Pubblicato il 15/05/2023

N. 08308/2023 REG.PROV.COLL.

N. 06342/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6342 del 2010, proposto da
Acqua Egeria s.r.l. e Acqua Santa di Roma s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. (inizialmente proposto da Acqua Santa di Roma s.p.a.), rappresentate e difese dagli avv.ti Giuseppe Ciaglia e Francesco Caso, presso lo studio dei quali in Roma, via Savoia, 72, sono domiciliate;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Elisa Caprio, elettivamente domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura dell’ente in Roma, v. M. Colonna, 27;
Ministero della cultura (già Ministero per i beni e le attività culturali), in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi, 12;
Roma Capitale; Parco regionale dell’Appia antica;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio regionale del Lazio n. 70 del 10.2.2010, recante “approvazione del piano territoriale paesistico di Roma 15/12 Valle della Caffarella, Appia IC e Acquedotti” ai sensi degli artt. 21, co. 2, 22 e 23 l.r. Lazio n. 24/1998 e dell’art. 143 d.lgs. n. 42/2004 (pubbl. nel BURL n. 14 del 14.4.2010);

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, tra cui le deliberazioni della Giunta regionale del Lazio: 25.7.2006, n. 454, di adozione del menzionato PTP n. 15/12; 4.12.2009, n. 919, di proposta di approvazione al Consiglio regionale del medesimo piano; per quanto occorrer possa, 25.7.2007, n. 556, e 21.12.2007, n. 1025, di adozione del PTPR ai sensi degli artt. 21, 22 e 23 l.r. n. 24/1998;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 28 marzo 2023 il cons. M.A. di Nezza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito per le notificazioni a mezzo del servizio postale il 15.6.2010 (dep. il 14.7) la società Acqua Santa di Roma – alla quale sono poi succedute Acqua Egeria s.r.l e Acqua Santa s.r.l. (cfr. ist. 16.6.2016 ric.) – nel premettere:

- di essere proprietaria in Roma di un’area (fg. 921, p.lle nn. 286, 48, 230, 231, 232 e 233) su cui esercita attività di captazione, imbottigliamento e commercializzazione di acque minerali (col marchio “Acqua Egeria”) e su cui insistono i relativi impianti con taluni manufatti accessori quali “magazzini, aree di sosta, uffici, un chiosco”;

- che il compendio rientrerebbe nel perimetro del Parco regionale dell’Appia antica, il cui piano d’assetto non avrebbe previsto alcuna delocalizzazione o rimozione di edifici esistenti (delib. Cons. direttivo n. 17 del 29.7.2002);

- che nel piano territoriale paesistico (PTP) adottato dalla Regione Lazio (delib. G.r. n. 454/06) la parte dell’area ospitante il “parcheggio pertinenziale per la clientela”, la “fontana centrale della fonte” e il “chiosco per la vendita diretta dei prodotti della fonte” sarebbe stata classificata quale “zona di tutela orientata”, sottozona TOb.32 (art. 40, lett. b5, n.t.a.), con previsione della “delocalizzazione delle attività attualmente presenti ed incompatibili con gli obiettivi di tutela del piano paesistico”; i restanti suoli sarebbero stati invece inseriti in sottozona TOb.31, non interessata da analoghe misure;

- di aver presentato osservazioni (29.12.2006) dirette a ottenere l’inserimento in sottozona TOb.31 anche della porzione occupata dai menzionati manufatti accessori e in ogni caso l’espunzione dell’art. 81 n.t.a. (nella parte recante possibilità di esproprio a fini delocalizzativi), oltre che la correzione del “regime di verifica della compatibilità paesaggistica degli edifici esistenti introducendo un regime differenziato limitatamente al giudizio da formularsi ai fini del rilascio del parere di cui all’art. 32, l. n. 47/1985”;

- che la Regione avrebbe disatteso le osservazioni e avrebbe approvato il PTP con previsioni contradditorie e illogiche per la sottozona TOb (obbligo di delocalizzare i ridetti manufatti e generalizzata declaratoria di incompatibilità paesaggistica degli stessi);

tanto esposto, ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati prospettando:

I) violazione per falsa applicazione degli artt. 21, 22 e 23 l.r. Lazio n. 24/1998 in relazione alla violazione per falsa applicazione degli artt. 28, 41, 44 e 45 statuto regionale; carenza di potere; eccesso di potere per incompetenza relativa, difetto di istruttoria, sviamento e travisamento ;

