Pubblicato il 26/08/2025

N. 15795/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01502/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1502 del 2023, proposto da
EW OR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Castiglione e Giovanni Carlo Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Unione nazionale consumatori, Centro tutela consumatori utenti – Verbraucherzentrale Sudtirol, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento DEAutorità garante della concorrenza e del mercato adottato il 16 novembre 2021, di avvio del procedimento PS12096, ai sensi art. 27, comma 3 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 e ai sensi DEart. 6 del. CM 1° aprile 2015, n. 25411 «Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazioni dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie»;

- del provvedimento di conclusione del procedimento DEAutorità garante della concorrenza e del mercato assunto con delibera del 2 novembre 2022, notificata a mezzo pec il 17 novembre 2022, con la quale viene comunicato alla ricorrente «che la pratica commerciale descritta al punto II del presente provvedimento, posta in essere dalle società Conseed s.r.l., Seed s.r.l., Zetagroup s.r.l., EW OR s.r.l. e Run s.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 21, 24 e 25 del codice del consumo, e ne vieta la diffusione o la reiterazione» e, consequenzialmente deliberato di «irrogare alla società EW OR s.r.l., una sanzione amministrativa pecuniaria di 100.000 €»

- di ogni ulteriore atto preordinato e/o conseguenziale; nonché per la condanna DECM al risarcimento del danno per la violazione del termine di conclusione del procedimento ex art. 2- bis l. 241/1990;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio DEAutorità garante della concorrenza e del mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. La società EW OR impugnava il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (CM), accertata la commissione di una pratica commerciale scorretta (vietata ai sensi degli artt. 20, 21, 24 e 25 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 – cod. cons.), ne inibiva la continuazione e comminava una sanzione amministrativa pecuniaria.

2. Si costituiva in resistenza l’Autorità.

3. Al ricorso era unita istanza di sospensione cautelare DEefficacia DEatto gravato cui la parte rinunciava alla camera di consiglio DE8 febbraio 2023, attesa anche la connessione DEodierno giudizio con le ulteriori impugnazioni proposte dalle altre imprese sanzionate col medesimo provvedimento.

4. Le parti depositavano memorie in vista DEudienza pubblica del 25 ottobre 2023, all’esito della quale il Collegio decideva i ricorsi proposti dagli altri professionisti (v. Tar Lazio, sez. I, 14 novembre 2023, nn. 16965, 16966, 16969 e 16970), ma sospendeva impropriamente il presente giudizio attesa l’avvenuta remissione alla Corte di giustizia DEUnione europea (v. Tar Lazio, sez. I, ord., 2 agosto 2023, n. 13016) di una questione interpretativa afferente all’applicabilità o meno DEart. 14 l. 24 novembre 1981, n. 689.

5. A seguito del pronunciamento del giudice eurounitario (cfr. Corte giust. Ue, sez. II, 30 gennaio 2025, causa C-510/23) la parte ricorrente formulava istanza di prosecuzione del processo sospeso.

6. Fissata dunque la nuova data della discussione di merito, le parti producevano ulteriori memorie e, all’esito DEudienza pubblica del 21 maggio 2025, il Collegio tratteneva la causa per la decisione.

DIRITTO

7. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo, e prima di affrontare le censure spiegate con il ricorso, appare opportuno riassumere la vicenda fattuale.

8. Va rilevato come l’istruttoria DECM si avviava in ragione di una serie di segnalazioni relative a condotte poste in essere da alcuni procacciatori di affari operanti per EN energia e concernenti le modalità di promozione delle offerte DE ex monopolista: in particolare, venivano rappresentate l’imminente scadenza del c.d. mercato tutelato (ossia il mercato nel quale il corrispettivo viene determinato imperativamente dall’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente – Arera), la conseguente necessità di stipulare un contratto sul c.d. mercato libero con EN e la garanzia della continuità della fornitura dei servizî di luce e gas, stante l’unicità del gruppo societario (si rammenta che il fornitore DEenergia elettrica nel mercato tutelato è la società Servizio elettrico nazionale, controllata da EN).

9. Va poi immediatamente puntualizzato come la società EW OR risultasse operare nel settore della promozione dei contratti per la commercializzazione di prodotti nei settori DEenergia e DEefficientamento energetico, essendo in rapporti negoziali anche con EN energia. Inoltre, deve precisarsi come il contratto di agenzia appena citato prevedesse l’obbligo di contattare unicamente i clienti presenti in liste previamente verificate dalla società preponente, secondo modalità puntualmente descritte nel provvedimento gravato (punti 58 ss., sostanzialmente incontestati).

10. Tuttavia, gli accertamenti istruttorî facevano emergere come la società ricorrente avesse incaricato (al fine di assolvere la prestazione nei confronti della propria preponente) alcuni sub-agenti non autorizzati da EN condividendo con questi anche file excel contenenti liste di utenti del mercato tutelato (documento nominato « SEN residenziali »), complete di nominativi ed altri dati personali.

11. Nel dettaglio, emergeva che i menzionati sub-agenti contattavano con modalità scorrette i potenziali clienti, impiegando liste con nominativi di utenti del mercato tutelato, anche non verificate da EN, diffondendo informazioni errate e procedendo con modalità aggressive a contattare gli utenti (presso alcune delle sub-agenzie venivano ad esempio rinvenuti le registrazioni vocali impiegate dai call center che rappresentavano circostanze non veritiere): esemplificativamente, l’CM esponeva nel provvedimento come un consumatore fosse stato contattato in una sola giornata piú volte da varî sub-agenti, nonostante avesse manifestato la ferma opposizione a contatti per finalità di marketing ; un altro consumatore, invece, denunciava la conclusione di un contratto con firma apocrifa.

12. In conseguenza di ciò, la condotta commerciale DEesponente – consistita nella mancata predisposizione di un adeguato sistema di controllo sulla propria rete di vendita, nonché nella diffusione di informazioni ingannevoli e modalità aggressive di contatto dei potenziali clienti – veniva considerata contraria ai canoni di diligenza professionale previsti per lo specifico àmbito commerciale, nonché idonea a falsare i comportamenti del consumatore medio.

13. Conclusa anche la descrizione delle condotte illecite contestate col provvedimento, è possibile passare allo scrutinio DEimpugnazione.

14. Con un primo motivo la società lamenta la violazione DEart. 14 l. 689/1981 e DEart. 6 del. CM 1° aprile 2015, n. 25411 (regolamento sulle procedure istruttorie DECM in tema di pratiche commerciali scorrette): difatti, l’Autorità avrebbe dovuto avviare il procedimento istruttorio notificando la contestazione entro il termine perentorio di novanta giorni decorrenti dall’accertamento della violazione, fermo restando che una volta spirato il termine di centottanta giorni dalla segnalazione sarebbe comunque precluso l’intervento autoritativo.

15. Tramite la seconda censura, invece, si denuncia la violazione DEart. 7 del. 25411/2015, atteso che il procedimento istruttorio si sarebbe protratto per 364 giorni, a fronte dei 300 massimi possibili previsti dal regolamento: inoltre, l’CM avrebbe prorogato quattro volte (in luogo delle tre prescritte dal regolamento) il termine di conclusione DEistruttoria. Viepiú, le proroghe sarebbero immotivate, essendo genericamente indicate esigenze istruttorie a giustificazione DEallungamento dei tempi procedimentali.

16. Le due doglianze, strettamente connesse tra loro, inerendo entrambe alle scansioni temporali del procedimento, possono essere trattate unitariamente: nessuna, inoltre, può essere accolta.

17. Preliminarmente, deve osservarsi come la circostanza che il Consiglio di Stato abbia recentemente rimesso alla Corte di giustizia DEUnione europea una questione interpretativa DEart. 14 l. 689/1981 risulta ininfluente sull’odierno giudizio: invero, quell’ordinanza (Cons. Stato, sez. VI, ord., 14 maggio 2025, n. 4151) afferisce ad una violazione del diritto antitrust (segnatamente, un’intesa vietata dall’art. 101 Tfue), mentre nell’odierno giudizio viene in rilievo una pratica commerciale scorretta (di cui agli artt. 20 ss. cod. cons.).

18. Orbene, considerato che la Corte di giustizia ha piú volte rammentato che qualora « la disposizione di diritto DEUnione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte o […] la corretta interpretazione del diritto DEUnione s’impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbî » il giudice nazionale non è tenuto a rimettere la questione ai sensi DEart. 267 Tfue (Corte giust. Ue, 6 ottobre 2021, causa C-561/19): invero, come si avrà modo di esporre, appare chiaro a questo Collegio come si possa decidere l’odierna controversia senza dover attendere l’ulteriore pronunciamento del giudice europeo (come tra l’altro già avvenuto in ipotesi analoghe, cfr. Tar Lazio, sez. I, 1° luglio 2025, n. 12941). D’altro canto, si assisterebbe ad un’evidente lesione del diritto di difesa ( sub specie di irragionevole durata del processo) nell’ipotesi in cui il giudice nazionale sospendesse il processo pur non avendo alcun dubbio interpretativo (sul punto v. anche Cons. Stato, sez. VI, 19 giugno 2025, n. 5357).

