Pubblicato il 09/03/2026

N. 01151/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04088/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4088 del 2025, proposto da
Samsic Italia S.p.A., Gsi - Gestione RV Integrati S.r.l., PO SO RA, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B166717097, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, non costituito in giudizio;
Azienda Regionale per L’Innovazione e Gli Acquisti – Aria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudia Sala, Stefano Marras, Maurizio Tommasi, con domicilio eletto presso lo studio Claudia Sala in Milano, via T.Taramelli, 26;

nei confronti

SE RV S.p.A., SS A. AT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Nicola Creuso, Stefania Lago, Paolo Sansone, Nicola De Zan, Riccardo Bertoli, Dario Gubiani, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Sansone in Milano, via Alessandro Tadino n.2;

per l'annullamento

a) della Determinazione n. 748 del 18.9.2025, comunicata a mezzo posta elettronica certificata il successivo 19.9.2025, nella parte in cui il Direttore Generale dell’ARIA S.p.A., in accoglimento della proposta del Responsabile Unico del Progetto, ha aggiudicato il Lotto 4 del “RVo di pulizia e sanificazione sanitaria per gli Enti del SSR con sede nel territorio delle Province di Pavia e Lodi della gara multilotto a procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023, per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione sanitaria", CIG B166717097, in favore del costituendo RT tra la SE RV S.p.A. (mandataria) e la SS A. AT S.r.l. (mandante) per un importo complessivo di € 35.321.600,92726;

b) della nota prot. n. IA.2025.0078555 del 19.9.2025, trasmessa a mezzo pec in pari data, mediante la quale l’ARIA S.p.A. ha comunicato, ai sensi dell’art. 90 del D.Lgs. n. 36/2023, l’avvenuta aggiudicazione del suindicato Lotto 4 della “gara multilotto a procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023, per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione sanitaria”, CIG B166717097, in favore del costituendo RT tra la SE RV S.p.A. (mandataria) e la SS A. AT S.r.l. (mandante);

c) ove occorra, della nota prot. n. IA.2025.0077355 del 16.9.2025, nella parte in cui il Responsabile del Progetto, dopo aver riepilogato l’iter della gara, ha proposto di aggiudicare il Lotto 4 della gara in oggetto in favore del costituendo RT tra la SE RV S.p.A. (mandataria) e la SS A. AT S.r.l. (mandante);

d) ove occorra, di tutti i verbali di gara relativi al Lotto 4, con particolare ma non esaustivo riferimento:

1) ai verbali nn. 17 del 3.2.2025, 18 del 10.2.2025, 19 del 17.2.2025, riferiti all’attività svolta dalla Commissione di gara in ordine alla valutazione delle offerte tecniche presentate dagli operatori economici concorrenti per il Lotto 4 del “RVo di pulizia e sanificazione sanitaria per gli Enti del SSR con sede nel territorio delle Province di Pavia e Lodi ”, ivi compresa quella presentata dal costituendo RT tra la SE RV S.p.A. e la SS A. AT S.r.l.;

2) al verbale n. 26 del 19.5.2025, mediante il quale la Commissione di gara, esaurita la valutazione delle offerte tecniche presentate dagli operatori economici concorrenti per tutti i lotti di gara, ha redatto i prospetti riepilogativi dei punteggi assegnati dai Commissari in favore di ciascun concorrente per il Lotto 4;

3) al verbale n. 27 del 26.5.2025, mediante il quale la Commissione di gara, in seduta pubblica, ha dato lettura del punteggio tecnico assegnato a ciascun concorrente e ha disposto l’apertura della busta economica e, in seduta riservata, ha successivamente assegnato il punteggio alle offerte economiche, procedendo alla redazione della graduatoria del Lotto 4 e all’indicazione del relativo aggiudicatario, disponendo di procedere con la verifica di congruità dell’offerta, per ciascun lotto, nei confronti degli operatori economici risultati primi in graduatoria;

4) ai verbali nn. 28 del 27.6.2025, 29 del 24.7.2025 e 30 dell’1.8.2025, aventi a oggetto la verifica della documentazione amministrativa presentata dagli operatori economici potenziali aggiudicatari;

