Pubblicato il 24/10/2022

N. 01677/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00835/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la UG

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 835 del 2020, proposto da
NG LI, rappresentata e difesa dagli avvocati Martino Alberto Grimaldi e Francesco Lezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Turismo, Regione UG, Unione NI TI, non costituiti in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e RA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

nei confronti

Comune di Racale, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- dell’Autorizzazione Paesaggistica n. 33 del 31.03.2020, limitatamente alla parte in cui il RUP dell’Unione NI TI dei Comuni di Alliste Matino Melissano Racale e Taviano ha espresso “ parere paesaggistico sfavorevole, in osservanza al parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggio per le Province di Lecce, Brindisi e RA giunta nota MIBAC protocollo n. 3169-P del 13.02.2020, con riferimento al fabbricato secondario denominato ‘locale ad uso deposito – autorimessa per cose agricole’, in quanto in contrasto con le prescrizioni dell’art. 45 delle NTA del PPTR UG e delle prescrizioni contenute nella scheda PAE0074 ”,

- della richiamata nota prot. 3169-P del 13.02.2020 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Lecce, Brindisi e RA, limitatamente alla parte in cui dispone, “ con riferimento al fabbricato secondario denominato ‘locale ad uso deposito – autorimessa per cose agricole’ che l’istanza è improcedibile in quanto in contrasto con le prescrizioni dell'art. 45 del PPTR UG e delle prescrizioni contenute nella scheda PAE0074 ”;

- della nota dell’Unione NI TI dei Comuni di Alliste Matino Melissano Racale e Taviano prot. 219 del 01.04.2020, con cui sono stati portati a conoscenza della ricorrente i provvedimenti innanzi citati;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui, ove occorra, la DGR n. 2331 del 28.12.2017 di approvazione del documento di indirizzo “ Linee interpretative per l'attuazione del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) approvato con DGR 176 del 16.02.2015 ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e RA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente è proprietaria dell’abitazione e del vano rimessa, insistenti sull’area allibrata in catasto al foglio 3, particella 115 (sub 1 e 2), in località Torre Suda, ricadente nel territorio del Comune di Racale.

Il lotto in questione si affaccia su strade completamente infrastrutturate, è finitimo a numerose abitazioni ed è localizzato, in sostanza, in un contesto antropizzato ed urbanizzato, già tipizzato dal programma di fabbricazione, approvato con Decreto Presidente Giunta Regionale n. 1997 del 18.07.1974, quale Zona B.3.

Lo stesso lotto è altresì ricompreso nel territorio dichiarato di notevole interesse pubblico con D.M. 26.03.1970 ed è infine ricadente, in parte, entro la fascia di 300 metri dalla costa.

Con istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria ai sensi della L. n. 47/1985, acquisita al protocollo del Comune di Racale n. 3574 del 21.03.1986, la ricorrente domandava la regolarizzazione postuma delle opere eseguite, per una parte, in difformità a quelle autorizzate con licenza di costruzione n. 421/UT del 29.01.1977, per altra parte, in ampliamento e senza autorizzazione.

In particolare, giusta atto di notorietà del 22.10.1985, la ricorrente descriveva gli abusi dichiarando “ che i lavori relativi alla costruzione della casa di abitazione e della dipendenza, deposito attrezzi agricoli-autorimessa in Racale alla via T. Tasso, angolo via da denominare, sulla particella n. 115 del foglio n. 7, la prima costruita in difformità della licenza edilizia n. 421/UT del 29.01.1977 e la seconda senza alcuna autorizzazione, sono iniziati e terminati nell’anno 1977 ”.