19. Ciò precisato, va immediatamente rilevato come il pronunciamento della Corte di giustizia reso nella causa C-510/23 chiarisca – definitivamente – come l’art. 14 l. 689/1981 non trovi applicazione al procedimento istruttorio DECM in tema di pratiche commerciali scorrette. Il punto, nondimeno, deve essere ulteriormente chiarito.

20. All’uopo è opportuno, preliminarmente, esporre qual è l’impianto «ordinario» della l. 689/1981. Tale legge (intitolata di depenalizzazione ) è stata la prima (e tuttora principale) fonte normativa per la disciplina delle sanzione amministrative pecuniarie (v. art. 12 l. 689/1981): infatti, il legislatore del 1981 ha «trasformato» una serie di illeciti penali di minore offensività in sanzioni amministrative pecuniarie ( depenalizzando , appunto, l’illecito), ponendo altresí una serie di principî generali che richiamano quelli del diritto penale (es. il principio di legalità, il principio di colpevolezza, il principio di proporzionalità della sanzione etc…), tanto che in dottrina si assiste spesso all’assimilazione delle due branche giuridiche nell’unico genere del diritto punitivo (o sanzionatorio). Al di là delle classificazioni ontologiche, va osservato come l’illecito amministrativo delineato in tale legge risponde alle medesime esigenze DEillecito penale, avendo di mira la prevenzione (generale e speciale) attraverso l’imposizione di una prestazione pecuniaria di natura afflittivo-retributiva: al contempo restano ferme alcune differenze tra i due strumenti sanzionatori, essendo ad esempio escluso che l’autorità amministrativa possa procedere alla comminazione di pene di tipo detentivo.

21. Osservando l’impianto della l. 689/1981 può notarsi come il Capo I (intitolato «Sanzioni amministrative») ponga in primo luogo le basi «sostanziali» DEillecito amministrativo (la Sezione I è infatti rubricata «Principî generali») per poi sviluppare le regole «procedurali» che l’autorità amministrativa deve seguire per comminare la sanzione (cfr. la Sezione II denominata «Applicazione»), fermo restando che per alcune disposizione la collocazione appare problematica (ciò vale in particolare per la prescrizione v. infra ).

22. Ciò chiarito, va rilevato come la legge di depenalizzazione abbia previsto, per la comminazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, un procedimento bifasico, sulla falsariga del procedimento penale inquisitorio (quale era quello vigente nell’anno 1981). Segnatamente, è previsto che gli « organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro » possano esperire alcuni accertamenti (art. 13 l. 689/1981) a seguito dei quali contestare immediatamente – ovvero notificare entro novanta giorni – l’infrazione al trasgressore (art. 14 l. 689/1981), il quale può alternativamente pagare in misura ridotta (art. 16 l. 689/1981), ovvero presentare memorie all’autorità competente (cui l’organo di controllo deve nel frattempo inviare il rapporto delle operazioni compiute), la quale quindi deciderà se adottare l’atto sanzionatorio ovvero, accogliendo le osservazioni, archiviare il rapporto (art. 22 l. 689/1981). Va notato come gli organi deputati al controllo e l’autorità decisoria appartengano, di regola, a strutture burocratiche diverse e non gerarchicamente collegate tra loro (es. polizia amministrativa e Prefetto).

23. Orbene, il procedimento appena descritto non può trovare applicazione alla repressione delle pratiche commerciali scorrette: difatti, l’art. 27, comma 13 cod. cons., richiama unicamente i primi dodici articoli della legge di depenalizzazione (ossia quelli che pongono le regole sostanziali DEillecito amministrativo, oltre agli artt. 26, 27, 28 e 29 l. 689/1981). Ne consegue che, al di là di quanto deciso dalla Corte di giustizia, l’art. 14 l. 689/1981 non possa in alcun modo incidere sull’attività di tutela del consumatore da parte DECM (come, d’altro canto, già in passato aveva rilevato la giurisprudenza amministrativa, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 luglio 2011, n. 4392 – ma anche recentemente, v. Cons. Stato, sez. VI, 2 dicembre 2024, n. 9614).

24. Per altro, le regole procedurali per la repressione degli illeciti dettate dalla l. 689/1981 sono derogate non solo per l’CM, ma in un gran numero di casi: invero, l’impianto generale è rispettato solo in pochissime ipotesi, essendo assai piú frequente che una legge, introducendo un nuovo illecito amministrativo, delinei anche in parte il procedimento applicativo, oppure richiami le disposizioni della l. 689/1981 « in quanto compatibili » (es. v. art. 3, comma 8- bis d.l. 15 marzo 2012, n. 21, conv. dalla l. 11 maggio 2012, n. 56). Sotto tale riguardo, è l’esatto opposto di quanto accade nel diritto penale ove vi è, grosso modo, un unico procedimento (posto dal codice di rito del 1988) che prevede una fase d’indagine preliminare da parte della polizia giudiziaria coordinata dal pubblico ministero e la successiva verifica DEimputazione in contradditorio in un pubblico processo dinanzi ad un giudice terzo ed imparziale. Viceversa, proprio tra le autorità amministrative indipendenti si assiste ad una moltiplicazione di formule procedimentali, spesso peraltro disciplinate con fonti sublegislative.

25. In tale ottica esemplare è proprio il caso DECM e delle regole dettate per la tutela amministrativa dei consumatori. Invero, l’art. 27 cod. cons. individua il soggetto competente ad irrogare la sanzione (l’CM appunto), fissa i limiti edittali, conferisce i poteri amministrativi (incidenti anche sulle libertà dei professionisti) che l’Autorità può esercitare e poi «delega» alla stessa CM la disciplina della procedura istruttoria (undicesimo comma): quest’ultima, dunque, trova la sua principale regolazione nella del. 25411/2015 (ora sostituita dalla del. CM 5 novembre 2024, n. 31356) che costituisce la disciplina del procedimento applicativo (corrispondente alla Sezione II del Capo I della legge di depenalizzazione).

26. Prima di analizzare le regole procedimentali, è però opportuno rammentare come l’intervento DECM in tema di pratiche commerciali scorrette non sia unicamente di tipo repressivo: come la Sezione ha già avuto modo di chiarire (v. Tar Lazio, sez. I, 18 luglio 2022, n. 10148), l’azione de qua rientra nella categoria dei procedimenti c.d. «sanzionatori esecutivi». Difatti, i provvedimenti DEAutorità non hanno solamente finalità lato sensu retributive (o afflittive), bensí anche di conformazione della condotta commerciale del professionista, risultando anzi quest’ultimo scopo addirittura prioritario: invero, è indicativo come prima di fissare i limiti della sanzione (nono comma), il codice del consumo evidenzi che l’Autorità debba vietare « la diffusione, qualora non ancora portata a conoscenza del pubblico, o la continuazione, qualora la pratica sia già iniziata » (ottavo comma) in caso di accertata illiceità della condotta.

27. Conseguentemente, il potere esercitato DEAutorità è (in primo luogo) di natura ablatoria personale, essendole attribuito per eliminare la turbativa DEinteresse pubblico causato dall’infrazione: quest’ultima, in altre parole, viene in rilievo in quanto oggettivamente lesiva dei diritti fondamentali dei consumatori. Pertanto, il provvedimento gravato deve qualificarsi (anche) come «ordine repressivo»: difatti, una volta accertata la menzionata infrazione, l’CM dovrà in primo luogo vietare la diffusione o la continuazione della pratica. D’altro canto, che sia questo il principale obiettivo pubblico che muove l’CM si evince anche dalla lettura del settimo comma che consente di evitare la comminazione della sanzione amministrativa pecuniaria nell’ipotesi di impegno del professionista a « porre fine all’infrazione, cessando la diffusione della stessa o modificandola in modo da eliminare i profili di illegittimità ». Appare evidente, dunque, come l’intervento DECM nei termini descritti vada qualificato come di amministrazione attiva, atteso che esso è finalizzato alla cura diretta DEinteresse pubblico alla correttezza dei rapporti tra professionisti e consumatori.

28. Nondimeno, essendo al contempo comminata una sanzione amministrativa pecuniaria, va rilevato come il provvedimento conclusivo, nel caso in esame, riunisca in un unico atto l’esercizio di due distinte potestà, ambedue repressive: da un lato, quella sanzionatoria stricto sensu (o pura) e, dall’altro, quella ablatoria costrittiva.