II) violazione, per falsa applicazione, dell’art. 21 l.r. cit. anche in relazione alla violazione, per falsa applicazione, dell'art. 16 l.r. Lazio n. 66/1988, dell'art. 8 l.r. Lazio n. 29/1997, dell'art. 25, co. 2, l. n. 394/1991 e dell'art.26, co. 6, l.r. Lazio n. 29/1997; violazione, per falsa applicazione, dell'art. 145, co. 3, d.lgs. n. 42/2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e dei presupposti, sviamento, irragionevolezza e illogicità manifeste; carenza di potere; violazione del giusto procedimento pianificatorio in relazione al sistema disciplinato dalla l.r. Lazio n. 24/ 1998 ;

III) violazione, per falsa applicazione, degli artt. 143, 3, 6 e 7 d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 21 e 22 l.r. n. 24/1998, in relazione all'art. 1 l. n. 131/2003 e all'art. 117 Cost.; eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà manifesta, difetto di istruttoria; violazione del giusto procedimento pianificatorio ;

IV) violazione, per falsa applicazione, degli artt. 145 e 135 d.lgs. n. 42/2004, dell'art. 9 d.P.R. n. 327/2001 e degli artt. 27 e da 31 a 31-quater l.r. n. 24/1998 nonché dell'art. 5 d.m. n. 1444/ 1968 e in relazione agli artt. 3, 9, 97, 117, 41 e 42 Cost.; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà e sviamento manifesti; difetto di istruttoria e carenza di presupposti ;

V) violazione, a carico delle richiamate previsioni di PTP, degli artt. 135, 146, 149 e 167 d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 21 e 22 l.r. n. 24/1998; violazione, per sviata applicazione, degli artt. 31 e 32, l. n. 47/1985, anche in relazione alla loro applicazione ai procedimenti di condono edilizio ex art. 39 l. n. 724/1994 e art. 32 l. n. 326/2003; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e sviamento dalla funzione della pianificazione paesistica; difetto di istruttoria ;

VI) violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 32 e 33 l. n. 47/85, anche in riferimento alle previsioni di cui all'art. 39 l. n. 724/94 e all'art. 32 l. n. 326/2003; eccesso di potere per sviamento, manifesta irragionevolezza, disparità di trattamento ;

VII) violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33 l. n. 47 /85, anche in riferimento alle previsioni di cui all'art. 39 l. n. 724/94 e all'art. 32 l. n. 326/2003, nonché in relazione alle disposizioni di cui agli artt. 135 e 146 d.lgs. n. 42/2004 e artt. 21 e 22 l.r. n. 24/1998; eccesso di potere per sviamento, manifesta irragionevolezza, disparità di trattamento .

Si sono costituiti in resistenza l’intimata amministrazione statale e la Regione Lazio.

All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno prodotto documenti e memorie, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Le società istanti, titolari in Roma di alcune aree su cui insiste il proprio stabilimento di produzione di acqua minerale, consistente in un compendio immobiliare formato da una serie di manufatti taluni dei quali interessati da domande di condono edilizio, impugnano il PTP 12/15, “Valle della Caffarella, Appia IC e Acquedotti”, approvato con delib. C.r. Lazio n. 70 del 2010, nella parte in cui, inserendo parte dei suoli in sottozona TOb.32, prescrive la “delocalizzazione” della porzione di stabilimento ospitante “il parcheggio pertinenziale per la clientela, la fontana centrale della fonte e il chiosco per la vendita diretta dei prodotti della fonte”.

2. Prima di esaminare le censure è opportuno dar conto della disciplina d’interesse introdotta dal PTP.

A) Nella sezione relativa alle zone di “tutela orientata” c.d. TO (capo III, “classificazione delle aree ai fini della tutela”; artt. 36-40) delle norme di piano (n.t.a.), l’art. 40 detta alcune “prescrizioni particolari”, prevedendo alla lett. b) (per quanto oggi rileva):

- lett. b.1) : “ Nelle sottozone TOb è vietata la realizzazione di nuove cubature, anche se con strutture e materiali precari. Per quanto attiene ai manufatti esistenti, si consente all’interno di queste aree il loro recupero, in conformità a quanto disposto ai successivi artt. da 57 a 62. […] ”;

- lett. b.5) :

--“ Nelle sottozone […] TOb.32 […] a porzioni di valle in cui la situazione di particolare degrado presente impone un’azione di restauro ambientale complessiva, debbono essere delocalizzate le attività attualmente presenti ed incompatibili con gli obiettivi di tutela del piano paesistico. Tali attività possono essere rilocalizzate all’interno delle zone di tutela limitata e/o delle sottozone di tipo TPa di cui al punto a7 dell’art. 35, limitatamente alle sole tra queste aventi le caratteristiche a tal fine indicate ”;

-- “ Nelle sottozone TOb.31 e TOb.81, relative a porzioni di fondovalle interessate da impianti di captazione e imbottigliamento di acque minerali, è consentita la prosecuzione di tali attività, con interventi sui manufatti che possono prevedere anche la ristrutturazione, sono consentiti aumenti di valore inferiori al 20% per adeguamento funzionale in relazione alla attività di captazione e imbottigliamento di acque minerali, subordinatamente ad interventi ed azioni di riqualificazione ”.