5) al verbale n. 32 del 4.9.2025, avente a oggetto il giudizio di congruità espresso dal RUP, con il supporto della Commissione, sull’offerta presentata dal costituendo RT tra la SE RV S.p.A. e la SS A. AT S.r.l. per il Lotto 4;

e) ove occorra, delle note mediante la quali il RT tra la SE RV S.p.A. e la SS A. AT S.r.l., nel riscontrare apposite richieste formalizzate dall’ARIA S.p.A., ha fornito le spiegazioni (e le successive integrazioni) della propria offerta per il Lotto n, 4, nella misura in cui siano state recepite per relationem nella valutazione di congruità dell’offerta e nel conseguente provvedimento di aggiudicazione al RT tra la SE RV S.p.A. e la SS A. AT S.r.l.;

NC CO

dell’ARIA S.p.A. al risarcimento del danno ingiusto arrecato alla ricorrente in forma specifica mediante annullamento degli atti impugnati ed aggiudicazione dell’appalto con subentro ex art. 122 c.p.a. nell’esecuzione del contratto eventualmente stipulato con l’illegittimo aggiudicatario

con conseguente declaratoria di inefficacia

del contratto nelle more eventualmente stipulato con l’illegittima aggiudicataria

e con riserva

di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà delle odierne ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di SE RV S.p.A. e di SS A. AT S.r.l. e di Azienda Regionale per L’Innovazione e Gli Acquisti – Aria S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. TO Di IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti società, SAMSIC Italia S.p.A, GSI - Gestione RV Integrati S.r.l. e PO SO RA (in seguito anche RT SAMSIC), in qualità di operatore economico secondo graduato, hanno impugnato la Determinazione n. 748 del 18.9.2025, comunicata a mezzo posta elettronica certificata il successivo 19.9.2025, nella parte in cui il Direttore Generale dell’ARIA S.p.A., in accoglimento della proposta del Responsabile Unico del Progetto, ha aggiudicato il Lotto 4 del “RVo di pulizia e sanificazione sanitaria per gli Enti del SSR con sede nel territorio delle Province di Pavia e Lodi” della “gara multilotto a procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023, per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione sanitaria”, CIG B166717097, in favore del costituendo RT tra la SE RV S.p.A. (mandataria) e la SS A. AT S.r.l.(mandante) per un importo complessivo di € 35.321.600,92726.

Contro il suddetto atto hanno sollevato i seguenti motivi di ricorso.

I) Sulla assoluta insostenibilità, incongruità e inaffidabilità dell’offerta del costituendo rti meranese

violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n.36/2023. violazione e/o falsa applicazione del paragrafo 24 del disciplinare di gara. violazione del principio di immodificabilità dell’offerta. violazione del principio di par condicio tra concorrenti. violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22 e 23 del d.l. n. 60/2024, convertito in l. n. 95/2024. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2120 c.c. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 216/2023. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 del d.lgs. n. 252/2005. Eccesso di potere nelle seguenti figure sintomatiche: manifesta e macroscopica illogicità, incongruità, irragionevolezza e abnormità del giudizio espresso in sede di verifica di congruità dell’offerta, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di

motivazione, sviamento di potere.

Secondo la parte ricorrente il RT aggiudicatario:

a) ha violato il principio di immodificabilità dell’offerta, introducendo, nel corso del sub-procedimento di verifica di anomalia, costi orari della manodopera diversi (per ciascun livello contrattuale) rispetto a quelli originariamente indicati nella dichiarazione di offerta economica; è

subito a dirsi che tale operazione (evidentemente finalizzata a giustificare una minore incidenza del costo totale della manodopera) rende, già di per sé e in radice, inaffidabile e insostenibile l’offerta del RT SE, viepiù in ragione della mancata esplicitazione delle motivazioni sottese a tali

illegittime modifiche (cfr. infra sub. 1.1. del ricorso);

b) ha erroneamente esteso l’operatività dell’esonero totale dal versamento dei contributi per le nuove assunzioni a tempo indeterminato di cui agli artt. 22 e 23 del D.L. n. 60/2024 (cc.dd. “bonus giovani” e “bonus donne”) all’intero periodo di durata del contratto da stipulare con gli Enti

destinatari della convenzione (48 mesi), senza avvedersi che il limite temporale massimo del beneficio in esame è espressamente stabilito dal Legislatore in 24 mesi (cfr. infra sub. 1.2. del ricorso);

c) ha utilizzato una metodologia errata per il calcolo dei costi di assenteismo a carico di INPS e INAIL, moltiplicando le ore di assenteismo dichiarate (136) per il “costo orario delle ore lavorate” in luogo del “costo orario delle ore retribuite” (cfr. infra sub. 1.3. del ricorso);

d) nel determinare il costo orario, ha erroneamente computato il costo del TFR attraverso l’utilizzo di un divisore pari a 14,5 in luogo di 13,5 invece previsto dalla legge (cfr. infra sub. 1.4. del ricorso);

e) nell’indicazione della voce di costo INPS, omesso di tenere in considerazione l’incidenza del c.d. minimale contributivo (cfr. infra sub. 1.5. del ricorso).

La stazione appaltante ha chiesto la reiezione del ricorso per la natura parziale e parcellizzata e l’assenza di globalità delle censure presentate dalla ricorrente e comunque per l’infondatezza delle singole censure.

Le società SE RV PA e SS A. AT RL in RT hanno chiesto la reiezione del ricorso per l’infondatezza delle singole censure.

Ha replicato la parte ricorrente affermando che le memorie delle controparti non permettono di superare i vizi evidenziati nel ricorso.

All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa, dopo la discussione, è passata in decisione.

2. Il ricorso è fondato nel secondo e nel quarto profilo del motivo di impugnazione.

2.1 Per quanto qui d’interesse, la giurisprudenza afferma che, sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1,del d.lgs. n. 36 del 2023, per l'operatore economico che applichi il ribasso aicosti della manodopera, la conseguenza non è l'esclusione dalla gara, ma l'assoggettamento della sua offerta alla verifica dell'anomalia. Devono poi ritenersi legittime le modificazioni ovvero le rimodulazioni del costo della manodopera fornite dall'operatore economico in fase di verifica dell'anomalia dell'offerta, purché ciò avvenga nel rispetto dei minimi salariali inderogabili. Ciò, tuttavia, potrà avvenire a condizione che tale ribasso dei costi della manodopera risulti coerente con una “ più efficiente organizzazione aziendale” che l'operatore dovrà dimostrare in sede di verifica dell'anomalia, doverosamente promossa dalla stazione appaltante, richiedendo ai concorrenti le dovute giustificazioni (T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 24 aprile 2025, n. 578; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 19 marzo 2025, n. 434).

2.2 Per quanto attiene al costo del personale l’aggiudicataria nelle spiegazioni del 19.6.2025 ha dichiarato che “Le ore offerte in più rispetto a quelle comunicate in gara dalla ditta cessante saranno svolte dalla categoria degli “under 35” o dalla categoria “donne v.v.” che beneficiano entrambe dello sgravio del 100% della quota INPS. Anche il turn-over sarà svolto da personale di tali categorie che porteranno conseguentemente un abbattimento dei costi del lavoro e per converso un aumento dell’utile”.

Con successivi chiarimenti, contenuti nella nota del 4 agosto 2025 (doc.14), il RT SE ha inoltre aggiunto che per la sostituzione del personale dimissionario e per la copertura delle assenze del personale avrebbe impiegatole categorie “donne v.v.” e “under 35”, specificando che “La voce che determina gran parte della diminuzione dei costi della manodopera è il fatto che le ore per la copertura delle assenze (circa il 25% del totale) saranno svolte dal personale che beneficia di particolari sgravi (quelli sopra specificati)”.

Tuttavia il beneficio per l’assunzione di lavoratori “under 35” e “bonus donne”, invocato dal RT SE nelle sue giustificazioni, presuppone la stipula di contratti a tempo indeterminato entro il 31 dicembre 2025, sicché non avrebbe potuto essere utilizzato per l’intero periodo dell’appalto (quattro anni); quindi, al momento della valutazione di congruità dell’offerta da parte della commissione giudicatrice era certo che il RT SE avrebbe potuto beneficiare degli sgravi per soli due anni e non per quattro. Ciò si desume dal fatto che gli sgravi costituiscono interventi una tantum con effetti temporalmente limitati per cui non è possibile ritenere con l’ordinaria diligenza che essi possano essere prorogati. A conferma di tale valutazione risulta il fatto che tali sgravi sono stati prorogati, ma con modifiche importanti rispetto alla versione originaria del D.L. 60/2024, con la Legge n. 26/2026.

Ne deriva che non risulta intaccato il calcolo proposto dalla ricorrente secondo il quale il delta di € 1.120.465,28 generato dalla necessità di tenere in considerazione l’incidenza dei contributi previdenziali per il secondo biennio di efficacia contrattuale (non potendo trovare applicazione, per

tale lasso temporale, alcuno sgravio contributivo) risulta da solo sufficiente a erodere la riserva economica generata dall’asserita sovrastima del costo della manodopera (€ 646.249,01) e l’utile d’impresa (€ 278.546,96), attestando oltre ogni ragionevole dubbio l’insostenibilità dell’offerta aggiudicataria, che anche solo per questo (e senza considerare le ulteriori sottostime di cui infra)

sconterebbe una perdita di oltre 195.000 euro.

2.3 E’ fondato anche il quarto profilo di impugnazione relativo all’Omessa considerazione dell’incidenza del c.d. minimale contributivo nell’indicazione della voce di costo INPS.

In primo luogo occorre respingere l’eccezione di inammissibilità del motivo in quanto è espressamente indicato nel ricorso. In secondo luogo occorre respingere l’eccezione di parte ricorrente di genericità del motivo in quanto, rispetto ai motivi di ricorso, la parte controinteressata è onerata di provare la loro infondatezza non potendo difendersi semplicemente sollevando dubbi di genericità.

Il motivo è fondato in primo luogo in quanto la difesa del RT aggiudicatario ha riconosciuto la sua fondatezza, sia pu parziale. Infatti nella memoria di replica, a pag. 20, la difesa afferma che “Ribadita l’inammissibilità della censura dedotta in ricorso per genericità e mancanza di prova, si osserva comunque, senza decampare dall’eccezione, che, anche a voler seguire la tesi di Samsic, l’importo della pretesa sottostima non potrebbe essere quello indicato dalla ricorrente (437.410,90 euro), ma sarebbe al massimo di 324.692,50 euro”. Infatti, secondo la controinteressata, calcolando il costo orario di un secondo livello pari a € 15,80 e non € 15,82, l’eventuale applicazione del minimale contributivo per i lavoratori al secondo livello determina una differenza pari a € 324.692,50.

2.4 Sommando quindi le perdite risultanti dai due motivi accolti, risulta che l’offerta è anomala in quanto le spese superano le entrate.

3. Il ricorso, pertanto, va accolto nei termini di cui in motivazione e va annullata l’aggiudicazione per palese insostenibilità economica dell’offerta presentata dal RT SE.

4. Quanto alla domanda di subentro proposta dal RT ricorrente, occorre applicare l’art. 26 del disciplinare di gara, il quale prevede che “ In caso di esito negativo delle verifiche, la stazione appaltante procederà all’annullamento dell’aggiudicazione, alla segnalazione all’ANAC nonché all’incameramento della garanzia provvisoria. La stazione appaltante aggiudicherà, quindi, al secondo in graduatoria procedendo altresì, alle verifiche nei termini sopra indicati. Nell’ipotesi in cui l’appalto non possa essere aggiudicato neppure a favore del concorrente collocato al secondo posto nella graduatoria, l’appalto verrà aggiudicato, nei termini sopra detti, scorrendo la graduatoria ”.

In forza di questo articolo, non può essere disposta sin d’ora l’aggiudicazione in favore del RT ricorrente, secondo in graduatoria, ma la stazione appaltante è tenuta a verificare il possesso dei requisiti prescritti dal disciplinare il capo a quest’ultimo, e solo in caso di esito positivo della verifica di anomalia dovrà aggiudicare ad esso la gara.

5. Infine, considerato che il contratto con il RT SE non risulta stipulato, il Collegio non ravvisa le condizioni per la dichiarazione di inefficacia del contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a., contratto che la ricorrente, ove conseguisse l’aggiudicazione a seguito di esito positivo delle verifiche di cui sopra, potrà successivamente stipulare con la stazione appaltante.

6. Le spese processuali, che seguono il principio della soccombenza, si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Condanna l’Amministrazione resistente alla refusione delle spese processuali di lite a favore del RT ricorrente, che liquida in € 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 28 gennaio 2026, 3 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

NT RA, Presidente

TO Di IO, Consigliere, Estensore

Luca Iera, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO Di IO	NT RA

IL SEGRETARIO