29. Tale duplicità determina, evidentemente, l’impossibilità di sussumere sic et simpliciter il provvedimento tra le sanzioni amministrative pecuniarie di cui alla l. 689/1981: similmente, dal punto di vista procedimentale ciò impone di riconsiderare l’ iter seguito dall’Autorità di guisa da consentire il perseguimento degli interessi pubblici (di matrice non solo nazionale, ma anche eurounitaria) nel rispetto delle posizioni giuridiche dei privati in varia misura coinvolti.

30. Tutto ciò rende inadeguata la rigida procedura inquisitoria dettata dalla legge di depenalizzazione, atteso che essa comprime in maniera evidente le prerogative difensive procedimentali DEaccusato. D’altro canto, anche in forza di una mutata sensibilità giuridica, l’attuale procedimento (di cui alla del. 25411/2015) per l’accertamento e la repressione delle pratiche commerciali scorrette si caratterizza per marcati tratti accusatori , analogamente al codice di procedura penale del 1988: per tale ragione, nel prosieguo, numerosi saranno i richiami a tale disciplina, atteso che i suoi principî generali possono essere lo strumento per interpretare anche le regole poste per l’istruttoria DECM. Peraltro, proprio la riconduzione, ad opera dalla giurisprudenza sovranazionale (ormai pacificamente recepita anche in quella nazionale, v. Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2025, n. 2979) delle sanzioni DEAutorità a quelle penali lato sensu intese conferma la bontà DEoperazione ermeneutica avanzata.

31. Ciò posto, fermo restando che non esistono sistemi accusatori o inquisitori puri, appare opportuno puntualizzare la terminologia impiegata. Nel dettaglio, per inquisitorio deve intendersi quel sistema di accertamento dei fatti caratterizzato dalla segretezza DEistruttoria: in altre parole, le prove , ossia quegli elementi sui quali si basa la decisione, sono raccolti DEinquirente (gli organi addetti al controllo di cui all’art. 13 l. 689/1981) senza la partecipazione DEaccusato; questi può solamente, in un secondo momento, aggiungere ulteriori circostanze probatorie per contestare l’accertamento già svolto. Viceversa, accusatorio è quel procedimento caratterizzato dalla formazione in contraddittorio della prova (v. art. 111, comma 4 Cost. che, tra l’altro, elenca anche le eccezioni a tale regola): circostanza che non esclude l’impiego di strumenti formati unilateralmente (ciò è particolarmente evidente per le prove precostituite, come i documenti), fermo restando che il decidente può impiegare solamente gli elementi che sono stati presentati dalle parti e sulle quali queste hanno potuto interloquire. Solo queste ultime, infatti, assurgono autenticamente a prove , risultando i rimanenti elementi raccolti in segreto derubricati a meri «indizî» inutilizzabili, salvo eccezioni: appare opportuno precisare (attesa la perdurante anfibologia presente nel codice di rito penale, cfr. artt. 192, comma 2 e 273 c.p.p.) come gli indizî appena citati non vadano confusi con gli elementi costitutivi della prova indiziaria (o critica), essendo quest’ultima un autentico mezzo di prova che si sviluppa attraverso un ragionamento inferenziale che prende le mosse da circostanze note (gli indizî appunto) per giungere alla dimostrazione di fatti ignoti.

32. Ovviamente questo schema di massima deve poi essere adeguato alla particolare fattispecie del procedimento istruttorio DECM: nondimeno, è evidente che il tentativo di trasporre i concetti posti dalla legge di depenalizzazione all’azione DEAutorità si scontra con notevoli criticità. Ad esempio, l’attività di accertamento demandata agli organi di controllo (di cui all’art. 13 l. 689/1981) viene in realtà svolta direttamente dagli uffici DEAutorità i quali conducono l’istruttoria per poi rimettere tutte le «prove» raccolte al collegio che è chiamato ad adottare l’atto definitivo. Tuttavia, rispetto all’impianto della legge di depenalizzazione, va osservato come la raccolta degli elementi sui quali il collegio è tenuto a fondare la propria decisione avviene in contraddittorio e non all’insaputa del professionista accusato. Tale circostanza evidenzia ulteriormente la discrasia tra i due schemi procedurali: invero, l’attività di «raccolta delle prove» non avviene segretamente, sicché la fase anteriore alla comunicazione di avvio DEistruttoria (c.d. preistruttoria ) non può considerarsi come finalizzata all’ accertamento in senso stretto (ai sensi DEart. 14 l. 689/1981), atteso che quest’ultimo si perfeziona solo all’esito DEistruttoria condotta con la partecipazione del sanzionando.

33. Procedendo con la scomposizione analitica DE iter procedimentale, emerge ulteriormente come esso non possa seguire il rigido schema bifasico della l. 689/1981: in altre parole, il modello della legge di depenalizzazione strutturato nei due momenti DE accertamento e della decisione , raccordati dalla contestazione di cui all’art. 14 l. 689/1981 (su cui v. Corte cost., 12 luglio 2021, n. 151), non può essere adeguato al procedimento DECM suddividendolo in preistruttoria e istruttoria (connessi tra loro dalla comunicazione di avvio DEistruttoria che terrebbe luogo della contestazione), sussistendo delle differenze strutturali che rendono impossibile una tale assimilazione. Si ribadisce, infatti, come sia manifesto che la preistruttoria non sia finalizzata all’ accertamento , quest’ultimo inteso come raccolta di tutti gli elementi sui quali basare la decisione finale, avvenendo ciò in contraddittorio, durante la fase istruttoria: questa, poi, non si esaurisce nella mera decisione sulla base del rapporto trasmesso dall’organo di controllo, integrato con le difese DEaccusato. A ben vedere, infatti, durante la preistruttoria, l’Autorità deve verificare non solo se vi sia il fumus di un illecito, ma anche se intervenire, valutazione che impone anche uno scrutinio discrezionale non richiesto agli organi di controllo : viceversa, è durante l’istruttoria che viene effettivamente acclarato se l’illecito sia stato commesso o meno, nonché se si possa procedere a chiudere l’indagine con impegni. In aggiunta, a ulteriore differenziazione delle fattispecie, può osservarsi come l’ accertamento DEorgano di controllo sia tendenzialmente completo (l’autorità competente, infatti, non procede ad approfondimenti istruttorî), tanto che il privato potrebbe optare per il pagamento in misura ridotta (art. 16 l. 689/1981), evenienza non riscontrabile nel procedimento DECM; viepiú, il provvedimento sanzionatorio DEautorità competente di cui all’art. 18 l. 689/1981 non ha efficacia di ordine repressivo .

34. Ciò posto, va poi ulteriormente precisato che il rapporto tra preistruttoria e procedimento istruttorio sia affatto peculiare, tanto da poter escludere la semplice assimilazione a due fasi di un unico procedimento (analogamente a quanto previsto dal codice di procedura penale, che indica col termine procedimento la fase anteriore alla richiesta di rinvio a giudizio, la quale apre il processo ). Difatti, mentre l’avvio DEistruttoria è sempre officioso, la fase anteriore (la ridetta preistruttoria ) si sviluppa in modi differenti, sicché si deve sostenere che si è in realtà al cospetto di piú procedimenti collegati tra loro.

35. Invero, l’Autorità può ricevere segnalazione da consumatori, professionisti, enti pubblici, ma, a differenza del pubblico ministero (v. art. 112 Cost.), non ha il dovere di avviare l’istruttoria (quest’ultima è una determinazione discrezionale, come desumibile dalla lettura DEart. 5, comma 1, lett. f) del. 25411/2015), bensí un mero obbligo di procedere e provvedere : in altre parole, essa non può ignorare alcun esposto, ma ove ritenga di non avviare l’istruttoria deve archiviare la segnalazione con un provvedimento. Tuttavia, per rendere meno gravoso il compito DEAutorità vi è una sorta di «valvola di sfogo» che compensa il rischio di ingolfamento DECM per via del gran numero di istanze di intervento che possono essere presentate: il riferimento è alla disposizione di cui all’art. 5, comma 2 del. 25411/2015 che permette di archiviare in maniera tacita le segnalazioni (fermo restando che di tale circostanza deve essere periodicamente informato il collegio DEAutorità).

36. Va rilevato, quindi, come la c.d. fase preistruttoria sia in realtà un autentico procedimento amministrativo che si conclude con una «decisione amministrativa» (una manifestazione di volontà) che, a seconda dei casi può essere di archiviazione (anche tacita) ovvero di avvio DEistruttoria: infatti, dopo la ricezione DEistanza di intervento, è possibile che l’Autorità proceda ad una prima serie di verifiche per saggiare la fondatezza o meno della segnalazione, raccogliendo quegli elementi utili per verificare la sussistenza della pratica commerciale scorretta. È questo uno dei possibili corsi della fase ( rectius , del procedimento) pre-istruttoria (o indagine preliminare per usare la terminologia della Corte di giustizia) che si svolge senza contraddittorio, sfociando, alternativamente (a seconda degli elementi a disposizione DECM) in un’archiviazione oppure in una comunicazione di avvio DEistruttoria. Questa seconda opzione (v. art. 6 del. 25411/2015) presuppone, evidentemente, un vaglio preliminare da parte DEAutorità circa la sussistenza DEillecito: difatti, la comunicazione indica tra l’altro « l’oggetto del procedimento » (ossia la pratica asseritamente illecita contestata) e « gli elementi acquisiti d’ufficio o contenuti nell’istanza di intervento » (cioè le risultanze raccolte durante la preistruttoria ).

37. Inoltre, l’atto di avvio rende nota la possibilità di produrre memorie scritte o documenti ed il termine entro cui essi possono essere presentati: va ribadito, infatti, che l’istruttoria vera e propria si svolge (contrariamente alla preistruttoria ) in pieno contraddittorio con il professionista sanzionando e con maggiori poteri d’indagine in capo all’Autorità, che può procedere ad ispezioni o imporre la trasmissione di informazioni, sanzionando l’omessa collaborazione. Si noti come i poteri da ultimo menzionati non possono, invece, essere esercitati durante la preistruttoria; viceversa, essi costituiscono prerogative degli organi di controllo (v. art. 13 l. 689/1981), circostanza che dimostra, ancora una volta, l’insanabile contrasto tra i due modelli normativi e l’impossibilità di giungere ad una sintesi.

38. Come può notarsi, in questi casi la determinazione conclusiva diviene semplicemente il primo atto del nuovo procedimento istruttorio (la preistruttoria è quindi un «procedimento per atto di procedimento», o un «procedimento sull’iniziativa»), risultando quindi inammissibile la sua impugnazione, avendo l’atto natura endoprocedimentale (cfr. Tar Lazio, sez. I, 3 marzo 2020, n. 1418). Viceversa, il provvedimento di archiviazione – anche quello semplificato di cui all’art. 5, comma 2 del. 25411/2015, sostanzialmente una decisione per silentium di rigetto – va ritenuto suscettibile di impugnazione dinanzi al giudice amministrativo (v. Cons. Stato, sez. VI, 1° ottobre 2024, n. 7869), atteso che esso definisce il procedimento e pregiudica la posizione giuridica soggettiva del segnalante.

39. Da quanto appena esposto deriva, evidentemente, che il termine di 180 giorni fissato dall’art. 6 del. 25411/2015 non possa considerarsi come perentorio nel senso prospettato dalla parte ricorrente, atteso che esso non è posto dall’Autorità per limitare la propria azione a tutela DEinteresse pubblico né per garantire la certezza del diritto del professionista (si noti che costui nella maggior parte dei casi ignora la sussistenza DEesposto).

40. Ostano a tale interpretazione una serie di fattori: da un lato, nessuna disposizione di legge (o di regolamento) prescrive la decadenza DEAutorità dal potere di accertare l’illecito; dall’altro, lo stesso regolamento prevede che l’CM, anche dopo lo spirare del ridetto termine, possa avviare l’istruttoria (v. art. 5, comma 2, secondo periodo del. 25411/2015 – ma analogamente v. art. 414 c.p.p.).

41. Dirimente, però è una diversa riflessione. Invero, analizzando la disposizione in una prospettiva funzionale, va rilevato come il termine de quo sia posto unicamente per consentire un controllo da parte del privato segnalante: costui, infatti, potrebbe non sapere mai quale sia l’esito della sua denuncia, oppure potrebbe ricevere vaghe ed elusive risposte da parte DEAutorità (es. «l’esposto è in valutazione presso l’ufficio competente»); conseguentemente, per garantire l’effettività della tutela delle posizioni giuridiche del privato segnalante è necessario individuare in maniera rigida quale sia il dies a quo dal quale far decorrere il termine per l’azione giurisdizionale. Detto altrimenti, il segnalante, allo spirare del centottantesimo giorno diviene consapevole del mancato avvio DEistruttoria e risulta dunque titolato a proporre ricorso giurisdizionale per l’annullamento della (tacita) decisione negativa DEAutorità.

42. Che questa sia l’autentica ratio della disposizione in commento emerge anche dall’osservazione che alcuna lesione è cagionata al professionista nel caso di superamento del termine de quo : anzi, costui potrebbe in ipotesi addirittura avvantaggiarsi dall’inerzia DEAutorità, perpetrando l’illecito ai danni dei consumatori.

43. Si aggiunga che seguendo la tesi avanzata da parte ricorrente si giungerebbe ad esiti paradossali: invero, nell’ipotesi di impugnazione del mancato avvio ( rectius , del provvedimento di archiviazione tacita) dinanzi al giudice amministrativo, quest’ultimo, pur reputando fondato il ricorso, non potrebbe accoglierlo in ragione della decadenza dal potere DEAutorità (circostanza che, al di là del rilievo officioso, potrebbe ad esempio essere eccepita dal professionista controinteressato). Orbene, salvo voler svuotare completamente di significato ed utilità la pronuncia giurisdizionale, si dovrebbe allora ipotizzare che essa determini una sorta di remissione in termini DEAutorità con riattribuzione di un potere spirato: tuttavia, una simile interpretazione appare contrastare con i generali principî del diritto positivo, atteso che l’istituto della remissione in termini è invocabile unicamente nel caso in cui la decadenza sia dovuta a causa non imputabile alla parte (cfr. art. 37 c.p.a.).

44. Allo stesso modo, il termine di centottanta giorni, non può neppure considerarsi quello di conclusione del procedimento ai sensi DEart. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241. In disparte la considerazione che la generale legge sul procedimento amministrativo può applicarsi solo in via residuale ed analogica al procedimento sanzionatorio DECM (v. Tar Lazio, sez. I, 23 maggio 2025, n. 9992, resa sempre in tema di sanzioni amministrative), va rilevato come avallare una simile interpretazione postulerebbe che allo spirare del termine si formi il c.d. silenzio inadempimento , avverso il quale il privato segnalante potrebbe agire ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.: nondimeno, la giurisprudenza ha già ampiamente escluso la possibilità esercitare l’azione contro il silenzio per far condannare l’CM ad avviare un procedimento istruttorio, atteso che il silenzio de quo è significativo (trattandosi di silenzio rifiuto ) e non sussistendo alcun un obbligo di legge di iniziare l’istruttoria (Tar Lazio, sez. I, 23 giugno 2015, n. 8572), essendo ciò l’esito di una decisione discrezionale DEAutorità.

45. Viepiú, va rilevato come avallare un’interpretazione che qualifichi come perentorio il termine di cui all’art. 6 del. 25411/2015 potrebbe favorire comportamenti opportunistici DECM: questa, invero, avrebbe tutto l’interesse ad avviare immediatamente i procedimenti istruttorî senza curarsi DEeffettiva sussistenza DEillecito, solo per evitare di incorrere nella decadenza. Considerate le ricadute, anche in termine di immagine, della diffusione della notizia di avvio di un procedimento per pratiche commerciali scorrette, appare evidente che il potere debba essere esercitato con misura e cautela, onde evitare un’ingiustificata distruzione di valore economico (in termini, Tar Lazio, sez. I, 19 marzo 2010, n. 4318).

46. Si aggiunga che quella appena esposta è altresí l’interpretazione maggiormente aderente ai principî espressi dalla Corte di giustizia nella citata causa C-510/23: invero, secondo il giudice eurounitario, da un lato l’« ampio margine discrezionale di cui deve disporre un’autorità nazionale responsabile DEesecuzione della normativa » a tutela dei consumatori investe l’« organizzazione DEordine di priorità dei suoi procedimenti in detto ambito » dovendo essere « in grado non solo di procedere a tutte le misure istruttorie preliminari nonché alle valutazioni di fatto e di diritto spesso complesse, necessarie per valutare se l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio sia giustificato, ma anche di scegliere, in funzione del grado di priorità che, nell’esercizio della sua indipendenza operativa, intende accordare a una procedura d’infrazione in corso, il momento più opportuno per avviare, se del caso, la fase istruttoria in contraddittorio di quest’ultima » (punto 52); dall’altro, l’« autorità nazionale responsabile DEesecuzione della normativa che tutela i consumatori deve disporre della facoltà di rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio in un determinato procedimento, sebbene essa abbia già accertato l’esistenza degli elementi essenziali DEasserita violazione. Tale facoltà è conforme all’obiettivo di garantire che l’autorità interessata sia in grado di trattare adeguatamente tutte le procedure d’infrazione di cui è investita. Essa può inoltre contribuire a un uso efficiente delle risorse disponibili e a favorire un’adeguata cooperazione nell’ambito della rete di cooperazione tra le autorità nazionali » (punto 53).

47. Conseguentemente, alla luce della pronuncia della Corte di giustizia, l’Autorità può avviare l’istruttoria nel momento reputato piú opportuno, purché non superi il « termine ragionevole entro il quale deve concludersi la fase che precede la comunicazione degli addebiti di una procedura d’infrazione » (punto 53): quest’ultimo, per un’evidente esigenza di certezza del diritto, in assenza di diversa disposizione espressa, va considerato coincidente con il termine di prescrizione DEillecito di cui all’art. 28 l. 689/1981 (sul punto v. anche Corte cost. 151/2021).

48. In ogni caso, deve comunque reputarsi ragionevole e tempestivo l’avvio DEistruttoria nelle ipotesi in cui l’illecito sia ancora in corso (nel caso in esame, come si vedrà infra , la violazione ascritta alla ricorrente è stata considerata cessata il 31 ottobre 2021, mentre la complessiva fattispecie illecita investigata si è conclusa il 1° agosto 2022): risulta controintuitivo, infatti, considerare sussistente una violazione del diritto e al contempo impedire all’Autorità di reprimerla (in termini, Tar Lazio, sez. I, 15 luglio 2025, n. 13974).

49. Pertanto, alla luce delle considerazioni sinora spese, deve concludersi che l’art. 14 l. 689/1981 non si applica al procedimento condotto dall’CM per la repressione delle pratiche commerciali scorrette e che il termine di 180 giorni di cui all’art. 6 del. 25411/2015 è posto unicamente in favore del privato segnalante, legittimandolo, una volta spirato, ad avviare un’azione giurisdizionale ex art. 29 c.p.a. avverso la decisione (esplicita o implicita) DEAutorità di non avviare l’istruttoria. Nondimeno, il termine de quo non incide sul potere DEAutorità di avviare l’istruttoria (non essendo questo posto a pena di decadenza).

50. Applicando i principî appena riportati, appare chiara l’illogicità e l’infondatezza della tesi difensiva secondo la quale l’Autorità sarebbe decaduta dal potere di accertare l’infrazione contestata.

51. Appurata la tempestività DEavvio DEistruttoria, va rilevato come allo stesso modo l’Autorità abbia concluso nei giusti tempi il procedimento.

52. A tal proposito, va evidenziato come la pendenza della questione circa la compatibilità o meno con il diritto DEUnione europea DEassenza di un termine perentorio di durata DEistruttoria (cfr. Cons. Stato, sez. VI, ord., 26 agosto 2024, n. 7243) non impone la sospensione del presente giudizio, atteso che la questione interpretativa sollevata afferisce alle violazione del diritto antitrust (nella specie, un’intesa anticoncorrenziale): circostanza che trova conferma nella pronuncia nel merito di controversie concernenti pratiche commerciali scorrette nel quale si denuncia la violazione del termine massimo del procedimento (v. Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2025, n. 3681).

53. In primo luogo, va ricordato come anche l’istruttoria stricto sensu intesa – ossia quel procedimento che va dalla comunicazione di avvio con cui si contesta l’infrazione alla decisione di sanzionare la violazione riscontrata – vada conclusa in un tempo ragionevole : in tal senso vale ancora richiamare la pronuncia del giudice europeo nella causa C-510/23, punto 38 (con rinvio alla sentenza Corte giust. Ue, sez. II, 21 gennaio 2021, causa C‑308/19 resa in un giudizio su una sanzione antitrust ).

54. Difatti, come in parte già evidenziato, il procedimento DECM devia in maniera palese dallo schema inquisitorio delineato dalla l. 689/1981: invero, è nell’istruttoria in contraddittorio che effettivamente l’Autorità, unitamente al professionista, accerta la sussistenza DEillecito; volendo tracciare un parallelismo con le norme dettate per il rito penale, è in questa fase che « si forma la prova », mentre nel procedimento ordinario disciplinato dalla legge di depenalizzazione l’autorità competente ad irrogare la sanzione si basa unicamente sugli atti istruttorî raccolti in segreto dall’organo di controllo. Inoltre, la centralità della fase istruttoria, modellata su un sistema di tipo accusatorio, impone il rispetto di una serie di principî dettati in origine per il diritto penale (o punitivo lato sensu inteso – il riferimento è ovviamente all’art. 6 Cedu e all’art. 47 Carta di Nizza), tra cui emerge il dovere di garantire la ragionevole durata del procedimento.

55. All’uopo, pertanto, l’Autorità – oltre a dover sottoporre al professionista tutti gli esiti delle proprie investigazioni, garantendogli la partecipazione agli atti irripetibili (v. art. 13 del. 25411/2015) – deve fissare un termine entro il quale concludere il procedimento. Va da sé che non sempre l’Autorità è in grado di formulare una prognosi circa l’effettiva durata DEistruttoria, potendo occorrere imprevisti, ovvero emergere evenienze legate all’accertamento (es. la necessità di ricalibrare certe verifiche o di espletarne di nuove non programmate all’esito del precedente atto istruttorio); viepiú, anche il professionista potrebbe presentare memorie o elementi indiziari per sostenere la correttezza della propria condotta commerciale, nonché chiedere piú tempo per approntare le proprie difese. È evidente, quindi, come, da un lato, l’Autorità debba fissare un termine (cfr. art. 6, comma 3 del. 25411/2015) allo spirare del quale non potrebbe piú compiere atti istruttorî (analogamente, v. art. 407, comma 3 c.p.p.); dall’altro, ove sopravvengano necessità, all’CM va riconosciuta la possibilità (ma trattasi in realtà di un potere-dovere, soprattutto se l’istanza dovesse provenire dal privato sanzionando) di prorogare (prima della scadenza) il termine di conclusione DEistruttoria.

56. Quanto appena esposto non è previsto nella procedura prevista dalla legge di depenalizzazione, atteso che l’attività istruttoria – intesa come «raccolta delle prove» – è sempre terminata al momento della notifica DEatto di contestazione che avvia la fase in contraddittorio (art. 14 l. 689/1981): in altre parole, considerato che l’attività di accertamento – la cui durata non è fissata in maniera rigida – avviene in segreto, è chiaro che non sia mai necessario prorogare i termini procedimentali della fase in contraddittorio, attesa l’impossibilità di emersione in tale momento di ulteriori esigenze istruttorie (si rammenta che l’autorità competente non dispone approfondimenti, ma decide unicamente in base al rapporto DEorgano di controllo, eventualmente integrato dalle memorie difensive DEaccusato).

57. Viceversa, proprio la differenza strutturale della procedura in contraddittorio DECM, impone di regolare l’ipotesi di impossibilità di conclusione DEistruttoria nei tempi preventivati: all’uopo, è lo stesso regolamento per le procedure istruttorie che prevede tale possibilità (v. art. 7 del. 25411/2015). Per altro, osservando l’archetipo del procedimento sanzionatorio (ossia il codice di procedura penale), va rilevato come nell’istruttoria dibattimentale (che costituisce la fase DEaccertamento stricto sensu , nella quale si forma la prova ) il giudice fissa il calendario delle udienze indicando per ciascuna l’attività da svolgere (v. art. 477 c.p.p.), fermo restando che in caso di impossibilità di completamento delle operazioni pronosticate (oppure ove emergano specifiche necessità) è sempre possibile un rinvio (v. art. 509 c.p.p.): è evidente, quindi, come sia un principio generale del diritto punitivo limitare nel tempo la durata del procedimento istruttorio, pur consentendo una possibilità di proroga nell’ipotesi di effettive ulteriori esigenze dettate dall’istruttoria. Quanto esposto porta ad escludere che l’art. 7 del. 25411/2015 – come proposto da parte ricorrente – individui un numero massimo di proroghe che l’Autorità potrebbe adottare.

58. Invero, una simile interpretazione postulerebbe per l’CM la possibilità, già al momento della fissazione delle regole di procedura, di conoscere in anticipo le tempistiche necessarie per la repressione delle pratiche commerciali scorrette. Orbene, è di intuitiva evidenza che l’Autorità non sia in grado di prevedere in via generale ed astratta quale sarà la durata del procedimento istruttorio: difatti, l’aver posto un termine di 120 giorni (art. 7 del. 25411/2015) costituisce decisione discrezionale basata sull’esperienza pregressa, avente il valore, al piú, di un’indicazione di massima; similmente, l’elencazione delle ragioni di proroga del termine è prevista solo per chiarire le motivazioni del prolungamento del termine, non per circoscriverne il numero.

59. Pertanto, il numero di proroghe necessarie per la conclusione DEistruttoria è sempre contingente e quasi mai preventivabile al momento DEavvio, potendo esso variare in base alla complessità DEinvestigazione (es. per il gran numero di professionisti o consumatori coinvolti, per la necessità di acquisire prove all’estero etc…): d’altro canto, la giurisprudenza eurounitaria chiarisce come anche la fase in contraddittorio debba concludersi entro un termine ragionevole, precisando però che quest’ultimo dipende dalla complessità del singolo caso (v. Corte giust. Ue, sez. II, 13 giugno 2013, cause riunite da C‑630/11 P a C‑633/11 P, punto 82).

60. In tal senso, va precisato come il decorso di un irragionevole lasso di tempo può (in astratto) incidere negativamente sulle situazioni giuridiche soggettive ovvero sulle prerogative del professionista: tuttavia, considerata l’autonomia della legge del procedimento rispetto a quella sostanziale, è necessario distingue se la lesione afferisca alla posizione del privato nel procedimento oppure no. In quest’ultima ipotesi (s’immagini un’impresa che alleghi di non aver potuto cogliere un’opportunità commerciale a causa della pendenza del procedimento DECM), infatti, l’eventuale irragionevole protrazione DEistruttoria non inciderà in alcun modo sulla validità del provvedimento sanzionatorio, essendo altri i rimedî previsti dall’ordinamento. Viceversa, ove la lesione colpisca le prerogative procedimentali (cioè, fondamentalmente, il diritto di difesa) la dimostrata irragionevolezza del termine potrebbe determinare l’invalidità della sanzione.

61. Nondimeno, non condivisibile è il rilievo secondo cui vi sarebbe necessariamente una lesione del diritto di difesa (o della certezza del diritto) nell’ipotesi di adozione di svariati di atti di proroga. Invero, tali evenienze, pure astrattamente ipotizzabili, non lasciano sguarnito di tutela il professionista, il quale può sicuramente impugnare l’atto di proroga: difatti, il giudice amministrativo, ove investito della questione, è tenuto a valutare la legittimità della proroga disposta dall’Autorità, censurando eventuali comportamenti dilatori tenuta da quest’ultima, ove incidenti negativamente sulla posizione giuridica soggettiva del privato nel procedimento. Nondimeno, è escluso ogni automatismo che determini un’equivalenza tra proroga e lesione degli interessi del privato. D’altronde, se si seguisse la tesi di parte ricorrente, reputando circoscritte numericamente le proroghe, si offrirebbe uno straordinario incentivo ai professionisti ad assumere comportamenti ostruzionistici e dilatori: difatti, in tal modo si guadagnerebbe il tempo vanificando l’attività compiuta dall’Autorità.

62. Peraltro, nel caso in esame, è evidente come la società non lamenti alcuna effettiva offesa dalla protrazione DEistruttoria. Difatti, va in primo luogo osservato come la parte ricorrente si limiti a denunciare la lesione del diritto di difesa, senza fornire alcun elemento concreto (neppure un indizio o un principio di prova) che possa suffragare tale allegazione (sul punto, v. Corte giust. Ue, sez. I, 21 settembre 2006, causa C-105/04 P, punti 35 ss., che nel rilevare una violazione del termine ragionevole di conduzione DEistruttoria ha poi escluso la lesione del diritto di difesa per non aver il privato fornito elementi di prova per dimostrare tale doglianza).

63. Per di piú, le varie proroghe adottate nel corso del procedimento sono tutte ben motivate spiegando in maniera chiara le ragioni DEinsufficienza DEattività istruttoria sino ad allora compiuta: cosí la prima è stata adottata allorquando si stava valutando l’estensione soggettiva DEistruttoria (che evidentemente aggrava il lavoro DECM la quale ha investigato, nel caso in esame, su otto società); la seconda in ragione della necessità di valutazione degli impegni (chiaro è quindi come sia intervenuto un evento imprevisto che ha occupato le risorse DEAutorità su quest’ultima verifica); la terza, invece, al fine di garantire alle parti private un congruo termine per poter approntare le loro difese (garantendo cosí il diritto di difesa); la quarta, infine, in ragione della richiesta proveniente dall’Arera, per la formulazione del parere obbligatorio ai sensi DEart. 27, comma 1- bis cod. cons.

64. È manifesto, quindi, come tutte le proroghe siano state adottate per esigenze legate all’istruttoria sopraggiunte nel corso del procedimento che l’CM non poteva in alcun modo prevedere al momento del suo avvio (e, ovviamente, neppure quando ha fissato normativamente la durata ordinaria DEistruttoria): d’altro canto, il principio ad impossibilia nemo tenetur deve reputarsi valido anche per un’autorità amministrativa indipendente che non può essere costretta a svolgere frettolosamente la propria attività per via della minaccia di una decadenza. Sul punto, va rilevato come, diversamente opinando, l’Autorità sarebbe incentivata ad investigare solo attorno alle fattispecie piú semplici, tralasciando quelle maggiormente complesse atteso il rischio dello sforamento dei termini massimi di durata DEistruttoria: appare francamente illogico imporre ad un ente pubblico istituito per garantire interessi di portata trasversale termini per procedere talmente ristretti da rischiare di vanificare, in molte ipotesi, il suo operato (sul punto v. Corte giust. Ue, sez. II, 21 gennaio 2021, causa C‑308/19).

65. Tale ultima circostanza è evidenziata anche dal giudice sovranazionale nella ridetta causa C-510/23, che, sebbene relativa alla fase preistruttoria , pone dei principî di generale applicazione alle istruttorie condotte dalla resistente: in particolare, « come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi da 107 a 109 e 114 delle sue conclusioni, l’applicazione del termine in questione rischia di obbligare l’CM a dover trattare in maniera indifferenziata l’insieme delle procedure d’infrazione […] seguendo unicamente un ordine cronologico, impedendole cosí di stabilire e attuare priorità per le sue procedure in materia di tutela dei consumatori. Tale autorità potrebbe quindi essere costretta ad avviare procedimenti istruttorî su basi di fatto e di diritto incerte o a privilegiare il trattamento di talune categorie di casi che le sue risorse disponibili le consentano di trattare superata la fase DEindagine preliminare, a scapito magari di casi particolarmente complessi e dannosi per gli interessi dei consumatori », punto 58. La Corte poi aggiunge come essa avesse già « considerato [non] conforme al principio di effettività una normativa nazionale che stabiliva un termine di prescrizione la cui applicazione, tenuto conto DEelevata complessità dei casi in materia di diritto della concorrenza, era idonea a creare un rischio sistemico di impunità per i fatti integranti infrazioni a tale diritto » (punto 62).

66. Tanto rilevato in astratto, va osservato – venendo al caso in esame – come infondata sia deduzione difensiva secondo cui la protrazione DEistruttoria avrebbe aver pregiudicato la posizione giuridica soggettiva della ricorrente nei confronti di EN (si noti come tale offesa sarebbe comunque esterna al procedimento). Premesso che anche tale doglianza si risolve nella sua enunciazione, non essendovi elementi concreti che supportano tale lesione, va precisato come l’intervento DECM non ha precluso in alcun modo alla ricorrente di « agire nelle sedi opportune » per tutelare le proprie ragioni.

67. In relazione, invece, alla denunciata violazione del principio di certezza del diritto, va osservato come non vi sia nell’ordinamento alcuna norma che consenta a colui che commette un’infrazione di poter avanzare alcuna pretesa circa la propria impunità: invero, l’unica disposizione che garantisce il privato dall’evitare di vedersi contestato l’illecito dopo un lasso irragionevole di tempo è l’art. 28 l. 689/1981 che prevede che il « diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione ». Orbene, al di là della formulazione, deve osservarsi come si tratta di una disposizione di diritto sostanziale (nonostante la collocazione sotto la Sezione II della legge di depenalizzazione) che prevede l’estinzione della violazione (e non del potere di accertarla) per prescrizione allo spirare del termine di cinque anni: senza approfondire la questione DEesatta individuazione del dies a quo o della disciplina di sospensione e interruzione del termine (circostanze tutte irrilevanti ai fini DEodierna decisione), va osservato come la certezza del diritto sia espressamente garantita dal legislatore che consente al privato di eccepire la prescrizione DEillecito una volta trascorsi cinque anni.

68. Ne consegue che la ragionevolezza del tempo necessario per l’istruttoria condotta dall’CM per la repressione di una pratica commerciale scorretta deve valutarsi in concreto, non essendo predeterminata in via generale e astratta nel regolamento di procedura.

69. Pertanto, nel caso in esame, l’istruttoria appare essersi conclusa in un termine ragionevole, atteso che le varie proroghe succedutesi nel tempo hanno tutte chiarito – con motivazioni legittime, logiche e coerenti – le ragioni DEimpossibilità di chiudere prima l’accertamento.