B) Nell’ambito della “disciplina degli interventi sui manufatti” (sez. del capo V, artt. 56-63):

i) l’art. 61, sui “[c]riteri di verifica della compatibilità paesaggistica delle opere e manufatti privi del titolo edilizio o in difformità”, prescrive (co. 1) che “ [l]e norme del Piano approvato costituiscono riferimento anche ai fini dell’attività di verifica della compatibilità paesaggistica per le opere ed i manufatti realizzati abusivamente ”;

ii) l’art. 62, concernente i “[m]anufatti e modi d’uso del suolo incompatibili con gli obiettivi della tutela”, sancisce (co. 1):

“ Ferme restando le specifiche inibizioni previste per le sottozone del presente Piano in tutte le sottozone TI, TO, TP sono specificatamente da ritenersi incompatibili con gli obiettivi della tutela i seguenti manufatti e modi d’uso del suolo:

- manufatti ed attività di autodemolizione compresi il deposito di macchinari nuovi ed usati, anche se a cielo aperto, l'attività di rottamazione e il deposito di rottami di ogni genere ad eccezione di quanto specificatamente previsto dalle prescrizioni particolari per le sottozone di tutela;

- l'attività ed i manufatti legati all’esercizio di rivendita e deposito, soprattutto se a cielo aperto, di materiali edili, di legnami, ecc.

- le occupazioni di suolo mediante deposito di materiale e le esposizioni di merci, compresi macchinari ed automobili, a cielo aperto ivi compresi i depositi giudiziari;

- le attività ed i manufatti di tipo industriale ed artigianale (capannoni ed altro), e quanto altro sia lesivo delle qualità ambientali o costituisca ostacolo al ripristino delle medesime ”.

C) Tra gli “strumenti di attuazione del piano” (capo VII, artt. 79-81), l’art. 81 disciplina le “[d]elocalizzazioni delle attività incompatibili con la tutela e demolizione dei manufatti per i quali il piano prescriva la eliminazione”, sancendo quanto segue:

“ 1. Tutte le delocalizzazioni delle attività previste dal Piano sono disciplinate ed attuate attraverso appositi strumenti urbanistici attuativi o Piani attuativi di cui all’articolo 79 lettera c).

2. Nei casi in cui il piano, ai sensi dell’articolo 135 co. 4 lettera a) del Codice, ai fini della conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni sottoposti a tutela ed al ripristino dei valori paesaggistici, preveda la eliminazione dei manufatti che non abbiano valore estetico tradizionale, storico monumentale o non siano di interesse pubblico, si provvede attraverso la demolizione dei manufatti stessi, disciplinata attraverso gli strumenti attuativi del piano di cui all’articolo 79 che possono avvalersi anche della applicazione delle misure incentivanti previste dalla legislazione nazionale e regionale vigente.

3. Gli strumenti attuativi di cui ai commi 1 e 2 devono essere finalizzati a definire gli interventi necessari alla conservazione, valorizzazione ed eventuale fruizione dei beni presenti, con particolare riferimento ai tracciati della via Latina, degli Acquedotti, e del fiume Almone; devono altresì prevedere le modalità e i tempi delle delocalizzazioni e/o demolizioni, stabiliti in base alla proprietà e al regime d’uso di aree soprassuoli, dei tipi e modi d’uso degli impianti, delle sistemazioni esistenti.

4. Nelle more della formazione degli stessi strumenti attuativi, per i manufatti, legittimamente realizzati o legittimati anteriormente alla adozione del piano, dei quali il piano preveda la eliminazione, sono consentiti in ogni caso gli interventi di manutenzione ordinaria di cui all’articolo 3 co. 1 lettera a) del DPR 380/2001 nonchè di manutenzione straordinaria di cui al co. 1 lettera b) dello stesso art.3 senza aumenti di volume.

5. Nel caso di acquisizione delle aree e degli eventuali manufatti, gli strumenti attuativi ne prevedono le forme: esproprio, permuta o concessioni pluriennali con utilizzazioni a termine, compatibili con le caratteristiche dei luoghi e delle aree interessate, anche in relazione all’eventuale utilità pubblica delle stesse.