A corredo della domanda di condono veniva allegata la “ Relazione di perizia stragiudiziaria ” del 12.10.1985, in cui si precisava che “ La perizia riguarda, in ossequio a quanto richiesto dall’art. 35 della legge 28.021985 n. 47, le dimensioni e lo stato delle opere di un fabbricato in Racale – fraz.ne Torre Suda- alla via Torquato Tasso angolo via da denominare costruito in difformità della licenza edilizia n. 421/U.T. del 29.01.1977. = Dipendenza del fabbricato anzidetto è un locale ad uso deposito-autorimessa per cose agricole costruito sullo stesso lotto di terreno senza alcuna autorizzazione. = I due fabbricati insistono su suolo sottoposto a vincolo paesistico ed è riportato in Catasto al F. 3 part. 155 di Racale ...= Circa le dimensioni dei fabbricati di proprietà della Sig.ra LI, oggetto di sanatoria, dallo scrivente è stato accertato: - il fabbricato principale, casa di abitazione, è stato costruito arretrato dal filo strada via Tasso e si arretra anche dal filo strada via da denominare. La dipendenza per uso deposito – autorimessa è stata costruita ad ovest del lotto sul confine della zona di LI IL e di LI Antonio; - il fabbricato principale, casa di abitazione, ...risulta terminato e rifinito completamente sì da essere abitabile ... – la dipendenza, deposito attrezzi agricoli e autorimessa, risultata coperta da solaio inclinato a falda ... Il locale è completamente terminato e rifinito e risulta agibile ... ”.

Nella domanda di condono veniva specificato che la “ tipologia dell’abuso ” rientrava tra quelle eseguite “ in difformità della licenza edilizia ”, che le opere oggetto di sanatoria erano state realizzate in violazione della licenza di costruzione n. 421/UT del 29.01.1977, che le opere erano state ultimate nell’anno 1977, che “ alla data del 1 ottobre 1983 l’opera era abitabile ” e che il fabbricato si presentava già dotato degli allacci elettrici e idrici.

La domanda di condono veniva istruita favorevolmente, sotto il profilo edilizio, dal Comune di Racale, che provvedeva a trasmetterla alla commissione locale per il paesaggio presso l’Unione NI TI per il parere di competenza, atteso che l’area in questione è sottoposta alle misure di tutela previste dal PPTR relativamente ai “ Territori costieri ” (ricadendo in parte nella fascia dei 300 metri dal mare) ed agli “ Immobili e aree di notevole interesse pubblico ” (essendo ricompresa nell’area oggetto del vincolo paesaggistico imposto con D.M. 26.03.1970).

Nella seduta del 03.07.2018, la commissione locale per il paesaggio rilasciava parere favorevole, prescrivendo la piantumazione di specie autoctone a fini di mitigazione e la finitura delle sistemazioni esterne all’abitazione.

Con nota prot. n. 193 del 13.03.2019, tale parere veniva trasmesso dall’Unione NI TI alla Soprintendenza per il rilascio del parere di competenza.

Dopo aver ottenuto alcune integrazioni documentali, con nota prot. n. 3169 del 13.02.2020, la Soprintendenza esprimeva parere favorevole “ con riferimento al solo fabbricato principale ”, precisando che “ con riferimento al fabbricato secondario denominato ‘locale ad uso deposito-autorimessa per cose agricole’, … l’istanza è improcedibile in quanto in contrasto con le prescrizioni dell’art. 45 delle NTA del PPTR UG e delle prescrizioni contenute nella scheda PAE0074 ”.

Segnatamente, la Soprintendenza giungeva a tale determinazione considerato che “ i fabbricati oggetto del ... parere sono situati nella Marina di Torre Suda a breve distanza dalla costa in un contesto parzialmente urbanizzato ”, che “ gli immobili … si trovano all’interno dell’edificato della Marina di Torre Suda e che ricadono in una zona sottoposta alle disposizioni di tutela del D.M. 26.03.1970 per il suo valore paesaggistico ”, che “ per ciò che attiene al solo manufatto secondario, denominato ‘locale ad uso deposito-autorimessa per cose agricole’ risulta che l’area in cui esso ricade è caratterizzata dalla sovrapposizione di vincoli di cui all’art. 134 del D. Lgs. 42/2004 e ss.mm.ii. (art. 136 e 142) e che pertanto questa rientra nei casi in cui si applicano tutte le specifiche discipline di tutela e, in caso di contrasto, la più restrittiva (cfr. c. 6 art. 90 delle NTA del PPTR UG), come indicato al punto 7-Rif. art. 90 delle ... ‘Linee interpretative per l’attuazione del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) approvato con DGR 176 del 16/02/2015’ ”, che “ il fabbricato secondario, denominato ‘locale ad uso deposito-autorimessa per cose agricole’ è sottoposto alle prescrizioni dell’art. 45 delle NTA del PPTR UG e delle prescrizioni contenute nella Scheda PAE0074, con le quali risulta in contrasto ”.

Conseguentemente, con nota prot. n. 216 del 01.04.2020, l’Unione NI TI trasmetteva alla ricorrente l’autorizzazione paesaggistica n. 33 del 31.03.2020, relativa alla sola porzione del fabbricato principale, precisando di rendere “ parere paesaggistico sfavorevole, in osservanza al parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggio per le Province di Lecce, Brindisi e RA giunta nota MIBAC protocollo n. 3169-P del 13.02.2020, con riferimento al fabbricato secondario denominato ‘locale ad uso deposito – autorimessa per cose agricole’, in quanto in contrasto con le prescrizioni dell’art. 45 delle NTA del PPTR UG e delle prescrizioni contenute nella scheda PAE0074 ”.

La ricorrente ha censurato l’anzidetto provvedimento lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi, così testualmente rubricati: I- Violazione dell’art. 142 comma 2 e 143 comma 1 lett. c) del D.Lgs. n. 42/2004. Violazione ed erronea interpretazione delle NTA del PPTR ed in particolare degli artt. 38, 40, 41, 45, 76, 79, 89, 90, 106, 107, 108. Violazione degli artt. 97 e 117 della Costituzione. Eccesso di potere per irragionevolezza, erroneità dei presupposti in fatto ed in diritto, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento, difetto di motivazione, carenza istruttoria, ingiustizia manifesta; II- Violazione degli artt. 32 e 33 della L. n. 47/1985. Violazione delle “ Prime Linee Interpretative per l’attuazione del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) approvato con DGR 176 del 18.02.2015 ”, approvate con DGR n. 1514 del 27.07.2015. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Carenza istruttoria. Contraddittorietà. Irragionevolezza. Ingiustizia manifesta.

Si è costituita in giudizio per resistere al ricorso la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, Brindisi e RA.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

Con il primo motivo la ricorrente deduce che i provvedimenti oggetto del presente gravame muoverebbero dalla comune, quanto errata, interpretazione delle normative paesaggistiche vigenti, sia a livello nazionale che regionale, il cui rispetto, a detta della Soprintendenza, comporterebbe l’impossibilità di ottenere il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi della L. n. 47/1985 in tutti i territori pugliesi ricadenti nella fascia dei 300 metri dal mare, anche di quelli qualificati dagli strumenti urbanistici vigenti come edificabili, e segnatamente tipizzati come zone A e B (ai sensi del D.M. n. 1444/1968), già prima del 6 settembre 1985. L’assoggettamento a vincolo paesaggistico di beni individuati non già in via geograficamente puntuale e differenziata, bensì per categorie omogenee, è prerogativa esclusiva della legge; corollario di tale affermazione è che una volta che la legge individui, in via generale ed astratta, determinate categorie omogenee di beni e le assoggetti a vincolo paesaggistico, il piano paesaggistico deve rispettare tale individuazione, e ciò vale sia in positivo, sia in negativo, nel senso cioè che il piano paesaggistico non può ritenere soggette a vincolo

paesaggistico categorie omogenee di beni che rientrino nelle eccezioni (all’operatività del vincolo ex lege ) stabilite dalla fonte sovraordinata. Con riferimento all’odierna questione, del resto, lo stesso P.P.T.R., all’art. 90 N.T.A., allorquando disciplina l’istituto dell’autorizzazione paesaggistica, prevede espressamente al comma 3 che “ Si applicano le esclusioni di cui all’art. 142 co. 2 e 3 del Codice ”. Il fatto che tale inciso sia stato apposto non già, in via ripetitiva, in affiancamento alla regolamentazione relativa ad ogni singolo contesto paesaggistico, bensì, trasversalmente, nel corpo di una previsione applicabile a tutti gli ambiti anzidetti (ovvero quella che governa l’autorizzazione paesaggistica), sarebbe significativo della circostanza secondo cui, nella logica del P.P.T.R., le esclusioni di che trattasi continuino ad operare per tutti i casi contemplati dal secondo e dal terzo comma dell’art. 142 del Codice del Paesaggio, non risultando per converso applicabile ai contesti territoriali che beneficiano di tali esclusioni la disciplina d’uso sancita, quale regola generale, per i singoli contesti. Premesso che l’art. 134 del Codice del Paesaggio menziona, alle lett. a) e b), i vincoli paesaggistici imposti con Decreto Ministeriale (“ gli immobili e le aree di cui all’articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141 ”) e i vincoli ex lege (“ le aree di cui all’articolo 142 ”), andrebbe infatti riconosciuto che, nel caso di specie, si è in presenza di un vincolo paesaggistico puntuale, validamente imposto con singolo decreto ministeriale, a cui si affianca un “non vincolo” ex lege , giacché, pur ricadendo nella fascia dei 300 metri dal mare, la relativa area costituiva zona omogenea di tipo “B” già nello strumento urbanistico vigente alla data del 6 settembre 1985, e beneficia dunque della specifica esclusione prevista dall’art. 142, comma 2, del D.lgs. n. 42/2004, in virtù della quale la disposizione di cui al comma 1, lett. a), ovvero quella impositiva del vincolo ex lege sui territori compresi nella fascia di 300 metri dal mare, “ non si applica ”. Per tale ragione, ricorrendo, nello specifico, la situazione di cui all’art. 142, comma 2, lett. a), del Codice del Paesaggio, non potrebbe trovare applicazione la previsione di cui all’art. 90, ultimo comma, delle N.T.A. del P.P.T.R., che è disciplina d’uso delle (sole) aree assoggettate al vincolo di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), del D.lgs. n. 42/2004, vincolo che non opera (nel senso che la relativa norma impositiva per definizione, “ non si applica ”) nella situazione sopra richiamata. Il suddetto territorio costiero dovrebbe essere qualificato tra i “ beni protetti in base alla legge ”, senza che però possa parlarsi di sovrapposizione di tutele o meglio delle discipline di tutela. Atteso che le prescrizioni previste nelle N.T.A. del P.P.T.R. relative ai “ territori costieri ” non possono essere riferite alle aree comprese entro i 300 metri dal mare per le quali opera la deroga di cui all’art. 142, comma 2, del D.lgs. n. 42/2004, nel Titolo VI delle N.T.A. del P.P.T.R. non si rinverrebbero impedimenti validi, in assoluto, ad inibire l’edificazione e soprattutto il rilascio del titolo edilizio in sanatoria ai sensi della L. n. 47/1985 in tali territori (vista la non applicabilità alla fattispecie di che trattasi dell’art. 45 delle medesime N.T.A., come anche delle prescrizioni contenute nella Schede PAE).

La giurisprudenza di questa Sezione si è già occupata di una vicenda analoga a quella in esame, affermando che il vincolo di inedificabilità che venga imposto dalle schede PAE “ con riguardo … a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, present(ino) tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985 ” (T.A.R. UG, Lecce, sent. n. 383/2022), risulta in contrasto, per quanto di seguito si scriverà, con la normativa primaria vigente in materia.

In particolare, con la sentenza appena citata questa Sezione ha ritenuto che:

“ C.- Osservato, quanto al carattere ‘costiero’ dell’area, che questa Sezione si esprimeva di recente (cfr. sent. n. 1188/2020) nei sensi che seguono: «3.- Considerato che il lotto di terreno di cui si discute, in quanto ricadente entro la fascia di 300 m dalla linea di costa, risulta, almeno astrattamente, interessato:

- dalla previsione di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), D.lgs. n. 42/2004 («Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia…»);

- parallelamente, da quelle di cui agli artt. 41 (il quale definisce i «Territori costieri» in senso perfettamente sovrapponibile all’art. 142, comma 1, lett. a) citato, a quella previsione facendo pure espresso riferimento) e 45 delle NTA del PPTR (il quale detta, per i territori costieri, la concreta regolamentazione di tutela).

(…)

4.- Ritenuto, con riferimento alla disciplina di vincolo riferibile alla fascia dei 300 metri dalla costa, che il lotto di terreno di cui all’intervento in progetto è ricompreso in zona ‘B di completamento’ sin dagli anni ‘70, in forza del previgente strumento urbanistico (…) e, attualmente, del Piano Regolatore Generale…

4.1 Ritenuto, per conseguenza, che rispetto alla previsione posta dall’art. 142, comma 1, D.lgs. n. 42/2004 trova pacificamente applicazione il regime derogatorio di cui al secondo comma dello stesso art. 142, in forza del quale «La disposizione di cui al comma 1 (…) non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B»: il vincolo posto dal comma 1 con riguardo ai «territori costieri», pur in linea generale dichiarati dall’art. 142 come beni «di interesse paesaggistico» e sottoposti alle relative previsioni di protezione, non opera, difatti, laddove gli stessi, come oggettivamente manifestato dalla risalente classificazione quali zone di completamento, risultino in parte significativa urbanizzati e antropizzati.

4.2 Ritenuto che analogo ordine di considerazioni, peraltro, dev’essere svolto rispetto alla disciplina di vincolo riferibile all’art. 45 delle NTA del PPTR, relativo esattamente alla medesima categoria di beni - i territori compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di costa (v. art. 41 NTA PPTR) -, di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), citato: ai sensi dell’art. 90, comma 3, delle medesime NTA, difatti, «le esclusioni di cui all’art. 142 commi 2 e 3 del Codice» operano anche rispetto alla disciplina di tutela posta dal PPTR, e sul punto nessuna limitazione a siffatta previsione di deroga viene posta dall’art. 38, comma 2, delle NTA, …» (così, T.A.R. UG Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188).

D.- Osservato inoltre, quanto alle previsioni in materia del Codice Urbani, e in particolare al rapporto da queste posto con la pianificazione regionale, che:

- ai sensi dell’art. 135 D.lgs. n. 42/2004, «1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: ‘piani paesaggistici’. L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143.

2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti.

3. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati obiettivi di qualità.

4. Per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;

d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco».

- ai sensi dell’art. 143 D.lgs. n. 42/2004, «1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:

a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione (…);

b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;

c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;

d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1;

e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione;

(…)

3. Approvato il piano paesaggistico, il parere reso dal soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nell’ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1, salvo quanto disposto al comma 4, nonché quanto previsto dall’articolo 146, comma 5 (...)».

- ai sensi dell’art. 157 D.lgs. n. 42/2004, ancora, «Conservano efficacia a tutti gli effetti: (…) c) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497».

- come evidenziato dalla Relazione sul sistema delle tutele ad esso allegata, in particolare, il “Piano Paesaggistico della Regione UG (PPTR) ha condotto, ai sensi dell’articolo 143 comma 1 lett. b) e c) del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) la ricognizione sistematica delle aree sottoposte a tutela paesaggistica, nonché l’individuazione, ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice, di ulteriori contesti che il Piano intende sottoporre a tutela paesaggistica. Le aree sottoposte a tutele dal PPTR si dividono pertanto in beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del Codice, e ulteriori contesti paesaggistici ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice. I beni paesaggistici si dividono ulteriormente in due categorie di beni: 1. gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico (ex art. 136 del Codice), ovvero quelle aree per le quali è stato emanato un provvedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico; 2. le aree tutelate per legge (ex art. 142 del Codice)”.

- con le ‘Schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso’, dunque, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione UG determinavano le specifiche prescrizioni d’uso per gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004.

- rispetto al territorio di odierno interesse, per quanto già scritto, venivano specificamente in rilievo:

a) il “D.M. 26.03.1970. Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Ugento. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 132 del 29.05.1970”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160122’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0081’;

b) il “D.M. 01.08.1985. Integrazione di dichiarazioni di notevole interesse pubblico riguardanti il tratto di costa adriatica e ionica dal limite sud dell’abitato di Otranto (mare Adriatico) al confine con la provincia di RA (Porto Cesareo-mare Jonio) ricadenti nei comuni di Otranto, Santa Cesarea Terme, Castro, Diso, Andrano, Tricase, Tiggiano, Corsano, Alessano, Gagliano del Capo, Castrignano del Capo, Patù, Morciano di Leuca, Salve, Ugento, Alliste, Racale, Taviano, Gallipoli, Sannicola, Galatone, Nardò e Porto Cesareo. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 30 del 06.02.1986”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160109’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0135’.

E.- Ritenuto che:

- il combinato disposto delle previsioni normative, primarie e secondarie, fin qui richiamate, con la c.d. ‘vestizione’ dei vincoli posti dai due decreti ministeriali operata dalle ‘schede PAE’ secondo il meccanismo di cui agli artt. 135 - 143 del Codice Urbani - cui si affianca la disciplina dettata dall’art. 141-bis, che qui tuttavia non viene in rilievo -, comporta dunque, secondo la Soprintendenza, l’applicazione al procedimento de quo delle “norme aventi valore prescrittivo indicate nel Sistema delle Tutele contenute nella scheda PAE 0081 (pag. 23); in particolare, si evidenzia relativamente alla Componente BP - Territorio costiero, che la previsione di progetto confligge con le prescrizioni contenute nella Scheda PAE 0081 sotto riportata, in virtù delle quali (…) “non sarebbe ammissibile la realizzazione di alcuna nuova opera edilizia [cfr. art. 1, lett. a1)] salvo casi limitati di ampliamenti di manufatti legittimamente esistenti [cfr. art. 2, lett. b1)], che non rientrano nella fattispecie in esame trattandosi di progetto di nuova edificazione” (v. nota prot. 5764 del 15 marzo 2019 e nota prot. 15052 del 19 luglio 2019, poi richiamata dal parere finale del 30 ottobre 2019): nell’impostazione della SABAP, dunque, le schede in parola avrebbero trasformato, con riguardo a un tratto di costa pur molto esteso, una disciplina di ‘Controllo e gestione dei beni soggetti a tutela’ (v. Capo IV del codice Urbani) fondata sul pur doverosamente rigoroso meccanismo autorizzativo di cui all’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 [appunto relativo tanto alle ipotesi in cui il vincolo sussista per l’intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (artt. 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004), quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali disposta in anticipo, per categorie e prescindendo dal singolo provvedimento vincolistico, dall’art. 142 D.lgs. n. 42/2004)], in un regime nella sostanza preclusivo di qualsiasi nuova edificazione.

- tale regime risulta, a giudizio del Tribunale, per il carattere di rigidità che lo connota, irragionevolmente discordante dalla normativa statale di riferimento fin qui esaminata (artt. 136 ss. D.lgs. n. 42/2004), nella misura in cui le valutazioni dell’Amministrazione vengono vincolate non soltanto rispetto ad aree del tutto specifiche e circoscritte ma con riguardo, invece, a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, presentano tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985.

- alle previsioni de quibus, peraltro, inserendosi le stesse in un contesto precettivo volto a disciplinare la futura attività edilizia in senso generale e con riferimento ad una vasta area del territorio regionale, così risultando suscettibili di ripetuta applicazione, deve riconoscersi natura essenzialmente regolamentare.

- in questo senso, dunque, la prescrizione delle citate schede PAE per cui “Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”, risulta illegittima e dev’essere annullata se oggetto di censura ovvero, nel caso opposto - quale quello in esame -, disapplicata da questo G.A., e con essa ogni collegata previsione ivi contenuta che precluda in via generale l’edificabilità prescindendo da una concreta verifica sull’esistenza o meno di un pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione: la giurisprudenza del Consiglio di Stato, d’altronde, ha definito «i confini del potere di disapplicazione degli atti regolamentari illegittimi non ritualmente impugnati, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento, sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 154 del 1992; Id., n. 799 del 1993). In entrambi i casi, il fondamento del potere di disapplicazione risiede nella natura normativa e non semplicemente amministrativa del regolamento e nella necessità per il giudice di garantire piena applicazione al principio di gerarchia delle fonti e di accordare, pertanto, primazia a quella di rango superiore (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2017, n. 367; id., sez. V, 28 settembre 2016, n. 4009; id., 3 febbraio 2015, n. 515; id., 20 maggio 2008, n. 2343; id., 10 gennaio 2003, n. 35). Nel contrasto tra una norma di legge ed una norma regolamentare, il giudice deve quindi fare applicazione soltanto della prima, disapplicando la seconda anche se non fatta oggetto di espressa impugnativa giurisdizionale» (Consiglio di Stato, I, 25 giugno 2020, n. 1224).

E.1 Ritenuto che:

- quanto fin qui esposto non conduce, lo si deve ribadire, ad alcun vuoto di tutela, restando applicabile la previsione di vincolo posta dai decreti ministeriali, anche come ‘vestita’ dalle relative schede PAE, solo con il limite di cui si è appena scritto, risultando detta disciplina regionale appunto illegittima nella misura in cui preclude ogni eventuale possibilità di ‘rimozione del vincolo’ a discrezione dell’Autorità preposta alla tutela dell’interesse sottostante.

- in questa materia, peraltro, la giurisprudenza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato, oltre che di questo Tribunale, ha con nettezza precisato come “secondo un orientamento ormai fermo… (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2019 n. 853):

- il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica, perché possa considerarsi legittimo sotto il profilo dell’adeguatezza della motivazione, nel rispetto del principio scolpito nell’art. 3 l. 241/1990, che costituisce il precipitato normativo di fonte legislativa al principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost., deve contenere una puntuale manifestazione delle ragioni tecnico-giuridiche che costituiscono il complesso impeditivo alla realizzazione dell’opera con riferimento alla quale l’autorizzazione è richiesta, dovendo la motivazione doverosamente (cor)rispondere ad un modello che contempli la descrizione dell’edificio e del progetto, del contesto paesaggistico in cui esso si colloca e del rapporto tra edificio e contesto, teso a stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2016 n. 4707);

- in linea di diritto, il surriferito orientamento giurisprudenziale afferma che in tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto (cfr., ancora da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 1 febbraio 2019 n. 802);

- al riguardo, come è noto, la tutela del paesaggio, avente valore costituzionale e funzione di preminente interesse pubblico, è nettamente distinta da quella dell’urbanistica ed in tale ottica la funzione dell’autorizzazione paesaggistica è quella di verificare la compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l’autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 24 dicembre 2018 n. 7220);

- in proposito, la normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2016 n. 5108);

- conseguentemente, il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell’istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto) ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo (cfr., inoltre, Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2018 n. 3207);

- non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016)» (Consiglio di Stato, VI, 20 agosto 2019, n. 5757; v. anche: Consiglio di Stato, VI, 4 febbraio 2019, n. 853; VI, 1° febbraio 2019, n. 802; T.A.R. UG Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188; T.A.R. UG Lecce, I, 16 giugno 2020, n. 638).

- le considerazioni appena richiamate in ordine alla necessità di una valutazione puntualmente e concretamente motivata da parte dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica valgono poi, a maggior ragione, nei casi, come quello in esame, in cui l’area ricade nelle ipotesi derogatorie poste dall’art. 142, comma 2, citato, rispetto alle quali, almeno su di un piano generale e ferma la disciplina posta dai decreti ministeriali, il legislatore del 2004 reputava insussistenti le ragioni del relativo vincolo ” (T.A.R. UG, Lecce, sez. I, 8 marzo 2022, n. 383).

Al riguardo è il caso di precisare che, in parte qua , le schede PAE recano “ prescrizioni ” che – secondo la definizione di cui all’art. 6, comma 4, delle NTA del PPTR (avente, non a caso, la rubrica “ Disposizioni normative ”) – si configurano quali “ disposizioni conformative del regime giuridico dei beni paesaggistici volte a regolare gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Esse contengono norme vincolanti, immediatamente cogenti, e prevalenti sulle disposizioni incompatibili di ogni strumento vigente di pianificazione o di programmazione regionale, provinciale e locale ”: si tratta, dunque, di previsioni generali e astratte, come tali prive dell’attitudine a incidere direttamente e immediatamente la sfera soggettiva dei potenziali destinatari. Questi ultimi, volta per volta individuabili in rapporto alla titolarità dello ius aedificandi su suoli appunto interessati dal vincolo, non subiscono dunque dalle schede in sé considerate alcuna concreta lesione della loro sfera giuridico-patrimoniale, tale da richiederne un’autonoma impugnazione. Solo nel momento in cui quello ius aedificandi venga attivato, e ove con l’atto applicativo delle norme in oggetto, all’esito di una peraltro complessa interpretazione sistematica del contesto normativo – statale e regionale – di riferimento, tali prescrizioni producano una effettiva compressione del diritto di proprietà, il privato, subita la lesione, sarà onerato di proporre il gravame.

Le schede PAE, avendo natura normativa, in presenza dei necessari presupposti, possono essere, quindi, annullate o disapplicate dal giudice amministrativo. A ben vedere, la disapplicazione non determina la pretermissione delle fondamentali esigenze di tutela dei valori paesistico-ambientali, ma comporta semplicemente il venir meno del carattere assoluto del vincolo; con maggiore impegno esplicativo, l’Autorità preposta alla tutela dei predetti interessi paesistico-ambientali ben potrà confermare ovvero rimuovere il vincolo in parola nell’ambito della propria discrezionalità tecnica, sussistendone i presupposti da valutarsi in concreto caso per caso.

Alla stregua dei predetti assunti motivazionali, da cui non vi è motivo di discostarsi, e delle precisazioni sopra riportate, la Scheda di identificazione PAE0074 deve essere disapplicata nella parte in cui riporta le prescrizioni per i “ Territori Costieri ”.

Di conseguenza, previa disapplicazione della Scheda di identificazione PAE0074, deve essere annullata la nota prot. n. 216 del 01.04.2020, limitatamente alla parte in cui il RUP dell’Unione NI TI dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano ha espresso “ parere paesaggistico sfavorevole, in osservanza al parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggio per le Province di Lecce, Brindisi e RA giunta nota MIBAC protocollo n. 3169-P del 13.02.2020, con riferimento al fabbricato secondario denominato ‘locale ad uso deposito – autorimessa per cose agricole’, in quanto in contrasto con le prescrizioni dell’art. 45 delle NTA del PPTR UG e delle prescrizioni contenute nella scheda PAE0074 ”, fermo l’obbligo dell’Amministrazione di rivalutare in concreto, e nel rispetto dei canoni motivazionali appena indicati, la compatibilità dell’intervento rispetto agli interessi oggetto di tutela come declinati dal D.M. 26.03.1970. Ogni altra questione deve considerarsi assorbita.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese lite, fermo il diritto della parte ricorrente alla rifusione delle somme versate a titolo di contributo unificato, alle condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la UG Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, disapplicata in parte la Scheda di identificazione PAE0074, annulla il provvedimento di diniego prot. n. 216 del 01.04.2020 nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate, fermo il diritto della parte ricorrente alla rifusione delle somme versate a titolo di contributo unificato, alle condizioni di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO