N.R.G. 1369/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI ANCONA
SEZIONE SECONDA CIVILE in composizione monocratica, nella persona della giudice Willelma Monterotti, ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al primo grado di merito al n. 1369/2022 R.G., promossa
DA in persona del legale Parte_1 rappresentante pro tempore, cod. fisc. elettivamente domiciliata presso lo P.IVA_1 studio dell'avv. Fabio Ciccariello, che lo rappresenta e difende, per procura redatta su foglio separato, depositato telematicamente e sottoscritto con firma digitale dell'avvocato ex art. 83, terzo comma, c.p.c. unitamente all'atto di citazione depositato il 29 marzo 2022
ATTORE contro
, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, cod. CP_1 fisc. elettivamente domiciliata presso la sede dell'avvocatura regionale e P.IVA_2 rappresenta e difesa dagli avvocati Pasquale De Bellis e Stefano Grassi, come da procura redatta a margine della comparsa di risposta depositata il 14 giugno 2022
CONVENUTO oggetto: azione di responsabilità derivante da erroneo esercizio della potestà legislativa regionale;
azione di responsabilità derivante dalla lesione dell'affidamento incolpevole ingenerato da provvedimento concessorio legittimamente annullato e domanda di risarcimento danni;

1 conclusioni delle parti: all'udienza del 14 marzo 2025 i procuratori delle parti hanno precisato le rispettive conclusioni: “L'avv. Api conclude riportandosi al foglio di precisazione delle conclusioni depositato il 13 marzo 2025.
L'avv. Lomurno insiste per l'ammissione della CTU così come anche richiesta alla scorsa udienza;
conclude riportandosi alla prima memoria istruttoria e in per quanto riguarda la richiesta di CTU, riportandosi alla seconda memoria istruttoria.
L'avv. Api si oppone alla richiesta di CTU in quanto inammissibile, esplorativa e irrilevante non essendo prospettabile delle regione né alcuna lesione del legittimo affidamento dell'attrice come ampiamento CP_1 dedotto in atti. Chiede la concessione dei termini ex art. 190 c.p.c.
L'avv. Lomurno contesta quanto dedotto da controparte e si riporta a quanto dedotto nella terza memoria istruttoria, e in subordine chiede la concessione dei termini ex art. 190 c.p.c.”
Si trascrivono qui di seguito le rispettive conclusioni:
- Per l'attore: “− accertare e dichiarare la responsabilità della in ragione delle CP_1 illecite condotte descritte in atti, per l'ingiusta lesione del legittimo affidamento e, dunque, per il conseguente pregiudizio patrimoniale patito dalla , per l'effetto, CP_2
− condannare la al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla società, pari a complessivi CP_1
€ 13.138.000,00 (tredicimilionicentotrentottomila/00), ovvero alla somma maggiore o minore che sarà accertata in corso di causa, anche a mezzo di espletanda CTU, per l'ammissione della quale si rivolge sin
d'ora istanza, oltre in ogni caso agli interessi ed al danno da svalutazione monetaria.
Con vittoria di spese e competenze del presente giudizio”.
- Per la “Si chiede che questo Ecc.mo NAe Voglia: CP_1
- in via preliminare: disporre la sospensione ex art. 295 c.p.c. del giudizio, in attesa della definizione dei giudizi amministrativi attualmente pendenti proposti dalla;
Parte_1
- nel merito: respingere la domanda attrice in quanto inammissibile e infondata, in fatto e in diritto;

- in ogni caso: con vittoria di spese e compensi di giudizio”.
MOTIVI DELLA DECISIONE


1. I fatti di cui è causa.
1.1. La (di seguito indicata breviter come Parte_1
ha convenuto in giudizio la al fine di accertare e Parte_1 CP_1 dichiarare la responsabilità dell'amministrazione convenuta e di ottenere la condanna della
2 stessa al risarcimento dei danni (nella duplice componente di danno emergente e lucro cessante) provocati dalla mancata utilizzazione dell'impianto a biogas di sua proprietà, localizzato nel Comune di ME IC (AN), via Garibaldi, realizzato e già messo in funzione per la produzione di energia elettrica da biogas prodotto da biomasse vegetali, di potenza elettrica di 999 kwe, inferiore quindi a 1 mw, e di potenza termica in ingresso di circa 2.462 kw, inferiore quindi a 3 MW.
La costruzione e l'avvio del funzionamento dell'impianto sono stati autorizzati ex art. 12 d. lgs. n. 387 del 2003 (contenente Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità), all'esito della conferenza di servizi, con decreto del 22 giugno 2012 contenente l'autorizzazione unica rilasciata dalla Regione.
Nell'autorizzazione unica la quale amministrazione procedente, ha CP_1 dichiarato che il progetto non era assoggettabile a VIA, in quanto di potenza termica nominale complessiva inferiore a 3 MW.
Tuttavia, in seguito al successivo annullamento dell'autorizzazione disposto con la sentenza del AR MA dell'11 luglio 2013, annullamento fondato proprio sul mancato svolgimento di quel sub-procedimento di VIA che la stessa Regione aveva escluso fosse necessaria, è stata costretta al definitivo abbandono dell'iniziativa Parte_1 economica.
L'impresa attrice ha allegato di essere stata indotta dal comportamento colposo dell'amministrazione regionale a un incolpevole affidamento sulla realizzabilità dell'impianto seguendo un determinato procedimento amministrativo, e pertanto di aver affrontato gli ingenti costi necessari per la sua costruzione e per la successiva messa in funzione avvenuta a gennaio 2013 che, tuttavia, è durata appena un anno, perché poi in seguito all'annullamento dell'autorizzazione è stata costretta allo spegnimento dell'impianto nel mese di dicembre
2013.
La conseguenza sarebbe stata quella di aver subito un gravissimo e ingiusto pregiudizio patrimoniale a titolo di danno emergente, quantificato nella somma complessivamente pari a € 3.056.000, pari alla perdita degli investimenti effettuati, e così composto: danno derivante dal costo sostenuto per l'acquisizione del diritto di superficie,
3 per i lavori stradali e di sterro, per le opere edili e affini, per i digestori e le cupole gasometriche, per gli impianti tecnologici e idraulici, per la realizzazione dell'impianto elettrico e antincendio, per gli impianti macchine e attrezzature per il ricevimento e movimentazione delle materie prime, per il gruppo di cogenerazione, i motori, lo scambiatore etc., per impianti e attrezzature per le analisi del biogas, per le attrezzature informatiche, per le spese generali, di progettazione e direzione lavori.
Inoltre, l'abbandono dell'iniziativa imprenditoriale e la dismissione dell'impianto avrebbe causato un danno da lucro cessante calcolato sulla base dei redditi netti annui conseguibili dall'impresa, in un orizzonte temporale di 15 anni pari alla durata tecnica dell'impianto e del periodo di incentivo, e quantificato dall'attore nella somma complessivamente pari a € 10.082.000.
Si ripercorre la cronologia dei fatti rilevanti posti a fondamento della domanda e non contestati:
a) il 9 marzo 2012 l'impresa attrice chiese l'autorizzazione unica alla realizzazione di un impianto per produrre energia elettrica da biogas tramite digestione anaerobica di biomassa vegetale e animale da realizzare nel Comune di ME IC (An), via
Garibaldi;
b) il 1° giugno 2012 la presidenza del consiglio dei ministri notificò alla CP_1 il ricorso con cui aveva impugnato ex art. 136 Cost la l.r. n. 3 del 2012, Disciplina
[...] regionale della valutazione di impatto ambientale – VIA, per violazione dell'art.117 Cost, con espresso riferimento alla violazione dell'obbligo gravante sul legislatore regionale di dare corretta attuazione delle direttive comunitarie e nello specifico alla direttiva 13 dicembre
2011, n. 2011/92/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati – codificazione): “Il ricorrente impugna, altresì, gli allegati A1, A2, B1 e B2 nel loro complesso, nella parte in cui individuano i progetti assoggettati alla procedura di VIA, limitandosi a stabilire delle soglie di tipo dimensionale, senza tener conto degli altri criteri indicati dall'art. 4, paragrafo 3, della direttiva, fra i quali vi sono: 1) le caratteristiche dei progetti, che devono essere considerate tenendo conto, in particolare, delle loro dimensioni, del cumulo con altri progetti, dell'utilizzazione di risorse naturali, della produzione di rifiuti, dell'inquinamento e disturbi ambientali;
2) la localizzazione dei progetti, così che la sensibilità ambientale possa essere considerata tenendo conto, in
4 particolare, dell'utilizzazione attuale del territorio e delle capacità di carico dell'ambiente naturale;
3) le caratteristiche dell'impatto potenziale, con riferimento, tra l'altro, all'area geografica e alla densità della popolazione interessata”;
c) il 22 giugno 2012 la rilasciò all'impresa attrice l'autorizzazione CP_1 unica n. 56/EFR avente ad oggetto “Art. 12 D.Lgs 387/03 Autorizzazione a realizzare ed esercire
l'impianto di produzione di energia elettrica da Biogas nel Comune di ME IC (AN)– Società
Sviluppo Agroalimentari Italia 2007 srl”, all'esito della conferenza di servizi in cui tutte le amministrazione coinvolte espressero parere positivo nei confronti del progetto, con esclusione del Comune di ME IC (con parere definito dalla come CP_1 scarsamente motivato);
d) con ricorso notificato all'impresa il 25 luglio 2012, il IC AR
(AN) impugnò tale autorizzazione unica innanzi al AR MA deducendo, tra gli altri motivi, l'illegittimità dell'autorizzazione unica per: “violazione della direttiva 2011/92/UE del
Parlamento Europeo e del Consiglio del 13.12.2011, dell'art. 117, comma 1, della Costituzione […] in quanto l'impianto non è stato sottoposto a VIA […] A nulla rileva la L.R. MA 26.03.2012, n. 3, che esclude dalla VIA provinciale gli impianti alimentati a biomasse di potenza termina nominale inferiore a
1MW. Difatti tale norma è palesemente illegittima per violazione dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione, che impone alle Regioni il rispetto dei vincoli derivanti dal diritto comunitario nell'esercizio della loro potestà legislativa;
è evidente che La norma regionale viola e si pone in contrasto con la direttiva
2011/92/UE del Parlamento europeo e del consiglio del 13/12/2011, che obbliga a la valutazione
d'impatto ambientale. Orbene già lo Stato ha impugnato tale norma regionale dinanzi alla Corte costituzionale. Così scrive l'avvocatura dello Stato nel ricorso: “la normativa regionale ha fissato delle soglie al di sotto delle quali i singoli progetti non sono assoggettabili a procedure di via. Le soglie previsti dagli allegati
A1 (tipologie progettuali da sottoporre a via regionale), A2 (tipologie progettuali da sottoporre a via provinciale) e B1 (tipologie progettuali da sottoporre a verifica di assoggettabilità regionale), B2 (tipologie progettuali da sottoporre a verifica di assoggettabilità provinciale) sono di tipo dimensionale. È pacifico che la direttiva comunitaria lascia agli Stati membri la facoltà di stabilire regole e criteri per determinare, in maniera generale ed astratta, quali progetti, di cui all'allegato due della stessa, debbano essere assoggettati a procedura di via. Tuttavia, anche nel caso in cui decidano di stabilire soglie per facilitare tale determinazione,
Gli Stati membri hanno l'obbligo di prendere in considerazione i criteri di cui all'allegato III, come peraltro
5 discende dal dettato dell'art. 4, paragrafo 3 della direttiva […]” (cfr. doc. n. 5 allegato all'atto di citazione);
e) il 20 luglio 2012 l'impresa comunicò alla Regione di aver iniziato i lavori di costruzione dell'impianto;
f) il 14 settembre 2012 con l'ordinanza n. 428 il AR respinse la domanda CP_1 cautelare di sospensione degli effetti dell'autorizzazione unica;

g) il 10 gennaio 2013 l'impianto termoelettrico da digestione anaerobica alimentato a biomasse entrò in funzione (cfr. doc. n. 43 allegato alla seconda memoria istruttoria di parte attrice);
h) il 14 gennaio 2013 con l'ordinanza n. 91 il Consiglio di Stato respinse l'appello cautelare avverso l'ordinanza cautelare del AR MA, ad eccezione del punto relativo alla necessità di celere fissazione dell'udienza di merito;

i) il 29 maggio 2013 con sentenza n. 93 la Corte Costituzionale dichiarò “l'illegittimità costituzionale degli allegati A1, A2, B1 e B2 alla legge della 26 marzo 2012, n. 3 CP_1
(Disciplina regionale della valutatone di impatto ambientale — VIA), nel loro complesso, nella parte in cui, nell'individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale ed a verifica di assoggettabilità regionale o provinciale, non prevedono che si debba tener conto, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell'allegato III alla direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati - codificazione), come prescritto dall'articolo 4, paragrafo 3, della medesima”.
l) l'11 luglio 2013 con sentenza n. 559 il AR MA accolse il ricorso del Pt_2
[... ME IC annullando l'autorizzazione unica ottenuta dall'impresa, affermando che:
“in relazione specificamente alla “parte in cui il Comune di ME IC deduce la omessa effettuazione della procedura di V.I.A., in quanto, a seguito della sentenza della Consulta n. 93/2013, è venuta meno, con effetto retroattivo, la norma che esonerava il progetto per cui è causa dalla procedura di screening e quindi anche dalla eventuale successiva procedura di V.I.A.” […] “nella vicenda ha inciso in maniera determinante la pronuncia n. 93 del 2013 della Corte Costituzionale, mentre al momento dell'adozione del provvedimento impugnato vigeva una norma regionale che legittimava l'operato della struttura burocratica che ha curato il rilascio dell'autorizzazione unica qui contestata” […] “La fattispecie è infatti, dal punto di vista giuridico, del tutto assimilabile all'annullamento d'ufficio o in s.g. di un titolo edilizio, vicenda che, come
6 dispone l'art. 38 del T.U. n. 380/2001, determina l'apertura di un nuovo procedimento nel quale l'autorità competente deve valutare le misure da assumere al fine di eseguire correttamente la pronuncia di annullamento”;
m) il 5 agosto 2013 la invitò l'impresa a presentare la CP_1 documentazione necessaria ad avviare la procedura di verifica di assoggettabilità a VIA con contestuale presentazione di un piano di sospensione dell'attività di produzione di energia elettrica e di messa in sicurezza dell'impianto (cfr. nota della del 27 luglio 2013, CP_1 citata nelle premesse del successivo decreto della Provincia di Ancona del 12 novembre
2013, successivamente menzionato);
n) il 9 agosto 2013 l'impresa presentò istanza di verifica di assoggettabilità a VIA
(screening) postuma (doc. n. 17 allegato all'atto di citazione);
o) il 9 settembre 2013 il GSE, con propria nota, inviata sia alla che CP_1 all'impresa attrice, comunicò di aver provveduto a «sospendere, in via cautelativa, l'erogazione della tariffa onnicomprensiva di cui alla Convenzione identificata dal numero istanza TO 102515» (nella motivazione il GSE osservava che «la validità ed efficacia dei titoli autorizzativi è presupposto essenziale per il riconoscimento della qualifica di IAFR e per la legittima attribuzione di incentivi pubblici», facendo riferimento all'intervento della sentenza n. 559/2013 del AR MA, quale presupposto sostanziale e prudenziale della sospensione della tariffa incentivante) (cfr. doc.
22);
p) il 19 settembre 2013 la Provincia di Ancona chiese alla CP_1 chiarimenti in merito alla competenza e alla procedura da seguire per le procedure di screening
e di VIA (doc. n. 21 allegato all'atto di citazione);
q) il 29 ottobre 2013 la ordinò all'impresa lo spegnimento dell'impianto CP_1
(doc. n. 20 allegato all'atto di citazione);
r) il 12 novembre 2013 la Provincia di Ancona con determina n. 198 dispose che il progetto era assoggettato alla valutazione di impatto ambientale(cfr. doc. n. 23 allegato all'atto di citazione); provvedimento oggetto di impugnazione dinanzi al AR con CP_1 giudizio ad oggi ancora pendente e in relazione al quale il convenuto ha svolto istanza di sospensione ex art. 295 c.p.c. (r.g. n. 47/2014);
7 s) il 22 aprile 2014 con sentenza n. 4727 il Consiglio di Stato rigettò l'appello avverso la sentenza del AR MA proposto dall'impresa e confermò l'illegittimità dell'autorizzazione unica per effetto della declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme regionali;

t) il 24 febbraio 2022 con sentenza n. 1330 il Consiglio di Stato rigettò l'appello promosso da avverso la sentenza n. 1344 del 1° febbraio 2016, con Parte_1 cui il AR Lazio aveva a sua volta, del pari, rigettato la domanda proposta dall'odierna attrice di annullamento della nota del GSE prot. P20140171715 del 26 novembre 2014 che aveva disposto la revoca del provvedimento di qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili:
l'annullamento con efficacia ex tunc dell'autorizzazione unica fa decadere il titolo per l'erogazione dei benefici statali riconosciuti agli impianti alimentati da fondi rinnovabili;

l'eventuale rilascio ex post dell'autorizzazione unica, dopo VIA, non può avere valore di convalida;

u) il 27 settembre 2022, nelle more del processo riassunto, come allegato e documentato dalla la ha emesso decreto n. 283 contenente nuova CP_1 CP_1 autorizzazione unica a riattivare ed esercire l'impianto e le opere connesse per la produzione di energia elettrica alimentato a biogas, della potenza nominale elettrica di 999 kWe, ubicato nel Comune di ME IC, a seguito dell'emanazione da parte della Provincia di
Ancona del giudizio positivo di compatibilità ambientale con prescrizioni con determinazione n. 538 del 23 aprile 2021 (cfr. doc. depositato in allegato alla prima memoria istruttoria della;
CP_1
v) il 29 agosto 2023, la MA ha emesso decreto n. 312 con cui ha CP_1 autorizzato la proroga di 2 anni (decorrenti dal 27 settembre 2023) per l'inizio dei lavori necessari per le attività di adeguamento al progetto approvato e alle prescrizioni propedeutiche alla riattivazione dell'impianto, fissando la nuova scadenza al 27 settembre
2025 (cfr. doc. depositato in allegato alla prima memoria istruttoria della;
CP_1
1.2. Per l'effetto, l'attore ha allegato la responsabilità della in conseguenza CP_1 dell'esercizio della potestà legislativa in maniera contraria alla normativa comunitaria.
Quale ulteriore alternativa prospettazione, l'attore ha invocato la responsabilità della pubblica amministrazione convenuta per lesione del legittimo affidamento ingenerato dalla
8 sua condotta su un duplice piano, allegandone, in via alternativa, la responsabilità extracontrattuale ovvero la responsabilità da contatto sociale qualificato (come poi precisato con la prima memoria istruttoria depositata in seguito alla riassunzione dopo la sentenza della corte di appello che ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario) per non aver disapplicato la norma regionale poi dichiarata incostituzionale.
Secondo questa seconda prospettazione, l'unica poi coltivata nel giudizio di appello e nel presente giudizio di rinvio, l'attore ha dedotto di essere stato indotto dal complessivo comportamento colposo tenuto dalla a un incolpevole affidamento sulla CP_1 realizzabilità e l'utilizzazione dell'impianto, senza la necessità di ottenere preventivamente la
VIA, e pertanto di aver affrontato gli ingenti costi necessari per la sua realizzazione e la conseguente messa in funzione.
Tuttavia, in seguito al successivo annullamento dell'autorizzazione in sede di giudizio di impugnazione dinanzi al AR MA (con sentenza di merito dell'11 luglio 2013), l'attore
è stato costretto al definitivo abbandono dell'iniziativa economica.
Ulteriore condotta colposa imputata alla è stata quella tenuta anche dopo CP_1
l'emanazione del provvedimento amministrativo, nelle more del processo amministrativo e successivamente, per non aver posto in essere tempestivamente alcuna concreta iniziativa, sia da un punto di vista amministrativo che legislativo, per annullare ovvero mitigare le conseguenze pregiudizievoli in capo all'impresa (p. 22-23 dell'atto di citazione in riassunzione).
A distanza di 10 anni dal suo spegnimento, anche la ipotetica riattivazione dell'impianto, da ultimo autorizzata dalla solo nel 2022, comporterebbe oggi la CP_1 necessità di sostenere rilevantissimi costi, sostanzialmente pari a quelli necessari alla realizzazione di un impianto ex novo. Tale fatto, unito alla circostanza che l'originaria convenzione con il GSE è prossima alla scadenza (2028), e non c'è possibilità di recuperare gli anni di incentivi persi, rende antieconomica l'opzione relativa alla riattivazione dell'impianto. I costi sono stimabili in un range tra i 4,2 e i 4,5 milioni di euro, sostanzialmente pari a quelli necessari oggi alla realizzazione ex novo e quindi addirittura superiori a quelli a suo tempo sostenuti dall'impresa, senza considerare gli oneri relativi al tempestivo adeguamento alle prescrizioni imposte dall'amministrazione. Tale allegazione è
9 supportata dalla consulenza di parte dell'ingegner (cfr. doc. n. 4 allegato alla seconda Per_1 memoria istruttoria depositata nel giudizio di riassunzione)
L'attore ha quindi lamentato di aver subito un gravissimo e ingiusto pregiudizio patrimoniale, sia in termini di danno emergente che di lucro cessante.



2. Le eccezioni del convenuto.
2.1. La Regione convenuta ha, in via pregiudiziale, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito a favore del giudice amministrativo, in virtù della pretesa applicabilità dell'art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2010, codice del processo amministrativo
(indicato nel prosieguo c.p.a.), che dispone che “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni” e del successivo comma 5 che dispone che “nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi”.
La tutela risarcitoria attribuita al giudice amministrativo sarebbe piena in virtù di quanto disposto dall'art. 30, comma 6, del c.p.a. che, confermando la previsione dell'art. 7, stabilisce che “di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesione di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi, conosce esclusivamente il giudice amministrativo”.
Pertanto, a parere del convenuto, dal combinato disposto delle citate norme si dovrebbe dedurre che la conoscenza di ogni domanda risarcitoria (sia essa proposta in via autonoma, oppure nell'ambito di un'azione di annullamento) nelle materie di giurisdizione esclusiva spetterebbe al giudice amministrativo, sia in relazione al danno conseguente all'adozione o alla mancata adozione di un provvedimento amministrativo, sia in relazione al danno cagionato dall'affidamento derivante da un provvedimento amministrativo in seguito annullato.
L'art. 133, comma 1, lett. o) c.p.a., devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le “controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia”. La dizione utilizzata dal legislatore,
10 estremamente ampia e onnicomprensiva, implicherebbe che tutte le controversie risarcitorie attinenti alla materia “produzione di energia” siano attratte alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Per l'effetto, a parere del convenuto, sussisterebbe nel caso di specie la giurisdizione del giudice amministrativo.
L'eccezione di difetto di giurisdizione, inizialmente accolta dal tribunale di Ancona con sentenza n. 1004 del 12 giugno 2017, in seguito all'appello proposto dalla è CP_1 stata poi rigettata dalla corte di appello di Ancona con sentenza n. 105 del 26 gennaio 2021 che ha affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario adito.
Pertanto, la questione deve ritenersi definitivamente risolta tra le parti.
Solo in sede di comparsa conclusionale, la per la prima volta ha eccepito il CP_1 difetto assoluto di giurisdizione in merito alla domanda di accertamento della responsabilità della nella sua veste di legislatore regionale, domanda che tuttavia non è stata più CP_1 coltivata dall'attore nel presente giudizio, alla luce dell'interpretazione unitaria della domanda fornita dalla sentenza della corte di appello.
2.2. Nel merito, in primo luogo, a parere del convenuto non sussisterebbe la responsabilità della per i danni asseritamente prodotti dall'esercizio della potestà CP_1 legislativa regionale in quanto il potere politico è libero nei fini.
Inoltre, i consiglieri regionali sono irresponsabili per le opinioni e voti espressi ex art. 122 Cost. con conseguente esclusione dell'antigiuridicità dei fatti ascritti al Consiglio.
Per l'effetto, atteso che l'attività esplicativa di funzioni legislative è insindacabile, dovrebbe escludersi la responsabilità della per i danni conseguenti all'adozione di CP_1 norme successivamente dichiarate incostituzionali. Infatti, a fronte della libertà della funzione politica legislativa (art. 68, comma primo, e art. 122, comma quarto, Cost.), non sarebbe ravvisabile un'ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito,
e arrivare a fondare il diritto al suo risarcimento.
Ulteriore argomento dell'irresponsabilità delle Camere e dei Consigli regionali per gli atti compiuti nell'esercizio delle loro funzioni dovrebbe ricavarsi dall'art. 77, comma secondo, Cost. che, quale norma eccezionale afferma la responsabilità del solo Governo nell'esercizio del potere di decretazione d'urgenza.
11 2.3. A parere del convenuto, non sussisterebbe nel caso di specie la responsabilità della per la mancata trasposizione nell'ordinamento nazionale di norme non auto- CP_1 esecutive di fonte comunitaria, in quanto la direttiva che si assume violata dalla normativa regionale non attribuirebbe alcun diritto soggettivo perfetto e incondizionato al singolo, ma indicherebbe più semplicemente i criteri per stabilire quando un progetto deve essere sottoposto a procedimento di screening.
Inoltre, il convenuto ha precisato che l'illecito comunitario sarebbe concetto ben distinto dall'illecito dello Stato sul piano dell'ordinamento interno, esso pertanto non potrebbe valere quale tertium comparationis ai fini della possibilità di affermare la responsabilità aquiliana del legislatore.
Mancherebbe comunque l'elemento soggettivo in quanto la normativa regionale non avrebbe fatto altro che conformarsi rigorosamente a quanto previsto dal legislatore nazionale nel d. lgs. n. 152 del 2006 in materi di VIA che all'epoca si limitava a prendere in considerazione esclusivamente le soglie dimensionali dei progetti e non invece gli altri criteri indicati nella direttiva 2011/92/UE. I margini di manovra della Regione erano strettamente legati alle decisioni del legislatore nazionale e non era prevedibile che una legge regionale venisse dichiarata incostituzionale.
Il privato non può serbare alcun affidamento sulla legittimità costituzionale di una legge, sia essa statale che regionale e, di conseguenza, sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi che a tale legge danno attuazione.
2.4 In secondo luogo, la ha contestato la fondatezza della domanda CP_1 formulata nei suoi confronti nella sua veste di pubblica amministrazione, in quanto la posizione giuridica di cui l'attore lamenta la lesione, che sarebbe rappresentata dal legittimo affidamento al mantenimento dell'autorizzazione poi annullata, non avrebbe assunto mai il tratto distintivo della stabilità e fondatezza del risultato raggiunto, atteso che l'autorizzazione unica è stata impugnata subito dopo il suo rilascio: pertanto la stessa impresa attrice non avrebbe potuto in alcun modo ritenere definitiva l'autorizzazione; l'impresa, avendo realizzato il progetto nonostante il ricorso proposto avverso l'autorizzazione, si sarebbe assunta il rischio di un'eventuale annullamento.
12 La legittimità della l.r. n. 3 del 2012 era sostenibile alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale dell'epoca. Affinchè sussista la responsabilità dell'amministrazione per danni conseguenti ad un atto illegittimo, la violazione dovrebbe risultare grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato,
e dovrebbe invece essere negata la responsabilità del caso in cui si ravvisi errore scusabile dell'amministrazione per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.
2.5. Non vi è stato affidamento incolpevole da parte dell'impresa.
L'impresa ha ottenuto la prima autorizzazione unica il 22 giugno 2012; il ricorso al
AR del Comune di ME IC è stato notificato il 25 luglio 2012. L'impresa CP_1 ha dunque avuto, come controinteressato, immediata conoscenza dell'impugnazione e della possibilità che l'autorizzazione potesse essere annullata con efficacia ex tunc.
Ciò escluderebbe che l'impresa abbia potuto maturare al riguardo un affidamento incolpevole, avendo insistito, a suo rischio e pericolo, nell'attuazione del progetto autorizzato.
2.6. Quanto alla contestazione relativa alla violazione dell'obbligo di disapplicazione della legge regionale incostituzionale, la ha preliminarmente eccepito che tale CP_1 contestazione sarebbe stata tardiva in quanto non ritualmente formulata in primo grado.
Nel merito, a parere della non sussisterebbe neppure una responsabilità CP_1 dell'amministrazione per non aver disapplicato la norma regionale in favore di quella comunitaria, in quanto l'obbligo di disapplicazione sorgerebbe solo quando la disposizione comunitaria ha efficacia diretta, ovvero quando riconosce al privato un diritto rispetto all'adozione di un provvedimento formale dell'autorità nazionale.
In assenza di tale presupposto, l'unico attore istituzionale deputato a verificare la conformità alle fonti è il giudice nazionale, mentre al contrario, l'autorità amministrativa non avrebbe potere di sindacato costituzionale in via incidentale in quanto ha l'obbligo di applicare le leggi, anche se illegittime.
Nel caso di specie, la norma comunitaria che l'attore invoca come violata dalla norma regionale (la direttiva 2011/92/UE) non attribuirebbe alcun diritto all'impresa, ma
13 indicherebbe al legislatore nazionale dei criteri per stabilire quando un progetto deve essere sottoposto ad un procedimento di screening. Criteri che lo stesso legislatore nazionale (al quale quello regionale doveva obbligatoriamente attenersi in ragione della potestà normativa esclusiva in tale materia ai sensi dell'art. 117, co. 2, lett. s) della Costituzione) aveva recepito stabilendo che per gli impianti di piccolissime dimensioni (come quello dell'attore) il criterio dimensionale fosse in grado di comprendere automaticamente tutti gli altri.
Solo in sede di comparsa conclusionale, ha dedotto, a supporto della Parte_3 ritenuta non diretta applicabilità della direttiva comunitaria 85/337, poi modificata dalla direttiva 97/2011, la sentenza del Consiglio di Stato n. 2883 del 2004 che ha affermato che:
“Dall'esame dei predetti allegati si ricava che le opere viarie diverse dalle autostrade risultano classificate tra quelle per le quali compete al legislatore nazionale la regolamentazione dei presupposti della v.i.a. e che, quindi, per l'opera in questione non risulta configurabile un'efficacia diretta ed immediata della direttiva”.
Pertanto sarebbe dovuto essere sollevata questione di legittimità costituzionale con riguardo alla norma nazionale che collida con essa.
Inoltre, sempre nella medesima sede, la Regione ha dedotto che la non diretta applicabilità della direttiva in questione si ricaverebbe anche da: “i considerando 8, 9, 10 e 11 della direttiva de quo;
la comunicazione della Commissione europea (Comunicazione 2021/C 486/01, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea C 486/1 del 3 dicembre 2021; la giurisprudenza comunitaria ( e altri, C- 72/95, EU:C:1996:404, par. 50; Abraham e altri, C-2/07, Parte_4
EU:C:2008:133, par. 37; Mellor, C-75/08, ECLI:EU:C:2009:279, par. 50; Commissionec. Irlanda,
C-427/07, EU:C:2009:457, par. 41); la formulazione dell'art. 4 della direttiva;
l'adozione di apposite linee guida finalizzate a guidare l'interpretazione delle disposizioni della Direttiva VIA , quali quelle contenute nel d.m. 30 marzo 2015 n. 82545, avente ad oggetto “Linee guida per la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle regioni e province autonome, previsto dall'articolo 15 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116”, nonché del documento predisposto dalla Commissione sempre nel 2015 dal titolo “Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive” (pag.
17, citazione della sentenza della corte di appello di Ancona, emessa in causa similare).
2.7. Inoltre, la ha contestato la sussistenza nella specie dell'elemento CP_1 soggettivo della colpa, dal momento che l'autorizzazione unica sarebbe stata perfettamente
14 in linea con il quadro di riferimento normativo, giurisprudenziale e dottrinale vigente all'epoca della sua adozione, circostanza che renderebbe obiettivamente impossibile ravvisare l'elemento soggettivo della colpa nella sua condotta.
Nel caso di specie, non sarebbe in discussione l'applicazione della sentenza della
Corte Costituzionale n. 93 del 2013. Nella fattispecie si discuterebbe unicamente della
(supposta) illegittimità, sul piano costituzionale e comunitario della l.r. 3 del 2012. Ciò non poteva che indurre la a ritenere legittima la scelta compiuta. CP_1
Pertanto, anche ammettendo che la avesse un potere di disapplicare la norma CP_1 incostituzionale, la sua contrarietà a costituzione non sarebbe stata così evidente.
2.8. A parere della non sussisterebbe neppure l'illecito omissivo ascritto alle CP_1 pubbliche amministrazioni (per non aver l'amministrazione avviato alcuna iniziativa né legislativa, né amministrativa volta quanto meno a mitigare gli effetti della
“anticomunitarietà” della l.r. n. 3/2012). A marzo 2014 la aveva invece chiesto al CP_1
GSE di sospendere l'annullamento in autotutela del provvedimento di riconoscimento della qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili in attesa del passaggio in giudicato del giudizio amministrativo impugnatorio e dell'eventuale rilascio ex post di VIA positiva (doc.
n. 5 allegato alla comparsa).
2.9. In merito al danno, la Regione ha contestato il lamentato lucro cessante, la cui entità non può essere definita sulla base di mere presunzioni circa l'entità dei fatturati dei prossimi quindici anni di possibile, ma non certa, attività dell'impianto.
Non vi sarebbe neppure il danno emergente, in quanto: fin dall'inizio del processo l'abbandono dell'iniziativa imprenditoriale appare non certo;
la consulenza di parte escluderebbe in maniera illogica la possibilità di recupero significativo dell'impianto; i documenti inerenti le spese atterrebbero a spese non necessarie.
Inoltre, nel corso del processo l'impresa ha infine ottenuto l'autorizzazione unica nel
2022 e prorogato di due anni il termine per l'avvio dei lavori di riattivazione dell'impianto e adeguamento alle prescrizioni imposte. La proroga concessa dalla su richiesta della CP_1 ditta dimostra, da un lato che la non frappone ostacoli al riavvio dell'impianto, CP_1 dall'altro che il mancato riavvio ad oggi dipende esclusivamente da scelte dell'impresa.
15

3. La responsabilità da comportamento scorretto della pubblica amministrazione riconducibile alla violazione del dovere di comportarsi secondo buona fede nel rapporto con il privato.
3.1. Come detto, l'attore ha domandato l'accertamento della responsabilità dell'amministrazione convenuta e la conseguente condanna al risarcimento dei danni subiti per effetto dei costi inutilmente sostenuti per la costruzione di un impianto di produzione di energia elettrica da biogas non più utilizzabile per effetto dell'annullamento dell'autorizzazione inizialmente concessa.
L'impianto ha costituito oggetto di richiesta di autorizzazione presentata dall'impresa attrice, il 9 marzo 2012; la sua costruzione e messa in funzione sono stati autorizzati dalla
Regione con provvedimento del 22 giugno 2012.
Tuttavia, in seguito al successivo annullamento dell'autorizzazione in sede di giudizio di impugnazione dinanzi al AR MA (con sentenza di merito dell'11 luglio 2013), l'attore
è stato costretto all'abbandono dell'iniziativa economica il 29 ottobre 2013, con obbligo di spegnimento dell'impianto e messa in sicurezza dei luoghi, a distanza di un anno e quattro mesi circa dall'ottenimento dell'autorizzazione.
Come già accennato nella premessa sui fatti di causa, l'attore ha invocato la responsabilità delle pubbliche amministrazioni convenute per lesione del legittimo affidamento ingenerato dalla loro condotta su un duplice piano, allegandone la responsabilità extracontrattuale ovvero, come precisato nel giudizio di riassunzione in sede di prima memoria istruttoria, la responsabilità da contatto sociale qualificato.
Quale ulteriore prospettazione, l'attore ha allegato che la responsabilità della CP_1 si fonderebbe comunque sulla responsabilità da attività legislativa contraria alla normativa comunitaria. Tale prospettazione è stata poi precisata nel giudizio di appello e fatta rientrare nell'ambito della responsabilità da lesione del legittimo affidamento.
La corte di appello ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario adito su tale ultima domanda, così come precisata e unitariamente interpretata.
3.2. Sul punto si condivide l'orientamento espresso dalla giurisprudenza di legittimità maggioritaria e ribadito anche dopo l'entrata in vigore del codice del processo amministrativo e già ritenuto da questo giudice (cfr. e multis Cass. SU nn. 6594, 6595, 6596
16 del 2011; cfr. dopo l'entrata in vigore del c.p.a. nello stesso senso, e multis, Cass. SU n. 17586 del 2015; cfr. in caso analogo a quello oggetto di causa Cass. SU n. 22435 del 2018; cfr. Cass.
SU n. 12799 del 2017; Cass. SU n. 15640 del 2017; Cass. SU n. 654 del 2018; Cass. n. 1654 del 2018; Cass. SU n. 4996 del 2018; Cass. SU n. 32365 del 2018; Cass. SU n. 6885 del 2019;
Cass. SU n. 12635 del 2019; Cass. n. 8236 del 2020 i cui principi sono stati poi da ultimo precisati da Cass. SU n. 12428 del 2021; Cass. SU n. 28979 del 2020; Cass. SU n. 21768 del
2021, in motivazione, in quanto pronunciata in fattispecie diversa;
Cass., SU, n. 2175 del
2023; n. 3514 del 2023, n. 10880 del 2023, n. 25324 del 2023, n. 13191 del 2024).
Quando, successivamente alla rimozione del provvedimento, il privato beneficiario, preso atto del venir meno del provvedimento (eventualmente inutilmente difeso), prospetti di aver subito un danno ingiusto per avere confidato nella legittimità del provvedimento e avere regolato la sua azione sulla base di esso e faccia, quindi, valere, come fatto costitutivo della più complessa fattispecie integrativa dell'affidamento incolpevole, che la pubblica amministrazione gli attribuì il provvedimento in modo illegittimo (come ormai riconosciuto dal consolidarsi dell'annullamento in autotutela o giurisdizionale), il privato, a seguito della nuova situazione determinatasi, denuncia la lesione di una situazione di diritto soggettivo rappresentata dalla conservazione dell'integrità del suo patrimonio .
La lesione del diritto alla conservazione dell'integrità del patrimonio del privato emerge sotto il profilo dell'avere egli sopportato perdite e/o i mancati guadagni a causa dell'agire della pubblica amministrazione concretatosi nell'illegittima emissione del provvedimento, peraltro non già considerata sic et simpliciter come tale, cioè solo per la sua illegittimità, bensì in quanto, per le circostanze e le modalità concrete in cui l'agire illegittimo della pubblica amministrazione concretatosi nell'adozione del provvedimento si è verificato, risulti che esso è stato idoneo sul piano causale a determinare un suo affidamento nella legittimità del provvedimento e quindi nella conservazione del beneficio attribuito dal provvedimento illegittimo e nella conseguente legittimità dell'attività (onerosa per patrimonio del privato) posta in essere in base al provvedimento. Attività che, invece, una volta venuto meno il provvedimento, si riveli, in quanto anch'essa travolta dalla sua illegittimità, come attività inutile e, dunque, fonte — in quanto onerosa — di perdite o mancati guadagni.
17 Va rilevato che durante lo svolgimento dell'attività della pubblica amministrazione, che è sfociata nell'adozione del provvedimento illegittimo sebbene favorevole al privato, la detta situazione di diritto alla conservazione dell'integrità patrimoniale non era di per sé rilevante: essa lo è divenuta in ragione dell'adozione del provvedimento ampliativo illegittimo. E', infatti, l'adozione di tale provvedimento che, in relazione alla sua attitudine nelle circostanze concrete a creare affidamento incolpevole sulla sua legittimità, ha determinato l'agire del beneficiario che ha comportato un'attività che poi si sia rivelata dannosa.
La fattispecie costitutiva del danno ingiusto risulta così derivare dalla lesione della integrità del patrimonio del beneficiario riconducibile ad una fattispecie complessa, rappresentata dall'essere stato il provvedimento ampliativo emesso illegittimamente, dall'essere stato l'agire della pubblica amministrazione nella sua adozione, in ragione delle circostanza concrete, determinativo di affidamento incolpevole, dall'essere stato il provvedimento illegittimo rimosso (perché tale) in modo ormai indiscutibile.
L'elemento della fattispecie costituito dal detto agire non risulta rilevante perché lesivo della situazione di interesse legittimo pretensivo che aveva invece soddisfatto, bensì in quanto aveva soddisfatto tale interesse in modo illegittimo e così determinato la condotta del beneficiario con le caratteristiche dell'affidamento incolpevole (di diverso avviso è
l'orientamento del Consiglio di Stato che qualifica invece la posizione del privato come di interesse legittimo, cfr. sentenze nn. 19, 20 e 21 del 2021).
3.3. Il tribunale ritiene dirimente ai fini della decisione la prospettazione della responsabilità delle pubbliche amministrazioni per la lesione del legittimo affidamento ingenerato dalla condotta contraria al dovere di comportarsi secondo correttezza e buona fede, responsabilità qualificata dalla giurisprudenza di legittimità più accorta – come meglio si dirà appresso – come da contatto sociale qualificato e ricondotta alla disciplina della responsabilità contrattuale (cfr. e multis, Cass. n. 14188 del 2016).
Ciò che l'attore ha lamentato è la violazione da parte delle pubbliche amministrazioni convenute del dovere di correttezza, strumentale alla tutela della libertà di autodeterminazione negoziale (cfr. pag. 10 atto di citazione), “cioè di quel diritto (espressione a sua volta del principio costituzionale che tutela la libertà di iniziativa economica) di autodeterminarsi liberamente
18 nelle proprie scelte negoziali, senza subire interferenze illecite derivanti da condotte di terzi connotate da slealtà e scorrettezza” (cfr. così in motivazione Cons. Stato, ad. plen., n. 5 del 2018).
La differente individuazione della norma applicabile al caso di specie, da responsabilità extracontrattuale a responsabilità da contatto sociale qualificato e quindi contrattuale, operata dall'attore nel corso del giudizio di riassunzione (con la prima memoria istruttoria) è ammissibile.
Sul punto si rileva che non si deve parlare di qualificazione giuridica della domanda nell'ipotesi in cui, fermi i fatti allegati e accertati (come nella specie), il giudice deve decidere quale norma debba applicarsi ad una determinata fattispecie, indipendentemente dal tipo di diritto indicato dalla parte (cfr., ex aliis, Cass., nn. 31330/2023, 31335/2023, 31342/2023,
31350/2023, 34654/2023, 34675/2023; più di recente, cfr. Cass. n. 17253 del 2024; Cass. n.
29232 del 2024).
In questa ipotesi, in virtù del principio iura novit curia, è sempre consentito al giudice, anche in sede di legittimità, valutare d'ufficio, sulla scorta degli elementi ritualmente acquisiti, la corretta individuazione della norma applicabile.
Pertanto, l'applicazione della disciplina generale in materia di responsabilità contrattuale, anziché quella di cui all'art. 2043 c.c. non implica, nel caso concreto, una immutazione degli elementi di fatto costitutivi della fattispecie medesima, come dedotti e documentalmente provati, ma soltanto un diverso giudizio sul riparto dell'onere della prova
(cfr. Cass. n. 10049 del 2022).
3.4. In merito al dovere di corretta e buona fede da parte della pubblica amministrazione è necessaria una preliminare premessa in punto di diritto, alla luce della più perspicace giurisprudenza di legittimità e amministrativa.
Il dovere di comportarsi secondo correttezza e buona fede rappresenta una manifestazione del più generale dovere di solidarietà sociale che trova il suo principale fondamento nell'articolo 2 della Costituzione (cfr., ex multis, Cass. n. 14188 del 2016 cit.).
Il generale dovere di solidarietà che grava reciprocamente su tutti i membri della collettività, si intensifica e si rafforza, trasformandosi in dovere di correttezza e di protezione, quando tra i consociati si instaurano “momenti relazionali” socialmente o
19 giuridicamente qualificati, tali da generare, unilateralmente o, talvolta, anche reciprocamente, ragionevoli affidamenti sull'altrui condotta corretta e protettiva.
Un ricorrente elemento che contribuisce a qualificare il contatto sociale come fonte di doveri puntuali di correttezza a tutela dell'altrui affidamento è certamente rappresentato dal particolare status professionale e – come nella specie – pubblicistico rivestito dai protagonisti della vicenda “relazionale”.
Da chi esercita una funzione amministrativa, costituzionalmente sottoposta ai principi di imparzialità e di buon andamento (art. 97 Cost.), il cittadino si aspetta uno sforzo maggiore, in termini di correttezza, lealtà, protezione e tutela dell'affidamento, rispetto a quello che si attenderebbe dal quisque de populo.
Nella moderna lettura costituzionalmente orientata, il dovere di correttezza ha così conquistato una funzione (e un conseguente ambito applicativo) certamente più ampia rispetto a quella concepita dal codice civile del 1942 (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 5 del 2018 cit.).
La funzione del dovere di correttezza, nel disegno costituzionale che pone al centro l'individuo (art. 2 Cost.), è la tutela della persona e delle sue libertà.
In particolare, come la giurisprudenza civile ha in più occasioni avuto modo di evidenziare, il dovere di correttezza (nella sue proteiformi manifestazioni concrete) è, nella maggior parte dei casi, strumentale alla tutela della libertà di autodeterminazione negoziale, cioè di quel diritto (espressione a sua volta del principio costituzionale che tutela la libertà di iniziativa economica) di autodeterminarsi liberamente nelle proprie scelte negoziali, senza subire interferenza illecite derivante da condotte di terzi connotate da slealtà e scorrettezza.
3.5. La considerazione per cui il dovere di correttezza è, come detto, nella maggior parte dei casi strumentale alla tutela della libertà di autodeterminazione negoziale ha indotto la giurisprudenza della Cassazione e del Consiglio di Stato a ampliare lo spazio applicativo del dovere di correttezza e libertà di autodeterminazione negoziale al di là delle sole ipotesi in cui si è avviato un vero e proprio procedimento di formazione del contratto o, comunque, esista una trattativa che abbia raggiunto una fase molto avanzata, tanto da far sorgere il ragionevole affidamento circa la conclusione del contratto. La valenza costituzionale del dovere di correttezza impone di ritenerlo operante in un più vasto ambito di casi, in cui, pur
20 eventualmente mancando una trattativa in senso tecnico-giuridico, venga, comunque, in rilievo una situazione “relazionale” qualificata, capace di generare ragionevoli affidamenti e fondate aspettative.
3.6. Del pari, il dovere di correttezza, nella nuova accezione di dovere legato prevalentemente alla tutela della libertà negoziale, e non solo diretto a favorire l'utile conclusione della trattativa con un contratto valido, è stato riconosciuto dalla giurisprudenza della Cassazione come operante anche: nel caso di conclusione di contratto valido ma svantaggioso (cfr. Cass. S.U., n. 26725 del 2017); in capo al terzo che, pur non essendo parte della trattativa, rivesta un particolare status professionale (intermediari finanziari, banche, professionisti, società di revisione), o comunque abbia un interesse qualificato alla positiva conclusione della trattativa (Cass. Sez. Un. 8 aprile 2011, n. 8034; ad esempio, Cass. civ., sez.
I, 27 settembre 1995, n. 10235; Cass. civ., sez. III, 18 luglio 2012, n. 10403).
3.7. Questo progressivo ampliamento del dovere di correttezza (anche a prescindere dall'esistenza di una trattativa precontrattuale in senso stretto) ha trovato riscontro anche rispetto all'attività autoritativa della pubblica amministrazione sottoposta al regime del procedimento amministrativo, quando a dolersi della scorrettezza è proprio il privato che partecipa al procedimento.
La giurisprudenza, sia civile che amministrativa, ha, infatti, in più occasioni affermato che anche nello svolgimento dell'attività autoritativa, l'amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l'invalidità del provvedimento e l'eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell'interesse legittimo), ma anche le norme generali dell'ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull'interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell'altrui scorrettezza (cfr., fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633; Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2015, n.
1142; Cons. Stato, ad. plen., 5 settembre 2005, n. 6; Cass. civ., sez. un. 12 maggio 2008, n.
11656; Cass. civ., sez. I, 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ., sez. I, 3 luglio 2014, n. 15250).
21 Da qui l'ordinaria possibilità che una responsabilità da comportamento scorretto sussista nonostante la legittimità del provvedimento amministrativo che conclude il procedimento.
Come è stato efficacemente rilevato in dottrina, in questi casi il provvedimento amministrativo è un frammento legittimo di un mosaico connotato da una condotta complessivamente superficiale, violativa dei più elementari obblighi di trasparenza, di attenzione, di diligenza, al cospetto dei quali si stagliano i corrispondenti diritti soggettivi di stampo privatistico. Si tratta, in altri termini, di una responsabilità da comportamento illecito, che spesso non si traduce in provvedimenti illegittimi, ma, per molti versi, presuppone la legittimità dei provvedimenti che scandiscono la parabola procedurale.
Nell'ambito del procedimento amministrativo regole pubblicistiche e regole privatistiche non operano, dunque, in sequenza temporale (prime le une e poi le altre).
Operano, al contrario, in maniera contemporanea e sinergica, sia pure con diverso oggetto e con diverse conseguenze in caso di rispettiva violazione.
Le regole di diritto pubblico hanno ad oggetto il provvedimento (l'esercizio diretto e immediato del potere) e la loro violazione determina, di regola, l'invalidità del provvedimento adottato. Al contrario, la regole di diritto privato hanno ad oggetto il comportamento complessivamente tenuto dalla stazione appaltante nel corso della gara. La loro violazione non dà vita ad invalidità provvedimentale, ma a responsabilità. Non diversamente da quanto accade nei rapporti tra privati, anche per la P.A. le regole di correttezza e buona fede non sono regole di validità (del provvedimento), ma regole di responsabilità (per il comportamento complessivamente tenuto).
3.8. In tale direzione si inserisce il recente orientamento giurisprudenziale con il quale le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno ammesso, ad esempio, la configurabilità
(anche al di fuori dall'ambito dei procedimenti amministrativi finalizzati alla conclusione di un contratto) di una responsabilità dell'amministrazione da provvedimento favorevole poi annullato in via giurisdizionale o per autotutela (cfr. Cass. civ., S.U., ordinanze “gemelle” 23 maggio 2011, nn. 6594, 6595, 6596; Cass. civ., S.U., 22 gennaio 2015, n. 1162 e Cass. civ.,
S.U., 4 settembre 2015, n. 17586).
22 In tali pronunce si è affermato chiaramente che nei casi in cui, successivamente alla rimozione del provvedimento favorevole, il privato beneficiario prospetti di aver subito un danno ingiusto per avere confidato nella legittimità del provvedimento e aver regolato la sua azione in base ad esso, la relativa responsabilità dell'amministrazione si connota come responsabilità da comportamento che ha violato il diritto soggettivo all'integrità patrimoniale
(recte: alla libertà di autodeterminazione negoziale, come precisato da Cass. n. 8236 del 2020 cit.). Il privato, infatti, lamenta che l'agire scorretto dell'amministrazione ha ingenerato un affidamento incolpevole sulla legittimità del provvedimento attributivo del beneficio e, quindi, sulla legittimità della conseguente attività negoziale (onerosa per il patrimonio del privato) posta in essere in base al provvedimento. Attività che, invece, una volta venuto meno il provvedimento, si rivela, perché anch'essa travolta dalla sua illegittimità, come attività inutile e, quindi, fonte – in quanto onerosa – di perdite o mancati guadagni.
L'affidamento è una situazione autonoma, tutelata in sé, e non nel suo collegamento con l'interesse pubblico, come affidamento incolpevole di natura civilistica, che si sostanzia, nella fiducia, nella delusione della fiducia e nel danno subìto a causa della condotta dettata dalla fiducia mal riposta;
si tratta, in sostanza, di un'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà del comportamento dell'amministrazione fondata sulla buone fede (cfr. in motivazione Cass. S.U. n. 8236 del 2020).
La situazione soggettiva lesa si identifica nell'affidamento della parte privata nella correttezza della condotta della pubblica amministrazione.
In questi casi, hanno precisato le Sezioni Unite, il provvedimento viene in considerazione come elemento di una più complessa fattispecie (di natura comportamentale) che è fonte di responsabilità solo se e nella misura in cui risulti oggettivamente idonea ad ingenerare un affidamento incolpevole, sì da indurlo a compiere attività e a sostenere costi incidenti sul suo patrimonio nel positivo convincimento della legittimità del provvedimento.
Il campo del comportamento, soggetto alla normativa civilistica di correttezza, corrisponde a quell'area in cui l'amministrazione dismette i panni dell'autorità, o perché manchi una norma attributiva del potere, come nel caso del tempo del procedimento, o perché la stessa amministrazione assuma una condotta che acquista rilevanza al di là del regime degli atti formali del procedimento amministrativo, entrando in un'area disciplinata
23 dal diritto comune. Rispetto alla mera inerzia dell'amministrazione, suscettibile di essere compulsata con l'istanza del privato e il successivo ricorso avverso il silenzio, o alle condotte procedimentali quali l'obbligo di valutare le memorie scritte ed i documenti presentati dai partecipanti al procedimento (art. 10) o la tempestiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza (art. 10 bis), il comportamento dell'amministrazione rilevante ai fini dell'affidamento del privato «si pone - e va valutato - su un piano diverso rispetto a quello della scansione degli atti procedimentali che conducono al provvedimento con cui viene esercitato il potere amministrativo» (Cass., S.U. n. 8236 del 2020 cit.).
Quanto affermato dalle S.U. n. 8236 del 2020 è stato precisato da Cass. n. 12428 del
2021: il comportamento rilevante ai fini del sorgere di un legittimo affidamento deve consistere in un comportamento che, pur dispiegandosi anche mediante atti formali, sul piano del significato “sporga” rispetto alla fisiologia del procedimento e che pertanto si differenzi rispetto a quest'ultimo, perché la responsabilità non è da procedimento, che resta regola dell'azione di un'autorità che esercita un potere, ma da comportamento. La questione della correttezza del comportamento è indipendente da quella della legittimità del procedimento, il quale potrebbe anche non essere attinto da violazioni sul piano formale. La fattispecie di comportamento lesivo dell'affidamento va così tenuta distinta da quella di violazione della norma del procedimento (le cui conseguenze, sul piano del provvedimento, sono regolate dall'art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990), per cui potrebbe aversi un comportamento in violazione della regola di responsabilità civile nonostante la validità dell'atto sul piano del diritto pubblico.
3.9. Nella medesima prospettiva devono essere lette le sentenze con le quali la Corte di Cassazione, superando il precedente più restrittivo orientamento ha espressamente affermato che il dovere di correttezza e buona fede (e l'eventuale responsabilità precontrattuale in caso di sua violazione) sussiste, prima e a prescindere dell'aggiudicazione, nell'ambito di tutte le fasi della procedura ad evidenza pubblica strumentale alla scelta del contraente, che si pone quale strumento di formazione progressiva del consenso contrattuale nell'ambito di un sistema di “trattative (c.d. multiple o parallele) che determinano la costituzione di un rapporto giuridico sin dal momento della presentazione delle offerte, secondo un'impostazione che risulta rafforzata dalla irrevocabilità delle stesse” (cfr. Cass. civ., sez. I, 12 maggio 2015, n. 9636; Cass.
24 civ., sez. I, 3 luglio 2014, n. 15260; in termini, nella giurisprudenza amministrativa, cfr., fra le altre, Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013, n.
3831; Cons. Stato, ad. plen. n. 5 de 2018 cit.).
La giurisprudenza in esame ha condivisibilmente precisato che “la disciplina in materia di culpa in contrahendo non necessita, infatti, di un rapporto personalizzato tra p.a. e privato, che troverebbe la sua unica fonte nel provvedimento di aggiudicazione, ma è posta a tutela del legittimo affidamento nella correttezza della controparte, che sorge sin dall'inizio del procedimento. Diversamente argomentando,
l'interprete sarebbe invece costretto a scindere un comportamento che si presenta unitario e che conseguentemente non può che essere valutato nella sua complessità” (così testualmente Cass., S.U., n.
15260 del 2014, cit.).
In tale contesto merita di essere richiamata anche la sentenza del Consiglio di Stato
(sez. VI, 6 marzo 2018, n. 1457) che ha espressamente evocato un modello di pubblica amministrazione, come si è andato evolvendo nel diritto vivente, permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione, desumibili dall'art. 97 della Costituzione. Un modello in cui, “alla tradizionale ed imprescindibile funzione di garanzia di legalità nel perseguimento dell'interesse pubblico, la funzione amministrativa viene a rivestire anche un ruolo di preminente importanza per la creazione di un contesto idoneo a consentire l'intrapresa di iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese nell'attuale contesto internazionale, secondo la logica del confronto e del dialogo tra
P.A. e cittadino”. In altri termini, precisa la citata sentenza, “l'evoluzione del modello costituzionale impone di tener conto che l'attività amministrativa produce sempre un “impatto” sulla sfera dei cittadini e delle imprese (ne è conferma l'emersione del principio di accountability)”.
3.10. Nell'ordinamento nazionale, il principio della tutela dell'affidamento nei confronti della condotta della pubblica amministrazione risulta specificato, rispetto alle regole civilistiche generali, da numerose disposizioni che disciplinano direttamente l'attività amministrativa, la cui violazione inficia la stessa legittimità dell'atte amministrativo.
Si pensi: alla previsione dell'indennizzo nel caso della revoca di un provvedimento che rechi pregiudizio agli interessati (art. 21 quinquies I. n. 241 del 1990); ai limiti cronologici del potere di annullamento di ufficio dei provvedimenti illegittimi (dal 2015 passato da 18 mesi ad un anno) e al dovere di tener conto, nell'esercizio di tale potere, degli interessi dei destinatari del provvedimento e dei contro interessati (art. 21 nonies l. n. 241 del 1990);
25 all'obbligo delle pubbliche amministrazioni (e dei privati preposti all'esercizio di attività amministrative) di risarcire il danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, previsto dall'articolo 2 bis, comma 1, della legge n. 241 del 1990; disposizione, quest'ultima, che configura un danno da ritardo che prescinde dalla spettanza del bene della vita oggetto del provvedimento adottato in violazione del termine e che, come sottolineato dal Consiglio di Stato, «deriva dalla lesione del diritto soggettivo di autodeterminazione negoziale: il ritardo nell'adozione del provvedimento genera, infatti, una situazione di incertezza in capo al privato e può, dunque, indurlo a scelte negoziali (a loro volta fonte di perdite patrimoniali o mancati guadagni) che non avrebbe compiuto se avesse tempestivamente ricevuto, con
l'adozione del provvedimento nel termine previsto, la risposta dell'amministrazione» (cfr. Cons. Stato, ad. plen. n. 5 del 2018 cit., § 42); all'articolo 10 dello Statuto del contribuente (legge n. 212 del
2000), introduttivo del “principio della collaborazione e della buona fede” nei rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria.
3.11. Da ultimo, deve rilevarsi che la legge n. 120 del 2020 ha aggiunto il comma 2-bis all'art. 1 della l. n. 241 del 1990, che dispone che: “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”.
Ad oggi, pertanto, nei rapporti con il privato, il principio di buona fede ha assunto lo stesso rango degli altri principi a cui è da sempre conformato l'agire della pubblica amministrazione, quali quelli di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità, di trasparenza e, più recentemente, i principi dell'ordinamento comunitario.
La pubblica amministrazione deve rispettare il primo come gli altri. Con la conseguenza, come evidenziato da accorta dottrina, che può affermarsi che la buona fede e la tutela del legittimo affidamento sono, più precisamente, regole comuni ad ogni rapporto giuridico, come tali non ascrivibili né al diritto pubblico né al diritto privato e che non vi è nessuna differenza tra questi due principi e gli altri, di classica derivazione pubblicistica, in ordine alla cogenza e al modo di rilevanza.
La disposizione ha positivizzato una regola di carattere generale dell'agire pubblicistico dell'amministrazione, che trae fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97, comma 2, Cost., coma affermato da ultimo dall' len. del Cons. di Stato, n. 19 del 2021). Cont
26 3.12. Come efficacemente evidenziato dalla più accorta giurisprudenza di legittimità
(cfr. Cass. n. 8236 del 2020 cit.) le norme appena menzionate rappresentano un indice del progressivo orientamento del nostro ordinamento verso un'idea di "diritto amministrativo paritario", coerente con i principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione fissati dall'articolo 97 della Costituzione. Un'idea del diritto amministrativo che postula un modello di pubblica amministrazione permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione, consapevole dell'impatto che l'azione amministrativa produce sempre sulla sfera dei cittadini e delle imprese (cfr. Cons. Stato n. 1457 del 2018, § 9.2, cit.) e orientato al confronto leale e rispettoso della libertà di determinazione negoziale dei privati.
Al modello di pubblica amministrazione così delineato non possono, evidentemente, non attagliarsi anche quei doveri generali di correttezza e buona fede di matrice civilistica la cui violazione fonda una responsabilità da lesione dell'affidamento del privato che prescinde dalla valutazione di legittimità o illegittimità (e anche dalla stessa esistenza) di un atto di esercizio del potere amministrativo.
3.13. La tutela dell'affidamento rientra anche tra i principi dell'ordinamento comunitario (ai quali l'attività amministrativa deve uniformarsi ai sensi, come detto, dell'articolo 1 della legge n. 241 del 1990), come la Corte di giustizia ha dichiarato fin dalla sentenza CGUE 3 maggio 1978, C-12/77, Topfer, dove si è affermato che «il principio della tutela del legittimo affidamento […] fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario e la sua inosservanza costituirebbe, ai sensi del predetto articolo, "una violazione del Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione"» (§§ 18 e 19). Secondo la Corte di Lussemburgo tale principio costituisce un corollario del principio della certezza del diritto (CGUE, 20 dicembre 2017, C-
322/16, Global Starnet, § 46).
Nella stessa giurisprudenza di Lussemburgo, peraltro, non mancano espliciti riferimenti alla dimensione "soggettiva" dell'affidamento, che pertanto si differenzia dalla certezza del diritto. nella sentenza CGUE 1.4 marzo 2013 C-545/11, Agrargenossenschaft
Neuzelle, per esempio - dopo le affermazioni, corredate dai richiami ai pertinenti precedenti, che “secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, il principio della tutela del legittimo affidamento rientra fra i principi fondamentali dell'Unione” (§ 23) e che “il diritto di avvalersi del suddetto principio si estende ad ogni soggetto nel quale un'istituzione dell'Unione ha fatto sorgere fondate speranze” (§ 24) - si
27 enuncia il principio secondo il quale “costituiscono un esempio di assicurazioni idonee a far nascere fondate aspettative, a prescindere dalla forma in cui vengono comunicate, informazioni precise, incondizionate
e concordanti che promanano da fonti autorizzate ed affidabili” (§ 25). Negli stessi termini, da ultimo,
CGUE 23 gennaio 2019 C-419/17, Deza a.s. (§ 70).
3.14. In punto di inquadramento della responsabilità della pubblica amministrazione per la lesione dell'affidamento riposto dal privato nella correttezza della condotta della pubblica amministrazione, per effetto del contatto sociale qualificato venuto in essere, la più recente giurisprudenza della Cassazione ha inquadrato la conseguente responsabilità nell'ambito di quella contrattuale (cfr. ex plurimis, Cons. St. n. 4461 del 2005; n. 1467 del
2010; Cass. n. 24438 del 2011; Cass. n. 14188 del 2016; Cass. n. 25644 del 2017; Cass. n.
32314 del 2018; Cass. n. 19775 del 2018).
Invero, ha precisato la Cassazione, il contatto sociale qualificato è inquadrabile tra quei fatti e atti idonei a produrre obbligazioni in conformità dell'ordinamento giuridico, costituenti la terza fonte delle obbligazioni menzionata dall'art. 1173 c.c. Il rapporto obbligatorio scaturente dal contatto sociale qualificato è connotato non da obblighi di prestazione, come accade nelle obbligazioni che trovano la loro causa in un contratto, bensì da obblighi di buona fede, protezione, di informazione, per effetto delle norme di cui agli artt. 1175 (correttezza), 1176 (diligenza) e 1337 (buona fede) c.c. La teoria degli obblighi di protezione - la cui violazione dà luogo ad una responsabilità di tipo contrattuale - ha un preciso fondamento dogmatico nelle norme che costruiscono il rapporto obbligatorio come un "rapporto complesso", le cui finalità di tutela non si riducono al solo interesse alla prestazione, definito dall'art. 1174 c.c., ma che ricomprendono anche l'interesse di protezione, preso in considerazione dalla norma successiva di cui all'art. 1175 c.c.
Nella teoria del rapporto obbligatorio - come rielaborata dalla dottrina italiana prevalente - viene messo in luce, dunque, come il proprium della responsabilità contrattuale non sia più costituito dalla violazione di una pretesa di adempimento, bensì dalla lesione arrecata ad una relazione qualificata tra soggetti, in quanto tale sottoposta dall'ordinamento alla più pregnante ed efficace forma di responsabilità, rispetto a quella aquiliana, rappresentata dalla responsabilità di tipo contrattuale (prescrizione decennale, inversione
28 dell'onere della prova a favore del danneggiato, maggiore estensione del danno risarcibile, stante l'applicabilità solo a quest'ultima dei disposto di cui all'art. 1225 c.c.).
E' stato precisato pertanto (cfr. Cass. S.U. n. 8236 del 2020 cit., in applicazione dei principi enunciati da Cass. n. 14188 del 2016 e poi ripresti da Cass. n. 25644 del 2017; conf.
Cass. S.U. n. 615 del 2021) che la responsabilità che grava sulla pubblica amministrazione per il danno prodotto al privato a causa delle violazione dell' affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell'azione amministrativa non sorge in assenza di rapporto, come la responsabilità aquiliana, ma sorge da un rapporto tra soggetti - la pubblica amministrazione e il privato che con questa sia entrato in relazione - che nasce prima e a prescindere dal danno e nel cui ambito il privato non può non fare affidamento nella correttezza della pubblica amministrazione. Si tratta, allora, di una responsabilità che prende la forma dalla violazione degli obblighi derivanti da detto rapporto e che, pertanto, va ricondotta allo schema della responsabilità relazionale, o da contatto sociale qualificato, da inquadrare nell'ambito della responsabilità contrattuale;
con l'avvertenza che tale inquadramento, come segnalato da autorevole dottrina, non si riferisce al contratto come atto ma al rapporto obbligatorio, pur quando esso non abbia fonte in un contratto.
E' stato altresì precisato che detto inquadramento vale non soltanto quando la lesione dell'affidamento deriva dall'emanazione e dal successivo annullamento di un atto amministrativo, ma anche nel caso in cui nessun provvedimento sia stato emanato, cosicchè in definitiva, il privato abbia riposto il proprio affidamento in un mero comportamento dell'amministrazione. In questo caso, infatti, i detti principi valgono con maggior forza, perché, l'amministrazione non ha posto in essere alcun atto di esercizio del potere amministrativo;
il rapporto tra la stessa e il privato si gioca, allora, interamente sul piano del comportamento, nemmeno esistendo un provvedimento a cui astrattamente imputare la lesione di un interesse legittimo (cfr. Cass. n. 8236 del 2020 cit.).
3.15. Affinché nasca la responsabilità dell'amministrazione sono necessari i seguenti elementi (cfr. in motivazione Cons. Stato, ad. plen., n. 5 del 2018 cit.):
a) la buona fede del privato: e cioè che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l'esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose;

29 b) che l'affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall'indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;
c) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all'amministrazione, in termini di colpa o dolo. Significativo, sotto tale profilo, lo spunto offerto, ai fini di una ricostruzione sistematica della responsabilità da comportamento scorretto, dal già richiamato art.

2-bis legge n. 241 del 1990, che, nel tipizzare uno specifico caso di scorrettezza procedimentale (il ritardo), ha espressamente previsto che l'inosservanza del termine (comportamento oggettivamente scorretto) è fonte di responsabilità solo se ne risulti il carattere doloso e colposo;

d) la prova del danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), del danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate) e i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all'amministrazione. Occorre, dunque, la prova che il comportamento scorretto dell'amministrazione ha rappresentato, secondo la regola del “più probabile che non”, la condicio sine qua non della scelta negoziale rivelatasi dannosa e, quindi, del pregiudizio economico di cui il privato chiede il risarcimento. In altri termini, vi deve essere la prova che quelle scelte negoziali non sarebbero state compiute ove l'amministrazione si fosse comportata correttamente.
Ai fini del riparto dell'onere della prova, rientrando la fattispecie nell'ambito di quella contrattuale, occorre che il privato dimostri il “contatto sociale qualificato”, ossia il rapporto inerente al provvedimento autorizzatorio richiesto, nonché lo specifico comportamento - lato sensu inteso - della P.A. che si pretende reso in violazione dei doveri di correttezza e buona fede e tale da ingenerare, sotto il profilo eziologico, il proprio legittimo convincimento di poter confidare nella piena legittimità dell'atto amministrativo e di poter quindi determinarsi nelle conseguenti attività, quali gli esborsi occorrenti per l'esercizio delle relative facoltà; il privato, infine, deve dimostrare il danno in ipotesi subito (da rapportarsi, di regola, al c.d. interesse negativo, cfr. Cass. n. 19775 del 2018), e il nesso di causalità tra il comportamento illegittimo della P.A. e il danno stesso.
30 Di contro, la P.A. ha l'onere di dimostrare o che il suddetto comportamento omissivo non vi è stato, o che esso (sia commissivo, che omissivo) non è rilevante sotto il profilo eziologico, oppure che l'evento di danno non è ad essa imputabile, per non esserle addebitabile la colpa, che com'è noto, ai sensi dell'art. 1218 c.c., si presume.
3.16. Deve poi precisarsi che non si condivide quanto sostenuto dalla in CP_1 comparsa conclusionale nella parte in cui afferma (citando la sentenza della Corte di Appello di Ancona n. 488 del 21 marzo 2024 emessa in altro procedimento) che la violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte della pubblica amministrazione debba essere nella specie grave e manifesta, in quanto tali requisiti sono stati elaborati dalla giurisprudenza eurounitaria (ripresa dalla giurisprudenza di legittimità citata, Cass. n. 26757 del 2020) in differente contesto e cioè in riferimento all'illecito eurounitario dello Stato e cioè quello commesso dallo Stato per omessa o tardiva trasposizione di direttiva non autoesecutiva da parte del legislatore italiano nel termine prescritto dalla direttiva stessa. Illecito del tutto differente da quello oggetto di causa, a cui si applicano i principi generali in merito alla responsabilità da contatto sociale qualificato elaborati dalla giurisprudenza.
3.17 Non si condivide neppure l'orientamento espresso da parte della giurisprudenza di legittimità secondo cui: “la pendenza del giudizio impugnatorio avverso il provvedimento esclude che il privato possa considerarsi in condizione soggettiva di buona fede, con riguardo alle conseguenze derivategli, per fatti verificatisi dopo l'avvio del giudizio, dall'aver confidato nella legittimità dell'atto, giacché la necessaria conoscenza della pendenza dello stesso giudizio è logicamente incompatibile con l'affidamento incolpevole e le attività comunque compiute derivano dalla libera assunzione del relativo rischio da parte del privato” (cfr.
Cass. n. 13289 del 2025, nello stesso senso Consiglio di Stato n. 19, 20 e 21 del 2021).
Ritenendo sempre e comunque esclusa la buona fede del privato in caso di impugnazione del provvedimento amministrativo per sé ampliativo, successivamente annullato in sede giurisdizionale, si arriverebbe alla paradossale conclusione per cui il privato imprenditore, come nella specie, dopo aver ottenuto il provvedimento che gli consente di avviare la propria attività imprenditoriale, in caso di sua impugnazione (circostanza tutt'altro che remota, ma di assai frequente eventualità, come riconosciuto dalla stessa Corte di cassazione nella sentenza da ultimo citata, pag. 20, punto 3.7.3) debba attendere per intraprendere la propria attività d'impresa un tempo indefinito, correlato alla lunghezza del
31 processo e, addirittura, fino al passaggio in giudicato della sentenza (non potrebbe neppure affidarsi ad una eventuale sentenza del giudice amministrativo di primo grado a sé favorevole, confermativa della legittimità del provvedimento impugnato).
L'imprenditore per realizzare il proprio progetto imprenditoriale sottoposto ad autorizzazione da parte della pubblica amministrazione assume, nella maggior parte dei casi, un certo assetto organizzativo (ad esempio la costituzione di una nuova società finalizzata alla realizzazione di uno specifico progetto imprenditoriale soggetto ad autorizzazione da parte della pubblica amministrazione o finalizzato alla partecipazione di una gara d'appalto) e pone in essere specifici atti gestori (si pensi, ad esempio, alla stipulazione di contratti di mutuo o finanziamenti per ottenere risorse economiche per partecipare ad un appalto pubblico di opere, lavori o servizi;
assunzione di dipendenti;
acquisto di nuovi macchinari).
Così facendo, l'imprenditore assume obbligazioni che deve rispettare e che presumibilmente, secondo l'id quod prelumque accidit, non riuscirà ad adempiere se non inizia ad ottenere utili dall'attività di impresa in un tempo ragionevole. Nella specie, ad esempio, ad aggravare l'urgenza nell'iniziare la produzione di energia vi erano anche le scadenze previste dal c.d.
Conto energia, il sistema di incentivi statali che negli anni ha promosso la produzione di energia da fonti rinnovabili.
Si ritiene pertanto che l'imprenditore non debba sempre e comunque attendere l'esito del giudizio impugnatorio per poter finalmente confidare che il provvedimento amministrativo emesso a suo favore sia legittimo. In applicazione dell'art. 97 Cost., il provvedimento amministrativo si presume emesso nel rispetto della legge, fino a che non venga annullato dal giudice amministrativo. Corollario della presunzione di legalità deve essere – a parere di questo giudice – la correlata presunzione di buona fede del privato nel prestare affidamento nella legittimità del provvedimento che lo autorizza ad una determinata attività, come nella specie all'esercizio di un'attività imprenditoriale, tutelata costituzionalmente ex art. 41 Cost., e nella correttezza della condotta posta in essere dall'amministrazione nel rapportarsi con lui. Presunzione che può essere superata in ipotesi specifiche, come in caso di illegittimità evidente o di concorso del privato nella causazione del vizio, interpretazione che si ritiene conforme al principio espresso dalla norma di cui all'art. 1147 c.c. per cui la buona fede non giova se l'ignoranza dipende da colpa grave.
32 Ammettendo l'automatismo tra impugnazione del provvedimento ampliativo (che viene sempre notificato al privato controinteressato) ed esclusione tout court della buona fede del privato, significherebbe inoltre non riconoscere mai il risarcimento per i danni subiti dal privato in conseguenza dell'affidamento riposto nel comportamento della pubblica amministrazione nel caso si sia sostanziato anche in provvedimento ampliativo, ma riconoscerlo, ad esempio, solo in caso di mero comportamento della pubblica amministrazione che non si sia concluso con un provvedimento ampliativo.
Si ritiene quindi che l'incolpevolezza dell'affidamento da parte del privato debba valutarsi caso per caso, tenendo conto della tipologia di vizio da cui è affetto il provvedimento ampliativo denunciato in sede di impugnazione. E ove l'illegittimità sia evidente, o sia frutto del concorso del privato nella causazione del vizio, escludere la buona fede. Al contrario, ove tale evidenza o il concorso del privato non ci siano, riconoscere l'incolpevolezza dell'affidamento.
Si è consapevoli che lo stesso affidamento incolpevole del privato, oltre ad essere soltanto uno degli elementi della complessa fattispecie che perfeziona l'illecito, deve essere valutato tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto e sempre considerando che nell'ambito del procedimento amministrativo il dovere di correttezza è un dovere reciproco, che grava, quindi, anche sul privato, a sua volta gravato da oneri di diligenza e di leale collaborazione verso l'amministrazione.
Tuttavia, si ritiene che assumano rilevanza preminente gli obblighi di protezione a carico della pubblica amministrazione che hanno specifico fondamento costituzionale e derivano dal suo status professionale correlato alla soggezione del privato nei confronti dei poteri pubblici dovuta alla fisiologica disparità presente sia nella fase precontrattuale che in quella della conclusione e successiva esecuzione del contratto. La rilevanza dello status assunto dalla pubblica amministrazione è necessariamente fonte di obblighi di protezione della sfera giuridico patrimoniale del privato, il quale fa un ragionevole affidamento sul corretto e diligente comportamento dei poteri pubblici che rivestono una specifica posizione di garanzia nei confronti di coloro che entrano in relazione con essi



4. Le norme applicate nel caso di specie e dichiarate incostituzionali.
33 Nell'ambito del procedimento amministrativo avviato su domanda dell'impresa attrice il 9 marzo 2012 e conclusosi con l'autorizzazione unica della Regione il 22 giugno 2012 sono state applicate le seguenti norme ratione temporis in vigore di cui, per chiarezza espositiva, si trascrive il contenuto.
L'art. 3, commi 1 a 4, della l.r. 14 aprile 2004, n. 7 disponeva:
“

1. Sono assoggettati alla procedura di VIA:
a) i progetti di cui agli allegati A1 e A2;
b) i progetti di cui agli allegati B1 e B2, qualora ricadano, anche parzialmente, all'interno di aree naturali protette come definite dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree protette);
c) i progetti di cui agli allegati B1 e B2 che non ricadono, anche parzialmente, all'interno di aree naturali protette, qualora lo richieda l'esito della procedura di verifica di cui all'articolo 6.


2. Per i progetti ricadenti, anche parzialmente, all'interno di aree naturali protette, le soglie dimensionali sono ridotte del 50 per cento.


3. Sono assoggettati alla procedura di cui al comma 1 i progetti di modifica sostanziale o di ampliamento delle opere, degli impianti e degli interventi di cui agli allegati A1, A2, B1 e B2 già sottoposti alla procedura di VIA.


4. Per le attività produttive, le soglie dimensionali di cui agli allegati B1 e B2 sono incrementate del
30 per cento nei seguenti casi:
a) progetti localizzati nelle aree produttive ecologicamente attrezzate individuate ai sensi della L.R.
23 febbraio 2005, n. 16 (Disciplina degli interventi di riqualificazione urbana e indirizzi per le aree produttive ecologicamente attrezzate);
b) progetti di trasformazione o ampliamento di impianti che abbiano ottenuto la registrazione
EMAS, ai sensi del regolamento (CE) 19 marzo 2001, n. 761 sull'adesione volontaria delle organizzazioni ad un sistema comunitario di ecogestione ed audit;

c) progetti di trasformazione o ampliamento di impianti in possesso di certificazione ambientale UNI
EN ISO 14001”.
L'allegato B2, n. 6, lett. n-terdecies della l.r. 14 aprile 2004, n. 7 (così come modificata dall'art. 24 della l.r. 31 ottobre 2011, n. 20) disponeva:
“n-terdecies) Impianti termici, inclusi quelli a celle a combustibile, per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda, a eccezione di quelli […];
34 3) alimentati a biogas da biomasse (fermentazione anaerobica metanogenica), di potenza termica nominale complessiva inferiore a 3 MW”.
Poco dopo il deposito della domanda da parte di avvenuto Parte_1 il 9 marzo 2012, tale disciplina è stata sostanzialmente ribadita dal combinato disposto dall'art. 3, commi da 1 a 4 e dall'allegato B2, n. 2, lett. c della l.r. 26 marzo 2012, n. 3
(pubblicata sul BUR MA n. 33 del 5 aprile 2012 ed entrata in vigore il 20 aprile 2012, prima dell'emissione dell'autorizzazione unica ottenuta dall'impresa attrice), dichiaratamente emessa “in attuazione della normativa europea e statale e in particolare della direttiva 2011/92/UE del
Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, e del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale)”.
L'allegato citato così disponeva:
“c) Impianti termici, inclusi quelli a celle a combustibile, per la produzione di energia elettrica, vapore
e acqua calda, a eccezione di quelli:
[…]
3) alimentati a biogas da biomasse (fermentazione anaerobica metanogenica), di potenza termica nominale complessiva inferiore a 3 MW”.



5. Lesione del legittimo affidamento riposto da nella Parte_1 correttezza della condotta della e, pertanto, lesione della libertà di CP_1 autodeterminazione negoziale dell'attore.


5.1. Sulla buona fede di Parte_1
Applicando i principi di diritto sopra richiamati al caso di specie, dalla analisi dei fatti di causa, così come ripercorsi in ordine cronologico nella premessa in fatto, non oggetto di contestazione dalle parti, ai fini della valutazione della buona fede riposta da
[...] circa la validità dell'autorizzazione unica, che ha costituito un provvedimento Parte_1 ampliativo della propria sfera giuridica sulla cui base ha effettuato la scelta di intraprendere la sua onerosa attività economica, di costruzione e attivazione dell'impianto a biogas, dirimente
è non solo la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo, ma anche la necessaria presunzione di legittimità di una legge regionale.
35 Con la notifica del ricorso con cui il Comune di ME IC impugnò
l'autorizzazione unica, venne a conoscenza della pendenza del Parte_1 giudizio di impugnazione della legge regionale da parte dello Stato (il ricorso dell'avvocatura dello Stato venne allegato al ricorso del Comune, cfr. doc. n. 5 allegato all'atto di citazione).
Il fatto che l'autorizzazione unica fosse stata emessa dopo il ricorso dello Stato, e il fatto che, nonostante questo, la decise di emettere autorizzazione positiva, ha inciso, CP_1 rafforzandolo, sull'affidamento di sulla legittimità della legge. Parte_5
L'affidamento è stato poi rafforzato dal provvedimento cautelare del AR MA e del Consiglio di Stato che hanno respinto l'istanza di sospensione del provvedimento autorizzatorio impugnato, rispettivamente il 14 settembre 2012 e il 14 gennaio 2013.
Tali circostanze hanno inevitabilmente inciso sull'affidamento riposto da
[...] sulla legittimità dell'autorizzazione unica. Parte_1
Seppure il ricorso al AR avverso il provvedimento amministrativo venne notificato a dal già nel mese di luglio 2012, Parte_1 Pt_2 Parte_6 tuttavia, tale iniziativa giudiziaria volta all'annullamento del provvedimento di autorizzazione non può ritenersi sufficiente a escludere la buona fede dell'impresa nella correttezza dell'agire dell'amministrazione e, pertanto, nella realizzabilità dell'impianto.
In primo luogo, in quanto, come detto, la legittimità del provvedimento amministrativo si deve presumere.
In secondo luogo, in quanto era stata confortata dal fatto Parte_1 che la avesse deciso di emanare l'autorizzazione unica nonostante il ricorso dello CP_1
Stato.
In terzo luogo, è più che normale che avesse necessità di Parte_1 avviare il prima possibile la propria attività economica e, così, ottenere la remunerazione dell'investimento effettuato e accedere agli incentivi economici previsti dal c.d. conto economico.
In quanto luogo, mentre procedevano i lavori di costruzione l'impresa è stata inevitabilmente confortata dalle interpretazioni fornite dagli organi di giustizia amministrativa circa la legittimità del provvedimento in sede cautelare.
Nel frattempo, nel mese di gennaio 2013 l'impianto era operativo.
36 Solo successivamente, il 22 maggio 2013 è intervenuta la sentenza della Corte
Costituzionale che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli allegati A1, A2, B1 e B2 alla legge della 26 marzo 2012, n. 3 (B.U. 5 aprile 2012) nella parte in cui, CP_1 nell'individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale e a verifica di assoggettabilità regionale o provinciale, non prevedevano che si dovesse tener conto, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell'allegato III alla direttiva 13 dicembre 2011,
n. 2011/92/UE.
In conclusione, a fronte della complessiva condotta tenuta dalla nel corso CP_1 dell'iter del procedimento amministrativo, l'affidamento riposto da Parte_1 sulla realizzabilità dell'impianto, senza la necessità di sottoporre il progetto a VIA o a screening, è sorto nel corso del procedimento e si è poi via via consolidato nel corso dell'esecuzione dei lavori per effetto delle pronunce cautelari che non hanno sospeso l'autorizzazione. Esso pertanto deve essere considerato assistito da buona fede.
Non può essere il semplice fatto che il provvedimento è stato impugnato a far venir meno il legittimo affidamento riposto dal privato nella correttezza dell'agire dell'amministrazione, altrimenti – tenuto conto che l'annullamento giurisdizionale presuppone l'impugnazione del provvedimento – verrebbe sempre in radice negata la possibilità di riconoscere la lesione del legittimo affidamento ogni volta che il provvedimento favorevole sia stato annullato in sede giudiziale.
L'autorizzazione unica ha prodotto i suoi effetti per oltre un anno, dalla sua concessione, risalente al 22 giugno 2012, fino alla fine di ottobre 2013, consolidando, evidentemente, il vantaggio ottenuto da e anche l'affidamento sulla Parte_1 sua legittimità e sulla base della quale ha avviato importanti investimenti.


5.2. Sulla colpa della CP_1
La violazione dei doveri di correttezza è imputabile soggettivamente all'amministrazione regionale convenuta in termini di colpa.
5.2.1. Si ritiene che sussisteva il dovere della Regione di disapplicare le norme regionali e statali contrastanti con la normativa comunitaria.
37 Invero, secondo la costante giurisprudenza europea, un organo chiamato ad applicare il diritto dell'Unione deve poter disapplicare la norma contrastante senza aspettare l'intervento di un ulteriore organo per poter garantire la piena efficacia del diritto dell'Unione.
Sul punto si è di recente nuovamente espressa la Corte di giustizia dell'Unione europea nella sentenza del 4 dicembre 2018, C-378/17, Minister for Justice and Equality e
CO of the GA NA (citata anche dalla difesa dell'attore), in cui la Corte è stata chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla questione se un organismo nazionale non giurisdizionale, istituito dalla legge di uno Stato membro per dare attuazione al diritto dell'Unione in un settore specifico, avesse o meno il potere di disapplicare una norma nazionale contraria al diritto dell'Unione, visto che la Costituzione nazionale riservava questo potere a determinati organi giurisdizionali.
Il procedimento principale aveva ad oggetto il ricorso di tre cittadini irlandesi che erano stati esclusi dalla selezione di nuovi agenti dell'An GA ÌO (la polizia nazionale) per aver superato l'età massima di assunzione prevista dalla normativa irlandese (35 anni).
Questi si erano dunque rivolti all'Equality NA (poi divenuta per le relazioni CP_4 professionali) contestando che un limite di età massimo per l'assunzione nella polizia rappresentava una discriminazione vietata dalla direttiva (direttiva 2000/78/CE, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione) e dalle relative norme nazionali.
Dopo i due gradi di giudizio interni, la Supreme Court ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia una domanda pregiudiziale chiedendo “se il diritto dell'Unione e, in particolare, il principio del primato dello stesso, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nel procedimento principale, secondo la quale un organismo nazionale istituito per legge al fine di garantire l'applicazione del diritto dell'Unione in un particolare settore non è competente a decidere di disapplicare una norma di diritto nazionale contraria al diritto dell'Unione” (par.
31).
Nella sentenza in esame, la Corte di giustizia ha sottolineato la necessità di chiarire la distinzione fondamentale tra il potere di astenersi dall'applicare, in un caso specifico, una disposizione di diritto nazionale che contrasta con il diritto dell'Unione e, invece, il potere di
38 annullare una disposizione con il più ampio effetto di privarla di qualsiasi validità (par. 33).
Infatti, pur riconoscendo che spetta agli Stati membri stabilire quali organi giurisdizionali o istituzioni siano competenti a verificare la validità, e nel caso, ad annullare una disposizione nazionale, tuttavia la giurisprudenza costante della Corte ha stabilito che i giudici nazionali incaricati di applicare il diritto dell'UE, nell'ambito delle loro attribuzioni, hanno l'obbligo di garantire la piena efficacia del diritto UE fino ad arrivare alla disapplicazione delle norme nazionali contrastanti.
Pertanto, è da ritenere incompatibile con le esigenze stesse del diritto dell'Unione qualsiasi disposizione nazionale che porti alla riduzione dell'efficacia di tale diritto, soprattutto qualora neghi al giudice competente il potere di disapplicare (la Corte ha fatto riferimento ai suoi precedenti sul punto: causa C-106/77, EU:C:1978:49, punto Per_2
22, e sentenze della Corte del 19 giugno 1990, Factortame, causa C-213/89, EU:C:1990:257, punto 20, nonché dell'8 settembre 2010, Winner Wetten, causa C-409/06, EU:C:2010:503, punto 56). Ciò quindi anche nel caso in cui la soluzione di un eventuale conflitto tra norme nazionali e dell'Unione sia affidato a un soggetto diverso dal giudice che ha il compito di garantire l'applicazione del diritto dell'Unione nel caso di specie (Winner Wetten, cit., punto
57).
Alla luce di quanto detto, la Corte di giustizia, evidenziando “che il principio del primato del diritto dell'Unione impone non solo agli organi giurisdizionali, ma anche a tutte le istituzioni dello Stato membro di dare pieno effetto alle norme dell'Unione” (par. 39), ha ricordato che l'obbligo di disapplicare riguarda anche “tutti gli organismi dello Stato, ivi comprese le autorità amministrative
[enfasi aggiunta ndr], incaricati di applicare, nell'ambito delle rispettive competenze il diritto dell'Unione”
(par. 38, in cui la Corte si riferisce ai suoi precedenti sul punto: sentenze della Corte 22 giugno 1989, Costanzo, causa C-103/88, EU:C:1989:256, punto 31; del 9 settembre
2003, CIF, causa C-198/01, EU:C:2003:430, punto 49; e del 14 settembre 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme, causa C-628/15, EU:C:2017:687, punto 54, a cui deve aggiungersi la sentenza della Corte 24 maggio 2012, Amia s.p.a., causa C-97/11).
Con riguardo alla per le relazioni professionali, la Corte di Giustizia ha CP_4 ritenuto che, quando questa sia investita di una questione attinente al rispetto della parità di trattamento in materia di occupazione, il principio del primato esige che assicuri “la tutela
39 giuridica attribuita ai singoli dal diritto dell'Unione e che garantisca la piena efficacia dello stesso, disapplicando, all'occorrenza, qualsiasi disposizione eventualmente contraria della legislazione nazionale”
(par. 46). Sarebbe infatti contradditorio se “l'organismo in parola non avesse […] l'obbligo di applicare tali disposizioni escludendo quelle non conformi del diritto nazionale” (par. 47), in quanto, in conseguenza di una tale interpretazione, “l'effetto utile delle norme dell'Unione nel settore della parità di trattamento in materia di occupazione e di lavoro risulterebbe affievolito” (par. 48).
Perciò, per la Corte “è inammissibile che le norme di diritto nazionale, quand'anche di rango costituzionale, possano menomare l'unità e l'efficacia del diritto dell'Unione” (par. 49, in cui si rinvia a quanto già espresso in Winner Wetten, cit., par. 61). Gli organismi di cui si tratta devono, anche di loro iniziativa, assumere tutte le misure che garantiscano l'applicazione del diritto dell'Unione, disapplicando nel caso di specie tutte le disposizioni o la giurisprudenza nazionale che siano contrarie a tale diritto, senza “chiedere né attendere la previa soppressione di una siffatta disposizione o giurisprudenza in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale” (par. 50).
Pertanto, la Corte ha risposto al rinvio pregiudiziale dichiarando che il diritto dell'Unione e il principio del primato ostano ad una normativa, anche di rango costituzionale, che impedisce ad organismo nazionale, istituito dalla legge al fine di garantire l'applicazione del diritto dell'Unione in un particolare settore, di disapplicare una norma di diritto nazionale contraria al diritto dell'Unione (par. 52).
5.2.2. In punto di sussistenza dell'obbligo di disapplicazione (rectius, non applicazione) da parte della pubblica amministrazione della norma interna contrastante con il diritto comunitario da parte della pubblica amministrazione si è espressa sia la Corte costituzionale sia la giurisprudenza amministrativa.
Al riguardo la Corte costituzionale ha affermato che: “il riconoscimento dell'ordinamento comunitario e di quello nazionale come ordinamenti reciprocamente autonomi, ma tra loro coordinati e comunicanti, porta a considerare l'immissione diretta nell'ordinamento interno delle norme comunitarie immediatamente applicabili come la conseguenza del riconoscimento della loro derivazione da una fonte
(esterna) a competenza riservata, la cui giustificazione costituzionale va imputata all'art. 11 della
Costituzione e al conseguente particolare valore giuridico attribuito al Trattato istitutivo delle Comunità europee e agli atti a questo equiparati. Ciò significa che, mentre gli atti idonei a porre quelle norme conservano
40 il trattamento giuridico o il regime ad essi assicurato dall'ordinamento comunitario - nel senso che sono assoggettati alle regole di produzione normativa, di interpretazione, di abrogazione, di caducazione e di invalidazione proprie di quell'ordinamento-, al contrario le norme da essi prodotte operano direttamente nell'ordinamento interno come norme investite di forza o valore di legge, vale a dire come norme che, nei limiti delle competenze e nell'ambito degli scopi propri degli organi di produzione normativa della Comunità, hanno un rango primario. Da ciò deriva, come ha precisato la già ricordata sentenza n. 170 del 1984, che, nel campo riservato alla loro competenza, le norme comunitarie direttamente applicabili prevalgono rispetto alle norme nazionali, anche se di rango legislativo, senza tuttavia produrre, nel caso che queste ultime siano incompatibili con esse, effetti estintivi. Più precisamente, l'eventuale conflitto fra il diritto comunitario direttamente applicabile e quello interno, proprio perchè suppone un contrasto di quest'ultimo con una norma prodotta da una fonte esterna avente un suo proprio regime giuridico e abilitata a produrre diritto nell'ordinamento nazionale entro un proprio distinto ambito di competenza, non dà luogo a ipotesi di abrogazione o di deroga, ne a forme di caducazione o di annullamento per invalidità della norma interna incompatibile, ma produce un effetto di disapplicazione di quest'ultima, seppure nei limiti di tempo e nell'ambito materiale entro cui le competenze comunitarie sono legittimate a svolgersi.
Ribaditi questi principi, si deve concludere, con riferimento al caso di specie, che tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o valore di legge) - tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi - sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con le norme stabilite dagli artt. 52 e 59 del Trattato C.E.E. [norme prese in considerazione nel caso specifico esaminato dalla Corte ndr]” (così in motivazione Corte cost. n. 389 del 1989; nello stesso senso Corte cost. n. 168 del 1991; Corte cost. n. 383 del 1994).
5.2.3. Conseguentemente, si è espressa la Cassazione affermando che in presenza di regolamenti comunitari, di decisioni della Corte di Giustizia e di norme di una direttiva incondizionate e sufficientemente precise, sia il giudice italiano sia la pubblica amministrazione sono obbligati a non applicare la normativa nazionale contrastante (cfr. e multis Cass. n. 12716 del 2004).
E' stato altresì affermato che l'omessa disapplicazione della normativa interna in contrasto con quella comunitaria evidenzia di per sé l'esistenza dell'elemento soggettivo, atteso che la condotta lesiva è stata posta in essere da un operatore qualificato tenuto a
41 conoscere il sistema delle fonti. Ne consegue che solo la deduzione dell'inconoscibilità incolpevole della disciplina di riferimento può escludere la colpa in capo all'agente (Cass. n.
29736 del 2011).
5.2.4. Anche il Consiglio di Stato è concorde sul potere/dovere di disapplicazione
(rectius, non applicazione) della norma interna contrastante con il diritto comunitario da parte della pubblica amministrazione, salvo valutare la possibilità di trarre dall'ordinamento sovranazionale una disposizione con efficacia diretta idonea a porre la disciplina della fattispecie concreta (cfr. in questi termini Cons. Stato n. 1342 del 2018), e ciò al fine di garantire la primazia del diritto comunitario, la certezza del diritto e la leale cooperazione
(cfr. Cons. Stato, n. 3072 del 2006, Cons. Stato n. 1219 del 2018; Cons. Stato n. 7874 del
2019). La non applicazione spetta sia al giudice, sia alla pubblica amministrazione, senza necessità di attendere la modifica o l'abrogazione delle disposizioni contrastanti da parte degli organi nazionali a ciò preposti.
Sarebbe infatti contraddittorio consentire che i singoli possano invocare dinanzi al giudice interno le norme del diritto dell'Unione aventi effetto diretto allo scopo di farne censurare la mancata applicazione da parte della pubblica amministrazione e, allo stesso tempo, negare che la stessa pubblica amministrazione sia obbligata ad applicare quelle norme disapplicando le norme interne confliggenti. Invero, qualora l'amministrazione dovesse sempre e comunque attendere la disapplicazione della normativa nazionale contrastante da parte del giudice interno oppure, ove non possibile, un intervento legislativo di modifica o la dichiarazione di illegittimità costituzionale, al diritto dell'Unione sarebbe negato ogni tipo di effetto utile.
L'orientamento prevalente della giurisprudenza amministrativa è poi quello di considerare la violazione del diritto europeo come un vizio di illegittimità (e non invece quale vizio di nullità ex art. 21-septies l. n. 241 del 1990 per difetto assoluto di attribuzione di potere in capo alla pubblica amministrazione), non diverso da quello che discende dal contrasto dell'atto amministrativo con il diritto interno, sussistendo di conseguenza l'onere di impugnare il provvedimento contrastante con il diritto europeo dinanzi al giudice amministrativo entro il termine di decadenza, pena l'inoppugnabilità del provvedimento medesimo (cfr., tra le tante, Cons. Stato n. 4538 del 2014; Cons. Stato n. 7874 del 2019 cit.).
42 5.2.5. L'impianto di è stato escluso dallo screening e dalla Parte_1 conseguente VIA esclusivamente in ragione del solo criterio della soglia dimensionale, come disponeva la l.r. 3 del 2012, allegato B2, comma 2, let. c). Infatti, in base alla normativa regionale applicata nel caso di specie, ratione temporis applicabile, erano sottoposti alla procedura di valutazione di impatto ambientale, di competenza della Provincia, i progetti inseriti nell'allegato B2, tra cui quelli di produzione di energia elettrica alimentati a biomasse, ad eccezione di quelli “alimentati a biogas da biomasse (fermentazione anaerobica metanogenica), di potenza termica nominale complessiva inferiore a 3 MW”, senza alcuna ulteriore precisazione (cfr. articoli sopra citati).
In punto di efficacia diretta della direttiva 2011/92/UE, in relazione alla questione che viene in rilievo nel caso di specie, si osserva che l'effetto diretto – al contrario della diretta applicabilità propria, ad esempio, dei regolamenti comunitari – non è una caratteristica del tipo di fonte, bensì della singola norma.
Dunque, anche una singola norma all'interno di una fonte non provvista di diretta applicabilità, come una direttiva, può avere effetto diretto, quando contiene: norme incondizionate (da non lasciare margine di discrezionalità) e sufficientemente precise (nel senso che la fattispecie astratta ivi prevista e il contenuto del diritto ad essa applicabile devono essere determinati con compiutezza in tutti i loro elementi) (cfr. e multis, Cass. n.
10059 del 2000; Cass. n. 6079 del 2001; Cass. nn. 7554, 7558, 16876 del 2003).
Questo è proprio il caso delle disposizioni che impongono i criteri per la verifica di assoggettabilità allo screening, che costituiscono un obbligo per gli Stati membri chiaro, preciso e incondizionato, dunque direttamente azionabile dall'interessato.
E' stata la stessa Corte costituzionale a chiarire che, con specifico riferimento alla determinazione dei criteri di selezione dei progetti da sottoporre a screening, tassativamente indicati nell'allegato II alla direttiva, il legislatore nazionale non ha alcun margine di discrezionalità.
La direttiva distingue i progetti di cui all'allegato I (a titolo esemplificativo: impianti per il trattamento di combustibili nucleari irradianti, acciaierie integrate di prima fusione di ghisa e dell'acciaio etc.), che devono necessariamente essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale in quanto si presume che essi abbiamo rilevanti ripercussioni
43 sull'ambiente, da quelli invece indicati nell'allegato II, in relazione ai quali sono gli Stati membri a determinare se il progetto è da sottoporre a valutazione di impatto ambientale o meno. In questa seconda ipotesi, il legislatore nazionale non è tuttavia libero di scegliere quali progetti sottoporre a VIA e quali no, in quanto lo Stato membro deve tenere conto dei criteri di selezione riportati nell'allegato III.
Così infatti dispone l'art. 4 della direttiva citata:
“

1. Fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 4, i progetti elencati nell'allegato I sono sottoposti a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.


2. Fatto salvo l'articolo 2, paragrafo 4, per i progetti elencati nell'allegato II gli Stati membri determinano se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10. Gli Stati membri prendono tale decisione, mediante:
a) un esame del progetto caso per caso;

o
b) soglie o criteri fissati dallo Stato membro.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b).
3. Nell'esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri di cui al paragrafo
2, si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati nell'allegato III” (enfasi aggiunte ndr).
L'allegato III dispone che:
“1. CARATTERISTICHE DEI PROGETTI
Le caratteristiche dei progetti debbono essere considerate tenendo conto, in particolare:
a) delle dimensioni del progetto;

b) del cumulo con altri progetti;

c) dell'utilizzazione di risorse naturali;

d) della produzione di rifiuti;

e) dell'inquinamento e disturbi ambientali;

f) del rischio di incidenti, per quanto riguarda, in particolare, le sostanze o le tecnologie utilizzate.


2. LOCALIZZAZIONE DEI PROGETTI
Deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell'impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare:
44 a) dell'utilizzazione attuale del territorio;

b) della ricchezza relativa, della qualità e della capacità di rigenerazione delle risorse naturali della zona;

c) della capacità di carico dell'ambiente naturale, con particolare attenzione alle seguenti zone:
i) zone umide;

ii) zone costiere;

iii) zone montuose o forestali;
iv) riserve e parchi naturali;

v) zone classificate o protette dalla legislazione degli Stati membri;
zone protette speciali designate dagli Stati membri in base alle direttive 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (1), e direttiva 92/43/CEE del
Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora
e della fauna selvatiche (2); vi) zone nelle quali gli standard di qualità ambientale fissati dalla legislazione dell'Unione sono già stati superati;
vii) zone a forte densità demografica;
viii) zone di importanza storica, culturale o archeologica.


3. CARATTERISTICHE DELL'IMPATTO POTENZIALE
Gli effetti potenzialmente significativi dei progetti debbono essere considerati in relazione ai criteri stabiliti ai punti 1 e 2 e tenendo conto, in particolare:
a) della portata dell'impatto (area geografica e densità della popolazione interessata);
b) della natura transfrontaliera dell'impatto;
c) dell'ordine di grandezza e della complessità dell'impatto;
d) della probabilità dell'impatto;
e) della durata, frequenza e reversibilità dell'impatto”.
Nella sentenza n. 93/2013, con cui è stata dichiarata la parziale incostituzionalità della l.r. n. 3/2012, infatti, si legge che «dalla citata direttiva UE discende un preciso obbligo gravante su tutti gli Stati membri di assoggettare a VIA non solo i progetti indicati nell'allegato I, ma anche i progetti descritti nell'allegato II, qualora si rivelino idonei a generare un impatto ambientale importante, all'esito della
45 procedura di c.d. screening. Tale screening deve essere effettuato avvalendosi degli specifici criteri di selezione definiti nell'allegato III della stessa direttiva e concernenti, non solo la dimensione, ma anche altre caratteristiche dei progetti (il cumulo con altri progetti, l'utilizzazione di risorse naturali, la produzione di rifiuti, l'inquinamento ed i disturbi ambientali da essi prodotti, la loro localizzazione e il loro impatto potenziale con riferimento, tra l'altro, all'area geografica e alla densità della popolazione interessata). Tali caratteristiche sono, insieme con il criterio della dimensione, determinanti ai fini della corretta individuazione dei progetti da sottoporre a VIA o a verifica di assoggettabilità nell'ottica dell'attuazione dei principi di precauzione e di azione preventiva (considerando n. 2) ed in vista della protezione dell'ambiente e della qualità della vita (considerando n. 4).
In attuazione del predetto obbligo comunitario, che grava sul legislatore regionale come su quello statale ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost., gli allegati A1, A2, B1 e B2 alla citata legge regionale n.
3 del 2012 identificano le “tipologie progettuali” da sottoporre, rispettivamente, a VIA regionale (allegato
A1) e provinciale (allegato A2), nonché a verifica di assoggettabilità regionale (allegato B1) e provinciale
(allegato B2).
Tuttavia, i predetti allegati contengono elenchi puntuali e tassativi di progetti sottoposti a VIA regionale e provinciale o a verifica di assoggettabilità regionale e provinciale molti dei quali sono individuati in base al solo criterio dimensionale, senza che vi sia alcuna disposizione (come quelle, peraltro, introdotte all'art. 3 ed all'allegato C della medesima legge regionale n. 3 del 2012, solo a seguito della proposizione del ricorso, con la già richiamata legge regionale n. 30 del 2012) che imponga di tener conto, caso per caso, in via sistematica, anche degli altri criteri di selezione dei progetti, tassativamente prescritti negli allegati alla citata direttiva UE, come imposto dall'art. 4, paragrafo 3,della medesima.
La mancata considerazione dei predetti criteri della direttiva UE pone la normativa regionale impugnata in evidente contrasto con le indicazioni comunitarie.
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale degli allegati A1, A2, B1 e B2 alla citata legge regionale n. 3 del 2012, nella parte in cui, nell'individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale ed a verifica di assoggettabilità regionale o provinciale, non prevedono che si debba tener conto, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell'allegato III della stessa direttiva
UE, come prescritto dall'art. 4, paragrafo 3, della medesima” (enfasi aggiunta ndr).
46 Pertanto, si ritiene che i criteri dettati nell'allegato III dalla dir. 2011/92/UE, in merito a quali impianti debbano essere sottoposti a screening VIA e a VIA, sono assolutamente precisi e puntuali, tassativamente imposti al legislatore nazionale, in capo al quale non residua alcuna discrezionalità circa la loro scelta. Le norme menzionate pertanto hanno effetto diretto, dal quale discende, per tutte le istituzioni degli Stati membri, l'obbligo di disapplicare eventuali norme interne con essa contrastanti, per consentire la compiuta attuazione dei principi di precauzione e dello sviluppo sostenibile.
5.2.6. Non valgono ad escludere la diretta applicabilità dei criteri di cui all'allegato III della direttiva gli elementi addotti dalla in sede di comparsa conclusionale (“i CP_1 considerando 8, 9, 10 e 11 della direttiva de quo;
la comunicazione della Commissione europea
(Comunicazione 2021/C 486/01, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea C 486/1 del
3 dicembre 2021; la giurisprudenza comunitaria ( e altri, C- 72/95, EU:C:1996:404, par. Parte_4
50; Abraham e altri, C-2/07, EU:C:2008:133, par. 37; Mellor, C-75/08, ECLI:EU:C:2009:279, par. 50; Commissionec. Irlanda, C-427/07, EU:C:2009:457, par. 41); la formulazione dell'art. 4 della direttiva;
l'adozione di apposite linee guida finalizzate a guidare l'interpretazione delle disposizioni della
Direttiva VIA , quali quelle contenute nel d.m. 30 marzo 2015 n. 82545, avente ad oggetto “Linee guida per la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle regioni e province autonome, previsto dall'articolo 15 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116”, nonché del documento predisposto dalla Commissione sempre nel 2015 dal titolo “Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA
Directive”).
I considerando 8,9,10 e 11 sono premesse di principio che tuttavia non possono oscurare del tutto il dato letterale di norme specifiche contenute nel corpo della direttiva, come quelle contenute all'allegato III a cui fa espresso rinvio l'art. 4 il cui tenore testuale è chiaro.
Le sentenze citate sono tutte antecedenti alla direttiva del 2011 e riguardano fattispecie distinte da quella oggetto di causa;
inoltre, in merito alle citate sentenze parte convenuta non evidenzia in alcun modo la rilevanza.
Le linee guida citate sono tutte successive ai fatti di cui è causa.
47 La comunicazione della commissione europea del 2021 riguarda chiarimenti riferiti agli allegati I e II della direttiva e non al III, rilevante nel caso di specie.
5.2.7. A riprova del contenuto precettivo preciso e incondizionato dei criteri di cui all'allegato III, milita la l.r. n. 30 del 2012 (contenente Individuazione delle aree non idonee all'installazione di impianti alimentati da biomasse o biogas e modifiche alla legge regionale 26 marzo 2012,
n. 3 "Disciplina della procedura di valutazione di impatto ambientale"), disciplina introdotta dal legislatore regionale a seguito della proposizione del ricorso alla Corte costituzionale da parte del Governo in relazione alla legge n. 3 del 2012.
Infatti, nella pendenza del processo dinanzi alla Corte costituzionale (poi conclusosi con la citata sentenza n. 93 del 2013), la ha modificato la legge regionale n. CP_1
3 del 2012, in specie introducendo, con la legge regionale n. 30 del 19 ottobre 2012 (art. 2), un comma 1-bis all'art. 3, nel quale si è espressamente stabilito che tutti i progetti di cui agli allegati B1 e B2, indipendentemente dalle soglie dimensionali, sono comunque sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA “qualora producano impatti significativi e negativi sull'ambiente, da valutarsi sulla base dei criteri di cui all'allegato C”.
L'allegato C della l.r. 3 del 2012 (art. 33) dispone(va) (in quanto abrogata nel 2019) che:
“Informazioni da inserire nello studio preliminare ambientale (articolo 8, comma 1, lettera b)


1. Caratteristiche del progetto
Le caratteristiche del progetto debbono essere prese in considerazione in particolare in rapporto ai seguenti elementi:
a) dimensioni del progetto (superfici, volumi, potenzialità);
b) cumulo con altri progetti;

c) utilizzazione delle risorse naturali;

d) produzione di rifiuti;

e) inquinamento e disturbi ambientali;

f) rischio di incidenti, per quanto riguarda, in particolare, le sostanze o le tecnologie utilizzate;

g) impatto sul patrimonio naturale e storico, tenuto conto della destinazione delle zone che possono essere danneggiate (in particolare zone turistiche, urbane o agricole).


2. Ubicazione del progetto
48 Deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che possono risentire dell'impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare dei seguenti aspetti:
a) l'utilizzazione attuale del territorio;

b) la ricchezza relativa, della qualità e capacità di rigenerazione delle risorse naturali della zona;

c) la capacità di carico dell'ambiente naturale, con specifica attenzione alle seguenti zone:
1) zone umide;

2) zone costiere;

3) zone montuose o forestali;

4) riserve e parchi naturali;

5) zone classificate o protette dalla legislazione degli Stati membri e zone protette speciali designate dagli Stati membri in base alle direttive 70/409/CEE e 92/43/CEE;
6) zone limitrofe alle aree di cui ai punti 4) e 5);
7) zone nelle quali gli standard di qualità ambientale della legislazione comunitaria sono già superati;

8) zone a forte densità demografica;

9) zone di importanza storica, culturale e archeologica;

10) aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e delle acque pubbliche;

11) territori con produzioni agricole di particolare qualità e tipicità di cui all'articolo 21 del d.lgs. 18 maggio 2001, n. 228.


3. Caratteristiche dell'impatto potenziale
Gli effetti potenzialmente significativi dei progetti debbono essere considerati in relazione ai criteri stabiliti ai punti 1 e 2 e tenendo conto, in particolare:
a) della portata dell'impatto (area geografica e densità di popolazione interessata);
b) della natura transfrontaliera dell'impatto;
c) dell'ordine di grandezza e della complessità dell'impatto;
d) della probabilità dell'impatto;
e) della durata, frequenza e reversibilità dell'impatto”.
Dalla lettura dell'allegato C alla legge regionale emerge che i criteri utilizzati dal legislatore regionale sono stati gli stessi, pedissequamente, di quelli citati nell'allegato III della
49 direttiva, senza alcuna precisazione o integrazione. Ciò costituisce ulteriore prova dell'effetto diretto della direttiva in riferimento al caso di specie.
5.2.8. Non valgono ad escludere l'obbligo delle amministrazioni di disapplicazione della normativa regionale contrastante con le norme europee direttamente applicabili: il fatto che il Governo non avesse direttamente impugnato anche la l.r. n. 20 del 2011, dal contenuto analogo, ma solo la l.r. n. 3 del 2012, con atteggiamento alquanto contraddittorio;
né il fatto che la normativa regionale fosse sostanzialmente riproduttiva di quanto stabilito dal legislatore statale che possiede competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema ex art. 117, comma secondo, let. s, Cost.; né che sarebbe stato addirittura preliminare onere dell'imprenditore avvedersi del contrasto con la normativa europea (e non invece, ancora prima, della pubblica amministrazione deputata all'applicazione delle norme che regolano il procedimento;
nell'ottica del bilanciamento tra l'obbligo della pubblica amministrazione di agire garantendo il buon andamento e l'imparzialità ex art. 97 Cost. e il principio dell'ignorantia legis non excusat, deve prevalere il primo, salvo ipotesi di manifesta ignoranza inescusabile del privato).
5.2.9. L'agire della pubblica amministrazione regionale nell'applicazione delle norme rilevanti al procedimento amministrativo avviato su Parte_7 sarebbe dovuto essere guidato: dal principio di precauzione in materia ambientale;
dal correlato obiettivo di incentivare la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (direttiva 2001/77/CE), le cui opere sono considerate di pubblica utilità, indifferibili e urgenti (art. 12 d. lgs. n. 387 del 2003); dal conseguente obiettivo di incentivare le iniziative imprenditoriali di produzione indipendente di elettricità, soprattutto a livello regionale e locale (considerando 19 della direttiva 77 cit.); dalla necessità che i costi, che i nuovi produttori di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili supportano, devono essere oggettivi, trasparenti e non discriminanti
(considerando 22) per essere competitivi (considerando 18); dall'obiettivo di razionalizzare e accelerare le procedure amministrative (art. 6 della direttiva 77 cit.).
Al contrario, la condotta dell'amministrazione si è connotata dalla mancata (doverosa) disapplicazione delle norme regionali contrastanti con quelle comunitarie, e dalla violazione
50 dei principi appena richiamati e ciò anche nella fase successiva all'annullamento del provvedimento.
A questo ultimo riguardo si rileva che la nelle more del lungo procedimento CP_1 amministrativo avviato ad iniziativa di per ottenere ex post la VIA (con Parte_5 domanda del 9 agosto 2013) poi conclusosi, dapprima, con determina della Provincia di
Ancona che ha espresso giudizio positivo di compatibilità ambientale con prescrizione e, poi,
a seguito della conseguente istanza dell'impresa di rilascio dell'autorizzazione, con determina della del 27 settembre 2022 di autorizzazione a riattivare l'impianto, alla luce delle CP_1 norme sopravvenute, non si è posta il problema di mitigare gli effetti negativi dell'annullamento dell'autorizzazione unica, ad esempio adottando atti amministrativi volti a consentire il mantenimento degli impianti in funzione, almeno per il tempo necessario per l'espletamento di procedure ambientali postume. Al contrario, la ha intimato a CP_1 lo spegnimento dell'impianto. Parte_5
5.2.10. L'attore ha sollecitato la valutazione anche della condotta tenuta dalla CP_1 nel corso del giudizio di impugnazione e anche successivamente, per non aver adottato gli accorgimenti necessari per eliminare o limitare le conseguenze pregiudizievoli in capo all'impresa.
La colpa dell'amministrazione regionale si ravvisa, oltre che nell'omessa doverosa disapplicazione nella legge regionale contrastante con la direttiva comunitaria – di cui si è appena detto - anche in relazione ad un ulteriore aspetto, autonomo rispetto al primo e che pertanto contribuisce, di per sé, al perfezionamento dell'elemento soggettivo della fattispecie di responsabilità oggetto di analisi.
La colpa della si ravvisa nell'omesso doveroso esercizio del potere di CP_1 sospensione del procedimento amministrativo ex art. 7, comma 2, della l. n. 241 del 1990 oppure, in un momento successivo (come allegato dall'attore, pag. 15 dell'atto di citazione), del potere di sospensione del provvedimento autorizzativo ex art. 21 quater l. n. 241 del 1990
(così come modificato dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15) e annullamento in autotutela entro un termine ragionevole ex art. 21 nonies, tenuto conto dell'avvio dei lavori avvenuto il 30 luglio
2012 (come ben noto alla in quanto a lei comunicato con nota acquisita al CP_1 protocollo ragionale n. 545117 del 1° agosto 2012).
51 Ai fini della valutazione dell'elemento soggettivo in capo all'amministrazione regionale oggetto di scrutinio, assume rilievo il fatto, - specificamente valorizzato dall'attore con la prima memoria istruttoria (pag. 9) - che l'autorizzazione unica del 22 giugno 2012 è stata emessa dopo che aveva ricevuto la notificazione del ricorso del presidente Parte_3 del consiglio dei ministri (che era stato spedito per la notifica alla il 30 CP_1 maggio-1°giugno 2012 e depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il successivo
7 giugno, come menzionato nell'incipit della sentenza della Corte costituzionale, doc. n. 10 allegato all'atto di citazione) con cui era stata promossa, in via principale, questione di legittimità costituzionale della legge della 26 marzo 2012, n. 3, contenente CP_1
Disciplina regionale della valutazione di impatto ambientale – VIA, in riferimento agli artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Il ricorso dello Stato era stato presentato proprio sostenendo che alcune disposizioni della legge regionale contenevano una disciplina non conforme a quanto stabilito dalla direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE, contenente Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati – codificazione, e quindi lesiva dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, che gravano allo stesso modo tanto sul legislatore statale quanto su quello regionale (nello specifico degli articoli 2, comma 1, lettera c), 3, comma 4, 5, comma 1, lettera c), e comma 10, 8, comma 4,
9, comma 2, lettera d), 12, comma 1, lettere c) ed e), 13, nonché degli allegati A1, A2, B1 e
B2 nel loro complesso e in specie degli allegati A1, punto n), A2, punto h), B1, punto 2h),
B2, punti 7p) e 7q).
Nel ricorso del presidente del consiglio dei ministri si impugnavano specificamente gli allegati A1, A2, B1 e B2 nel loro complesso, nella parte in cui individuavano i progetti assoggettati alla procedura di VIA, limitandosi a stabilire delle soglie di tipo dimensionale, senza tener conto degli altri criteri indicati dall'art. 4, paragrafo 3, della direttiva, fra i quali vi sono: 1) le caratteristiche dei progetti, che devono essere considerate tenendo conto, in particolare, delle loro dimensioni, del cumulo con altri progetti, dell'utilizzazione di risorse naturali, della produzione di rifiuti, dell'inquinamento e disturbi ambientali;
2) la localizzazione dei progetti, così che la sensibilità ambientale possa essere considerata tenendo conto, in particolare, dell'utilizzazione attuale del territorio e delle capacità di carico
52 dell'ambiente naturale;
3) le caratteristiche dell'impatto potenziale, con riferimento, tra l'altro, all'area geografica e alla densità della popolazione interessata.
La pertanto, quando era ancora pendente il procedimento amministrativo CP_1 avviato nei confronti di e pertanto già prima dell'emissione Parte_1 dell'autorizzazione unica (poi emessa il 22 giugno 2012), era perfettamente a conoscenza del ricorso per la declaratoria di incostituzionalità proprio della legge regionale che stava applicando.
Le difese della nel giudizio di costituzionalità sono state tutte incentrate CP_1 esclusivamente nell'affermare che la legge regionale aveva pedissequamente riprodotto la normativa nazionale. Tale difesa, tuttavia, non era centrata rispetto all'invocato parametro del giudizio di costituzionalità, rappresentato non dal rispetto della normativa nazionale, ma dal mancato rispetto della direttiva comunitaria.
La consapevolezza della della illegittimità della legge regionale emerge anche CP_1 da un ulteriore fatto (specificamente allegato dall'attore, pag. 14 e 15 dell'atto di citazione).
Il 19 ottobre 2012, la Regione emanò la legge n. 30 contenente Individuazione delle aree non idonee all'installazione di impianti alimentati da biomasse o biogas e modifiche alla legge regionale 26 marzo 2012, n. 3 “Disciplina della procedura di valutazione di impatto ambientale, con cui introdusse modifiche all'art. 3 e introdusse l'allegato C della legge regionale n. 3 del 2012, recanti l'esplicita previsione della necessità di tener conto, caso per caso e indipendentemente dalle soglie dimensionali, di tutti i criteri di selezione dei progetti indicati negli allegati della citata direttiva UE, ai fini dell'individuazione dei progetti da sottoporre a VIA, come imposto dall'art. 4, paragrafo 3, della medesima direttiva.
Quindi, a quattro mesi di distanza dalla notifica del ricorso da parte dello Stato, e prima che la Corte costituzionale si pronunciasse, la modificò la legge regionale, CP_1 recependo pedissequamente il contenuto della direttiva, nella parte in cui ne era stata denunciata la violazione da parte dello Stato.
Tale condotta dimostra la consapevolezza da parte della della fondatezza CP_1 degli addebiti di incostituzionalità mossi dallo Stato e dimostra altresì che la aveva CP_1 tutti gli strumenti per evitare che iniziative imprenditoriali come quella dell'impresa attrice venissero avviate, senza VIA ovvero screening VIA, sulla base della legge regionale
53 incostituzionale. La finalità che avrebbe dovuto avere di mira l'amministrazione non era ovviamente quella di far conseguire all'impresa i profitti sperati ma quella di evitare che l'illegittima azione amministrativa causasse ulteriori danni ai privati.
Come poi evidenziato dalla Corte costituzionale, infatti, la legge impugnata, nelle more della sua validità, aveva esplicato necessariamente effetti sui rapporti pendenti (tra cui quello oggetto di causa), e cioè non poteva essere ignorato dalla nei cui confronti le CP_1 domande vennero presentate dalle imprese.
A fronte dell'evidente rischio di declaratoria di incostituzionalità, la avrebbe CP_1 ben potuto e dovuto, nell'esercizio del potere cautelare atipico attribuito dall'art. 7, comma 2,
l. n. 241 del 1990, sospendere il procedimento amministrativo e modificare la norma regionale celermente, come poi fatto ad ottobre 2012.
Oppure, una volta emesso il provvedimento amministrativo, avrebbe potuto e dovuto sospenderne l'efficacia come previsto dall'art. 21quater (nella versione ratione temporis applicabile dopo la modifica nel 2005 e prima di quella poi apportata nel 2015), nelle more dell'esercizio del potere di autotutela ex art. 21 nonies, entro un termine ragionevole, da rapportare ai lavori di costruzione dell'impianto che l'impresa aveva avviato già dal 30 luglio
2012 e che nei mesi di settembre, ottobre e novembre si erano intensificati.
Al riguardo si osserva che i primi lavori sul cantiere dell'impresa (quelli stradali e di sterro, documentati con le fatture allegato ai doc. nn. 46a e ss., allegati all'atto di citazione) sono iniziati a luglio 2012, come appunto comunicato alla e sono proseguiti nei CP_1 primi mesi successivi all'emanazione dell'autorizzazione unica. Pertanto, nei primissimi mesi sono state sostenute dall'impresa le spese più rilevanti, che avrebbero potuto essere evitate, ove la si fosse attivata tempestivamente. CP_1
Al contrario, la ha atteso che si pronunciasse la Corte costituzionale, con CP_1 sentenza del 29 maggio 2013, a distanza di quasi un anno dal provvedimento autorizzatorio,
e che questo venisse annullato all'esito del giudizio di merito di primo grado dinanzi al AR con la sentenza emessa il successivo 11 luglio 2013, e ciò nonostante già a ottobre CP_1
2012 la stessa avesse emanato la legge regionale n. 30 del 2012 con cui modificava la CP_1 precedente legge n. 3 del 2012, recependo in toto quanto stabilito dalla direttiva comunitaria.
54 I poteri di sospensione assegnati dalla legge sul procedimento amministrativo qui invocati, e non esercitati dalla pubblica amministrazione, assolvono innanzitutto ad una funzione cautelare: evitano cioè le conseguenze irreversibili del provvedimento di cui è sospetta la illegittimità o l'inopportunità; consente all'amministrazione una valutazione più adeguata sui presupposti del provvedimento sospeso;
assicurano l'utilità di una eventuale decisione definitiva. L'esercizio del potere cautelare pertanto rientra nell'ambito del corretto esercizio del potere amministrativo secondo il principio di buon andamento.
Da quanto detto emerge l'illegittimità del comportamento tenuto dalla la CP_1 quale, appunto, nonostante la consapevolezza che la direttiva comunitaria imponesse valutazioni sull'impatto ambientale dei progetti ben più articolate, basate su una molteplicità di criteri e non certo solamente sul quantitativo di energia prodotta, emise comunque l'autorizzazione unica e consentì al privato di iniziare e di completare la costruzione dell'impianto, sostenendo spese ingenti, anziché sospendere il procedimento o, al più, il provvedimento in attesa della modifica della legge regionale, come appunto avvenuto ad ottobre 2012, ovvero dell'esito del giudizio di legittimità.


5.3. Sul nesso di causalità
Per effetto della mancata disapplicazione da parte della pubblica amministrazione delle norme regionali contrastanti con quelle comunitarie, prima dell'emissione del provvedimento autorizzatorio, e per effetto di una complessiva condotta, anche successiva all'emissione del provvedimento autorizzatorio, posta in essere in violazione dei principi che devono guidare l'agire dell'amministrazione sopra richiamati, l'imprenditore, inizialmente autorizzato ad intraprendere l'attività imprenditoriale, confidando incolpevolmente nella legittimità del provvedimento autorizzatorio e della costituzionalità della legge regionale applicata, ha avviato l'attività d'impresa, costruito l'impianto di produzione di energia e, poi, in seguito al suo annullamento, ha dovuto spegnere l'impianto per 10 anni.
E' evidente pertanto che l'impresa ha supportato i costi per la costruzione dell'impianto, è stata lesa nel suo diritto alla conservazione all'integrità del suo patrimonio proprio in conseguenza della condotta tenuta dall'amministrazione Regionale.
55 Ove la pubblica amministrazione avesse applicato la normativa comunitaria, in luogo di quella regionale incostituzionale, o, al più, avesse sospeso il procedimento o il provvedimento in pendenza del giudizio di legittimità costituzionale, l'impresa non avrebbe sostenuto inutilmente i costi di costruzione dell'impianto di produzione di energia elettrica da biogas (o perché avrebbe correttamente ottenuto la VIA positiva o perché non ottenendola non avrebbe avviato alcuna attività imprenditoriale).
Sul punto è necessario sottolineare che al momento della pendenza del procedimento amministrativo in oggetto non era prevista la possibilità per il privato di sottoporre a VIA progetti che la normativa non includeva tra quelli soggetti a tale procedura. Invero, solo successivamente, la l.r. n. 30 del 2012 cit., all'art. 2, ha previsto la possibilità per il privato di sottoporre a VIA ovvero a verifica di assoggettabilità a VIA (c.d. screening) i progetti non rientranti tra quelli elencati negli allegati A1, A2, B1, B2. Ciò con l'evidente fine di consentire al privato – indipendentemente dalle interpretazioni fornite dall'amministrazione – di poter accedere alla procedura di VIA che, seppure è più onerosa dal punto di vista amministrativo, tuttavia consentendo una maggior tutela dell'ambiente, cautela maggiormente l'imprenditore, mettendolo al riparo dalle conseguente pregiudizievoli di eventuali ricorsi giurisdizionali da parte di controinteressati e da eventuali modifiche legislative.



6. Il danno risarcibile.
6.1. L'affidamento riposto da nella correttezza e lealtà Parte_1 dell'agire dell'amministrazione e, pertanto, nella possibilità di intraprendere l'attività economica, ha comportato che, appena ottenuta l'autorizzazione unica il 22 giugno 2012,
l'attore ha costruito e messo in funzione l'impianto di produzione di energia, supportandone le relative spese. Tuttavia, a seguito dell'annullamento dell'autorizzazione unica con la sentenza del AR MA dell'11 luglio 2013, e al successivo provvedimento della CP_1 del 29 ottobre 2013, è stata obbligata a spegnere l'impianto. Parte_1
Dopo dieci anni dall'avvio dell'iniziativa imprenditoriale, e dopo nove anni dall'annullamento del provvedimento autorizzatorio non può fondatamente sostenersi – come vorrebbe la difesa della – che non vi sarebbe alcun danno perché dal 2022 CP_1
l'impresa ha ottenuto l'autorizzazione unica.
56 Un imprenditore che, esercitando la sua libertà negoziale, ha investito danaro in un progetto imprenditoriale che per la sua sostenibilità economica ha bisogno necessariamente di tempi certi e rapidi (funzionali a ripagare l'investimento e ad ottenere i, vitali, finanziamenti del GSE, che nelle more non ha ottenuto essendo Parte_1 stato revocato in autotutela il provvedimento del GSE di riconoscimento della qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili) e non può certamente aspettare undici anni per cominciare ad avviare l'impianto di produzione di energia già costruito e pagato dal lontano gennaio 2013.
Il progetto industriale, oltretutto si basava su una convenzione con il GSE di quindici anni, dal 2013 al 2028, finalizzata ad ottenere tariffe particolarmente vantaggiose di remunerazione dell'energia messa in rete, che tuttavia non ha potuto esplicare i suoi effetti.
In conclusione, di fatto è stato precluso a di esercitare la Parte_1 propria iniziativa imprenditoriale.
Pertanto il danno subito da si è oramai definitivamente Parte_1 cristallizzato e deve essere quantificato.
6.2. In punto di prova dei danni subiti, il danno derivante dalla perdita di valore degli investimenti effettuati quantificati nel costo sostenuto per realizzare l'impianto è documentato tramite la produzione delle fatture emesse da parte delle imprese esecutrici dei lavori e dei professionisti incaricati nella somma pari a € 3.056.000 (cfr. doc. da n. 46a) a n.
46l) allegati all'atto di citazione), così come sommati dal consulente tecnico di parte (dott.
doc. n. 25). Per_3
Tale costo è pressoché equivalente a quello preventivato in occasione del deposito della domanda finalizzata all'ottenimento dell'autorizzazione unica (cfr. doc. n. 37, relazione tecnica generale, preventivo e computo di spesa del 22 febbraio 2012) e sulla cui base è stato inizialmente autorizzato l'impianto e pertanto riconosciute implicitamente come necessarie dalla pubblica amministrazione.
Inoltre, tali voci di costo non sono state specificamente e tempestivamente contestate da parte convenuta che si è limitata solo a contestare la non pertinenza di fatture Enel e relative all'assistenza legale. Tardive sono le contestazioni formulate solo nella comparsa conclusionale.
57 Pertanto, in applicazione del principio di cui all'art. 115 c.p.c., tenuto conto della precisione delle allegazioni difensive e dell'assenza di specifiche tempestive contestazioni da parte dei convenuti, è stato ritenuto superfluo demandare ad un consulente tecnico nominato dall'ufficio il mero riscontro tra le cifre prese a riferimento dal CTP e quanto evincibile dai documenti, depositati dall'attore in maniera facilmente fruibile dalle parti al fine del riscontro oggettivo.
Quanto ai costi di riattivazione dell'impianto a distanza di ben 10 anni dal suo spegnimento (avvenuto a dicembre 2013, dopo lo smaltimento della biomassa accumulata), così come autorizzata dalla solo nel 2022, questi sono stati allegati dal consulente di CP_1 parte ing. (doc. n. 4 allegata alla seconda memoria istruttoria) e accompagnati da Per_1 riscontro fotografico dell'attuale stato fatiscente dell'impianto (depositate con la stessa seconda memoria istruttoria) e sono stati quantificati, in una somma pari ai costi da sostenere per una sua costruzione ex novo, atteso che il mancato funzionamento e la mancata manutenzione per 10 anni delle parti idrauliche, meccaniche ed elettriche dell'impianto rendono necessario ed opportuno, anche ai fini di una maggiore sicurezza, la sostituzione di molte di queste.
Le contestazioni formulate dalla sul punto sono state generiche. CP_1
Al riguardo inoltre si rileva che non si può imputare all'impresa che i maggiori costi per la riattivazione dell'impianto sarebbero conseguenza di un'omessa manutenzione dell'impianto, delle sue componenti idrauliche, elettriche e meccaniche, come invece allegato dalla nella seconda memoria istruttoria (pag. 2): a fronte dell'annullamento CP_1 dell'autorizzazione unica e di un ordine di spegnimento emessi nel 2013 e di un successivo procedimento amministrativo avviato su domanda di parte nello stesso anno 2013, di fatto durato 9 anni prima di ottenere una nuova autorizzazione unica, dopo positiva VIA intervenuta solo nel 2021, non può esigersi che il privato, dopo aver supportato inutili e ingenti spese per la costruzione, abbia anche l'onere di sostenere costi di manutenzione di un impianto, per un tempo di fatto indeterminato, nell'attesa – del tutto priva di certezza – dell'eventuale rilascio di una nuova autorizzazione.
D'altronde, l'unico intervento di manutenzione documentato in atti (doc. depositato dalla in allegato alla terza memoria istruttoria), e relativo alla sostituzione dei teli di CP_1
58 copertura dei digestori, risulta essere stato autorizzato dalla al “solo scopo di scongiurare CP_1 danni ambientali”.
Inoltre, nella valutazione sulla sostenibilità economica di riattivare il vecchio impianto oppure di costruirlo eventualmente ex novo, incidono gli anni di mancato utilizzo dell'impianto e di incentivi perduti e non recuperabili, seppure la convezione con GSE scadrà nel 2028.
Infine, sempre nella valutazione sulla sostenibilità economica di riattivare il vecchio impianto oppure di costruirlo eventualmente ex novo, pesa anche la necessità, solo oggi imposta dalla nuova autorizzazione unica del 2022, di sostenere anche ulteriori costi per l'adeguamento dell'impianto alle numerose prescrizioni imposte dalla Provincia all'esito della valutazione di impatto ambientale emessa nel 2021 (tra cui la copertura con telo scorrevole delle vasche, la nuova viabilità di accesso all'impianto, la nuova viabilità interna, la realizzazione di rete di raccolta acque piovane, il raddoppio del serbatoio antincendio, le nuove opere in cemento armato, le opere di piantumazione, etc. , cfr. consulenza ing.
cfr. autorizzazione unica del 27 settembre 2022 e allegato documento istruttorio, Per_1 doc. n. 10 allegato alla prima memoria istruttoria della cit.). Opere che inizialmente CP_1 non erano previste e che pertanto incidono sulla valutazione di convenienza economica dell'intera iniziativa imprenditoriale.
Pertanto, deve ritenersi provato e cristallizzato in capo all'impresa attrice il danno subito in conseguenza dell'aver sostenuto – inutilmente – i costi per la costruzione dell'impianto di produzione di energia elettrica da biogas inutilizzabile, per colpa della condotta tenuta dall'amministrazione regionale, di seguito quantificati:
59 6.3. L'attore ha domandato il risarcimento del danno anche nella sua componente di mancato guadagno.
Come detto nel capitolo relativo all'inquadramento in punto di diritto della vicenda, ciò che il dovere di correttezza e buona fede della pubblica amministrazione mira a tutelare non è la conclusione del contratto ovvero – come nella specie – il provvedimento ampliativo della sfera giuridica soggettiva risultato poi illegittimo, ma la libertà di autodeterminazione negoziale del privato che entra in “contatto” (in rapporto) con la pubblica amministrazione e ha fiducia nella regolarità e legittimità dell'agire della pubblica amministrazione (cfr. in motivazione Cons. Stato, ad plen. 5 del 2018 cit.; Cass. n. 24438 del 2011; Cass. n. 19775 del
2018; Cass. n. 8236 del 2020 cit.; Cass. n. 28979 del 2020 cit.; Cass. n. 12428 del 2021 cit. ).
Tenuto pertanto conto della causa petendi della domanda il danno riconducibile al comportamento delle pubbliche amministrazioni è quello commisurato al c.d. interesse negativo (l'interesse appunto a non subire indebite interferenze nell'esercizio della libertà negoziale), che copre il danno emergente. Solo eventualmente, in casi particolari, il danno risarcibile è estensibile al c.d. interesse positivo virtuale, e cioè il lucro cessante da
60 parametrarsi però ad altre occasioni di contratto che la parte allega di aver perso e, pertanto alla differenza tra l'utilità economica ricavabile dal contratto effettivamente concluso e il diverso e più vantaggioso contratto che sarebbe stato concluso in assenza dell'altrui scorrettezza (così Cass. n. 24438 del 2011; Cass. n. 19775 del 2018; in motivazione Cons.
St., ad plen. 5 del 2018 cit.), ipotesi tuttavia non ravvisabile nella specie.
Nel caso di specie, pertanto, il danno risarcibile non può coprire i ricavi che l'imprenditore si attendeva dall'avvio dell'attività imprenditoriale ove il provvedimento amministrativo ampliativo della sua sfera giuridica soggettiva non fosse stato emesso illegittimamente.
I fatti sopravvenuti rispetto all'introduzione del giudizio (e relativi all'emissione dell'autorizzazione unica da parte della subordinata al rispetto delle prescrizioni CP_1 imposte dalla Provincia) non sono stati ritenuti dallo stesso attore rilevanti in punto di quantificazione del danno. Ad oggi pertanto, alla luce dell'esito del giudizio impugnatorio che ha annullato l'autorizzazione unica del 2012 risulta che non sussistevano i presupposti per l'emanazione dell'autorizzazione unica e, pertanto, per l'esercizio da parte di
[...]
imprenditoriale nelle more avviata. Per l'effetto, non può essere Parte_8 riconosciuto all'attore il danno derivante dai mancati utili conseguibili dall'esercizio di quell'impresa che il giudice amministrativo ha accertato come intrapresa per effetto di un'autorizzazione illegittima.
Deve quindi rigettarsi la domanda di risarcimento del danno nella sua componente di lucro cessante.
6.4. L'obbligazione di risarcimento del danno, per inadempimento di obbligazioni diverse da quelle pecuniarie, sorte da contatto sociale qualificato ex art. 1173 c.c. (essendo stata ricondotta la responsabilità da contatto sociale qualificato nell'ambito della disciplina della responsabilità contrattuale, secondo l'orientamento di legittimità, di cui si è già dato conto, a cui questo tribunale aderisce), ha natura di debito di valore, al pari dell'obbligazione risarcitoria da responsabilità extracontrattuale. Il danaro pertanto è il mezzo di reintegrazione della materiale utilità che il creditore avrebbe conseguito se avesse ricevuto la prestazione dovutagli, sicché la rivalutazione monetaria costituisce l'imprescindibile presupposto dell'espressione, in termini di equivalenza monetaria attuale, del valore che va appunto
61 reintegrato dal debitore, senza necessità che il creditore stesso alleghi e dimostri il maggior danno ai sensi dell'art. 1224, secondo comma, c.c., detta norma attenendo alle conseguenze dannose dell'inadempimento, ulteriori rispetto a quelle riparabili con la corresponsione degli interessi, relativamente alle sole obbligazioni pecuniarie (cfr. e multis, Cass. n. 10493 del
1994; n. Cass. n. 5963 del 1996, Cass. n. 5845 del 1997; Cass. n. 11618 del 1997; Cass. n.
11937 del 1997; Cass. n. 9517 del 2002; Cass. n. 12698 del 2014; Cass. n. 7948 del 2020)
Per l'effetto, le somme sopra indicate a titolo di danno emergente subito devono essere rivalutate dalla data dell'evento lesivo (individuabile nella data di pubblicazione della sentenza del AR che ha annullato l'autorizzazione unica, l'11 luglio 2013), sino alla pubblicazione della sentenza.
L'attore, oltre alla rivalutazione del credito, ha domandato il riconoscimento di interessi legali (compensativi del danno da ritardo). Infatti, su tutte le somme liquidate a titolo di risarcimento del danno deve essere riconosciuto all'attore - che ne hanno fatta specifica domanda - anche il cd. lucro cessante e cioè il risarcimento del danno derivante dalla mancata tempestiva disponibilità della somma che, ove tempestivamente posseduta, avrebbe determinato un lucro finanziario.
Non avendo fornito parte attrice elementi di prova in ordine ai possibili impieghi delle somme dovute e avendo richiesto la generica applicazione di interessi legali, il cd. lucro cessante dovrà pertanto essere equitativamente calcolato ex art. 1226 c.c., secondo l'orientamento della suprema Corte (Cass. S.U. n.1712 del 1995 sul calcolo di interessi per debiti di valore;
cfr. in tema di responsabilità da illecito contrattuale si rinvia alle sentenze sopra menzionate), applicando, ad una base di calcolo costituita dall'attuale credito come sopra determinato, devalutato all'epoca dell'inadempimento, e rivalutato anno per anno secondo gli indici Istat, un saggio equivalente agli interessi legali dalla data dell'inadempimento alla data di pubblicazione della sentenza.
Infine sulle predette somma spetteranno dalla data della pubblicazione della presente sentenza al saldo gli interessi corrispettivi al tasso legale ai sensi dell'art. 1282 c.c., in quanto convertitesi in debito di valuta (cfr. e multis Cass. n. 11594 del 2004; n. 9711 del 2004).


7. La regolamentazione delle spese di lite.
62 Atteso l'accoglimento della domanda di risarcimento del danno per un importo
(sensibilmente) inferiore rispetto a quello richiesto, sussistono i presupposti per ritenere la sussistenza di un accoglimento parziale della domanda e pertanto può ravvisarsi un'ipotesi di soccombenza reciproca ex art. 92, secondo comma, c.p.c. fondata sul principio di causalità degli oneri processuali, atteso che è verosimile che la richiesta di lucro cessante ha costretto i convenuti ad una spesa per oneri processuali maggiore di quella che avrebbe sostenuto se la domanda fosse stata contenuta nel giusto (cfr. e multis Cass. n. 18183 del 2021; Cass. n. 516 del 2020; Cass. n. 3438 del 2016; Cass. n. 21684 del 2013; Cass. n. 22381 del 2009).
Per l'effetto, compensa tra le parti un terzo delle spese processuali rispettivamente anticipate e condanna i convenuti, in solido tra loro, a rimborsare all'attore la restante parte delle spese processuali anticipate, liquidate in tale minor misura (pari a 2/3) in applicazione del d.m. n. 55 del 2014, parametri medi previsti per le cause di valore pari al decisum.

P.Q.M.

1) accerta la responsabilità, da contatto sociale qualificato, della per i CP_1 danni subiti dalla per i fatti di cui è causa;
per Parte_1
l'effetto, condanna la a risarcire alla CP_1 Parte_1 il danno subito pari a: € 3.056.000 a titolo di danno emergente, oltre rivalutazione e
[...] interessi al tasso legale da calcolarsi come in motivazione (al punto 6.4.);
2) previa compensazione tra le parti di un terzo delle spese processuali rispettivamente anticipate, condanna la a rimborsare alla CP_1 [...] la restante parte delle spese processuali da quest'ultima Parte_1 anticipate, liquidate in tale minor misura nella somma pari ad € 32.890, oltre rimborso spese forfettarie al 15 %, IVA e CPA, per compenso professionale, ed € 1.713, per spese non imponibili.
Ordina al cancelliere la comunicazione della sentenza alle parti.
Ancona, 22 luglio 2025
La giudice
Willelma Monterotti
63 64