70. Acclarata la regolarità procedurale è possibile passare all’esame del terzo motivo di ricorso con cui si lamenta la modifica della contestazione, la violazione del diritto di difesa attesa l’assegnazione di soli venti giorni per la produzione di memorie, l’omesso esame delle memorie prodotte nel procedimento e la violazione delle regole in tema di soccorso istruttorio.

71. La doglianza è infondata.

72. Difatti, la differenza nella terminologia impiegata nella descrizione DEillecito nella comunicazione di avvio e nel provvedimento conclusivo rientra nella fisiologica evoluzione DEistruttoria: difatti, il procedimento è finalizzato proprio a precisare la condotta reputata illecita all’esito DEanalisi di tutti le informazioni raccolte (v. Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2017, n. 2177). In tal senso, la «modifica» della contestazione si palesa, nella vicenda in esame, piú come una precisazione e una circoscrizione delle condotte: circostanza che trova conferma nella lettura complessiva degli atti, che ha visto l’espunzione di parte delle contestazioni (ossia, la possibile violazione degli artt. 49 ss. cod. cons. inerente alle attività di teleselling ).

73. Peraltro, a ben vedere, non vi è stato alcun mutamento sostanziale che abbia precluso al professionista di difendersi adeguatamente, atteso che i fatti materiali posti a base delle contestazioni – diffusione di informazioni ingannevoli, direttamente o tramite partner – non venivano modificati (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 maggio 2015 n. 2514). In tale ottica, l’aver precisato che la condotta illecita si sia esternata anche nella mancata predisposizione di un « efficace sistema di controllo e prevenzione delle modalità con cui le agenzie partner e i sub agenti ad esse collegati, contattano la clientela e acquisiscono nuovi contratti sul mercato libero DEenergia, nonché di un efficace sistema di repressione delle condotte illecite poste in essere dalla rete di vendita », non è altro che una piú puntuale descrizione delle modalità di diffusione di informazioni ingannevoli.

74. Quanto poi alla brevità del termine (venti giorni) assegnato alla parte per la presentazione di memorie difensive nel procedimento, va osservato come l’operato DEAutorità non appaia illegittimo: invero, il professionista ha potuto beneficiare, proprio per la complessità DEistruttoria, di un tempo doppio rispetto al minimo previsto dal regolamento (v. art. 16, comma 1 del. 25411/2015), sicché risulta congruo il termine assegnato, considerata anche l’imminente scadenza DEistruttoria.

75. Peraltro, appare evidente la contraddittorietà delle argomentazioni della società ricorrente che, da un lato, desidererebbe che l’CM chiuda in termini stringenti l’istruttoria (v. il secondo motivo di ricorso), dall’altro, si duole della brevità del tempo per predisporre le proprie difese: tutto ciò, conferma, quanto rappresentato al § 61 circa l’impossibilità di reputare circoscritte numericamente le proroghe, atteso il rischio di comportamenti dilatori dei professionisti.

76. Passando alla mancata valutazione delle memorie procedimentali, va rilevato come la censura è smentita per tabulas dalla lettura dei punti 101 ss. del provvedimento che riportano (in sintesi) le varie argomentazioni difensive sviluppate dalla società.

77. Circa il «soccorso istruttorio», al di là del rilievo circa l’inerenza di tale istituto ai procedimenti ad istanza di parte, va osservato come l’intero impianto motivazionale si basi sulle evidenze raccolte durante l’istruttoria: peraltro, l’impiego di elementi indiziari o l’utilizzo di prove critiche non è in alcun modo vietato, bensí soggetto al sindacato del giudice. In aggiunta, proprio il percorso argomentativo seguito consente di chiarire le modalità con le quali l’CM ha reputato superabili le tesi difensive avanzate dalla società. Sotto tale profilo, neppure risulta chiara la doglianza circa la volontà DECM di ottenere una «confessione» da parte della società, atteso che l’illecito è stato ampiamente dimostrato per mezzo di elementi di natura esogena.

78. Tramite la quarta ragione di gravame si contesta nel merito l’accusa avanzata dall’Autorità: invero, la società non avrebbe svolto la propria attività di teleselling avvalendosi di sub-agenzie non autorizzate da EN, né avrebbe impiegato liste di clienti appartenenti al mercato tutelato e/o una segreteria telefonica automatizzata al fine di promuovere le offerte commerciali con informazioni ingannevoli. Difatti, l’unico elemento a carico DEesponente sarebbe un’isolata segnalazione di un consumatore che non sarebbe riconducibile alla ricorrente: circostanza che troverebbe conferma nel mancato rinvenimento di elementi d’accusa durante le ispezioni eseguite.

79. Anche tale censura non merita accoglimento.

80. Preliminarmente, va rammentato come la complessiva illiceità della condotta sia stata già acclarata da questo Tribunale e dal Consiglio di Stato (v. Cons. Stato, sez. VI, 14 maggio 2025, n. 4145, 23 maggio 2025, n. 4541 e 10 giugno 2025, n. 4997). Conseguentemente, in questa sede è possibile limitare lo scrutinio alla verifica della riconducibilità DEinfrazione anche all’odierna ricorrente: d’altro canto, col motivo in esame l’esponente si concentra unicamente nell’evidenziare la non imputabilità della violazione consumeristica.

81. Fermo quanto sopra, va rilevato come gli elementi raccolti durante l’istruttoria ed esposti in motivazione siano sufficienti per ritenere integrato pienamente l’illecito in contestazione. In particolare, va ribadito come l’Autorità abbia evidenziato come la promozione dei contratti nel mercato libero con modalità ingannevoli ed aggressive sia avvenuta anche indirettamente, ossia da parte di sub-agenti incaricati dalle varie agenzie di EN (quale la ricorrente EW OR, ma anche Conseed, Run etc…): per queste ultime condotte, le agenzie partner DE ex monopolista sono state ritenute responsabili di non aver approntato idonei sistemi di controllo e vigilanza.

82. Quanto appena esposto evidenzia la complessiva inconferenza delle argomentazioni spese in ricorso, atteso che esse si riducono ad una lettura atomistica dei singoli elementi di prova illustrati nel provvedimento.

83. Ad esempio, parte ricorrente si duole del fatto che vi sarebbe un’unica segnalazione a proprio carico (un contatto telefonico) e che essa sarebbe l’unico elemento utilizzato dall’Autorità per imputarle l’illecito: sul punto va rammentato che, come piú volte evidenziato in giurisprudenza, le pratiche commerciali scorrette sono illeciti di pericolo ossia che non necessitano la dimostrazione (da parte DEAutorità) DEeffettiva lesione del bene giuridico protetto dalla norma, risultando l’offesa integrata con la mera esposizione al rischio di lesione (Cons. Stato, sez. VI, 10 gennaio 2022, n. 161; similmente, nella giurisprudenza europea è stata reputata illecita anche una pratica che coinvolgeva un singolo consumatore v. Corte Giust. Ue, sez. I, 16 aprile 2015, causa C-388/13).

84. Pertanto, la singolarità della segnalazione (in realtà ve n’è anche un’altra) è sicuramente idonea, unitamente agli altri elementi, a dimostrare la riconducibilità DEillecito all’odierna ricorrente. A tal proposito, appare opportuno evidenziare come l’esposto sia giunto all’Autorità direttamente dalla preponente EN, circostanza che corrobora la credibilità della stessa. Quanto poi al fatto che la telefonata de qua sarebbe stata compiuta da un soggetto che solo successivamente avrebbe iniziato a lavorare per l’odierna ricorrente, va osservato come la circostanza sia meramente allegata e non provata (in atti vi è solo una lettera di contestazione del 21 luglio 2021): in ogni caso, anche accogliendo la tesi di parte ricorrente, il quadro non muterebbe, atteso che la contestazione afferisce alla diffusione anche indiretta (ossia con collaboratori non stabilmente assunti) delle informazioni ingannevoli relative ai contratti nel settore DEenergia elettrica.

85. Sempre in tema di segnalazioni, va aggiunto che, nel caso in esame, il peculiare modus operandi degli operatori telefonici impone di valutarle con particolare attenzione: infatti, nella quasi totalità dei casi i consumatori non erano in grado di indicare i professionisti responsabili atteso che questi non si identificavano né utilizzavano numeri di telefono riconducibili alle rispettive società. Tale rilievo consente dunque di superare, per altra via, la doglianza circa l’esiguità delle segnalazioni a carico DEodierna ricorrente.

86. Viepiú, manifestamente parziale è la lettura del pt. 44 provv.: difatti, se è corretto che l’Autorità dia in esso atto che non vi sono stati « scambi di corrispondenza e file, rapporti contrattuali e di fatturazione, invio di registrazioni telefoniche sui consensi acquisiti » riconducibili alla ricorrente, è pur vero che il periodo prosegue evidenziando come si sia accertato « uno scambio di file di liste di utenti appartenenti al mercato tutelato tra uno di questi sub-agenti [quelli non autorizzati da EN] e la società EW OR ».

87. Proprio in relazione a questo file (denominato « Sen [ossia, clienti del Servizio elettrico nazionale] residenziale »), parte ricorrente sostiene che il rinvenimento presso l’azienda non dimostrerebbe ancora il suo impiego illecito. Orbene, è evidente che la contestazione si basi su un ragionamento inferenziale, atteso che il possesso di un file condiviso con un sub-agente non autorizzato da EN, contenente dati sensibili, porta a ritenere che esso sia stato impiegato nella promozione dei contratti, considerato anche che proprio i clienti del mercato tutelato sono stati contattati, fornendo loro informazioni non corrette circa la scadenza del periodo transitorio prima della completa liberalizzazione del mercato: si tratta di un percorso argomentativo logico e coerente, essendo basato su una serie di indizî chiari, precisi e concordanti (il possesso del file , la condivisione con un sub-agente non autorizzato, l’esistenza di segnalazioni, il mancato rispetto delle linee guida di EN, la successiva cessazione del rapporto contrattuale con l’ ex monopolista etc…), che rispecchia l’ id quod plerumque accidit e rispetto al quale la società ricorrente non allega elementi concreti che possano infirmare le conclusioni DECM.

88. Allo stesso modo, il rinvenimento di mail tra la ricorrente e altri professionisti coinvolti nel procedimento (es. la società Run) tra cui alcuni operatori del settore non autorizzati da EN dimostra in maniera chiara l’esistenza di rapporti commerciali tra queste imprese: infatti, non si rinviene altra ragione giustificatrice di tali corrispondenze (né parte ricorrente si adopera per spiegarne i motivi) se non quella DEesistenza di un qualche forma di collaborazione.

89. Inoltre, la circostanza che la ricorrente non avrebbe impiegato messaggi pre-registrati o ingannevoli, o contattato soggetti che non avevano prestato il consenso (al di là del fatto che vi sono elementi contrarî provenienti sia dalle segnalazioni sia da EN), è irrilevante atteso che è pacifico che gli stessi siano stati impiegati da coloro che agivano per conto (ossia nell’interesse) DEodierna ricorrente. In tal senso, considerata la (ormai) pacifica e acclarata condotta illecita della società Run (v. Tar Lazio 16969/2023, passata in giudicato), partner commerciale della ricorrente, appare chiaro che la collaborazione tra le due imprese abbia determinato la violazione delle regole consumeristiche: né, d’altro canto, le difese sviluppano convincenti argomenti per dimostrare l’erroneità della riconduzione della violazione all’odierna esponente.

90. Sul punto, infatti, va rilevato come sia anche contestata la carenza di idonee misure di controllo sui collaboratori: invero, l’Autorità ha fornito la prova diretta della colpa DEimpresa sanzionata, in particolare sotto il profilo della culpa in vigilando , ossia nel non aver monitorato in maniera efficace l’operato dei proprî partner (sul punto v. Cons. Stato, sez. VI, 23 giugno 2023, n. 6177). Invero, nessun tipo di disincentivo risultava ipotizzato a carico di coloro che promovessero contratti con modalità ingannevoli o aggressive. In aggiunta, la EW OR ha continuato a collaborare con la società Run anche dopo la risoluzione del proprio contratto con EN: circostanza che dimostra come la ricorrente abbia continuato a mantenere una condotta contrastante con gli standard imposti dall’ ex monopolista anche dopo la cessazione del rapporto di agenzia.

91. Orbene, a fronte di tali osservazioni appare evidente che le allegazioni difensive non appaiono assolvere l’onere probatorio gravante sul professionista, atteso che, sostanzialmente, si limitano a «scaricare» la responsabilità sui sub-agenti: in merito a ciò, è opportuno ricordare come sia doveroso per il professionista fornire la prova positiva DEaver intrapreso tutte quelle azioni necessarie per evitare il verificarsi DEillecito (v. Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11175).

92. Sempre in relazione ai rapporti con l’ ex monopolista, è evidente che la «rescissione» contrattuale operata da EN (ossia la risoluzione del contratto di agenzia che la legava all’odierna ricorrente) costituisca – contrariamente alla tesi DEodierna esponente – un serio indizio della sussistenza di malpractices poste in essere dalla EW OR: si tratta, invero, di una circostanza esogena che l’Autorità ha correttamente valorizzato. Difatti, la preponente non ha alcun interesse di privarsi di un partner che opera diligentemente e professionalmente: viceversa, è assai frequente che un grande professionista interrompa una collaborazione con un soggetto che non rispetta gli standard impostigli (specie allorquando di tali circostanze si venga a conoscenza per via di plurime segnalazioni dei consumatori).

93. Peraltro, la tesi difensiva secondo cui sarebbe inconferente la risoluzione contrattuale rispetto all’accertamento DEillecito è esposta in maniera confusa: viceversa, la mancata attivazione di rimedî giurisdizionali avverso l’ ex monopolista costituisce evidenza palese della consapevolezza della legittimità della risoluzione del rapporto contrattuale.

94. Da quanto esposto, dunque, emerge con chiarezza l’illiceità della condotta e la sua imputabilità all’odierna ricorrente.

95. Infine, con l’ultimo motivo viene denunciata la sproporzione della sanzione pecuniaria comminata: nel dettaglio, viene contestata la gravità e la durata della condotta illecita; inoltre, si evidenzia la disparità di trattamento rispetto alle altre imprese sanzionate col medesimo provvedimento.

96. Neppure tale censura può essere accolta.

97. In primo luogo, va rammentato come nell’esercizio del potere sanzionatorio puro, l’Autorità dispone di un certo margine di discrezionalità nell’individuazione DEesatta somma da comminare, nel rispetto (ovviamente) dei parametri normativi posti dall’art. 11 l. 689/1981, richiamato dall’art. 27, comma 13 cod. cons. (v. Cons. Stato, sez. VI, 24 agosto 2011 n. 4799): in tale cornice normativa, il Collegio rileva che l’Autorità ha correttamente impiegato la discrezionalità di cui è attributaria, muovendosi all’interno dei parametri di legge, valorizzando i diversi elementi concreti che concorrono alla perimetrazione del giudizio di gravità. Ad esempio, l’ampia diffusione della pratica è manifesta, andando ben oltre la singola segnalazione menzionata in ricorso (il menzionato file excel , infatti, conteneva i dati personali di circa 240.000 consumatori), come evidente dall’elevato numero di contratti stipulati (oltre seimila); analogamente corretto è il riferimento sia alla dimensione economica della società (che ha registrato nell’anno 2021 un fatturato di quasi due milioni di euro) sia alla specificità del settore, atteso che il consumatore si trova in una posizione di palese asimmetria informativa (v. Tar Lazio, sez. I, 23 agosto 2023, n. 13410), risultando le condotte idonee ad arrecare significativi pregiudizî patrimoniali (e non) ad un’ampia platea di utenti.

98. In relazione alla durata, poi, va evidenziato come essa sia stata fissata dall’CM nell’arco temporale tra il 25 maggio 2021 fino almeno al 31 ottobre 2021: si tratta di una circoscrizione prudenziale perfettamente in linea con le emergenze DEistruttoria, atteso che il dies a quo coincide con la ricezione della prima segnalazione e il termine finale con la data di cessazione della collaborazione con la partner Run, pur sanzionata nel medesimo procedimento.

99. Quanto appena esposto determina altresí che sia insussistente il denunciato vizio di disparità di trattamento. Premesso che tale censura presuppone l’assoluta identità delle situazioni prese in esame, circostanza quest’ultima non inferibile dalle allegazioni della parte ricorrente, va aggiunto che, comunque, « quand’anche la diversità di trattamento fosse in concreto dimostrata, ciò resterebbe del tutto irrilevante ai fini del giudizio di legittimità del trattamento asseritamente deteriore patito dal ricorrente » (Cons. Stato, sez. VI, 3 giugno 2019 n. 3723): difatti, è indiscusso che l’esponente non possa invocare a sostegno delle proprie ragioni l’applicazione di un trattamento maggiormente favorevole riservato illegittimamente ad altri (v. Cons. Stato, sez. V, 23 settembre 2015, n. 4452). In ogni caso, va osservato come la società Run è stata destinataria della medesima sanzione pecuniaria (€ 100.000,00), pur essendo la sua violazione maggiormente contenuta nel tempo (dal 2 agosto al 31 ottobre 2021), a fronte di un simile numero di contratti e di una non eccessiva differenza in termini di fatturato.

100. Alla luce della complessiva infondatezza di tutte le censure, il ricorso è respinto.

101. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore DEAutorità resistente che liquida in complessivi € 2.500,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 21 maggio 2025, 9 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Matthias Viggiano	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO