Composta dagli Ill.mi Signori
Dott. Aldo VESSIA Presidente
Dott. Renato FULGENZI Consigliere
Dott. Carlo COGNETTI Consigliere
Dott. Giorgio LATTANZI Consigliere
Dott. Giovanni DE ROBERTO Consigliere
Dott. Pierluigi ONORATO (rel.) Consigliere
Dott. Antonio MORGIGNI Consigliere
Dott. Nicola MILO Consigliere
Dott. Giovanni CANZIO Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal Procuratore Generale presso la corte d'appello di Firenze, nel procedimento penale

contro

:
DI ZI RO, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza resa il 27.4.2001 dalla corte d'appello di Firenze. Vista la sentenza denunciata e il ricorso, Udita la relazione svolta in udienza dal consigliere Pierluigi ONORATO, Udito il pubblico ministero, in persona dell'avvocato generale Antonio SINISCALCHI, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio della sentenza;

Udito il difensore dell'imputato, avv. Alberto ROCCA, del foro di Prato, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

Svolgimento del processo

1 - Con sentenza del 27 aprile 2001 la Corte di appello di Firenze confermava quella resa il 7 aprile 2000 dal Tribunale di Prato, che aveva dichiarato non doversi procedere nei confronti di ZI RO ED in ordine al delitto di cui agli artt. 81 e 640 bis cod. pen., commesso in Prato il 30 settembre 1992, per essere il reato estinto per prescrizione.
Più esattamente, il ED era stato rinviato a giudizio per rispondere del reato di cui al suddetto art. 640 bis c.p. perché, quale legale rappresentante della s.n.c. "Maglificio Canditi 3F", con artifici e raggiri - consistiti nell'indicare, nella domanda di contributo del Fondo Sociale Europeo 1990/1991 per l'aiuto all'assunzione, la lavoratrice Lo ON VE come appartenente alla Cat. A (ultraventinovenni iscritti al collocamento da oltre 12 mesi), di cui alle delibere della Giunta Regionale Toscana nn. 85 e 10654 del 1991, mentre la stessa non risultava mai iscritta alle liste di collocamento - aveva indotto la Regione Toscana a corrispondere in data 30 settembre 1992 il contributo di lire 2.753.331, procurando così alla società da lui amministrata un ingiusto profitto con danno della stessa Regione Toscana. Il giudice di primo grado, aveva ritenuto il fatto contestato come ipotesi aggravata del reato di truffa (indicando peraltro erroneamente come reato semplice quello di cui all'art. 640 cpv. n. 1 c.p., anziché quello di cui all'art. 640, comma 1, c.p.), e -
considerata l'incensuratezza dell'imputato - gli aveva concesso le attenuanti generiche equivalenti, sicché aveva dichiarato il reato estinto per intervenuta prescrizione.
La Corte fiorentina, investita del processo a seguito dell'impugnazione del Procuratore generale, qualificato il fatto contestato di cui all'art. 640 bis come ipotesi aggravata del delitto di truffa previsto e punito dall'art. 640, comma 1, c.p., confermate le attenuanti generiche equivalenti alla suddetta aggravante, confermava l'estinzione del reato per prescrizione. Secondo i giudici dell'appello, la suddetta fattispecie andava invero considerata quale ulteriore ipotesi aggravata del reato di truffa previsto dall'art. 640 cod. pen., e non come titolo autonomo di reato, deponendo in tal senso tanto il tenore letterale della rubrica, che definisce 'aggravata' la truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche, quanto la previsione espressa della sua procedibilità di ufficio, altrimenti superflua ove detta norma avesse contemplato una fattispecie autonoma. Inoltre, la funzione 'ancillarè assegnata alla fattispecie di cui all'art. 640 bis cod. pen. rispetto a quella contemplata dall'art. 640 cod. pen. sarebbe resa evidente anche dal rinvio operato a quest'ultima per quanto attiene agli elementi costitutivi del fatto.

2 - Contro questa sentenza, con atto del 10 maggio 2001, ricorreva per cassazione il Procuratore generale presso la Corte d'appello di Firenze, chiedendo l'annullamento della sentenza impugnata con rinvio ad altra sezione della medesima Corte per il nuovo giudizio. Il ricorrente deduce la erronea applicazione di legge (art. 606, comma 1, lett. b) cod. proc. pen.) in relazione all'art. 640 bis cod. pen., assumendo che la truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche non costituirebbe, come affermato dai giudici dell'appello, circostanza aggravante del delitto di cui all'art. 640 cod. pen., bensì ipotesi autonoma di reato, sicché erroneamente era stato effettuato, nella specie in esame, il giudizio di comparazione tra la suddetta fattispecie e la circostanza di cui all'art. 62 bis cod. pen.. Ad avviso del ricorrente, la Corte di appello avrebbe fondato la sua interpretazione in ordine alla natura circostanziale della condotta descritta dall'art. 640 bis cod. pen. su una serie di elementi, desunti dal tenore letterale della norma, di 'scarso significato' - in quanto per lo più frutto di una semplificatoria e per alcuni versi imperfetta tecnica legislativa - quali la terminologia adoperata nella rubrica, la previsione espressa della procedibilità di ufficio, nonché l'individuazione per relationem degli elementi costitutivi della fattispecie.
Secondo il Procuratore generale, fanno da contraltare a tale interpretazione tanto la funzione pacificamente non vincolante della rubrica quanto la constatazione della superfluità della previsione in ordine alla procedibilità di ufficio anche per la tesi alternativa (l'art. 640, secondo comma, ult. parte, già prevede invero la procedibilità di ufficio per 'tutte' le ipotesi aggravate).
I giudici di merito avrebbero al contrario tralasciato di considerare numerosi e più significativi elementi, che evidenzierebbero la natura autonoma della fattispecie di cui all'art. 640 bis cod. pen.: tra questi, la collocazione della norma in un apposito articolo, anziché nel corpo dell'art. 640 cod. pen., che già prevede altre ipotesi aggravate;
il diverso e specifico interesse da essa tutelato, da individuarsi nel complesso delle pubbliche risorse destinate ad incentivazione economica;
il rapporto di 'inusuale specialità' che si verrebbe a creare con l'altra ipotesi aggravata di cui al secondo comma n. 1 dell'art. 640 cod. pen., che ha riguardo alla natura pubblicistica del soggetto tutelato;
la comminazione, infine, di una pena assai più grave, determinata in modo del tutto autonomo rispetto a quella stabilita dall'art. 640 cod. pen.. Ulteriore elemento interpretativo, posto a sostegno della suddetta tesi, viene tratto dal ricorrente dall'analisi, peraltro non esplicitata e per la quale è fatto rinvio ad alcune decisioni della Corte di cassazione (Sez. II, 15 ottobre 1998, n. 11582, ric. De Vita, RV 211650, e Sez. II, 20 ottobre 2000, n. 11077, ric. P.M. in proc. Biffo, RV 217130), delle finalità politico-criminali perseguite dal legislatore con la legge 12 febbraio 1990 n. 55, che all'art. 22 ha introdotto l'ipotesi de qua.
Sulla base della diversa prospettiva interpretativa seguita dal ricorrente, erronea sarebbe dunque la dichiarazione di estinzione del reato per prescrizione, in quanto il reato contestato al ED verrebbe a prescriversi con il decorso del termine ordinario di dieci anni o, tenuto conto di eventuali interruzioni, di quindici anni e non, come affermato nella sentenza impugnata, in quello più breve riferibile al delitto di truffa semplice.

3 - La seconda sezione della Corte, assegnataria del ricorso, rilevava che, in ordine alla prospettata questione della natura autonoma o meno della fattispecie de qua, sussistevano due contrastanti indirizzi della giurisprudenza di legittimità. Stante l'attualità del contrasto, riteneva quindi necessario rimettere la decisione alle Sezioni unite penali.
Il Primo Presidente aggiunto assegnava il ricorso alle Sezioni unite penali, fissandone la trattazione alla pubblica udienza del 26 giugno 2002.
Motivi della decisione

4 - La questione posta all'esame delle Sezioni unite si può quindi formulare nel modo seguente:
"se l'art. 640 bis cod. pen. (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) preveda una figura autonoma di reato ovvero una circostanza aggravante del reato di truffa".
Com'è noto, l'art. 640 bis è stato introdotto nel codice penale dall'art. 22 della legge 19.3.1990 n. 55, che reca come titolo "nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale".
Su questo tema, l'originario disegno di legge del Governo, presentato alla Camera dei Deputati il 5.11.1988, di fronte alla "eccezionalità e gravità del fenomeno mafioso" si proponeva di "procedere a un rapido riesame e aggiornamento degli strumenti normativi in vigore per ricalibrarne la disciplina in relazione alle mutate strategie delle organizzazioni criminali". A tale fine di il disegno di legge non intendeva "ricorrere a strumenti eccezionali, bensì ad un rafforzamento ed un aggiornamento di quelli ordinari già previsti dalla vigente normativa antimafia", attraverso la tecnica novellistica (Atto Camera n. 3325/ter).
L'impostazione governativa fu ampiamente condivisa dal Parlamento, che approvò più penetranti misure di prevenzione e una disciplina più rigorosa delle misure atte a precludere i rapporti tra soggetti mafiosi e pubblica amministrazione. Peraltro, l'art. 22, introduttivo della nuova fattispecie penale di cui all'art. 640 bis c.p., non era previsto nel disegno di legge governativo, ma fu introdotto, attraverso un emendamento del relatore, durante l'esame del disegno presso la Camera dei Deputati.
In conclusione, all'esito della discussione parlamentare, venne approvata la legge n. 55/1990 e introdotto nel codice penale l'art. 640 bis, che recita testualmente: "La pena è della reclusione da uno a sei anni e si procede d'ufficio se il fatto di cui all'art. 640 riguarda contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee." È significativo che, nello stesso torno di tempo, con l'art. 3 della legge 26.4.1990 n. 86 (modifiche in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione) fu introdotta nel codice penale una nuova fattispecie di malversazione a danno dello Stato, secondo la quale è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni chiunque, estraneo alla pubblica amministrazione, avendo ottenuto dallo Stato o da altro ente pubblico (o dalle Comunità europee - secondo un'aggiunta inserita con legge 7.2.1992 n. 181) contributi, sovvenzioni o finanziamenti destinati a favorire iniziative dirette alla realizzazione di opere o allo svolgimento di attività di pubblico interesse, non li destina alle predette finalità (art. 316 bis c.p.). È evidente che il legislatore italiano del 1990 e del 1992 ha voluto in tal modo offrire una tutela penale agli interessi finanziari della Comunità Europea, incriminando sia la fraudolenta captazione sia la indebita utilizzazione delle sovvenzioni e dei contributi erogati in attuazione della politica comunitaria. E ciò ha fatto per adempiere agli impegni che gli derivano dai trattati europei (art. 5 e art. 280 del Trattato di MA, così come modificato dal Trattato di Amsterdam), e per rispondere alle pressioni dei partners comunitari, preoccupati dal dilagare delle frodi nella soggetta materia e dal coinvolgimento crescente in questa pratica della criminalità organizzata.
Giova peraltro rammentare che, prima e dopo il 1990, altre figure sono state introdotte nel sistema penale nazionale di tutela delle erogazioni comunitarie.
Già nel 1986 venne introdotto il reato di frode in danno del fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (F.E.O.G.A.), secondo il quale è punito con la reclusione da tre mesi a tre anni chiunque, mediante l'esposizione di dati o notizie falsi, consegue indebitamente, per sé o per altri, aiuti, premi, indennità, restituzioni, contributi o altre erogazioni a carico del predetto fondo (art. 2 della legge 23.12.1986, di conversione del decreto legge 701/1986). Nel 1992, due anni dopo l'introduzione dell'art. 640 bis c.p., il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia per inserire una espressa clausola di riserva, secondo la quale la fattispecie di frode comunitaria agraria resta integrata solo "ove il fatto non configuri il più grave reato previsto dall'art. 640 bis c.p." (art. 73 legge 142/1992). In tal modo veniva legislativamente recepito il carattere sussidiario della fattispecie rispetto alla truffa comunitaria codicistica, già stabilito dalla giurisprudenza di legittimità: sicché il reato speciale di frode comunitaria agricola resta configurato solo quando il soggetto attivo si limiti all'esposizione di dati e notizie falsi, e non anche quando, oltre alle false dichiarazioni, utilizzi artifici e/o raggiri di altra natura, che integrano invece il delitto codicistico di truffa comunitaria (Cass. Sez. Un. n. 2780 del 24.1.1996, dep. 14.3.1996, Panigoni e altri, rv. 203969).
Infine, il quadro normativo è stato ulteriormente complicato con la legge 29.9.2000 n. 300, che, con l'art. 4, ripetendo la consueta clausola di riserva, ha introdotto nel codice penale l'art. 316 ter (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato), che punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni, "salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall'art. 640 bis" l'indebita percezione di erogazioni concesse dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee "mediante l'utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero mediante l'omissione di informazioni dovute".

5 - La suddetta formulazione dell'art. 640 bis introduce chiaramente un elemento di specializzazione rispetto alla fattispecie di cui all'art. 640, laddove descrive il fatto-reato richiamando quello di cui all'art. 640 con tutti i suoi elementi costitutivi (artifici e raggiri, induzione in errore e connessa disposizione patrimoniale, ingiusto profitto dell'agente o di terzi, danno del soggetto passivo), ma prevedendo un oggetto materiale specifico della condotta fraudolenta e della disposizione patrimoniale, vale a dire contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, concessi o erogati da parte dello Stato, di enti pubblici o delle Comunità europee.
Tuttavia, bisogna osservare che l'elemento di specializzazione non offre alcuna chiave ermeneutica per la soluzione della questione sottoposta alle Sezioni unite. Infatti esso, se sovente connota una fattispecie circostanziale rispetto al reato semplice col quale intercorre il rapporto di specialità (es. lesioni gravi e gravissime di cui all'art. 583, rispetto alle lesioni semplici di cui all'art. 582), qualche volta configura sicuramente una fattispecie autonoma di reato: si pensi all'abrogato delitto di oltraggio, o al superstite delitto di oltraggio a magistrato in udienza, rispetto alla generale fattispecie dell'ingiuria; o anche alla fattispecie di cui alla lett. c), secondo periodo, dell'art. 20 legge 47/1985 (interventi edilizi senza concessione in zone sottoposte a vincolo), costantemente ritenuta autonoma e non circostanziale rispetto alla fattispecie di cui alla lett. b) dello stesso art. 20 (interventi edilizi senza concessione in zone non vincolate).
Ciò si spiega con la ragione che non esiste alcuna differenziazione ontologica tra elementi costitutivi (o essenziali) e elementi circostanziali (a accidentali) del reato, atteso che questi elementi si possono distinguere solo in base alla disciplina positiva che ne stabilisce il legislatore. Gli articoli 61, 62 e 84 c.p. sono univoci al riguardo, laddove riconoscono esplicitamente che lo stesso fatto materiale può essere considerato dalla legge ora come elemento costitutivo ora come circostanza del reato.

6 - Se quindi il legislatore è libero di assumere un dato fattuale nell'una o nell'altra categoria, per risolvere la questione bisogna necessariamente accertare quale sia esattamente la voluntas legis. La soluzione non è però semplice, perché gli indizi positivi a disposizione dell'interprete per risalire a questa volontà sono spesso incerti ed ambigui, sicché gli approdi giurisprudenziali e dottrinali risultano travagliati e contrastanti.
In tema di truffa relativa ad erogazioni pubbliche, la giurisprudenza di legittimità è prevalentemente orientata in base a varie argomentazioni a ritenerla fattispecie autonoma di reato (Sez. II, n. 3086 del 9.7.1996, P.G. in proc. Lanza, rv. 206859; Sez. I, n. 6753 del 1.12.1997, confl. comp. in proc. Pennetta;
Sez. II, n. 11582 del 15.10.1998, De Vita, rv. 211650; Sez. I, n. 2286 del 19.3.1999, confl. comp. in proc. Marrano, rv. 213349; Sez. I, n. 4240 dell'8.6.1999, confl. comp. in proc. Campana, rv. 213949; Sez. II, n. 11077 del 20.10.2000, P.M. in proc. Biffo, rv. 217130). Nettamente minoritaria è invece l'opzione giurisprudenziale che configura la nuova fattispecie come circostanza aggravante del delitto di truffa (Sez. II, n. 4731 dell'8.3.2000, Volpe, rv. 217105; nonché Sez. I, n. 6843 del 4.12.1997, confl. comp. in proc. Lazzaro, rv. 209537, che però omette qualsiasi motivazione specifica sul punto).
Di segno contrario sembra l'orientamento complessivo della dottrina, che si è prevalentemente schierata per la tesi della figura circostanziale, salvo opzioni minoritarie a favore della figura autonoma di reato.
Inutile sottolineare la rilevanza pratica della questione, anche dopo la modifica intervenuta nella disciplina codicistica delle circostanze del reato in tema di imputazione soggettiva delle stesse (legge 19/1990). Caduta con questa legge l'imputazione oggettiva delle circostanze, ricondotta nell'ambito costituzionale del principio di responsabilità colpevole, la differenza tra elemento costitutivo ed elemento circostanziale del reato continua a rilevare soprattutto in ordine al giudizio di bilanciamento, che ai sensi dell'art. 69 c.p. può essere effettuato in ogni caso di concorso tra circostanze aggravanti e circostanze attenuanti (e che è strutturalmente impensabile in relazione agli elementi costitutivi). La rilevanza della distinzione si è poi acuita dopo che, col decreto legge n. 99/1974, convertito in legge 7.6.1974 n. 220, si è ammesso al bilanciamento ogni tipo di circostanza, comprese le circostanze c.d. autonome o indipendenti e quelle inerenti alla persona del colpevole, così attribuendo al giudice una potestà discrezionale vastissima, attraverso la quale egli può neutralizzare imponenti aumenti sanzionatori ove li riconosca connessi a una configurazione circostanziale anziché a una configurazione autonoma del reato. Ma la distinzione ha anche rilievo, seppure meno importante, agli effetti del concorso di persone nel reato (applicandosi gli artt. 116 e 117 ovvero l'art. 118 c.p., a seconda che si adotti una o l'altra opzione), e della depenalizzazione (art. 32 legge 689/1981:
ma in tal caso, la qualifica circostanziale sarebbe meno favorevole all'imputato, perché impedirebbe nei congrui casi la depenalizzazione del reato base). Un effetto indiretto della distinzione si verifica in ordine alla prescrizione, come dimostra il caso di specie.

7 - Conviene a questo punto esaminare partitamente i criteri adottati da dottrina e giurisprudenza per accertare la volontà legislativa in ordine alla qualificazione circostanziale o costitutiva di una fattispecie, quando - come accade purtroppo nella maggior parte dei casi - essa non sia espressamente manifestata. Essi sono criteri di natura testuale o topografica, di natura strutturale o di natura teleologica.
7.1 - Fra i primi rientra il nomen iuris adottato dal legislatore, come nel caso di specie, in cui la rubrica dell'art. 640 bis è intitolata "truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche". In questo caso il titolo della rubrica sembra indicare nettamente la volontà di configurare la fattispecie come circostanza aggravante. Ma - come è noto - la rubrica non è mai stata ritenuta indizio univoco e assoluto della voluntas legis.
Del resto, seguendo lo stesso criterio del nomen iuris, un indizio simmetricamente contrario dovrebbe ricavarsi dalla formulazione dell'art. 7 della legge 31.5.1965 n. 575 (disposizioni contro la mafia), come modificato dal D.L. 152/1992, convertito in legge 12.7.1991 n. 203, il quale prevede un aumento di pena, se il fatto è
commesso da persona sottoposta a misura di prevenzione, in ordine ai "delitti previsti" dall'art. 640 bis, oltre che da altre numerose norme. Altro indizio testuale contrario si potrebbe ravvisare nelle succitate clausole di riserva di cui alle leggi 142/1992 e 300/2000, laddove la fattispecie di cui all'art. 640 bis è ancora qualificata come "reato". In queste disposizioni il legislatore sembra qualificare il fatto descritto nell'art. 640 bis come figura autonoma di reato e non come circostanza aggravante. 7.1.1 - Altro indizio dello stesso genere è quello che si potrebbe chiamare topografico, perché valorizza la collocazione della norma:
se la norma è formulata in un articolo separato, denoterebbe una fattispecie autonoma di reato;
se è formulata nello stesso articolo che prevede il reato semplice, denoterebbe una fattispecie circostanziale.
Secondo questo indizio, dunque, il reato di cui all'art. 640 bis sarebbe autonomo rispetto a quello di truffa previsto dall'art. 640. Ma anche questo indizio non è probante, perché vi sono fattispecie formulate in articoli separati che tuttavia sono da classificarsi come circostanze aggravanti: così le circostanze aggravanti previste negli artt. 292 bis e 293 c.p. rispetto ad alcuni delitti contro la personalità interna dello Stato, se compiuti da militari in congedo o dal cittadino in territorio estero. Di contro vi sono fattispecie formulate nello stesso articolo che sono sicuramente reati autonomi:
per esempio forme colpose di delitti dolosi;
le diverse ipotesi di favoreggiamento personale di cui al comma primo e al comma terzo dell'art. 378 c.p.; o altri reati c.d. a fattispecie plurime contemplati in molte leggi speciali.
7.2 - I criteri che si possono chiamare strutturali, perché attengono alla struttura del precetto o della sanzione, sono invece di maggior peso.
7.2.1 - Così, il modo in cui il legislatore descrive gli elementi costitutivi della fattispecie può essere molto indicativo della volontà di qualificarli come circostanza o come reato autonomo. Si sostiene che quando la fattispecie è descritta attraverso un mero rinvio al fatto-reato tipizzato in altra disposizione di legge, ci si trova in presenza di una circostanza aggravante. Si replica in contrario che vi sono casi in cui un reato sicuramente autonomo è descritto solo per relationem. Così per il reato di cui all'art. 251, comma 2, c.p., nel quale l'inadempimento colposo di contratti di fornitura in tempo di guerra è indicato richiamando l'inadempimento doloso di cui al comma 1 dello stesso articolo ("se l'inadempimento del contratto, totale o parziale, è dovuto a colpa"). Così anche, prima della recente depenalizzazione della figura colposa, avveniva per il delitto di atti osceni di cui all'art. 527 c.p., dove il delitto colposo era individuato nel secondo comma attraverso il rinvio al "fatto" descritto nel primo comma ("se il fatto avviene per colpa, la pena è della multa da lire sessantamila a lire seicentomila"). Altro esempio si può ravvisare nei delitti colposi contro la salute pubblica di cui all'art. 452 c.p., individuati richiamando semplicemente i "fatti" preveduti dagli artt. 438 e 439 c.p.. 7.2.2 - Altro criterio strutturale è dato dal modo di determinazione della pena.
In certi casi il legislatore determina la pena richiamando quella prevista in altra norma e applicando sulla stessa una variazione frazionaria in aumento o in diminuzione. Nonostante la determinazione per relationem possa far pensare alla configurazione di una circostanza, sono però frequenti i casi in cui è indubbia la previsione di uno autonomo reato: così per la corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio (art. 320 c.p.); per la subornazione (art. 377), la cui pena è stabilita in relazione a quelle previste per la falsa testimonianza e la falsa perizia o interpretazione;
per i già citati delitti colposi contro la salute pubblica di cui al secondo comma dell'art. 452.
In altri casi invece il legislatore determina la pena modificandone la specie o mutando la cornice edittale rispetto alla pena di riferimento. Anche in questi casi in genere l'indizio non è univoco, perché, con siffatte variazioni del trattamento sanzionatorio, talvolta il legislatore ha inteso configurare una figura nuova di reato e talaltra ha semplicemente previsto una circostanza c.d. autonoma o indipendente.
In linea generale, comunque, l'unico caso in cui il modo di determinazione della pena non lascia adito a dubbi è quello in cui la variazione in aumento o in diminuzione è lasciata indeterminata dal legislatore: così per esempio nei già menzionati articoli 292 bis e 293. In tali casi il giudice che debba quantificare la pena deve necessariamente far ricorso ai criteri generali stabiliti negli artt. 64 e 65 c.p., che delimitano la variazione quantitativa entro una misura frazionaria (un terzo) e specificano la variazione qualitativa (reclusione fino a 24 anni invece che ergastolo). E poiché tali variazioni sono stabilite con espresso riferimento alle circostanze del reato (come si evince dalla rubrica delle norme e del capo II in cui sono inserite), ne risulta obiettivamente una chiara volontà del legislatore di sussumere la fattispecie sotto la categoria del reato circostanziato.
In tal modo resta individuato un indizio univoco della voluntas legis in ordine alla qualificazione circostanziale o essenziale del fatto. Ma questo indizio non è utilizzabile per la questione rimessa al giudizio di queste Sezioni unite, atteso che l'art. 640 bis non lascia indeterminata la variazione sanzionatoria e quindi non richiede l'applicazione dell'art. 64.
7.3 - Resta ora da esaminare il criterio di tipo teleologico, che è in genere quello più seguito dalla giurisprudenza di legittimità. Secondo questo criterio, quando la fattispecie penale tutela un bene giuridico diverso rispetto a quello tutelato dalla fattispecie penale di riferimento, siamo di fronte a un'autonoma figura di reato e non a una circostanza aggravante.
In particolare questo criterio è stato adottato in numerose decisioni di queste Sezioni unite.
La sentenza Greco del 1982, trattando un caso di omessa cessione all'ufficio italiano dei cambi di valuta estera non superiore a lire cinque milioni, affermava nettamente il principio che ai fini della distinzione tra circostanze ed elementi costitutivi del reato occorre tener presente il bene giuridico protetto (Sez. Un. n. 11399 del 19.6.1982, dep. 26.11.1982, Greco, rv. 156405). La sentenza Parisi del 1991, nel qualificare come circostanza attenuante l'ipotesi di cui al quinto comma dell'art. 73del D.P.R.

9.10.1990 n. 309, secondo cui si applicano pene molto inferiori se i fatti di produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope sono di lieve entità per i mezzi, per le modalità o le circostanze dell'azione, ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, osservava che questi ultimi elementi della fattispecie non modificano né l'obiettività giuridica né la struttura essenziale del reato, ma attribuiscono al reato stesso solo minore valenza offensiva e grado di pericolosità: sicché sono elementi di carattere accidentale ed accessorio, esterni alla struttura tipica del reato, che incidono solo sulla gravità del reato e sulla quantità della pena (Sez. Un. n. 9148 del 31.5.1991, dep. 12.9.1991, Parisi, rv. 187930).
Significativa è anche la sentenza Petrongari del 1994. Le Sezioni unite dovevano affrontare la questione se il superamento della soglia di lire cento milioni di proventi non dichiarati, prevista nell'art. 1, comma 1, della legge 7.8.1982 n. 516, costituisse una circostanza aggravante del reato di omessa dichiarazione fiscale, ovvero un titolo autonomo di reato. La questione si poneva prima della modifica introdotta dalla legge 15.5.1991 n. 154, che invertendo l'ordine delle proposizioni normative e anteponendo l'ipotesi della omessa dichiarazioni di proventi per oltre cento milioni, trasformava tale ipotesi in reato base, rispetto all'ipotesi minore - posposta - della omessa dichiarazione di proventi inferiori ai cento milioni. Orbene, la sentenza osservava che ciò che distingueva le due ipotesi era un mero dato quantitativo, che indicava il maggior pericolo cui era esposto il bene giuridico protetto, che era comune a entrambe le ipotesi contravvenzionali;
sicché la diversità del dato quantitativo, restava un profilo contingente, che non intaccava l'identità del bene protetto e la struttura essenziale del reato. Per conseguenza, in base a siffatto criterio, integrato da altri criteri complementari, la fattispecie doveva qualificarsi come circostanza aggravante e non come titolo autonomo di reato.
Da ultima, utilizza - assieme ad altri - il criterio dell'oggettività giuridica la sentenza Deutsch del 1997. Essa doveva valutare se il contrabbando di tabacco lavorato estero in quantità superiore ai 15 kg., previsto e punito dall'art. 2 della legge 18.1.1994 n. 50, costituisse figura autonoma di reato oppure circostanza aggravante del delitto di contrabbando previsto dall'art. 282 D.P.R. 21.1.1973 n. 43. Al riguardo osservava anzitutto che differenti sono gli interessi tutelati dalle due disposizioni e quindi differente è l'oggettività giuridica, giacché il testo unico del 1973 tutela la potestà tributaria dello Stato e la riscossione delle imposte di confine, mentre la legge del 1994 protegge il regime di monopolio sui tabacchi. Era questo un primo sintomo della volontà del legislatore del 1994 di configurare un reato autonomo anziché una circostanza aggravante (Sez. Un. n. 119 del 29.10.1997, dep. 8.1.1998, Deutsch, rv. 209126). L'obiezione più seria contro il criterio dell'oggettività giuridica è quella che denuncia l'inversione logica su cui esso si fonda. Per individuare l'interesse tutelato dalla fattispecie penale, invero, è necessario prima esaminare la struttura della stessa fattispecie, distinguendo i suoi elementi essenziali da quelli accidentali;

sicché si potrà registrare un mutamento del bene tutelato solo quando e perché è stato accertato un mutamento degli essentialia delicti.
Le stesse sentenze sopra citate, in realtà, pur adottando formalmente il criterio teleologico, finiscono per optare per la qualificazione circostanziale o per la qualificazione autonoma della fattispecie non tanto perché non è cambiata o è cambiata l'oggettività giuridica, quanto piuttosto perché è rimasta o non è rimasta immutata la struttura essenziale del reato (per una formulazione esplicita in questo senso, v. soprattutto le sentenze Parisi e Petrongari).
Solo in questo senso si può dire che la fattispecie circostanziale modifica soltanto il grado di offensività della condotta, senza sostituire il bene tutelato. Anche se si deve aggiungere che non è sempre vero il contrario, che cioè la figura autonoma di reato modifica necessariamente l'oggetto giuridico rispetto alla figura autonoma di riferimento: così per esempio l'infanticidio di cui all'art. 578 c.p. ha lo stesso oggetto giuridico dell'omicidio di cui all'art. 575 c.p.. 8 - Rilevato il carattere insoddisfacente o comunque non risolutivo degli indici sopra esaminati, un'autorevole dottrina ha sostenuto che nella soggetta materia deve essere adottato come criterio preferenziale il principio di legalità canonizzato nell'art. 25, comma 2, Cost. e nell'art. 1 c.p..
Quando si controverte intorno alla natura costitutiva o circostanziale di un determinato elemento della fattispecie, si controverte per ciò stesso circa l'esistenza nell'ordinamento di una particolare figura criminosa. Ma per il principio di legalità questa figura esiste nell'ordinamento solo se è "espressamente" prevista, ovverosia se è contemplata in modo certo e incontrovertibile: sicché ogni dubbio ermeneutico deve essere risolto contro la qualificazione autonoma e a favore della qualificazione circostanziale della fattispecie.
Questa teoria ha carattere dichiaratamente residuale, perché dovrebbe soccorrere solo quando la voluntas legis rimanga altrimenti inaccessibile all'interprete.
Ma a parte questa considerazione, essa si espone a un'essenziale obiezione di ordine dommatico, perché il principio di legalità vale per il reato semplice come per il reato circostanziato;
sicché, in mancanza di un'espressa qualificazione legislativa, l'interprete dubbioso non potrebbe optare per una configurazione circostanziale invece che autonoma senza incidere ugualmente sul principio di legalità penale.
Nello stesso ordine di idee, qualche autore ha additato come criterio sussidiario di risoluzione della questione il favor rei, sostenendo che nei casi dubbi l'interprete dovrebbe qualificare la fattispecie come circostanziale, in quanto essa è più favorevole all'imputato, che in tal modo potrebbe godere dei benefici effetti del giudizio di bilanciamento tra circostanze.
Ma nell'ordinamento penale, il favor rei è un principio di accertamento del fatto addebitato all'imputato, è cioè soltanto un principio che regola l'applicazione della legge al caso concreto, non già un canone di interpretazione della legge stessa. E ciò senza considerare che in teoria la configurazione circostanziale non sempre è più favorevole all'imputato. Si pensi a un dubbio ermeneutico tra un reato autonomo meno grave rispetto al reato di riferimento e una circostanza attenuante: in tal caso la qualificazione come circostanza attenuante espone l'imputato alla pena più grave prevista per il reato semplice, ove il giudice ritenga l'attenuante equivalente (o peggio subvalente) rispetto a concorrenti circostanze aggravanti, speciali o comuni.

9 - Dopo aver saggiato in tal modo la validità generale dei criteri adottabili nella soggetta materia, è possibile affrontare più da vicino il thema decidendum.
Un criterio del tutto specifico utilizzato per risolvere il problema della qualificazione giuridica della fattispecie de qua, è quello del regime di procedibilità espressamente previsto per la stessa. Ma anche questo criterio è stato utilizzato ed è utilizzabile con pari plausibilità razionale per conclusioni diametralmente opposte. Come s'è già visto, l'art. 640 bis richiede che si proceda d'ufficio. Orbene, da una parte si può sostenere che questo è indizio della configurazione circostanziale, giacché per una fattispecie autonoma di reato la procedibilità d'ufficio è la regola e quindi non aveva alcun senso richiamarla espressamente. Ma d'altra parte si può sostenere con altrettanto fondamento logico che, siccome la procedibilità d'ufficio, ai sensi dell'art. 640, ultimo comma, è prevista come regola per la truffa aggravata da qualsiasi circostanza, speciale o comune, il richiamo alla procedibilità officiosa risulterebbe superfluo anche se si accedesse alla tesi del reato circostanziato.
S'è già visto che anche i criteri generali del nomen iuris e della collocazione topografica della norma non hanno portata univoca. Anche il modo di determinazione della pena non ha un valore sintomatico decisivo nel caso della truffa comunitaria. Come s'è visto, la fattispecie di cui all'art. 640 bis non lascia indeterminata la variazione della pena, sicché sia necessario fare ricorso all'art. 64 c.p.; ma stabilisce invece la pena con una variazione qualitativa (reclusione, invece che reclusione e multa) e con una variazione quantitativa (reclusione da uno a sei anni, invece che reclusione da sei mesi a tre anni) rispetto alla pena prevista per la truffa semplice. Peraltro questa formulazione può denotare tanto la volontà di configurare la fattispecie come reato a sé, quanto la volontà di configurare una circostanza aggravante autonoma rispetto alla truffa semplice.
Risulta invece decisivo, ad avviso di questo collegio, il criterio strutturale della descrizione del precetto penale. Nel caso dell'art. 640 bis la fattispecie è descritta attraverso il rinvio al fatto-reato previsto nell'art. 640, seppure con l'integrazione di un oggetto materiale specifico della condotta truffaldina e della disposizione patrimoniale (le erogazioni da parte dello Stato, delle Comunità europee o di altri enti pubblici). Una siffatta struttura della norma incriminatrice indica la volontà di configurare soltanto una circostanza aggravante del delitto di truffa. L'obiezione summenzionata (paragrafo 7.2.1), secondo cui vi sono casi in cui la descrizione per relationem è tuttavia compatibile con la configurazione di un autonomo reato, non regge a un'analisi critica più attenta. A ben vedere, tutti i casi addotti a sostegno dell'obiezione, tra cui l'art. 251, comma 2, l'art. 452 e l'art. 527, comma 2 (prima della recente depenalizzazione), configurano reati colposi, sicché la descrizione per rinvio alla corrispondente ipotesi dolosa non contrasta con la configurazione di una fattispecie autonoma di reato solo per la ragione che il modulo descrittivo adoperato, se da una parte richiama il fatto tipico del reato doloso, dall'altra introduce anche una variazione nell'elemento soggettivo, che è essenziale nella struttura del reato medesimo, trasformandolo da doloso a colposo.
In altri termini, è propria la struttura della fattispecie penale di cui all'art. 640 bis, definita da un lato attraverso il richiamo degli elementi essenziali del delitto di truffa di cui all'art. 640 (artifici o raggiri, induzione in errore con conseguente disposizione patrimoniale, ingiusto profitto per l'agente o per altri, danno del soggetto passivo) e dall'altro con l'introduzione di un elemento specifico (erogazioni pubbliche) che è estraneo alla struttura essenziale della truffa, a denotare la inequivoca volontà legislativa di configurare una circostanza aggravante e non un diverso titolo di reato. La descrizione della fattispecie, insomma, non immuta gli elementi essenziali del delitto di truffa, né quelli materiali né quelli psicologici, ma introduce soltanto un oggetto materiale specifico - tradizionalmente qualificato come accidentale e cioè circostanziale - laddove prevede che la condotta truffaldina dell'agente e la disposizione patrimoniale dell'ente pubblico riguardino contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo. Tra reato-base e reato circostanziato intercorre quindi un rapporto di specialità unilaterale, per specificazione o per aggiunta, nel senso che il secondo include tutti gli elementi essenziali del primo con la specificazione o l'aggiunta di elementi circostanziali.
Per completezza, si deve rilevare come la specialità che caratterizza la fattispecie dell'art. 640 bis rispetto alla truffa semplice di cui all'art. 640 sia in realtà duplice, giacché riguarda sia l'oggetto materiale della condotta dell'agente e della disposizione patrimoniale del soggetto passivo (sovvenzioni ed erogazioni) sia la natura pubblica del soggetto passivo medesimo (Stato, Comunità europea, altri enti pubblici); mentre in rapporto alla fattispecie di truffa aggravata contro lo Stato o altri enti pubblici, di cui all'art. 640 cpv. n. 1, quella specialità si riduca solo all'oggetto materiale, posto che i soggetti passivi appartengono nei due casi alla stessa categoria pubblicistica (gli istituti comunitari sono considerati pacificamente di diritto pubblico: cfr. per tutte Cass. Sez. Un. Panigoni, succitata, rv. 203971).
A questo proposito va quindi rilevato che, una volta qualificata la fattispecie de qua come circostanza aggravante, la sua applicazione dà luogo a un concorso di circostanze aggravanti, disciplinato dall'art. 68 c.p., con l'assorbimento della circostanza generale dell'art. 640 cpv. n. 1 nella circostanza speciale di cui all'art. 640 bis (è la circostanza c.d. complessa, che l'art. 68 disciplina facendo espressamente salva l'applicabilità del principio di specialità di cui all'art. 15 preleggi).
10 - Per le considerazioni sopra svolte, restando immutata la struttura essenziale del reato, non cambia neppure il bene giuridico tutelato, che è sempre il patrimonio del soggetto passivo. L'unica particolarità è data dal fatto che nella truffa aggravata di cui all'art. 640 bis, come del resto in quella aggravata di cui all'art. 640 cpv. n. 1, a essere offeso è il patrimonio di un ente pubblico.
Vero è che si possono ipotizzare casi di truffa aggravata contro enti pubblici in cui è difficile ravvisare quella effettiva deminutio patrimoni tradizionalmente ritenuta essenziale per integrare la truffa. Quando lo Stato o la Unione europea stanzia in bilancio fondi da destinare a finanziamenti per aiutare - ad esempio - imprese aventi particolari requisiti, l'illecita captazione del finanziamento, carpita rappresentando fraudolentemente requisiti inesistenti, può avere l'effetto di sottrarre il finanziamento ad altre imprese in possesso dei requisiti di legge, ma non quello di provocare uscite di bilancio superiori a quelle stanziate dall'ente erogatore. Per tali casi tuttavia la dottrina ha opportunamente precisato che la nozione di patrimonio deve essere intesa in senso dinamico o funzionale, come corretta allocazione delle risorse pubbliche, sicché il danno patrimoniale subìto dall'ente pubblico si atteggia come sviamento dal vincolo di destinazione delle risorse. Ne deriva che anche negli esempi indicati la truffa aggravata causa un danno patrimoniale all'ente erogatore.
Del resto, se si volesse sostenere che nella truffa aggravata di cui all'art. 640 bis interviene un mutamento del bene giuridico tutelato, posto che la tutela penale si sposterebbe dal patrimonio alla funzione pubblica amministrativa (nonostante la collocazione del reato sotto i delitti contro il patrimonio), per dedurne così che la fattispecie debba qualificarsi come reato autonomo anziché come circostanza aggravante, si dovrebbe escludere la qualifica circostanziale anche per la fattispecie di cui all'art. 640 cpv. n.

1. Ma nessuna pronuncia giurisprudenziale e quasi nessun autore arriva a tale conclusione.
11 - In realtà, la tesi che opta per la qualificazione della fattispecie come autonomo titolo di reato sottende spesso, in modo più o meno esplicito, la preoccupazione di non indebolire la repressione e la prevenzione di un fenomeno criminale - spesso organizzato - quale quello della truffa per il conseguimento di erogazione pubbliche, specialmente comunitarie, giacché la prevenzione e repressione di un simile fenomeno sarebbe inevitabilmente pregiudicata dalla frequente propensione dei giudici di considerare prevalenti o equivalenti pur gracili attenuanti a fronte di circostanze aggravanti anche di maggior peso. Ma questa pur apprezzabile ragione di politica criminale non può essere perseguita a costo di manipolazione esegetiche, che finiscono per tradire la oggettiva volontà della legge.
A questo riguardo si può ragionevolmente ritenere che il legislatore nazionale non abbia rigorosamente adempiuto agli obblighi che gli derivano dall'appartenenza alla Unione europea. Come già accennato, a norma dell'art. 280 del Trattato di MA (come modificato dall'art. 209 A del Trattato di Amsterdam), gli Stati membri devono combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità adottando misure che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace degli Stati membri (primo comma). Inoltre, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, devono adottare le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari (secondo comma).
Atteso che da tale norma derivano per gli Stati membri due principi vincolanti per la disciplina delle frodi comunitarie, il principio di dissuasione efficace e il principio di assimilazione, si può anche concludere - con una valutazione non priva di fondamento - che il legislatore italiano ha sicuramente rispettato il principio di assimilazione (considerata la parità di trattamento delle truffe per erogazioni comunitarie e per erogazioni statali), ma ha lasciato molto a desiderare verso il principio di dissuasione efficace (considerata la possibilità di controbilanciare l'aggravamento sanzionatorio).
Ma, ancora una volta, il principio comunitario non può diventare criterio di interpretazione della legge nazionale, al punto da capovolgerne il chiaro dettato normativo in base a una supposta e opinabile violazione del principio stesso. Una cosa è la voluntas legis nell'ordinamento nazionale, quale si desume da una corretta esegesi, altra cosa è la valutazione degli obblighi comunitari. Superfluo aggiungere che manca qualsiasi presupposto per il ricorso alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 234 del Trattato di MA (già art. 177), non trattandosi di interpretazione di norme comunitarie.
12 - In conclusione, la questione sottoposta a queste Sezioni unite va risolta nel senso che l'art. 640 bis c.p. configura una circostanza aggravante del reato di truffa di cui all'art. 640 c.p.. Per conseguenza il ricorso del Procuratore distrettuale di Firenze va rigettato.

P.Q.M.

la Corte, decidendo a Sezioni unite penali, rigetta il ricorso. Così deciso in MA il 26 giugno 2002.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 10 LUGLIO 2002