6. Gli immobili esistenti nelle aree già acquisite dal Comune o che lo saranno in futuro, siano restaurati o ristrutturati a seconda del valore storico - architettonico, per essere utilizzati a servizio del parco, per usi pubblici e di interesse pubblico, ricreativi ed assistenziali, di manutenzione e di sorveglianza (compresi eventuali alloggi per gli addetti), esercizi di bar e ristorazione, attrezzature culturali.

7. Qualora per l’area interessata dalle previsioni di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo sia stato già approvato uno strumento attuativo, la variante allo stesso è approvata nell’ambito di un programma di intervento sul paesaggio di cui all’articolo 31 bis della l.r.24/98 di concerto tra Comune, MiBac e Regione.

8. Il presente articolo si applica prevalentemente alle sottozone TP e TO interessate da prescrizioni di delocalizzazione delle attività o eliminazione dei manufatti; la rappresentazione grafica delle stesse viene evidenziata con un soprassegno grafico.

9. In relazione alle prescrizioni di delocalizzazione delle attività o eliminazione dei Manufatti contenute nelle norme del Piano, resta fermo che la effettiva individuazione delle attività da delocalizzare e/o dei manufatti da demolire, è definita nell'ambito dello strumento attuativo delle delocalizzazioni e/o delle demolizioni medesime o di apposito accordo di programma ”.

3. Tanto precisato, va detto che questo Tribunale si è già pronunciato sulle questioni poste dall’odierna parte privata respingendo doglianze largamente coincidenti con quelle oggi in esame con argomentazioni che vanno qui ribadite (e alle quali si fa rinvio ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d , c.p.a.; v. tra le altre le sentt. 14 gennaio 2021, nn. 511 e 514, 24 maggio 2021, nn. 6019 e 6043, 30 giugno 2021, n. 7740, 9 luglio 2021, n. 8192, 28 settembre 2021, n. 9997, 11 settembre 2021, n. 11626, 15 novembre 2021, nn. 11772 e 11775, e 23 dicembre 2022, n. 17461; la stessa parte ricorrente, consapevole di tale costante indirizzo, nella memoria di replica ha posto l’attenzione sulle “più specifiche censure” attinenti alla disciplina della propria area, che sarebbero state formulate con i motivi IV, V.5 e V.6 ric.; cfr. mem. 7.3.2023 ric.).

Segnatamente, e in sintesi (cfr. sent. n. 17461/22 cit., cui si riferiscono le parti appresso riportate, e sent. n. 511/21 cit.):

- quanto alla carenza di potere degli organi regionali a seguito della cessazione dalla carica del Presidente della Giunta regionale (a far tempo dal 29.10.2009), comportante l’(asserita) impossibilità per la Giunta stessa e per il Consiglio regionale di adottare (4.12.2009) e approvare un atto, quale il PTP, che esulerebbe dall’ordinaria amministrazione (motivo n. I), si è affermato che “la distinzione fra atti di ordinaria e straordinaria amministrazione ha un contenuto più elastico rispetto all’ambito privatistico, dovendosi contemperare il principio della rappresentatività politica con quello di buon andamento, al fine evitare la paralisi dell’attività amministrativa. In termini contenutistici, l’atto va qualificato di ordinaria amministrazione se ha natura conservativa. Nella fattispecie, deve reputarsi che, in assenza di una norma statutaria che disciplini, in regime di prorogatio , i poteri dei consiglieri e dei membri di giunta in modo dissimile da quelli ordinariamente esercitati in pienezza di mandato, l’approvazione del Piano, in concreto analizzata e valutata, fosse obbligatoria ed urgente, attesa la necessità di realizzare i preminenti interessi generali cui è sottesa l’adozione di un Piano paesistico, specie all’interno di un’area di indubbia valenza naturalistica e culturale come il Parco regionale dell’Appia IC (tenuto conto che il PTPR non regolava l’area in questione) e, altresì, in forza delle acquisizioni istruttorie rinvenute nel lungo iter procedimentale e della volontà espressa in precedenti delibere regionali, in primis quella di adozione del PTP (GR del 25 luglio 2006, nr. 454)”;

- con riferimento alla dedotta illegittimità dello strumento discendente dal vizio della delibera di adozione consistente nel mancato “consolidamento” dei piani paesaggistici nell’ambito del PTPR in violazione della l.r. Lazio n. 24/1998 in quanto non sussisterebbero i presupposti d’urgenza ex art. 21, co. 2, l.r. cit. per disporre lo stralcio attraverso l’adozione di uno specifico piano d’ambito, stanti i numerosi vincoli insistenti sull’area sin dal d.m. 2.2.1960 (né recando gli “atti di accompagnamento” alcun elemento idoneo a dar conto dell’ iter in concreto osservato; motivo n. II), si può ribadire come nella fattispecie ricorresse l’urgenza richiesta dall’art. 21, co. 2, l.r. cit. “rilevato che l’area in questione, di notevole rilievo paesaggistico, era sprovvista di PTP e che il PTPR non la disciplina rinviando alle previsioni del Piano dell’Appia, all’epoca in corso di approvazione”;

- circa la prospettata impossibilità per il PTP sia di dettare prescrizioni cogenti su “vaste aree non previamente vincolate” o addirittura escluse ex lege dagli ambiti di operatività dei piani paesistici (ciò avuto riguardo alle previsioni della l.r. n. 24/98 che assegnano al PTP carattere ricognitivo di aree già sottoposte a tutela paesaggistica), sia di assumere carattere attuativo delle disposizioni medio tempore introdotte con il d.lgs. n. 42/2004 in assenza della legislazione regionale di adeguamento (in difetto di previsioni regionali di tal genere, il PTP non avrebbe potuto cioè “giustificare la sostanziale indifferenza” alle prescrizioni dettate per l’area della ricorrente dal piano d’assetto del Parco dell’Appia antica motivando sul rilievo della pretesa “prevalenza” dello strumento di gestione paesaggistica sulle prescrizioni di governo dell’area naturale protetta; motivo n. III), si precisa che la “possibilità che i piani paesaggistici individuino siti ulteriori da sottoporre a tutela è prevista espressamente dall’art. 134, co. 1, lett. c) D.Lgs. n. 42/04, con una disposizione immediatamente applicabile e in vigore al momento dell’adozione degli atti impugnati” (v. anche sent. n. 511/21).

Da quanto detto segue l’infondatezza dei primi tre motivi di ricorso.

5. Con il quarto motivo la parte ricorrente, nel ribadire l’estraneità delle previsioni delocalizzative del PTP (pur coerenti con le finalità della disciplina d’assetto dell’area naturale protetta) all’impianto della pianificazione paesaggistica, da ritenere recessiva rispetto alle prescrizioni del piano d’assetto, prospetta l’ulteriore illegittimità del piano con specifico riferimento alle modalità attuative indicate all’art. 81 n.t.a.; segnatamente:

- sarebbe illegittima la previsione secondo cui le delocalizzazioni andrebbero disciplinate mediante “appositi strumenti urbanistici attuativi o piani attuativi” del PTP (co. 1), atteso che l’obbligo della pianificazione urbanistica comunale di adeguamento alle prescrizioni del piano superiore si esaurirebbe nella conformazione della disciplina urbanistica “in modo da non pregiudicare i livelli di tutela previsti dal piano e non contrastare le azioni ivi ritenute ammissibili”, dovendosi certamente escludere il potere di imporre ai comuni la formazione di strumenti urbanistici ulteriori e diversi rispetto a quelli disciplinati dalla legge (art. 79 n.t.a.) e in particolare dall’art. 31.1 l.r. Lazio n. 24/1998; del resto i “piani attuativi comunali con valenza paesistica” menzionati da quest’ultima disposizione non consentirebbero di ottenere il risultato ipotizzato dal PTP, avuto riguardo al tenore dell’art. 31- quater l.r. cit.; in estrema sintesi, la funzione espropriativa sarebbe estranea al sistema della pianificazione paesaggistica; di qui l’illegittimità della misura delocalizzativa delineata dall’art. 81, avente natura sostanzialmente espropriativa (stante la non indennizzabilità dei “limiti di proprietà” previsti dall’art. 145, co. 4, d.lgs. n. 42/2004), con particolare riferimento al suo comma 2, laddove demanda agli strumenti attuativi del piano paesistico di farsi carico delle modalità attraverso cui pervenire coattivamente alla delocalizzazione;

- sarebbe illegittimo anche il co. 5 dell’art. 81 nella parte in cui, per l’ipotesi di acquisizione delle aree, gli strumenti attuativi ne dovrebbero stabilire “le forme: esproprio, permuta o concessioni pluriennali con utilizzazioni a termine, compatibili con le caratteristiche dei luoghi e delle aree interessate, anche in relazione all’eventuale utilità pubblica delle stesse”:

-- anzitutto, sarebbe incongruo il riferimento all’“esproprio” (il piano attuativo quale strumento di specificazione del piano paesistico non potrebbe introdurre ex se un vincolo preordinato all’esproprio giacché tale funzione, ex art. 9, d.P.R n. 327 /2001, sarebbe propria della sola strumentazione urbanistica generale, alla quale però l’art. 145, co. 4, d.lgs. n. 42/2004 imporrebbe solo adeguamenti di natura conformativa), tanto da far dubitare della costituzionalità delle norme di legge eventualmente introduttive di tale possibilità (artt. 31.1 e 31- quater l.r. cit. e art. 145, co. 4, d.lgs. n. 42/04; ciò per violazione dei principi in tema di indennizzabilità dei vincoli espropriativi e di natura conformativa dei vincoli paesistici, come desumibili dal d.P.R n. 327/2001 e dal d.lgs. n. 42/2004, in relazione agli artt. 3, 9, 97, 117, 41 e 42 Cost.);

-- ma anche la “permuta” e le “concessioni pluriennali” a termine sarebbero affette dai medesimi vizi, non essendo chiaro in particolare quali siano i beni “permutandi” (il piano, pur indicando le aree destinate a ospitare le delocalizzazioni, non ne contemplerebbe l’acquisizione alla mano pubblica regionale, non competendo al comune un’attribuzione del genere) e risultando altresì violato il principio di libera iniziativa economica (al proprietario sarebbe consentito solo di spostarsi sull’area “permutatagli o concessionatagli per svolgervi attività radicalmente estranee alle sue esperienze imprenditoriali e professionali”).

Tanto più che nella specie verrebbe in rilievo un’attività (quella della parte ricorrente) “indelocalizzabile” sia per la sua natura (la fontana sarebbe legata alla vena d’acqua minerale), sia per l’impossibilità di privare l’azienda della fontana principale (oggetto di concessione mineraria), sia, infine, perché il parcheggio pertinenziale di un’attività “compatibile” non potrebbe mai essere ritenuto “incompatibile” (stante la necessità di rispettare gli standard di cui all’art. 5 d.m. n. 1444/1968).

La previsione delocalizzativa si tradurrebbe dunque in una misura idonea a vanificare parte dell’avviamento aziendale, oltre a rendere improbabile l’ordinaria prosecuzione dell’attività (effetti questi tenuti in considerazione dal piano d’assetto del Parco mediante un procedimento basato, per l’appunto, sul contemperamento degli interessi in gioco).

Il motivo è inammissibile.

L’art. 81 n.t.a. attiene, come si è visto, alle modalità di attuazione del PTP in relazione alle “attività incompatibili con la tutela” e alla “demolizione dei manufatti per i quali il piano prescriva la eliminazione”.

Esso contempla una serie di misure (tra cui la “delocalizzazione”, l’“eliminazione dei manufatti” mediante demolizione degli stessi, l’“acquisizione delle aree e degli eventuali manufatti”) che mirano a portare a effetto le previsioni vincolistiche introdotte dal PTP.

Sennonché, la parte ricorrente non vanta un interesse attuale a contestare la previsione, non risultando ancora adottata alcuna concreta determinazione sui propri manufatti (avuto anche riguardo alla sanatoria pendente).

Ciò che risulta in modo chiaro dall’art. 81, co. 9, ai sensi del quale, in relazione alle “prescrizioni di delocalizzazione delle attività o eliminazione dei manufatti contenute nelle norme del Piano, resta fermo che la effettiva individuazione delle attività da delocalizzare e/o dei manufatti da demolire, è definita nell’ambito dello strumento attuativo delle delocalizzazioni e/o delle demolizioni medesime o di apposito accordo di programma”.

Né può dirsi certamente integrata la fattispecie contemplata dall’art. 40, lett. b.5) , n.t.a., che, come si è visto, prevede la delocalizzazione delle attività “incompatibili con gli obiettivi di tutela del piano paesistico”, situazione quest’ultima ancora non attuale in assenza di specifiche determinazioni in tal senso.

Ne segue che le disposizioni in esame non hanno, allo stato, portata lesiva della posizione della parte privata.

6. Proprio con riferimento al punto appena menzionato, con l’ultima serie di censure la parte ricorrente si duole dell’interferenza che la disciplina del PTP esplicherebbe, pregiudicandole, sulle procedure di sanatoria (interessanti anche i propri immobili). In particolare:

- (motivo n. V) l’interposizione di una norma pianificatoria nell’articolazione del giudizio di compatibilità paesaggistica dell’abuso determinerebbe una compressione del potere valutativo dell’autorità tutoria, risultandone pregiudicato l’esercizio nel caso di doverosa applicazione di criteri irragionevoli, perplessi o contraddittori; più in dettaglio:

-- l’art. 61 n.t.a., istitutivo di un’equivalenza tra abusi e opere di “nuovo impianto” ai fini del predetto giudizio di compatibilità, dovrebbe richiedere la sussistenza di margini per verifiche concrete, senza introdurre a priori generalizzate preclusioni al rilascio delle sanatorie; sennonché, ai sensi dell’art. 53 il PTP “ definisce la compatibilità dei manufatti esistenti legittimamente edificati o legittimati con le norme e gli obiettivi di tutela ” (determinando “gli interventi necessari per la loro conservazione o la trasformazione”; co. 1), mentre prevede “ per quelli ritenuti incompatibili la eliminazione o delocalizzazione ” (co. 2); si verrebbe in tal modo a prefigurare la reiezione di tutte le sanatorie pendenti, senza alcuno spazio per valutazioni di diverso tipo; ciò che troverebbe conferma negli artt. 56, sui “manufatti esistenti” ossia “legittimamente edificati o legittimati”, e 60, oltre che nella disciplina sulle “nuove costruzioni”, come attestato dal tenore dell’art. 62, sancente l’incompatibilità paesaggistica della “pressoché totalità dei manufatti non residenziali”; quest’ultima norma sarebbe, poi, palesemente irragionevole, pretendendo di disciplinare finanche attività non rilevanti ai fini paesaggistici ( ex artt. 146 e 149 d.lgs. n. 42/2004) in quanto non comportanti modificazioni o alterazioni dello stato dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici (come per le “attività” svolte non “a cielo aperto” ma nel chiuso di un edificio); l’irragionevolezza complessiva della norma sarebbe ancor più palese alla luce dell’ultima ipotesi prevista dall’art. 62, co. 1 – sulla generalizzata incompatibilità di attività e manufatti “ di tipo industriale ed artigianale (capannoni ed altro) ” e di “ quanto altro sia lesivo delle qualità ambientali o costituisca ostacolo al ripristino delle medesime ” – che (oltre alle perplessità ingenerate dal riferimento alle “attività” e alle qualificazioni delle stesse) non lascerebbe alcuna possibilità di dar rilievo alla qualità architettonica, formale, estetica e costruttiva del singolo edificio;

-- in concreto, la fonte di acque minerali e la relativa industria di captazione, imbottigliamento e lavorazione non rientrerebbero nell’elencazione delle attività e dei manufatti “incompatibili”; ma l’inciso finale della previsione (“quanto altro sia lesivo delle qualità ambientali o costituisca ostacolo al ripristino delle medesime”) ne prefigurerebbe l’inclusione in detto novero sia per la delocalizzazione prevista per la fonte pubblica e per il parcheggio (venendone presupposta l’incompatibilità ai sensi dell’art. 53) sia perché dalla pendenza delle sanatorie edilizie conseguirebbe comunque il diniego di nulla osta sulla sanatoria dei restanti manufatti (ai sensi degli artt. 60 e 61);

-- in altri termini, l’art. 62 precluderebbe la sanatoria di manufatti produttivi, finalità desumibile anche dalla scelta di collegare il giudizio di compatibilità alla legittimità urbanistico-edilizia degli stessi (come già detto, l’art. 60 contemplerebbe interventi su manufatti esistenti purché “legittimamente edificati o legittimati”, pure in caso di impianti sportivi o di manufatti a destinazione “a servizi pubblici o privati, turistica, industriale”), profilo quest’ultimo del tutto distinto e autonomo dal primo (come reso palese dall’art. 146, co. 4, d.lgs. cit.); le previsioni in esame farebbero cioè emergere una disparità di trattamento tra edifici (in ipotesi) del tutto identici salvo che per la regolarità urbanistico-edilizia, ossia per un elemento non interferente con l’aspetto paesaggistico (solo l’edificio “legittimo” o “legittimato” sarebbe suscettibile di parere favorevole, laddove quello identico ma abusivo non sarebbe mai passibile di nulla osta o di conformazione alle prescrizioni tutorie);

-- ciò rileverebbe in particolar modo per i manufatti dell’odierna parte privata, per i quali sarebbe stata prevista la delocalizzazione (non contemplata dal piano d’assetto) senza tener conto dell’inscindibilità dell’impianto e dell’impossibilità di eseguire interventi di riconversione e miglioramento (preclusi dall’irregolarità urbanistico-edilizia);

-- in definitiva, il PTP avrebbe illegittimamente preordinato l’esito negativo delle istanze di sanatoria (ciò concretando anche violazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 in ragione dell’indebita sovrapposizione fra l’aspetto edilizio e quello paesaggistico);

- (motivo n. VI) l’applicazione del PTP, alla luce della disciplina contenuta nelle n.t.a. e del correlato impatto sulle domande di condono, tenuto conto del notevole ritardo con cui interviene, si porrebbe in contrasto con le finalità della legislazione sui condoni edilizi;

- (motivo n. VII) il piano violerebbe l’art. 33 l. n. 47/1985 nella parte in cui escluderebbe la sanabilità per il caso in cui l’abuso fosse stato realizzato prima dell’introduzione del regime di inedificabilità.

Le censure sono infondate.

Come affermato nei precedenti in rassegna, le prospettazioni di parte ricorrente “si scontrano frontalmente, da un lato, con la piena discrezionalità dell’amministrazione nelle scelte pianificatorie, sindacabili solo per macroscopica illogicità, in alcun modo dimostrata da parte ricorrente […] e, al contempo, con l’inesistenza della pretesa giuridica alla conservazione del bene abusivo a prescindere dalle sopravvenienze normative e regolatorie, in ossequio al generale principio del tempus regit actum . Del resto, l’art. 32 l. n. 47/85, nel disciplinare i presupposti per la condonabilità di immobili ubicati in aree vincolate, richiede espressamente l’assenso dell’organo di tutela, essendo poi indubitabile che, ai fini del rilascio della sanatoria, debba essere considerato il quadro normativo e regolatorio vigente al momento in cui si esamina l’istanza di condono” (sent. n. 17461/22 cit.).

In altri termini (v. sent. n. 6019/21 cit.), “la circostanza della incompatibilità degli abusi con il piano non integra una patologia, ovvero un vizio di legittimità del piano stesso, posto che si tratta di una mera conseguenza che discende da scelte pianificatorie che attuano […] potestà generali proprie dell’Amministrazione e la cui adozione non può quindi essere subordinata al mantenimento degli abusi, o alla previsione di deroghe alla tutela al fine di renderli condonabili, altrimenti queste ultime circostanze comporterebbero la vanificazione di ogni finalità di preservazione dell’area” (sicché la tesi del contrasto tra la disciplina di piano e le istanza di condono pendenti propugnata in quella occasione finisce per affermare un’inesistente “pretesa di conservazione di edifici abusivi per il solo fatto che, al momento della pianificazione, ancora pende una procedura di condono”), potendosi concludere nel senso che “la ragionevolezza di una previsione pianificatoria che, riconducendo […] ad unità organica una tutela affidata, precedentemente, ad una applicazione solo casistica e quindi frammentata del vincolo, si propone di salvaguardare un’area di rilevante pregio ambientale, storico e paesaggistico da fenomeni di degrado (non solo futuro, da prevenire, ma anche remoto, da rimuovere) è pienamente evidente nella ragione stessa della logica di piano” (per la sent. n. 511/21 cit. “l’aver disposto che le norme di tutela paesaggistica debbano essere prese in considerazione da parte dell’amministrazione ai fini della verifica della compatibilità dei manufatti abusivamente realizzati non integra alcuna illegittimità”, tanto che “nell’esaminare le domande di condono presentate dai ricorrenti non potranno non essere considerati tutti i vincoli esistenti sull’area interessata dalle costruzioni abusive”; inoltre, la preesistenza di abusi edilizi non può avere “alcuna rilevanza nella scelta dell’amministrazione competente di apporre vincoli per la tutela paesaggistica della stessa”; quanto all’art. 62, nella medesima pronuncia si precisa che l’amministrazione “ben può individuare categorie di immobili o destinazioni d’uso ritenute in contrasto con le finalità e gli interessi pubblici perseguiti attraverso un piano territoriale paesistico. Né è dato ravvisare […] alcun profilo di irragionevolezza nell’aver ritenuto incompatibili intere categorie di beni od usi del suolo, posto che in realtà si tratta di categorie omogenee [manufatti destinati ad attività di autodemolizione, di rottamazione e di deposito di rottami di ogni genere, manufatti legati all’esercizio di rivendita e deposito di materiali edili, di legnami, occupazioni di suolo mediante deposito di materiale e esposizioni di merci, attività ed i manufatti di tipo industriale ed artigianale]”; v. anche, sul tema più generale della necessità dell’assenso in questione nelle procedure di sanatoria, Cons. Stato, sez. VI, 8 giugno 2022, n. 4683).

7. Da quanto sin qui osservato discende che il ricorso è in parte infondato e in parte inammissibile.

Le spese possono essere compensate in ragione della novità delle questioni (in relazione all’epoca di proposizione dell’impugnativa).

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II- quater , definitivamente pronunciando, in parte respinge e in parte dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 28 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Mario Alberto di Nezza, Consigliere, Estensore

Francesca Santoro Cayro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Alberto di Nezza	Donatella Scala

IL SEGRETARIO