Pubblicato il 18/04/2025

N. 03400/2025REG.PROV.COLL.

N. 05423/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5423 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Morera, Filippo Pacciani, Alessandro Botto, Bruno Manzone e Valentina Bassi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola da Tolentino, n. 67;

contro

IVASS, Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Sabrina Scarcello, Dario Adolfo Maria Zamboni e Monica Marcucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sabrina Scarcello in Roma, via del Quirinale, n. 21;
Banca D’Italia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter ) n. -OMISSIS-/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IVASS, Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti gli avvocati Filippo Pacciani, Valentina Bassi, Nicola Gentile, Patrizia Rosatone, Sabrina Scarcello e Adolfo Dario Zamboni Maria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Cav. -OMISSIS- propone appello avvero la sentenza del Tar per il Lazio n. -OMISSIS-/2024 con il quale è stato rigettato l’originario ricorso proposto dallo stesso Dott. -OMISSIS- teso ad ottenere l’annullamento:

- del provvedimento sanzionatorio dell’IVASS prot. 244499/22 del 22 dicembre 2022, notificato al Cav. -OMISSIS- il 6 gennaio 2023, comprensivo di tutti i suoi allegati (“Provvedimento Sanzionatorio”);

- della nota prot. 195899/22 dell’11 ottobre 2022, con la quale il Servizio Sanzioni e Liquidazioni dell’IVASS ha trasmesso al Cav. -OMISSIS- la proposta di sanzione;

- della nota prot. 194851/22 del 10 ottobre 2022, comprensiva degli allegati 1 e 2, con cui il Servizio Sanzioni e Liquidazioni dell’IVASS ha proposto al Direttorio integrato l’applicazione nei confronti del Cav. -OMISSIS- della sanzione amministrativa pecuniaria, allegata al Provvedimento Sanzionatorio;

- dell’atto di contestazione del Servizio Ispettorato dell’IVASS prot. 13984//21 del 21 gennaio 2021, comprensivo del Rapporto Ispettivo ad esso allegato;

- per quanto occorrer possa, dell’art. 8, comma 4, del Regolamento IVASS n. 39 del 2 agosto 2018;

- di ogni altro atto o provvedimento relativo presupposto e/o connesso e/o consequenziale in relazione al procedimento sanzionatorio condotto dall’IVASS nei confronti del Cav. -OMISSIS-, anche se non conosciuto.

2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate.

2.1 Il Cav. -OMISSIS- è stato consigliere di amministrazione della Compagnia assicurativa CA e membro del Comitato per le Remunerazioni dal 13 aprile 2019 al 28 settembre 2020.

Il 18 dicembre 2019 il Servizio Ispettorato dell’IVASS avviava un accertamento ispettivo presso la sede veronese della Compagnia. L’accertamento si è protratto fino al 24 luglio 2020 ed ha fatto emergere talune presunte irregolarità, delle quali è dato conto in un rapporto di 22 pagine (il “Rapporto Ispettivo”).

Sulla base di quanto accertato nel corso della verifica ispettiva, IVASS promuoveva paralleli procedimenti sanzionatori nei confronti (i) della Compagnia e (ii) di diversi esponenti aziendali, tra i quali l’odierno ricorrente.

2.2 Il Rapporto ispettivo dianzi citato così ha descritto il governo aziendale:

« L’Organo amministrativo, formato da 17 membri, è stato eletto ad aprile 2019 nell’ambito un’unica lista, di emanazione del DA uscente. Esso è presieduto, dal 2006, dal sig. Paolo Bedoni, già consigliere dal 1999, (omissis). Alla data del 31 luglio 2020, i consiglieri con maggiore anzianità nella carica erano (omissis).

Amministratore Delegato e Direttore Generale è dal 31 luglio 2020 il dott. Carlo Ferraresi, già CFO e Vice Direttore Generale, che ha sostituito nel DA il dott. Alberto Minali (in carica dal 01.06.2017 al 31.10.2019).

Contestualmente all'insediamento della nuova governance, l’impresa ha adottato il sistema di governo monistico; in tale occasione il Consiglio di amministrazione ha deciso di assorbire le prerogative già attribuite al Comitato Esecutivo.

Il Comitato per il Controllo sulla Gestione è costituito da 3 amministratori, eletti dalla medesima lista del DA e già sindaci nel precedente modello tradizionale. (omissis).

In seno al Consiglio di amministrazione sono istituiti 5 Comitati con funzioni consultive e propositive: il Comitato per il Governo societario e la sostenibilità (CCGS), il Comitato per le Nomine (CN), il Comitato per le Remunerazioni (CR), il Comitato Parti Correlate (CPC) e il Comitato Controllo e Rischi (CCR) ».

2.3 L’ispezione si concludeva con la formulazione dei seguenti otto rilievi, classificati per ambito di indagine, «Tipologia» e «Argomento»:

GOVERNO AZIENDALE

- Rilievo n. 1: Conformità - CD, governo dei rischi;

- Rilievo n. 2: Conformità - CD, sistema di governo;

- Rilievo n. 3: Conformità - Ruolo del Presidente;

- Rilievo n. 4: Conformità - Comitati endoconsiliari;

- Rilievo n. 5: Conformità - Comitato per il Controllo di Gestione;

GESTIONE DEI RISCHI

- Rilievo n. 6: Conformità - Business danni;

- Rilievo n. 7: Conformità - CA Beni Immobili e CA Agricola;

- Rilievo n. 8: Conformità -FA e PU;

- Rilievo n. 9: Conformità - Funzioni di Controllo;

2.4 Sulla base delle risultanze istruttorie in detta sede acquisite, IVASS, con atto n. 3835/21 dell’8 gennaio 2021, contestava (ai sensi e per gli effetti dell’art. 311- septies , comma 1, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e dell’art. 12 del regolamento IVASS n. 39 del 2 agosto 2018, alla Società CA di Assicurazione – Soc. Coop., con sede in Verona, Lungadige Cangrande, n. 16, la violazione delle seguenti disposizioni del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e relative norme attuative:

- degli artt. 30, 30- quater e 30- quinquies del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e degli artt. 4, 5, 6, 9, 10, 26, 29, 32, 36, 37 e 43 del regolamento IVASS n. 38 del 3 luglio 2018;

- degli artt. 30- bis e 30- ter del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 e degli artt. 4, 5 e 6 del regolamento IVASS n. 32 del 9 novembre 2016 e degli artt. 5, 17, 18 e 19 del regolamento IVASS n. 38 del 3 luglio 2018.

In particolare nell’atto di contestazione si rilevava che:

« che dalle verifiche ispettive effettuate dall’Istituto presso l’impresa dal 18 dicembre 2019 al 24 luglio 2020 sono emerse carenze nel sistema di governo societario, di gestione dei rischi e di controllo interno. Il Consiglio di amministrazione, in particolare, non ha improntato la propria azione a canoni di sana e prudente gestione, mettendo a rischio la solvibilità del PP, con il conseguente necessario rafforzamento dei mezzi propri tramite un aumento di capitale per € 500 mln e il superamento della forma cooperativa ed esponendo, per altro verso, in modo rilevante l’impresa a rischi legali e reputazionali, che potrebbero ostacolare l’ordinata prosecuzione del percorso di risanamento avviato con l’ingresso del gruppo ER nel capitale sociale.

In particolare, è stato accertato, come più diffusamente descritto negli allegati rilievi del rapporto ispettivo, che formano parte integrante e sostanziale del presente atto e cui si fa pertanto rinvio, che:

a. l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo – assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente – e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 2).

Il Presidente del Consiglio di Amministrazione è venuto meno al proprio compito di garante del buon funzionamento dell’organo, ponendo in essere condotte – in contrasto anche con lo statuto societario – che ne hanno alterato il processo di formazione delle decisioni e che, per la loro opacità, hanno pregiudicato il diritto degli amministratori all’assunzione di decisioni informate (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 3).

Il Comitato per il Governo Societario e la Sostenibilità ha avanzato proposte in assenza di un concreto vaglio sull’equilibrio dell’assetto di governo e sulla base di motivazioni generiche e poco trasparenti (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 4A).

Il Comitato Nomine non ha adottato le necessarie linee guida in merito alla composizione del Consiglio; di conseguenza, l’attività di individuazione e selezione dei candidati da proporre quali amministratori è stata sostanzialmente rimessa alla piena libertà di scelta dei membri del Comitato (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 4B).

Il Comitato Remunerazioni ha formulato proposte che hanno di fatto reso inefficace la determinazione del monte stipendiale stabilito dall’assemblea (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 4C).

Il Comitato Controllo e Rischi ha recepito acriticamente le analisi fornite dalle diverse funzioni aziendali, venendo meno al compito di supportare l’organo amministrativo in materia di governo dei rischi (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 4D).

Il Comitato per il Controllo sulla Gestione (CCG) è venuto meno ai compiti ad esso attribuiti, oltre che dalla normativa primaria (art. 2403 c.c.) e secondaria (art. 8 Reg. IVASS n. 38/2018), anche dallo statuto (art. 43.1 lett. a) ed e)), sostanzialmente limitando la propria attività alla ricognizione dei report delle funzioni di controllo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 5).

L’Internal Audit ha posto in essere verifiche parziali e di natura formale (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 9B).

b. L’Organo amministrativo ha trascurato di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri. Inoltre, il DA ha mostrato una insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario. (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1A).

Limitata è risultata la capacità dell’Organo di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business aventi ad oggetto i canali di vendita e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 1B).

Con riferimento alla gestione di talune linee di business e del canale di vendita agenziale, i processi decisionali e di monitoraggio della performance non sono stati connotati da sufficiente trasparenza e oggettività. In tale contesto, sono altresì emerse scelte ex ante non economiche, i cui destinatari sono risultati soggetti attivi nella raccolta delle deleghe di voto a favore della lista presentata dal CD (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 6).

Il CD non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle proprie controllate CA Beni Immobili e CA Agricola, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per ca. € 23 mln (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 7).

Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società FA e nel Fondo PU (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 8).

L’efficacia del sistema dei controlli interni è risultata condizionata da autonome carenze ascrivibili alle funzioni di controllo, la cui azione – insufficiente sia per estensione sia per incisività – non ha consentito di individuare le pur diffuse criticità di governo e di gestione dei rischi inclusi nel perimetro dell’accertamento ispettivo (cfr. rapporto ispettivo, rilievo n. 9A) ».

2.5 Per i rilievi appena richiamati, l’IVASS, con provvedimento prot. 0244350/22 del 22/12/2022 ha comminato a CA Assicurazioni s.p.a. (già Società CA di Assicurazione Soc. Coop.), la sanzione amministrativa pecuniaria, prevista dall’art. 310, comma 1, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, recante il Codice delle assicurazioni private (CAP), per un importo pari a euro 200.000,00.

2.6 Con provvedimento prot. 244499/22 del 22 dicembre 2022 l’IVASS ha poi sanzionato il Cav. -OMISSIS-, odierno appellante.

In particolare in detto atto si legge testualmente quando segue:

« CONSIDERATO

che l’IVASS ha accertato nei confronti di Società CA di Assicurazione Soc. Coop. (ora CA Assicurazioni S.p.A., nel seguito CA), per quanto qui interessa, le seguenti violazioni, contestate con atto prot. n. 3835/21 dell’8 gennaio 2021:

a) l’Organo amministrativo ha trascurato il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri. Inoltre, il CD ha mostrato una insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario e una limitata capacità di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business aventi ad oggetto i canali di vendita e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo;

b) il CD non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle proprie controllate CA Beni Immobili e CA Agricola, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per circa 23 milioni di euro. Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società FA e nel Fondo PU. Inoltre il Consiglio non ha mai valutato l’opportunità di includere tali investimenti nel perimetro dell’Asset Allocation Strategica e del relativo monitoraggio reddituale; sono pertanto del tutto mancate, da parte del CD, forme di verifica sull’andamento degli investimenti o solleciti in tal senso nei confronti delle funzioni di controllo;

c) l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo – assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente – e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri;

d) il Comitato per le Remunerazioni (di seguito anche CR) non ha fornito un adeguato contributo al funzionamento della governance aziendale, formulando proposte elusive dei principi dello Statuto e non in linea con la normativa interna e le migliori prassi di settore;

CONSIDERATO

che l’inosservanza delle norme richiamate nel citato atto contestativo per quanto qui interessa è conseguenza della violazione dei doveri che fanno capo all’Organo amministrativo, oltreché di specifici doveri connessi alla carica rivestita dal dott. -OMISSIS- nella qualità di consigliere di amministrazione e di membro del CR di CA all’epoca dei fatti e che la condotta tenuta dal dott. -OMISSIS- nelle diverse vesti di cui sopra ha inciso in modo rilevante sulla complessiva organizzazione e sui profili di rischio aziendali;

RILEVATO

che l’IVASS ha in particolare accertato in relazione alla condotta del dott. -OMISSIS- le seguenti violazioni:

- in seno al CD, l’approvazione delle deliberazioni dell’Organo amministrativo sulla base di informazioni spesso mancanti o incomplete, trascurando il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale, nonché di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business;

- in seno al Comitato per le Remunerazioni, l’approvazione di deliberazioni che hanno contribuito alla formulazione di proposte elusive dei principi dello statuto e non in linea con la normativa interna e le migliori prassi di settore;

(norme violate: in relazione alle fattispecie sopra indicate alle lettere a) e b), combinato disposto degli artt. 30-bis e 30-ter del CAP e degli artt. 4, 5 e 6, commi 1, 2 e 4, del regolamento IVASS n. 32 del 9 novembre 2016 e degli artt. 5, commi 1 e 2, 17, commi 1 e 2, 18 e 19 del regolamento IVASS n. 38/2018; in relazione alla fattispecie sopra indicata alle lettere c) e d), combinato disposto degli artt. 30 e 30-quater del CAP e degli artt. 4, 5, commi 2 e 10, 9 e 10, comma 1, del regolamento IVASS n. 38/2018);

CONSIDERATO

che le suddette violazioni sono state contestate al dott. -OMISSIS- secondo le formalità previste dall’art. 311-septies, comma 1, del CAP con atto prot. n. 13984/21 del 21 gennaio 2021 ».

Con detto provvedimento IVASS ha comminato al Dott. -OMISSIS- la sanzione amministrativa pecuniaria, prevista dall’art. 311- sexies , comma 1, del CAP, per le violazioni accertate, per una somma di pari ad euro 32.000,00.

3. A sostegno dell’impugnativa proposta dinanzi al Tar dal Dott. -OMISSIS- contro i provvedimenti prima elencati venivano formulate le seguenti doglianze:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 311- septies del d.lgs. 209/2005 e degli artt. 8 e 12 del regolamento IVASS n. 39/2018. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 della l. 689/1981. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere sotto tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento.

Con il primo motivo si deduceva la tardività della notifica dell’atto di contestazione, avvenuta oltre il termine di 120 giorni dall’accertamento dell’illecito amministrativo.

II. Violazione e falsa applicazione degli articoli 30 e 30- quater , 311- bis , 311- sexies e 311- septies del d.lgs. n. 209/2005. Violazione e falsa applicazione degli articoli 4; 5, commi 2, 8, 9 e 10; 9 e 10, comma 1, del regolamento IVASS n. 38/2018. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, comma 2, e 11 del regolamento IVASS n. 39/2018. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dei principi di legalità, tipicità, determinatezza, prevedibilità e tassatività della sanzione amministrativa. violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 7 CEDU, dell'art. 3 della l. n. 241/1990 e dell’art. 1 della l. n. 689/1981, per contrasto della contestazione con i principi di determinatezza e tipicità. eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, falsa causa, illogicità manifesta, sviamento.

Il secondo motivo si appuntava sul primo gruppo delle condotte contestate al ricorrente. In particolare si sosteneva che:

- sotto un primo profilo, la “correlazione” stabilita nell’atto di contestazione tra singole condotte e parametri normativi/regolamentari asseritamente violati è insufficiente e indeterminata, perché non consente di comprendere quali siano i precetti violati dalle singole condotte prese in considerazione (ciascuna in quanto tale da IVASS esplicitamente considerata rilevante ai fini sanzionatori): a diverse condotte l’atto di contestazione associa sempre, promiscuamente, un intero corpo di norme, che consta di decine di prescrizioni;

- sotto altro aspetto, l’IVASS ha sanzionato condotte che non sono riconducibili ad un parametro normativo determinato, esercitando una funzione sostanzialmente regolatoria, in violazione dei principi di tassatività e prevedibilità degli illeciti amministrativi.

Da ultimo, veniva dedotta l’insussistenza, e comunque la non sanzionabilità, delle singole condotte contestate, vuoi perché fattualmente non rispondenti a quelle contestate, vuoi perché si risolvono atti di gestione aziendale, che IVASS pretende di sindacare nel merito, travalicando i limiti della discrezionalità tecnica di cui pure è dotata.

III. Violazione e falsa applicazione degli articoli 30, 30- bis e 30- ter , 311- bis , 311- sexies e 311- septies del d.lgs. n. 209/2005. Violazione e falsa applicazione degli articoli 5, commi 1 e 2; 17, commi 1 e 2, 18 e 19 del regolamento IVASS n. 38/2018. Violazione e falsa applicazione degli articoli 4; 5; 6, commi 1, 2 e 4, del regolamento IVASS n. 32/2016. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 regolamento IVASS n. 39/2018. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dei principi di legalità, tipicità, determinatezza, prevedibilità e tassatività della sanzione amministrativa. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 7 CEDU, dell'art. 3 della l. n. 241/1990 e dell'art. 1 della l. n. 689/1981, per contrasto della contestazione con i principi di determinatezza e tipicità. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, falsa causa, illogicità manifesta, sviamento.

Il terzo motivo si appuntava sul secondo gruppo di condotte contestate al ricorrente, che veniva sottoposto a censure analoghe a quelle sollevate avverso il primo gruppo di condotte col secondo motivo.

IV. In via subordinata. Violazione e falsa applicazione degli articoli 5, 310, 311- bis , 311- quinquies e 311- sexies del d.lgs. n. 209/2005. Violazione e falsa applicazione degli articoli 11 e 29 del regolamento IVASS n. 39/2018. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di motivazione.

In via subordinata, si contestava la legittimità della quantificazione della sanzione pecuniaria adottata nei confronti del ricorrente.

4. Nel giudizio di primo grado si è costituito l’IVASS chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con sentenza n. -OMISSIS-/2024 il Tar per il Lazio ha rigettato il ricorso.

5.1 Il Tar ha rigettato il primo motivo di ricorso ritenendo che i limiti temporali entro cui l’Amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione non decorrono dal momento della materiale acquisizione della documentazione e delle informazioni o alla data di commissione della violazione, ma dalla compiuta ponderazione del materiale istruttorio raccolto e dall’apprezzamento dello stesso in termini di potenziale rilevanza disciplinare.

5.2 Quanto al secondo e terzo motivo (scrutinati congiuntamente), il Tar ha ritenuto che la contestazione fosse « sufficientemente dettagliata e specifica », come peraltro evidente avuto riguardo alla analiticità delle contestazioni articolate in ricorso, sia con riferimento alle specifiche condotte oggetto di rilievo che per quanto concerne le disposizioni violate, evidenziando in particolare, « con valenza generale in ordine alle contestazioni contenute in ricorso », come fosse da disattendere « l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità » illustrate nel provvedimento impugnato trattandosi di allegazioni aventi « finalità espressamente esemplificativa … a valenza sintomatica ».

5.3 Con riferimento alla motivazione dell’attività di quantificazione il Tar ha ritenuto che l’importo della sanzione fosse stato definito nel rispetto dei criteri di cui all’art. 29 del Regolamento n. 39/2018.

6. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. -OMISSIS-/2024 ha proposto appello il dott. -OMISSIS- per i motivi che saranno più avanti esaminati.

7. Si è costituito l’IVASS chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’esito della pubblica udienza del 6 marzo 2025 la causa veniva decisa.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Tardività della contestazione. Error in iudicando. Violazione dell’art. 311-septies del d. lgs. 209/2005 e degli artt. 8 e 12 del regolamento IVASS n. 39/2018. Violazione dell’art. 14 della l. 689/1981. Violazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere sotto tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento ».

Con il primo motivo viene contestata la tempestività del provvedimento sanzionatorio, adottato oltre lo spirare del termine di 120 giorni dall’accertamento dei fatti contestati come prescritto dall’art. 311- septies , comma 1, del CAP, e dagli artt. 8 e 12 del Regolamento n. 39/2018.

In particolare l’appellante sostiene che:

- dal 18 dicembre 2019 al 24 luglio 2020 la Compagnia è stata interessata da un accertamento ispettivo;

- il 21 gennaio 2021 l’Istituto ha notificato al Cav. -OMISSIS- l’Atto di Contestazione, che rimanda direttamente all’allegato Rapporto Ispettivo;

- nessuna attività istruttoria si è svolta dopo il 24 luglio 2020;

- la legge stabilisce che la notifica dell’atto di contestazione debba avvenire (a pena di decadenza) nel termine di 120 giorni dall’“accertamento dei fatti” che sostanziano l’infrazione (cfr. art. 311- septies , comma 1, CAP e art. 12, comma 2, del Regolamento n. 39/2018);

- la giurisprudenza ha chiarito che: (i) il dies a quo di tale termine decorre dall’accertamento dei fatti intesi non già nella loro materialità, ma nella loro rilevanza ai fini della possibile contestazione dell’illecito; (ii) la decorrenza dei 120 giorni presuppone che l’Autorità abbia potuto (non ancora elaborare la contestazione, cui è riservato lo spazio di tempo dei 120 giorni, bensì) valutare l’attitudine dei fatti raccolti a configurare un illecito e tale valutazione deve svolgersi nel tempo strettamente “indispensabile”, del quale è il giudice a valutare la ragionevolezza; (iii) il sistema non tollera ritardi nello svolgimento della valutazione dei fatti costitutivi dell’illecito, con la conseguenza che il dies a quo del termine perentorio per la contestazione non si identifica nel “giorno in cui la valutazione è stata compiuta, ma in quello in cui avrebbe potuto (e quindi dovuto) esserlo”;

- nel caso di specie, il Rapporto Ispettivo fornisce un quadro dell’illecito esaustivo dal punto di vista soggettivo e oggettivo; tanto che il medesimo Rapporto Ispettivo è stato assunto tal quale dall’Atto di Contestazione: questo significa che il tempo impiegato per redigere il Rapporto Ispettivo sarebbe stato certamente sufficiente per elaborare e notificare l’Atto di Contestazione, che nulla di sostanziale vi aggiunge;

- il rapporto Ispettivo non reca data ed è stato inviato al GEPI (PP per l’Esame Preliminare delle Irregolarità) il 6 novembre 2020: anche ad ipotizzare (irrealisticamente) che l’Ufficio abbia impiegato dal 24 luglio 2020 al 5 novembre 2020 per predisporlo, non può essersi trattato del tempo strettamente indispensabile a finalizzare l’accertamento della rilevanza giuridica dei dati acquisiti, se è vero che a quella data (5 novembre 2020) esso aveva già fatto tutto quanto era necessario ad elaborare la contestazione, avendo gli Uffici già accertato “in modo capillare le violazioni contestate”, come riconosce l’Autorità;

- in sintesi: (i) mentre gli Uffici dell’IVASS impiegano meno di 120 giorni dalla chiusura dell’accertamento ispettivo (24 luglio 2020) per appurare “in modo capillare le violazioni contestate”, facendo ben più di quanto necessario a valutare se i fatti raccolti fossero suscettibili di trattamento sanzionatorio e sostanzialmente pervenendo già a formulare in termini compiuti le violazioni poi contestate; (ii) la notifica dell’Atto di Contestazione all’interessato avviene solo il 21 gennaio 2021, ben oltre 120 giorni dalla chiusura dell’accertamento ispettivo;

- deve essere stigmatizzata la tesi del Tar secondo la quale il materiale raccolto nel corso di un accertamento durato oltre sette mesi possa avere richiesto una attività di comprensione/sistemazione/elaborazione, il che renderebbe ragione della chiusura dell’accertamento, con l’apposizione del “visto” di conformità, solo il 16 dicembre 2020 perché: (i) appare ragionevole ritenere che nel corso dei sette mesi circa di ispezione l’Autorità sia andata elaborando la propria ipotesi accusatoria gradualmente, alla luce dei riscontri via via emersi e, dunque, che a chiusura dell’accertamento ispettivo avesse già acquisito un quadro della rilevanza giuridica delle condotte; (ii) l’IVASS ha dimostrato di avere avuto tutto il tempo, dopo la chiusura dell’accertamento, per scrutinare i fatti raccolti e formulare la contestazione, sostanzialmente già ‘pronta’ quanto meno il 5 novembre; (iii) non si giustifica, perciò, che il “visto” di formale chiusura dell’accertamento sia stato (arbitrariamente) apposto soltanto il 16 dicembre 2020 e che l’Atto di Contestazione sia stato notificato soltanto il 21 gennaio 2021;

- la decorrenza del medesimo termine di 120 giorni non può certo richiedere la già avvenuta formulazione della contestazione, in quanto tale termine è proprio lo spazio di tempo concesso a tal fine, altrimenti dovendosi irragionevolmente ritenere che 120 giorni servano solo a notificare l’atto;

- nessuna rilevanza può avere la circostanza che l’Autorità abbia contestato più illeciti (numerosi essendo gli esponenti aziendali coinvolti), dal momento che la struttura dell’illecito e l’Atto di Contestazione sono i medesimi per tutti, conformemente al modello di responsabilità delineato dall’art. 311- sexies , lett. a), b) e c) del CAP che estende agli esponenti aziendali la responsabilità dell’ente; tant’è che già nell’ambito del procedimento gli esponenti aziendali si sono difesi tutti usando le medesime controdeduzioni svolte da CA, salvo marginali notazioni individuali.

2. Il secondo motivo di appello si concentra sul merito della controversia.

L’appellante premette che, in primo grado, le violazioni erano state raggruppate in due macro-aree:

Fattispecie A) - Asserito mancato esercizio da parte del CD delle proprie prerogative finalizzate al perseguimento degli obiettivi del sistema di governo societario.

Fattispecie B) - Asserito insufficiente presidio da parte del CD al fine di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri.

In appello, data la maggiore rilevanza della Fattispecie B – peraltro trattata per prima nel Rapporto Ispettivo -, l’appellante preferisce invertire l’ordine espositivo seguito in primo grado e partire dagli addebiti della Fattispecie B.

Il motivo II.A di appello è rubricato: «II.A) Error in iudicando . Violazione degli artt. 30, 30- bis e 30- ter , 311- bis , 311- sexies e 311-septies del d.lgs. n. 209/2005; degli artt. 5 (commi 1 e 2), 17 (commi 1 e 2), 18 e 19 del regolamento IVASS n. 38/2018; degli artt. 4, 5, 6 (commi 1, 2 e 4) del regolamento IVASS n. 32/2016; dell’art. 11 regolamento IVASS n. 39/2018; dell’art. 1 della legge n. 689/1981; degli artt. 6 e 7 CEDU; dell'art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, falsa causa, illogicità manifesta, sviamento.

L’appellante ricorda che:

- gli addebiti in questione, formulati nei Rilievi del Rapporto Ispettivo n.ri 1A, 1B, 1C, 7 e 8, ruotano attorno al governo dei rischi;

- si imputa a CA - e, tra gli altri, al Consigliere Cav. -OMISSIS- - l’insufficiente presidio da parte del CD della coerenza tra i rischi assunti dalla Compagnia e il suo fabbisogno di solvibilità globale;

- il complesso di tali condotte configurerebbe violazione degli artt. 30- bis e 30- ter del d.lgs. 209/2005 (“CAP”), degli artt. 4, 5 e 6, commi 1, 2 e 4, del Regolamento n. 32/2016 e degli artt. 5, commi 1 e 2, 17, commi 1 e 2, 18 e 19 del Regolamento n. 38/2018.

2.1 L’appellante analizza il rilievo numero 1A del Rapporto ispettivo (che, come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato: « l’Organo amministrativo ha trascurato il dovere di garantire la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale e, per tale via, l’adeguatezza anche prospettica dei fondi propri; inoltre, il CD ha mostrato un’insufficiente capacità di risposta all’evoluzione sfavorevole dello scenario ».

2.1.1 L’appellante sostiene che il rilievo appena richiamato sarebbe dimostrato dalle seguenti circostanze:

- (i) il documento recante le politiche di gestione e valutazione dei rischi e della solvibilità di cui alla delibera del CD del 2 marzo 2019 risulterebbe generico, sostanzialmente rimettendo all’autonoma determinazione della Funzione di gestione dei rischi l’elaborazione degli scenari interni di stress sottostanti le stime del fabbisogno di capitale; tale carenza avrebbe comportato una scarsa conservatività delle soglie di risk appetite (110% e 130%, rispettivamente, hard e soft), anche per la loro prossimità ai limiti regolamentari;

- (ii) il CD avrebbe discusso le prime azioni da intraprendere per contrastare l’indebolimento del CY TI (“ CY ”) soltanto nella seduta del 22 maggio 2020, quando il medesimo era sceso al 102,5% (il limite regolamentare essendo 100%), pur essendo stato edotto fin dal 18 marzo 2020 del superamento della soglia soft (cioè, il primo livello di attenzione) del RAF di PP (cioè il Risk Appetite Framework , che definisce l’insieme delle politiche assunte dalla compagnia per gestire il rischio che è disposta ad assumere per raggiungere i propri obiettivi strategici ed operativi);

- (iii) anche in occasione della discussione delle azioni da intraprendere, il CD si sarebbe mostrato poco consapevole dell’effettivo grado di problematicità, limitandosi a prospettare misure di limitata portata (aumento di capitale per 200 milioni di euro), onerose (emissione di un prestito subordinato Tier 1 per 150 milioni di euro) e non definite nei tempi di realizzazione. Solo a seguito dell’intervento dell’IVASS, sarebbe stata accelerata la esecuzione del piano di ricapitalizzazione di 500 milioni di euro, necessario a ripristinare le condizioni di solvibilità del PP.

2.1.2 A dire dell’appellante:

- nessuna delle circostanze sopra elencate risponde alla realtà dei fatti;

- il Tar, a fronte della complessità dei fatti addebitati al Cav. -OMISSIS-, ha liquidato in appena 7 righe (punto 16) le corpose allegazioni contenute nell’atto introduttivo e sviluppate in memoria.

2.1.3 L’appellante sostiene che:

- le dinamiche del CY hanno risentito drasticamente dell’impatto economico e finanziario della pandemia;

- la crisi dei mercati e la conseguente riduzione del valore degli investimenti delle assicurazioni per effetto della brusca riduzione del valore degli asset ha comportato una improvvisa quanto generalizzata compressione del CY ;

- la situazione di stress vissuta nel 2020 a causa dell’erompere della pandemia non conosce precedenti; tanto che l’Autorità europea delle assicurazioni (EIOPA) è stata indotta ad invitare i regolatori nazionali a considerare sufficiente che le compagnie assicurative si mantenessero su livelli idonei a coprire il SCR (Requisito Patrimoniale di Solvibilità), se non addirittura il MCR (Requisito Patrimoniale Minimo);

- il rilievo sulla presunta genericità delle politiche di gestione e valutazione dei rischi e della solvibilità di cui alla delibera del CD del 2 marzo 2019 è totalmente generico e indimostrato;

- il ruolo svolto dal CD nella definizione ex ante degli scenari interni deve essere esaminato nel contesto delle competenze previste dal quadro regolatorio;

- conformemente a detto quadro regolatorio, il risk management è stato coinvolto nell’elaborazione del documento approvato con la delibera del CD del 2 marzo 2019, fornendo il proprio apporto tecnico-specialistico e l’Alta Direzione non ha mai espresso valutazioni critiche sulle politiche di gestione del rischio elaborate dal CD e dalla Funzione di gestione dei rischi, né segnali d’allarme circa l’emergere, dalle analisi di scenario effettuate dal risk management , di carenze negli stress test operati;

- il CD ha dotato la Compagnia di una organizzazione efficiente ad ogni livello, e si è sempre avvalso del riscontro di tali professionalità vista la complessità tecnica delle tematiche, confidando nelle risultanze del loro lavoro e nel relativo flusso informativo;

- il documento del 2019 era perfettamente adeguato allo scopo e in linea con le best practices ;

- l’SCR del PP, per tutto l’anno 2019, era ed è rimasto molto elevato, assestandosi intorno a 170%;

- soltanto nel corso del marzo 2020, ad esito della pandemia, i valori si riducono e oscillano (abbassandosi a metà marzo 2020 e risalendo a fine marzo 2020);

- in ogni caso, la documentazione agli atti mette in luce la continua e inarrestabile attenzione che il CD ha dedicato a questo tema, come si vede dalla frequenza delle relazioni di aggiornamento dimesse dal Risk Management , che sono ininterrottamente portate all’attenzione del CD nel corso del 2019 e 2020;

- il CD della Compagnia si è mosso in coerenza con il quadro regolatorio, assolvendo diligentemente ai propri compiti nel più rigoroso rispetto dell’ordine di competenze delineato e avvantaggiandosi dei contributi predisposti dalle funzioni di secondo livello.

2.1.4 L’appellante sostiene che:

- il provvedimento estrapola il valore del CY di PP alla data del 15 maggio 2020, quando lo stesso fa registrare un picco negativo (pur restando sempre nei limiti regolamentari): quel giorno il CY di PP segna il valore più basso mai registrato, ovvero 102,5% (sul limite regolamentare minimo di 100%), a fronte di una elevatissima volatilità dei mercati;

- ma il provvedimento non dice che appena pochi giorni dopo, il 22 maggio 2020, il CY risale sensibilmente, come testimonia anche il commento al monitoraggio settimanale dell’allora Risk Manager, inviato al CD in data 27 maggio;

- non si registreranno altre situazioni di criticità per tutto il tempo nel quale è rimasto in carica il CD del quale l’odierno ricorrente faceva parte (fino al maggio 2021, quando il CY si attesta sul valore di 201%);

- il CD ha prestato attenzione elevatissima all’andamento del CY nella fase di crisi dei mercati: furono adottate misure di monitoraggio settimanale del CY , nel contesto di un dialogo costante con l’IVASS, dialogo che, in quel momento storico, l’Autorità aveva aperto con tutte le compagnie di assicurazione italiane, per fornire indicazioni e linee guida su come affrontare la sfida della pandemia.

2.1.5 L’appellante critica l’accusa dell’IVASS secondo cui la ricapitalizzazione della Compagnia sia stata “accelerata” solo dopo l’intervento dell’Autorità e che le azioni di rimedio avrebbero messo in evidenza l’inadeguatezza dell’operato dell’organo amministrativo sostenendo che:

- la decisione di ricapitalizzare la Compagnia è stata assunta dal CD prima dell’intervento dell’Autorità;

- nei CD tra il 7 e il 12 maggio 2020 matura, anticipatamente alla caduta del SCR, la decisione di provvedere ad un aumento di capitale e il 15 maggio 2020 il CD delibera sua sponte di porre all’ordine del giorno dell'assemblea straordinaria del 27 giugno la proposta di delega ad aumentare il capitale;

- l’iniziativa del CD della Compagnia fu bocciata dall’IVASS, che, con nota del 27 maggio 2020, prot. 112798, richiese come unica misura da attuare l’aumento di capitale, ma per l’intero importo di 500 milioni di euro entro il mese di settembre 2020;

- tale richiesta fu ritenuta dalla Compagnia una forzatura, data la sua sproporzione rispetto alla reale situazione e foriera di conseguenze assai negative: un aumento di capitale di dimensioni simili nei tempi strettissimi prescritti sarebbe stato incompatibile con la forma cooperativa e avrebbe richiesto la trasformazione di CA in s.p.a., trasformazione che avrebbe, a sua volta, determinato il rischio di recesso da parte dei soci, la conseguente liquidazione della relativa partecipazione e l’obbligo della Compagnia di pagare ai soci recedenti un importo corrispondente al valore della relativa partecipazione, con evidenti effetti patrimoniali negativi;

- CA è stata costretta a trasformarsi in s.p.a.; e la trasformazione ha comportato recessi che hanno pesato per circa 113 milioni di euro;

- i fatti hanno immediatamente dato ragione dell’assai più equilibrato piano di intervento elaborato in autonomia dalla Compagnia, prima che intervenisse IVASS;

- dopo la prima fase di aumento di capitale sottoscritto da ER, pari a 300 milioni di euro (ma, in realtà, l’aumento di capitale netto ammontava a 187 milioni, considerando la riduzione di 113 milioni, dovuta ai recessi), la solvibilità della Compagnia si è attestata su livelli molto elevati (tra il 180% ed il 200% del fabbisogno), tanto da indurre l’IVASS alla retromarcia, cioè a ritenere non più necessario procedere con la seconda fase di ricapitalizzazione, che infatti non è mai avvenuta;

- l’Autorità ha finito così per giudicare sufficiente ai fini della solvibilità della Compagnia un aumento di capitale netto di 187 milioni di euro, dopo che aveva ritenuto insufficiente la proposta deliberata dal CD di CA di sottoscrivere entro settembre 2020 un aumento di capitale netto di 200 milioni di euro (che sarebbe potuto arrivare fino a 500 milioni qualora si fosse eventualmente dimostrato nel tempo necessario);

- sebbene l’IVASS si intesti la “salvifica” iniziativa che avrebbe portato al ripristino degli equilibri finanziari di CA, la verità è che la solvibilità globale prospettica della Compagnia era ben lungi dall’essere compromessa e che le tempestive determinazioni del CD sarebbero state del tutto in grado di mantenere la Compagnia in perfetto stato di salute;

- questa vicenda riveste particolare rilevanza nell’economia del Provvedimento e la circostanza che il Tar neppure faccia menzione delle documentate allegazioni contrarie del Cav. -OMISSIS- appare molto grave.

2.2 L’appellante analizza il rilievo numero 1B del Rapporto ispettivo che (come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato: « l’Organo amministrativo ha mostrato una limitata capacità di valutare compiutamente i profili di rischio/rendimento relativi a talune rilevanti decisioni di business aventi ad oggetto i canali di vendita e di effettuarne il monitoraggio dei risultati nel tempo ».

L’appellante, dopo aver ricordato che la contestazione fa riferimento ai profili di redditività del canale di vendita con specifico riferimento alla partnership con il Banco BPM, sostiene che:

- l’allora AD, Dott. Minali, per lungo tempo tenne il CD all’oscuro delle trattative in corso con il Banco BPM;

- quando l’operazione venne presentata dall’AD al CD, si valutarono attendibili le analisi svolte in ordine all’effetto di mitigazione delle conseguenze dell’operazione sul profilo di patrimonializzazione di alcune operazioni da avviare in caso di acquisizione dell’80% della JV;

- l’operazione sottoposta dall’AD al Consiglio fu il frutto di precise valutazioni, che si reggevano anche sulla esperienza maturata in campo assicurativo dal medesimo AD;

- sicché il Consiglio prese atto che il finanziamento acceso per sottoscrivere la quota della JV di spettanza della Compagnia avrebbe comportato un impatto di soli 16 punti percentuali sul CY TI ;

- il monitoraggio del suo andamento, prima ancora che dal CD, avrebbe dovuto essere svolto dall’Alta Direzione, secondo le previsioni del Regolamento n. 38;

- appare dunque evidente l’ingerenza del Provvedimento in aspetti di puro merito tecnico, a fronte di una condotta dell’organo di gestione corretto, conforme al quadro regolatorio e alla diffusa prassi di mercato.

2.3 L’appellante analizza il rilievo numero 1C del Rapporto ispettivo che (come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato: « il Consiglio non ha mai valutato l’opportunità di includere tali investimenti nel perimetro dell’Asset Allocation Strategica e del relativo monitoraggio reddituale; sono pertanto del tutto mancate, da parte del CD, forme di verifica sull’andamento degli investimenti o solleciti in tal senso nei confronti delle funzioni di controllo ».

L’appellante fa rinvio alle argomentazioni esposte a proposito dei rilievi n. 7 e 8 trattandosi di condotte sovrapponibili.

2.4 L’appellante analizza il rilievo numero 7 del Rapporto ispettivo che (come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato: « il CD non ha svolto adeguatamente il ruolo di indirizzo e di monitoraggio delle attività svolte dalle controllate CA Beni Immobili e CA Agricola, che dalla loro costituzione hanno registrato perdite complessive per ca. € 23 mln ».

L’appellante sostiene che:

- l’addebito conferma la già rilevata semplicistica tendenza dell’Autorità a far coincidere la responsabilità del CD con la registrazione di una perdita sul singolo investimento, utilizzando con disinvoltura la formula della “scarsa progettualità” del CD, nella logica retrospettiva che caratterizza il Provvedimento;

- i verbali del CD agli atti danno conto di come le acquisizioni immobiliari in parola, frutto di una deliberata scelta imprenditoriale in un’ottica di prudente differenziazione nel portafoglio complessivo degli investimenti, siano state costantemente sottoposte all’attività di indirizzo e monitoraggio del CD;

- nel 2019, l’incidenza del patrimonio immobiliare di CBI (CA Beni Immobiliari) rispetto al patrimonio immobiliare del PP è stata inferiore al 5% e nel 2020 i dati contabili mettono in evidenza che tale incidenza si ragguaglia al 3,3%, mostrandone la portata assolutamente non materiale e, di conseguenza, l’impossibilità di ricavarne un effetto strutturale.

2.4.1 Con riferimento ai singoli addebiti l’appellante sostiene che:

- non è vero che il CD non avrebbe definito ex ante linee guida per identificare gli investimenti immobiliare di CBI;

- per anni CA si era dotata di un Comitato immobiliare (comitato formato da amministratori e dirigenti) incaricato di studiare e di elaborare gli investimenti immobiliari di tutto il gruppo;

- non è fondata l’accusa rivolta al CD di aver tenuto una condotta di semplice presa d’atto dei risultati negativi in ordine alle diverse linee di business diverse da quella assicurative e di non aver indagato specificatamente i risultati della controllata CBI;

- infondate sono le affermazioni in tema di valutazione degli immobili, asseritamente inficiata dalla presunta inadeguatezza delle linee guida definite dal CD per la valutazione delle attività e delle passività: la politica per le valutazioni degli immobili (edizione 2020) non è affatto “generica”, ma di alto livello e demanda l’emanazione di Linee Guida all’Alta Direzione, la quale a sua volta ha provveduto alla adozione delle stesse, indicando vari metodi valutativi e non selezionando aprioristicamente quale utilizzare;

- nelle valutazioni si è sempre acquisito il minor valore tra costo e valore di mercato;

- infondata è anche l’accusa rivolta al CD di aver tenuto un atteggiamento inerte di fronte ai risultati negativi di CBI: il Provvedimento non considera che lo stesso CD nell’intento di monitorare il complesso delle attività avesse nominato propri amministratore e sindaci nei consigli di CBI e CA Agricola e nel CD di FA, oltre che il direttore generale di CA (non sanzionato), il quale avrebbe potuto – meglio e prima di altri – rendere edotto il CD di CA di eventuali situazioni di criticità da rilevare e correggere.

2.5 L’appellante analizza il rilievo numero 8 del Rapporto ispettivo che (come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato: « Carenze nell’analisi dei rischi sono state riscontrate nella sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società FA e nel Fondo PU ».

Dopo aver ricordato che il Rilievo mette in discussione l’opportunità degli investimenti nella società FA e nel Fondo PU, negando che essi siano stati oggetto di esame da parte del CD, l’appellante sostiene che:

- l’iniziativa scaturisce dalla richiesta di FA s.p.a. di supportare il suo progetto di realizzazione di un Campus scolastico/universitario;

- la partecipazione di CA in FA, acquisita nel 2013 è sempre stata non rilevante e inferiore al 5% fino ad attestarsi al 3,67% (corrispondente a un valore di € 467 mila al 31 dicembre 2020);

- anche in questo caso, i criteri di convenienza per il PP a investire su un progetto di tale natura sono stati oggetto di puntuale analisi, come emerge dalla documentazione agli atti (del tutto trascurati dalla sentenza);

- l’individuazione di FI SGR, come gestore, e di CDP, come investitore, ha confermato la sostenibilità e l’appetibilità dello sviluppo immobiliare e del prodotto “Fondo Immobiliare Chiuso” come veicolo ottimizzato per un investimento patrimoniale stabilizzato, a lungo termine e con un profilo di rischio medio;

- il CD, già in data 11 novembre 2016, aveva preso atto della valutazione di outperform di FA da parte di Mediobanca;

- nonostante la modesta quota partecipativa, le attività di monitoraggio sono state costanti nel corso del tempo, anche attraverso la partecipazione alle assemblee degli azionisti, nonché tramite la partecipazione di esponenti di nomina CA nel Consiglio della partecipata;

- nel corso del 2019, la partecipata ha mostrato criticità che hanno portato la società di revisione ad evidenziare un “richiamo d’informativa” nel bilancio 2018 e nella semestrale 2019, un richiamo di informativa sostanziale: in questo contesto, il Consiglio di CA ha preso subito in esame la situazione di FA, e lo ha fatto in ben quattro occasioni: 19 settembre, 24 settembre, 15 ottobre e 5 dicembre 2019;

- oggi il Campus ospita fino a 3.000 persone tra studenti, ricercatori e imprenditori ed è fra i più grandi poli di innovazione del mondo: un vero “fiore all’occhiello” della Compagnia;

- la ricostruzione svolta in sede procedimentale non è stata scalfita dal Provvedimento, che risolve nell’affermare che il CD, pur avendo ponderato gli elementi di rischio connessi all’investimento, non ne avrebbe messo in discussione l’opportunità. Tale giudizio, oltre ad esprimere ingerenza nel merito di scelte di business riservate all’organo di gestione, manifesta l’accanimento formalistico con il quale l’Autorità giudica le condotte sanzionate, atteso che all’evidenza la decisione di investire dopo attenta ponderazione dei rischi esprime in re ipsa una valutazione favorevole.

2.6 L’appellante conclude sul motivo affermando che la lettura dei documenti agli atti dimostra che per ciascuna operazione esaminata (ossia, Banco BPM, FA, H Campus, ecc.), il CD ha sempre svolto puntuali valutazioni di correlazione rischio/rendimento e che al mutare delle condizioni prospettate al Consiglio in sede di approvazione degli investimenti - alcuni risalgono a periodi alquanto lontani nel tempo (2011, 2012, 2014, ecc.) - sono sempre state adottate azioni di intervento calibrate, caso per caso, per la risoluzione delle problematiche riscontrate attraverso il monitoraggio e il riesame a consuntivo posto a base della revisione rolling del piano industriale triennale.

3. Il motivo II.B di appello è rubricato: « II.B) Error in iudicando. Omessa pronunzia. Violazione degli articoli 30 e 30-quater, 311-bis, 311-sexies e 311-septies del d.lgs. n. 209/2005. Violazione degli articoli 4; 5, commi 2, 8, 9 e 10; 6, 9 e 10, comma 1, del regolamento IVASS n. 38/2018. Violazione degli artt. 8, comma 2, e 11 del regolamento IVASS n. 39/2018. Violazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dei principi di legalità, tipicità, determinatezza, prevedibilità e tassatività della sanzione amministrativa. Violazione degli artt. 6 e 7 CEDU, dell'art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, falsa causa, illogicità manifesta, sviamento ».

L’appellante premette che le relative condotte sono descritte nei Rilievi del Rapporto Ispettivo n.ri 2 e 4C, cui l’Autorità associa promiscuamente la violazione degli articoli 30 e 30- quater CAP e degli articoli 4; 5, commi 2, 8, 9 e 10, 6, 9 e 10, comma 1, del Regolamento n. 38 del 3 luglio 2018.

3.1 L’appellante analizza il rilievo numero 2 del Rapporto ispettivo che (come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato: « l’Organo amministrativo ha sostanzialmente mancato di esercitare le proprie prerogative di indirizzo, gestione e controllo – assumendo rilevanti decisioni senza il necessario vaglio critico delle proposte del Presidente – e spesso avallando passivamente processi decisionali non rispettosi del dovere di agire informati da parte dei consiglieri ».

L’appellante ricorda gli episodi che, secondo il Rapporto ispettivo, evidenzierebbero le anomalie nella gestione dei lavori del CD. Essi sono: (i) ricorso a delibere asseritamente assunte “seduta stante” sulla base di informative sommarie rese dal Presidente e in assenza di specifici ordini del giorno; (ii) scarso presidio sulle attività dei Comitati consultivi endoconsiliari, i cui verbali non venivano mai acquisiti dal Consiglio e le cui attività venivano veicolate direttamente dal Presidente e accettate acriticamente senza un’indagine sulle motivazioni sottostanti; (iii) acquiescenza da parte degli altri consiglieri sulle pratiche adottate; (iv) inattività da parte del Consiglio rispetto ai giudizi espressi da alcuni consiglieri in sede di autovalutazione; (v) eccessivo spazio lasciato ai consulenti.

L’appellante sostiene che:

- neppure una parola è spesa dal Tar sulla effettiva ricorrenza dei fatti addotti dal Provvedimento, pur a fronte delle articolate deduzioni del ricorrente su come le cose siano andate davvero;

- nel caso di specie si verte in ipotesi di omessa pronunzia, ex art. 112 c.p.c. (un vizio dell'impugnata sentenza che il giudice di appello può eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito delle doglianze non affrontate dal primo giudice).

3.1.1 Con riferimento alle informazioni fornite ai Consiglieri l’appellante sostiene che:

- occorre valutare caso per caso, nelle condizioni di contesto, la completezza e tempestività delle informazioni fornite ai Consiglieri, rispetto all’obiettivo di assicurarne l’agire informato;

- il Regolamento del CD adottato da CA nel giugno 2019 prevedeva che la documentazione informativa dovesse essere messa a disposizione dei Consiglieri, di norma, entro i 2 giorni lavorativi precedenti a quello fissato per la riunione;

- il Regolamento medesimo prevedeva che ove il Presidente lo avesse ritenuto opportuno in relazione al contenuto dell’argomento e della relativa deliberazione, la documentazione informativa poteva essere fornita direttamente in riunione ovvero messa a disposizione presso la sede, dandone preventivo avviso ai Consiglieri entro il predetto termine;

- la Compagnia, negli anni di riferimento, aveva già implementato un avanzato Sistema Informatico per assicurare a tutti i Consiglieri le più agevoli modalità di tempestiva acquisizione dei documenti informativi necessari: la Segreteria societaria caricava su apposito Portale Informatico, al quale avevano accesso tutti i Consiglieri, non solo l’elencazione dei punti all’ordine del giorno, ma anche l’analitica elencazione dei sotto-punti, così come tutta la documentazione disponibile pertinente;

- nei termini di regolamento del CD, i Consiglieri venivano quindi informati con una e-mail che nel Portale erano disponibili i punti e i sotto-punti da discutere e relativi documenti;

- con riferimento al 2020 risulta che solo nel 6% dei casi la documentazione è stata presentata direttamente in Consiglio e solo nell’1% dei casi risultano essere state assunte deliberazioni senza un relativo punto all’ordine del giorno (venendo dunque trattate in “varie ed eventuali”, o in “comunicazioni”); considerazioni analoghe valgono per gli esercizi 2019 e 2018.

3.1.1.1 L’appellante sostiene che:

- il Tar non si confronta con i dati numerici appena richiamati;

- dalla lettura del verbale relativo alla delibera avente ad oggetto la revoca delle deleghe all’A.D. (asseritamente convocata senza o.d.g.) si evince che comunque tutti i consiglieri fossero a conoscenza degli elementi giustificativi della decisione;

- quanto alla contestata mancata valutazione dei rischi legali (conseguenti alla revoca delle deleghe), la stessa non è stata esplicitamente riportata in verbale semplicemente perché considerata “assorbita” dalla ritenuta sussistenza di una giusta causa di revoca e dalla rilevata esigenza di “evitare prossime, traumatiche situazioni di conflitto fra organo delegante e soggetto delegato pregiudizievoli per l’andamento gestionale”;

- non è vero (come rilevato nel rapporto ispettivo) che rispetto alla riunione consiliare del 15 maggio 2020 mancasse nell’odg un punto relativo alla revoca del dott. Minali dalla carica di consigliere: il punto era indicato in maniera generica per ragioni di delicatezza dell’argomento e di riservatezza; il predetto argomento non poteva, peraltro, considerarsi “inaspettato” o “imprevedibile”;

- non è vero quanto contestato dall’IVASS che il CD aveva trascurato la disamina dei rischi legali cui si sarebbe esposta la Compagnia con la revoca della carica di Consigliere: dal verbale della riunione risulta come nel corso della seduta sia stato dedicato ampio spazio all’illustrazione di tali approfondimenti legali, che erano stati valutati proprio da uno dei professionisti incaricati di prestare consulenza al riguardo;

- non fondata è la circostanza contestata da IVASS che sempre con riferimento alla riunione del 15 maggio 2020, fosse assente un punto all’ordine del giorno che anticipasse la necessità di un aumento di capitale: il tema era ben noto, perché l’ipotesi di un aumento di capitale era stata già preliminarmente trattata dal Consiglio in occasione della precedente riunione del 7 maggio 2020, quando era stata formulata riserva di esaminarla nuovamente all’esito degli approfondimenti che erano in corso di svolgimento;

- anche la censura sull’iter seguito in sede consiliare con riferimento all’operazione di trasformazione, con conseguente aumento di capitale riservato ad Assicurazioni ER s.p.a., è priva di qualsiasi fondamento, in quanto non tiene conto dell’attività istruttoria e di analisi che le competenti strutture aziendali prima e il Consiglio poi hanno svolto antecedentemente alla citata riunione del 24 giugno 2020; dalla lettura del verbale emerge con evidenza come alla riunione del 24 giugno 2020 CA sia arrivata al termine di un lungo percorso di analisi di cui il Consiglio è stato parte attiva e dei cui esiti è stato pienamente informato e alla luce del quale non può certo dirsi che l’operazione di aumento di capitale riservato ad Assicurazioni ER sia stata approvata “a sorpresa”.

- non è fondata l’ulteriore censura inerente al fatto che i Consiglieri non avessero chiesto delucidazioni circa il mancato accordo economico per un’eventuale operazione con Vittoria Assicurazioni: le ragioni della mancata richiesta di chiarimenti risiedono sia nella discussione svolta nel corso della precedente riunione, sia nella circostanza che lo stesso Direttore generale aveva ricordato la richiesta dell’IVASS in ordine ad un intervento di rafforzamento del capitale della Compagnia;

- la verbalizzazione delle riunioni (che negli esercizi 2019 e 2020 sono state, rispettivamente, 27 e 30, con una durata media, rispettivamente, di 5 ore e 20 minuti e 5 ore e 3 minuti) si presenta inequivocabilmente corposa e dettagliata, segno che il momento del confronto dialettico tra i membri dell’organo amministrativo è esso stesso fonte primaria di approfondimento di informazioni e dettagli, atti a consentire agli stessi Consiglieri di esercitare le proprie prerogative secondo le regole dell’agire informato. Ciò è dimostrato dal fatto che, salvo alcune limitate eccezioni, non si riscontrano verbalizzazioni, nel periodo di interesse, in cui siano state sollevate questioni di tardività, incompletezza o inconferenza della documentazione a disposizione.

3.1.2 Con riferimento alle inefficienze riscontrate con riferimento ai flussi informativi tra i Comitati endoconsiliari e il CD, l’appellante sostiene che:

- non vi è alcuna norma che imponga al CD di acquisire i verbali delle riunioni dei Comitati al fine di assumere le proprie decisioni;

- la circostanza che il Presidente elencasse in Consiglio i punti riportati nei vari ordini del giorno delle riunioni dei Comitati stessi non può certo considerarsi incompatibile con l’ordinaria direzione dei lavori consiliari di competenza dello stesso Presidente;

- non è vero che a tale elencazione non seguisse alcun dibattitto o approfondimento sulle singole materie oggetto di discussione consiliare e di precedente trattazione nei vari Comitati.

3.1.3 Con riferimento alla contestata acquiescenza dei Consiglieri, inclusi quelli indipendenti, sulle asserite disfunzionalità dei processi decisionali in seno al CD l’appellante sostiene che:

- i flussi informativi verso i Consiglieri e il relativo processo decisionale del CD sono stati in concreto gestiti correttamente e nel pieno rispetto della normativa, anche interna;

- di conseguenza non ha fondamento fattuale, la (tautologica) contestazione secondo cui non vi siano state iniziative per “arginare” la facoltà del Presidente di presentare documentazione a corredo direttamente in riunione.

3.1.4 Con riferimento all’attività di verbalizzazione l’appellante sostiene che:

- il Rapporto Ispettivo afferma che tale attività ha richiesto “tempi medi di oltre 4 mesi”;

- ciò non corrisponde tuttavia ai dati forniti dalla Compagnia all’IVASS, dai quali risulta invece che (i) negli esercizi 2018 e 2019, la media è stata di circa 50 giorni e che (ii) nell’esercizio 2020, peraltro connotato in larga parte dalle comunemente note difficoltà operative conseguenti alla pandemia da Covid-19, la media è stata di circa 90 giorni;

- il processo di verbalizzazione è comunque, in sé, molto complesso.

3.1.5 Con riferimento alla supposta inattività del Consiglio rispetto ai giudizi espressi da alcuni Consiglieri l’appellante sostiene che:

- la procedura di autovalutazione 2019 si concluse con esiti molto positivi per la Compagnia;

- la “lamentela” enfatizzata dalla difesa dell’IVASS rappresenta la sola nota sfavorevole registrata e non può certo ridondare nelle gravi responsabilità imputate al Presidente e al CD della Compagnia;

- è del tutto fisiologico che dai questionari di autovalutazione emergano giudizi non sempre del tutto positivi;

- la “lamentela” invocata riguarda i ritardi nella trasmissione della documentazione a supporto in vista delle sedute del CD: adempimento di spettanza della struttura della Compagnia, che rispondeva all’AD e non certo al Presidente;

- il CD, nel corso della riunione del 10 marzo 2020, ha correttamente espresso e condiviso un complessivo e unanime giudizio di adeguatezza dei vari profili attinenti, inter alia, al funzionamento dell’organo in quanto, al di là dei diversi livelli di consenso che possono essere stati espressi da uno o più Consiglieri su alcuni profili, tale è stato effettivamente l’esito del processo;

- il CD aveva espressamente demandato al Presidente ed al Comitato per il Controllo sulla Gestione (“CCG”) il compito di vagliare eventuali iniziative da intraprendere al riguardo.

3.1.6 Con riferimento all’asserito eccessivo spazio lasciato al consulente chiamato a partecipare alle riunioni di Consiglio l’appellante sostiene che:

- è singolare, e grave, che si metta surrettiziamente in discussione la serietà di un professionista di riconosciuta levatura;

- quanto alla conduzione delle trattative con ER, la Società aveva conferito al consulente uno specifico incarico quale consulente legale, fermo restando che i contatti con la controparte sono stati sempre tenuti dai vertici della Società.

3.1.7 Nel concludere sul punto l’appellante sostiene che:

- le questioni fin qui trattate sono state oggetto, in sede procedimentale, di ampia allegazione e documentazione;

- il provvedimento sanzionatorio non contesta nel merito il contenuto fattuale delle predette allegazioni ma le definisce “non pertinenti” e “non meritevoli di accoglimento” per le ragioni sbrigativamente esposte alle pag. 23-25 dell’Allegato 2 alla “Proposta per l’irrogazione di sanzioni amministrative”, acriticamente recepita dall’organo decidente;

- riemerge l’illegittima pretesa dell’Autorità di farsi interprete, in sede sanzionatoria, di regole di condotta non codificate, giudicando difformi da tali “regole” alcuni atti specifici;

- non è mai stata contestata al Dott. -OMISSIS-, in relazione al Rilievo 2 di cui qui si tratta, la violazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 38, unica norma astrattamente pertinente alla natura dell’accusa;

- gli episodi richiamati dall’Allegato 2 alla “Proposta per l’irrogazione di sanzioni amministrative”, se non altro in ragione del carattere episodico e molto circoscritto, non raggiungono certo la soglia di “rilevanza” che la legge impone quale requisito necessario per considerarli sanzionabili.

3.2 L’appellante analizza il rilievo numero 4C del Rapporto ispettivo che (come riportato in narrativa) nel provvedimento impugnato viene così sintetizzato « Il Comitato Remunerazioni ha formulato proposte che hanno di fatto reso inefficace la determinazione del monte stipendiale stabilito dall’assemblea ». In particolare, IVASS censura l’importo degli emolumenti aggiuntivi proposti dal Comitato per il 2019 pari a complessivi 1,7 milioni di euro.

L’appellante sostiene che:

- nonostante le articolate e documentate argomentazioni svolte dal Cav. -OMISSIS- nel giudizio di primo grado, la sentenza qui appellata ha del tutto omesso di pronunciarsi su tale rilievo;

- non vi è stata alcuna violazione di legge, di regolamento e/o di statuto nell’attribuzione, da parte del Consiglio di Amministrazione e su proposta del Comitato Remunerazioni, di remunerazioni aggiuntive per gli amministratori investiti di particolari cariche che eccedessero il monte assembleare generale;

- coerentemente con le previsioni statutarie (art. 39, comma 3) e del codice civile (art. 2389, comma 3) l’Assemblea del 13 aprile 2019 ha deliberato i compensi per i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato per il Controllo sulla Gestione per il triennio 2019-2021 nonché le relative indennità di presenza: quella stessa delibera assembleare ha fatto salvi i compensi per particolari cariche di cui al predetto art. 39 dello Statuto (all’epoca vigente);

- analogamente, la politica per la remunerazione sottoposta al voto dell’Assemblea nell’aprile 2019 prevedeva che fosse “di competenza dell’Assemblea ordinaria: - la determinazione, per l’intero periodo di durata del loro ufficio, del compenso spettante ai componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato per il Controllo sulla Gestione fatto salvo il disposto di cui all’art. 2389 Codice Civile per le cariche speciali; […]”;

- non può essere censurata, dunque, la proposta del Comitato di prevedere emolumenti aggiuntivi, né può essere contestata la ragionevolezza dei relativi importi;

- il rilievo formulato dall’Autorità deve pertanto essere ricondotto a una mera questione di opportunità nella determinazione del quantum della remunerazione aggiuntiva e nella scelta del benchmark di riferimento;

- le valutazioni condotte dal Comitato Remunerazioni nella riunione del 14 maggio 2019 - relativamente alla remunerazione dei Consiglieri privi di deleghe esecutive, ma investiti di particolari cariche (Presidente, Vice Presidente Vicario, Vice Presidente e Segretario del Consiglio) - poggiarono sulla scelta di confermare i compensi già erogati in passato;

- non è condivisibile il giudizio di genericità delle motivazioni addotte a supporto delle determinazioni assunte in materia di compensi che facevano riferimento alla peculiare realtà aziendale, peculiarità all’interno delle quali devono essere evidentemente ricondotte sia le caratteristiche della compagine sociale che l’intensità delle attività del Consiglio e dei Comitati;

- in ogni caso: (i) a far data dall’ottobre 2019 è stato avviato un processo di rivisitazione dei compensi delle società controllate dalla Compagnia; (ii) successivamente all’avvio della pandemia da Covid-19, il Presidente del Comitato per la Remunerazione e il ricorrente hanno interagito con il Presidente del CD al fine di valutare la riduzione dei compensi dei componenti del CD; (iii) tra la seconda metà di aprile 2020 e la prima metà di maggio 2020, il ricorrente, insieme al Presidente del Comitato per la Remunerazione e al consigliere -OMISSIS-, ha interagito informalmente con il dott. Catani di Mercer al fine di formulare ipotesi in ordine a (a) una possibile rimodulazione dei compensi dei componenti del CD della Compagnia, o (b) all’avvio di un fondo di solidarietà in relazione alla pandemia.

4. Il terzo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando. Sulla specifica posizione dell’odierno appellante. Omessa pronunzia ».

L’appellante sostiene che la sentenza impugnata è erronea per non aver riconosciuto l’inapplicabilità di taluni rilievi contestati al Cav. -OMISSIS- in quanto relativi ad un periodo anteriore al 13 aprile 2019, data nella quale il medesimo è stato nominato membro del CD e membro del Comitato per le Remunerazioni (la “Data di Assunzione della Carica”).

In particolare risulterebbero inapplicabili: (i) parte del Rilievo n. 1, lettera a); (ii) parte del Rilievo n. 1, lettera b); (iii) Rilievo n. 1, lettera c), di cui al Rapporto Ispettivo; (iv) parte del Rilievo n. 7 di cui al Rapporto Ispettivo; (v) parte del Rilievo n. 8 di cui al Rapporto Ispettivo.

5. Il quarto motivo di appello è rubricato: « Sulle violazioni di natura procedimentale: Error in iudicando. Violazione degli articoli 30 e 30-quater, 311-bis, 311-sexies e 311-septies del d.lgs. n. 209/2005. Violazione dei regolamenti IVASS n.ri 38/2018. e 39/2018. Violazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dei principi di legalità, tipicità, determinatezza, prevedibilità e tassatività della sanzione amministrativa. Violazione degli artt. 6 e 7 CEDU, dell'art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio di proporzionalità, falsa causa, illogicità manifesta, sviamento ».

5.1 Con riferimento agli obblighi che gravano sul CD in tema di governo societario delle imprese assicurative l’appellante sostiene che:

- l’art. 30 CAP sancisce i princìpi ispiratori del sistema di governo societario;

- in attuazione del disegno legislativo, il Regolamento n. 38/2018 (recante disposizioni in materia di governo societario) concretizza i principi ispiratori del sistema in precetti che individuano specifiche “politiche scritte” che il CD è tenuto ad adottare, quale mezzo al fine del perseguimento di un appropriato assetto di governance;

- l’art. 5 del Regolamento n. 38: (i) al comma 1 dispone: “L’organo amministrativo provvede affinché il sistema di governo societario sia idoneo a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 4 del presente Regolamento”; (ii) e, al comma 2: “Ai fini del comma 1, l’organo amministrativo, nell’ambito dei compiti di indirizzo strategico e organizzativo di cui all’art. 2381 del codice civile:..” (enfasi aggiunta). Segue l’elencazione di 23 adempimenti a carico del CD;

- quanto agli obblighi che gravano sul CD in tema di governo societario delle imprese assicurative (quelli oggetto del motivo di appello sub II.B), gli artt. 30 e 30- quater del CAP sanciscono il generale dovere dell’impresa assicuratrice di dotarsi di un efficace sistema di governo societario e di controllo interno; mentre gli artt. 4 e 5 del Regolamento n. 38 traducono le richiamate norme generali in adempimenti procedimentali specifici, che tuttavia non hanno niente a che vedere con le condotte contestate;

- a ben vedere, IVASS semplicemente applica liberamente agli atti di gestione censurati il principio generale di “sana e prudente gestione” cui sono informate le norme regolamentari richiamate;

- c’è quindi da chiedersi se l’Autorità in sede sanzionatoria possa interpretare autonomamente il principio generale di “sana e prudente gestione”, applicandolo al di fuori delle singole, puntuali fattispecie delineate dal Regolamento n. 38 in materia di governo societario e controllo interno;

- in primo grado era stato dedotto il contrasto di questo approccio con i principi di tipicità, determinatezza, prevedibilità e tassatività dell’illecito, corollari del principio di legalità: IVASS può sanzionare il mancato esercizio da parte del CD delle proprie prerogative finalizzate al perseguimento degli obiettivi del sistema di governo societario e controllo interno soltanto quando risultino violate le prescrizioni con le quali il Regolamento n. 38 traduce in specifici adempimenti il perseguimento di tali obiettivi (in caso contrario IVASS assumerebbe un ruolo sostanzialmente regolatorio);

- in primo grado si era censurata anche la tecnica di contestazione impiegata dall’IVASS che, nel formulare i propri “Rilievi”, associa sempre, promiscuamente e indistintamente a ciascuno di essi la violazione di un numero significativo di norme, lasciando del tutto indeterminato il collegamento causale tra lo specifico parametro normativo e la specifica condotta sotto accusa.

5.2 Con riferimento alla sentenza impugnata l’appellante sostiene che:

- nel respingere i motivi procedimentali, il Tar li tratta tutti promiscuamente, ma soprattutto mescola aspetti procedimentali ad aspetti di puro merito, affastellando confusamente dati, fatti e rilievi;

- secondo il Tar: (i) l’IVASS può applicare le norme primarie invocate dall’Autorità (in relazione alla “Fattispecie A” gli artt. 30 e 30- quater CAP) indipendentemente dalle specificazioni contenute nelle norme del Regolamento n. 38, senza che ciò determini lo sconfinamento del giudizio dell’Autorità nel merito insindacabile delle scelte gestionali dell’impresa ( business judgement rule ); (ii) questo consentirebbe all’Autorità di sindacare la mancata adozione di cautele o la non osservanza di canoni di comportamenti deducibili dal generale dovere di diligente gestione, come dimostrerebbe l’art. 8, comma 2 del Regolamento n. 39 che, nella lettura offertane dal primo giudice, avallerebbe la possibilità che l’Autorità si faccia interprete, in sede sanzionatoria, delle norme primarie di principio, da applicare tenendo “anche” - e non solo - in considerazione gli eventuali provvedimenti emanati allo scopo di precisare, laddove ritenuto necessario, il contenuto del precetto; (iii) sul piano delle modalità di contestazione nessun addebito potrebbe essere mosso all’Autorità, avendo l’Atto di Contestazione puntualizzato le condotte sotto accusa, tanto che l’odierno ricorrente, anche in sede procedimentale, ha svolto le proprie controdeduzioni dimostrando di avere ben inteso ciò che le si imputava.

5.3 L’appellante stigmatizza la violazione dei principi di prevedibilità, determinatezza e tassatività dell’illecito sostenendo che:

- i comportamenti censurati dall’IVASS non attengono alla astratta e potenziale congruità delle procedure, ma al merito di puntuali scelte gestionali adottate nel quadro di, e in coerenza con, quelle procedure: tali scelte non possono essere sindacate dall’Autorità, che non può, in nome della “sana e prudente gestione”, sostituire la propria valutazione di convenienza/opportunità nel merito a quella dell’organo amministrativo preposto ( business judgement rule );

- l’art. 8, comma 2, del Regolamento n. 39 (recante la procedura di irrogazione delle sanzioni) non autorizza a ritenere che IVASS, laddove in sede regolamentare abbia tradotto i principi generali in precetti specifici (come accade proprio in materia di governo societario, avendo il regolatore evidentemente ritenuto necessario intervenire per “positivizzare” gli adempimenti) possa poi, in sede sanzionatoria, prescinderne (come nella specie, dato che le norme regolamentari invocate non hanno niente a che vedere con le condotte sanzionate, con la sola eccezione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 38);

- i Rilievi manifestano la tendenza dell’Istituto a surrogarsi a scelte manageriali che competono all’organo amministrativo, senza che l’Autorità sia riuscita a dimostrare che i singoli atti contestati sono stati il frutto di scelte assunte in assenza delle necessarie cautele o in difetto delle informazioni rilevanti, che invece furono assunte, come dimostrato.

5.4 Con riferimento alla indeterminatezza dell’Atto di contestazione l’appellante sostiene che:

- si è obiettato che manca del tutto la corrispondenza biunivoca tra comportamento asseritamente illecito e parametro normativo asseritamente violato, essendo le norme sempre richiamate tutte promiscuamente;

- questo basta ad inficiarne l’idoneità, indipendentemente dalla circostanza che il ricorrente abbia ampiamente (quanto invano) replicato circa l’insussistenza in fatto delle condotte contestategli.

6. Il quinto motivo di appello è rubricato: « In via subordinata - Error in iudicando. Violazione degli articoli 5, 310, 311-bis, 311-quinquies e 311-sexies del d.lgs. n. 209/2005; degli articoli 11 e 29 del regolamento IVASS n. 39/2018; dell’art. 1 della legge n. 689/1981 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e, in particolare, per difetto di motivazione ».

Con riferimento alla quantificazione della sanzione l’appellante sostiene che:

- (sui presupposti di rilevanza dell’illecito sanzionato) la stabilità finanziaria non è stata assolutamente messa in pericolo della condotta del Cav. -OMISSIS-;

- (sulla quantificazione della sanzione) IVASS non ha considerato lo spirito collaborativo che ha sempre contraddistinto la condotta di CA, come dimostra il fatto che in data 8 marzo 2021 la Società ha inviato all’IVASS un piano contenente le iniziative volte a superare le asserite criticità, avviando immediatamente la sua implementazione;

- IVASS ha omesso di valorizzare – senza motivare - i criteri relativi alla determinazione della sanzione di cui alle lettere d), e) g) e h) dell’art. 311- quinquies CAP;

- erroneamente, IVASS ha considerato il 5 marzo 2021 (approvazione del Piano di Rimedio) come il momento in cui sarebbe cessata la violazione ascritta, dimenticando che l’adozione del Piano è solo l’ultimo passaggio formale di un percorso ben più lungo, avviato già in costanza di ispezione e che ha visto il CD costantemente impegnato nella sua elaborazione, come emerge dalla lettura dei verbali consiliari del 21 gennaio, 28 gennaio, 4, 11, 18 e 25 febbraio e, appunto, da ultimo del 5 marzo 2021, oltre alle innumerevoli sedute di tutti i Comitati endoconsiliari, ciascuno per quanto di competenza a supporto del CD stesso in tale attività;

- la proposta sanzionatoria non chiarisce come i pochi e parziali criteri utilizzati dal Servizio Sanzioni abbiano poi di fatto inciso sulla misura della proposta sanzionatoria, né quali siano le ragioni per determinare nel 20% la misura della maggiorazione di cui all’art. 8, legge n. 689/1981;

- non può essere condivisa la tesi del Tar secondo cui basterebbe prendere in esame anche solo alcuni tra i criteri fissati dalla legge, dato che i criteri elencati, se valutati, avrebbero dovuto portare ad una riduzione della sanzione, nell’ambito di una valutazione “bilanciata”;

- la determinazione dell’ammontare della sanzione a carico del Cav. -OMISSIS- non è conforme al dato normativo e, in subordine, deve essere rideterminata alla luce di un corretto bilanciamento tra tutti i criteri fissati dal legislatore, che conduca all’applicazione del minimo edittale per ciascuna delle sanzioni irrogate.

7. IVASS si è costituita in giudizio contestando tutti gli argomenti spesi dall’appellante.

Tra l’altro IVASS ha affermato che:

- nell’assetto normativo/sanzionatorio definito dall’art. 311- sexies CAP è sufficiente un singolo episodio a determinare l’integrazione della fattispecie (naturalmente ricorrendo gli altri diversi presupposti previsti dalla norma);

- con l’introduzione dell’art. 311- sexies CAP (introdotto con il d.lgs. n. 68/2018) il legislatore ha voluto estendere - in linea con la normativa UE - anche al settore assicurativo (come noto fra i mercati oggetto di specifica regolazione e vigilanza) una responsabilità in capo ai principali esponenti aziendali per la violazione dei propri doveri (allo stesso modo degli altri settori regolati, bancario e finanziario) rifluenti sulla complessiva organizzazione e sui profili di rischio aziendali, ciò al fine di sensibilizzarli e di renderli maggiormente responsabili, superando l’idea che, principalmente riguardo ai membri dei C.d.A., il loro incarico sia una mera “poltrona” remunerata, espressione di mero prestigio;

- l’IVASS ha sanzionato gli appellanti non perché il limite minimo di CY ratio sia stato superato, bensì perché il C.d.A. non ha improntato la conduzione della società a canoni di sana e prudente gestione, ponendo in essere condotte che hanno messo a rischio la solvibilità del PP e hanno generato una rilevante esposizione a rischi legali e reputazionali.

8. L’appello è in parte fondato, nei limiti e con gli effetti di cui di seguito si dirà.

9. Come evidenziato in narrativa, l’accertamento ispettivo svolto dall’Autorità sfociava nell’applicazione di sanzioni, oltre che a carico dei singoli componenti degli organi di amministrazione e di controllo, prima ancora a carico della Compagnia che, tuttavia non impugnava il provvedimento emesso nei suoi confronti.

L’acquiescenza prestata dalla Compagnia- nella nuova governance subentrata a quella in carica all’epoca dei fatti di causa - è tuttavia priva di impatto, ovvero costituisce un fatto relativamente neutro, in ordine all’accertamento di eventuali responsabilità in capo anche ai singoli membri dei citati organi che, nello schema delineato dall’art. 311- sexies , rispondono per una condotta propria e la cui responsabilità è di tipo personale.

Né la difesa di IVASS, nelle sue articolate memorie, ha tratto dall’acquiescenza manifestata da CA, e dalla conseguente inoppugnabilità degli accertamenti posti in essere nei suoi confronti, argomenti o elementi che precludessero ai singoli esponenti aziendali la possibilità di confutare –prodomo loro - tali accertamenti.

Ai sensi dell’art. 311- sexies comma 1, la sanzione per l’inosservanza delle norme di cui al precedente art. 310, comma 1, « fermo restando quanto previsto all'articolo 325, comma 1 circa la responsabilità delle imprese … » si applica « nei confronti dei soggetti che svolgono le funzioni di amministrazione, di direzione, di controllo, nonché dei dipendenti o di coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l'inserimento nell'organizzazione dell'impresa anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato quando l'inosservanza è conseguenza della violazione di doveri propri o dell'organo di appartenenza » a condizione che la condotta imputabile al singolo sia posta in essere in violazione di doveri connessi alla propria funzione o ruolo ed – (si legge alla lett. a) - abbia ed inciso « in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendale ».

La responsabilità a carico dell’impresa è quindi necessaria per la configurabilità di una responsabilità del singolo esponente aziendale, che tuttavia necessita di un autonomo accertamento in quanto implica la sussistenza di due ulteriori specifici presupposti: l’avere violato doveri propri della funzione svolta o dell’organo di appartenenza e (ricorrendo l’ipotesi di cui alla lett. a del comma 1 dell’art. 311- sexies ) l’avere inciso in modo rilevante sulla complessa organizzazione e sul rischio aziendale; dove è chiaro che l’aggettivo rilevante costituisce un elemento che vale a perimetrare, ovvero delimitare, l’area dell’illecito dei singoli esponenti aziendali.

10. Il primo motivo di appello, con il quale si eccepisce la tardività della contestazione, è infondato.

La censura si fonda sull’erroneo presupposto che l’illecito trovi piena definizione sotto il profilo oggettivo e soggettivo nel Rapporto Ispettivo al quale la contestazione non aggiungerebbe nulla di sostanziale.

Deve invece rilevarsi che, ai sensi dell’art. 311- septies , comma 1 del CAP « l’IVASS, fermo restando quanto previsto dagli articoli 310-quater, 311-bis e 311-quater, nel termine di centoventi giorni dall’accertamento dell'infrazione, ovvero nel termine di centottanta giorni per i soggetti residenti all'estero, provvede alla contestazione degli addebiti nei confronti dei possibili responsabili della violazione ».

L’art. 8, comma 1, del Regolamento IVASS n. 39/2018 recante la procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al Titolo XVIII del CAP, dispone che l’Autorità « avvia la procedura sanzionatoria nei casi in cui accerta la violazione delle norme per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni amministrative, una volta acquisiti gli elementi necessari a valutarne la sussistenza ».

Il successivo comma 4 dispone che « nel caso di illeciti emersi nell’ambito di verifiche ispettive nei confronti di soggetti diversi dagli intermediari assicurativi e riassicurativi o dagli intermediari assicurativi a titolo accessorio, l’accertamento si perfeziona alla data di apposizione agli atti del visto del Capo del Servizio Ispettorato ».

Ai sensi dell’art. 12 della medesima fonte regolamentare « il procedimento sanzionatorio ha inizio con la contestazione formale dell’IVASS nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili delle violazioni riscontrate. La contestazione è effettuata dal Servizio competente dell’Istituto ai sensi dell’articolo 6, comma 1 » (comma 1) che viene « notificato ai soggetti destinatari entro il termine di 120 giorni dall’accertamento dei fatti per i soggetti residenti in Italia » (comma 2).

La previsione per la quale l’avvio della procedura sanzionatoria debba avvenire solo « una volta acquisiti gli elementi necessari » depone per l’infondatezza della tesi per la quale esista una coincidenza temporale tra l’acquisizione degli elementi istruttori e l’avvio del procedimento non potendosi quindi assumere la data del 24 luglio 2020 (termine dell’ispezione) come momento del perfezionamento dell’accertamento.

Circa lo specifico profilo la Sezione, pronunciandosi in merito alla portata dell’art. 14 della l. n. 689/1981 recante « Contestazione e notificazione » (la cui violazione è dedotta in appello, per quanto la sua applicabilità alla fattispecie in contestazione sia da escludere, in assenza di un espresso richiamo da parte del CAP come anche della fonte secondaria), ha già avuto modo di precisare che « in tema di sanzioni amministrative, ciò che rileva ai fini del rispetto del principio della immediatezza della contestazione recato dall'art. 14 l. 1981, n. 689 non è la notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma l'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti; sicché, per un verso, il termine per la contestazione dell’infrazione non decorre dalla sua consumazione, ma dal completamento dell'attività di verifica di tutti gli elementi dell'illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all'Amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi acquisiti e gli atti preliminari per l'individuazione in fatto degli estremi di responsabilità amministrativa, e, per altro verso, il termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta - o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie - l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa » (Cons. Stato, Sez. VI, 24maggio 2021, n. 4020).

Nei medesimi sensi la Sezione si è espressa anche con la decisione n. 410 del 12 gennaio 2023 evidenziando come, in presenza di complesse attività ispettive, la valutazione degli elementi emersi non possa « essere compiutamente fatta durante l’attività ispettiva stessa ma in un momento successivo, ovvero quando il quadro delle risultanze istruttorie fosse risultato completamente chiaro ».

Con specifico riferimento all’attività dell’Autorità Antitrust – muovendo dall’assunto che si applichi l’art. 14 (ma esprimendo argomentazioni più generali comunque rilevanti a prescindere) - è stato altresì affermato che « l’arco di tempo entro il quale l’AGCM deve provvedere alla notifica della contestazione, ai sensi dell'art. 14, l. 24 novembre 1981, n. 689 (“ Legge di depenalizzazione ”) è collegato non già alla data di commissione della violazione, ma al tempo di accertamento dell'infrazione, da intendersi in una prospettiva teleologicamente orientata e quindi non già alla notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma all'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell'esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti; pertanto, il fatto che l'Autorità Antitrust deliberi l'avvio dell'istruttoria a distanza di vari mesi dalla segnalazione della possibile infrazione non può in alcun modo essere considerato come una violazione dei diritti delle imprese coinvolte, né un superamento dei termini procedimentali, in quanto la stessa valutazione dell'esigenza di avviare o meno l'istruttoria può presentarsi complessa; di conseguenza, il termine di novanta giorni previsto dal comma 2 dell'art. 14, l. n. 689/1981 cit. inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta — o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie — l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa » (Cons. Stato, Sez. VI, 1 giugno2016, n. 2328; nei medesimi sensi, Sez. VI, 12 gennaio 2023, n. 413).

Ciò premesso, deve rilevarsi che il Visto di chiusura dell’accertamento, che l’appellante lamenta essere stato apposto con ritardo rispetto al deposito della Relazione Ispettiva, non integra un adempimento meramente formale che consegue in via automatica al deposito dell’atto, ma implica una valutazione delle acquisizioni istruttorie compendiate nella Relazione conclusiva ed un loro apprezzamento circa la riconducibilità dei fatti accertati alla fattispecie sanzionatoria.

Ricostruito in detti termini il significato del Visto, non può che disattendersi la tesi dell’appellante circa la prospettata contemporaneità della formalizzazione delle risultanze istruttorie e della valutazione del loro rilievo, peraltro non contemplata da alcuna disposizione.

L’apposizione in questione non può quindi che ritenersi logicamente successiva alla formalizzazione del Rapporto Ispettivo cristallizzando invece il momento in cui l’amministrazione procedente acquisisce consapevolezza non solo della condotta nella sua materialità ma della sussunzione della stessa nella fattispecie sanzionatoria individuando in quest’ultimo apprezzamento il momento dal quale decorre il termine di cui all’art. 12, comma 2, del regolamento IVASS 39/2018 (riferimento normativo assai più pertinente, in questo caso, di quello dell’art.14 della l. n. 681/1981).

Come infatti già affermato in giurisprudenza « il momento dell’accertamento non coincide con quello in cui viene acquisito il fatto nella sua materialità, ma con l’acquisizione e valutazione di tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell’esistenza della violazione e per la quantificazione della sanzione (Cass. 7681/2014; Cass. 26734/2011) » con la conseguenza che la fase di accertamento deve ritenersi comprensiva non solo del tempo necessario alla formalizzazione delle risultanze istruttorie nella Relazione ma deve essere intesa come « comprensiva della valutazione e della ponderazione dei dati acquisiti e degli atti preliminari, segnando il momento a partire dal quale decorre il termine L. n. 689 del 1981, ex art. 14, (cfr., in proposito, Cass.4820/2019) » (Cass. civ., Sez. II, 31 luglio 2020, n. 16518).

Che la valutazione della fattispecie fosse particolarmente complessa, e necessitasse quindi di complessi approfondimenti, emerge in tutta evidenza dalla necessità di valutare contestualmente l’operato di organi collegiali deputati allo svolgimento di delicate funzioni di controllo distinguendo i differenti livelli di responsabilità dei componenti e il rispettivo contributo causale al concretizzarsi della fattispecie: valutazione che presuppone l’esame della copiosa documentazione acquisita in circa sette mesi di indagine.

Ne deriva che il lasso di tempo intercorso fra l’acquisizione della Relazione ispettiva e l’apposizione del Visto in data 16 dicembre 2020 (che ai sensi del richiamato art. 8, comma 4, del Regolamento n. 39/2018 perfeziona l’accertamento), avuto riguardo alla complessità delle valutazioni demandate all’Autorità, deve ritenersi ragionevole con conseguente infondatezza del dedotto profilo di tardività.

11. Con il secondo motivo, la sentenza del Tar viene censurata sostenendo che il giudice di prime cure si sarebbe pronunziato prescindendo da un concreto accertamento delle condotte individuali sanzionate e della loro incidenza sulle dinamiche societarie e, in particolare, sulla solidità della compagnia, omettendo una approfondita disamina della documentazione prodotta a sostegno della affermata illegittimità della sanzione.

Il Tar si sarebbe limitato a prendere atto, dandoli per accertati, degli elementi di fatto allegati da IVASS valutandoli nel loro complesso come espressione sintomatica delle violazioni contestate, in assenza di prova certa in ordine all’effettiva inadeguatezza delle condotte addebitate ai componenti degli organi di amministrazione e controllo ed al concreto impatto delle stesse sulla solidità e solvibilità della Compagnia.

IVASS ribadisce l’erroneità, riconosciuta dal Tar, dell’approccio atomistico dell’appellante che contesterebbe gli episodi illustrati nel provvedimento impugnato nel tentativo di minare il fondamento complessivo della sanzione nonostante abbiano, nell’economia del provvedimento, una valenza meramente sintomatica ed esemplificativa di quello che era il normale svolgersi delle funzioni di governo e controllo in seno alla Compagnia.

Ai fini di un corretto inquadramento della presente controversia si rende necessario un preliminare e sintetico richiamo al contesto normativo di riferimento.

Ai sensi della disciplina di settore « l’impresa si dota di un efficace sistema di governo societario, ivi inclusi i sistemi di remunerazione e di incentivazione, che consenta una gestione sana e prudente dell'attività. Il sistema di governo societario è proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità delle attività dell’impresa » (art. 30, comma 1, del CAP) dotandosi di un efficace sistema di controllo interno comprendente « almeno la predisposizione di idonee procedure amministrative e contabili, l’organizzazione di un adeguato sistema di trasmissione delle informazioni per ogni livello dell’impresa, nonché l’istituzione della funzione di verifica della conformità dell’attività dell'impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali » (art. 30- quater , comma 2) deputata a svolgere « attività di consulenza al consiglio di amministrazione sull’osservanza delle norme legislative, regolamentari e delle norme europee direttamente applicabili » effettuando « la valutazione del possibile impatto sulle attività dell'impresa derivanti da modifiche del quadro normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e identifica e valuta il rischio di non conformità » (art. 30- quater , comma 3).

Ai sensi del successivo art. 30- quinques , deve essere inoltre predisposto un sistema revisione interna che: (i) include « la valutazione dell'adeguatezza e l'efficacia del sistema di controllo interno e delle ulteriori componenti del sistema di governo societario dell'impresa » (comma 2); e (ii) « comunica al consiglio di amministrazione le risultanze e le raccomandazioni in relazione all'attività svolta, indicando gli interventi correttivi da adottare in caso di rilevazione di disfunzioni e criticità. Il consiglio di amministrazione definisce i provvedimenti da porre in essere in relazione a ciascuna raccomandazione ricevuta e individua le misure dirette ad eliminare le carenze riscontrate dalla funzione di revisione interna, garantendone l'attuazione » (comma 3).

Ai sensi dell’art. 310 del CAP l’inosservanza agli illustrati precetti prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria che, come disposto dal successivo art. 311- bis , è subordinata al « principio di rilevanza della violazione ».

Quanto all’entità della sanzione l’art. 311- sexies dispone che « fermo restando quanto previsto all’articolo 325, comma 1 circa la responsabilità delle imprese nei confronti delle quali sono accertate le violazioni, per l’inosservanza delle norme richiamate nell’articolo 310, comma 1, lettera a) si applica, salvo che il fatto costituisca reato, la sanzione amministrativa pecuniaria da cinquemila euro a cinque milioni di euro nei confronti dei soggetti che svolgono le funzioni di amministrazione, di direzione, di controllo, nonché dei dipendenti o di coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l’inserimento nell'organizzazione dell'impresa anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato quando l'inosservanza è conseguenza della violazione di doveri propri o dell'organo di appartenenza e ricorrono una o più delle seguenti condizioni: a) la condotta ha inciso in modo rilevante sulla complessiva organizzazione o sui profili di rischio aziendali; … » (nel rispetto della procedura di cui al successivo art. 311- septies ).

La procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al Titolo XVIII del CAP è disciplinata dal già richiamato Regolamento IVASS n. 39 del 2 agosto 2018 che regola nei termini che saranno di seguito esposti, nei limiti di quanto di interesse in questa sede, l’accertamento delle violazioni, la relativa contestazione, e l’intero procedimento sanzionatorio scandendo il relativo procedimento sanzionatorio.

Così inquadrata in punto di fatto e di diritto la complessa vicenda oggetto del presente giudizio – si tratta peraltro di uno dei primi casi di applicazione delle sanzioni anche nei confronti degli esponenti aziendali in ambito assicurativo, all’indomani della introduzione di tale previsione avvenuta solo con la riforma del 2018 di cui al d.lgs. n. 68 – deve in primis affrontarsi la questione, di rilievo preliminare, introdotta dall’appellante con riguardo all’approccio fatto proprio dal Tar in sede di scrutinio delle censure formulate in primo grado che riverbera, secondo l’impostazione difensiva della stessa, sulla correttezza dell’intera decisione.

Viene in rilievo il capo della sentenza del Tar nel quale si afferma quanto segue:

« Il rigetto delle censure procedimentali e la legittimità delle valutazioni poste in essere ad IVASS in ordine alla non prudente gestione della società, dequota fortemente l’approccio atomistico utilizzato in gravame per sostenere la non ricorrenza in fatto di alcune singole irregolarità oggetto dei rilievi.

Al ricorrente, infatti, non vengono contestate violazioni puntuali isolatamente considerate, ma l’adozione di determinate e reiterate violazioni procedimentali che integrano, nel loro complesso, il mancato rispetto degli ordinari canoni di diligenza esigibili dai componenti di alcuni tra i più importanti organi della compagine sociale secondo la scienza aziendalistica, tenuto conto delle disposizioni legislative e delle previsioni regolamentari adottate da IVASS, tutte necessariamente interpretate alla luce di un criterio finalistico (di adeguatezza, cioè, della condotta a conseguire la finalità di tutela perseguita) e della rilevata ascrivibilità delle fattispecie in esame ad illeciti di pericolo e non di danno.

Come condivisibilmente evidenziato dalla difesa di IVASS, pertanto, i singoli episodi descritti nei rilievi hanno una finalità espressamente esemplificativa e vengono considerati dall’Istituto non nella loro valenza contenutistica di atti gestionali, ma quali modalità procedimentali a valenza sintomatica ».

Su un piano generale deve condividersi la posizione del Tar posto che, rilevatala peculiare natura dell’illecito contestato « di pericolo e non di danno », è pacifico che questo non si perfezioni necessariamente attraverso la produzione di un pregiudizio concreto essendo invece sufficiente a fondare l’intervento sanzionatorio l’idoneità della condotta a cagionarlo o anche solo a determinare un’esposizione al rischio specifico.

Ben possono quindi singole condotte, di per sé non causalmente determinanti una concreta lesione, essere indicative di una imprudente o superficiale gestione delle funzioni suscettibile di esporre la Compagnia a rischi anche solo potenziali.

L’illecito può pertanto essere configurato anche in presenza di una pluralità di elementi fattuali che, pur non idonei di per sé a comprovare un concreto impatto sulla solidità della Compagnia, consentano di cogliere, ancorché sotto il solo profilo sintomatico, un’anomala gestione delle funzioni di verifica e controllo interne al gruppo, espressamente previste dalla sopra illustrata normativa di settore quali presupposti dell’assoggettamento a sanzione.

Ciò che tuttavia è dedotto nel caso di specie, è la mancata verifica della sussistenza in punto di fatto degli elementi assunti a presupposto dei rilievi formulati in sede di Relazione Ispettiva e recepiti da IVASS nel provvedimento sanzionatorio impugnato.

Si può procedere quindi ad una sintetica descrizione delle condotte rilevanti limitandosi ai profili oggetto di specifica contestazione, rinviando al Rapporto ispettivo per quanto non espressamente richiamato, non senza evidenziare che ai fini del riconoscimento della responsabilità individuale ex art. 311- sexies è necessario accertare lo specifico contributo causale della condotta del singolo componente l’organo amministrativo o di controllo, sempre che sussista (necessità della quale sembra essere consapevole IVASS che, in coerenza con tale esigenza, non procedeva all’adozione della sanzione a carico di tutti operando quindi una differenziazione delle posizioni che implica l’esposizione delle ragioni per le quali nel caso di specie, la sola appartenenza all’organo sia stata invece ritenuta sufficiente).

Quanto al capo d’impugnazione II.A, con il Rilievo n. 1 è contestato al CD di non aver improntato la propria azione a canoni di sana e prudente gestione ponendo in essere condotte (che inducevano a prospettare la possibilità di procedere ad un aumento di capitale pari a € 500.000.000,00 con superamento della forma cooperativa e trasformazione dell’ente in s.p.a.) che esponevano la Compagnia a rischio di solvibilità nonché a rischi legali e reputazionali per:

- A. non aver garantito « la necessaria coerenza tra i rischi assunti dall’impresa e il suo fabbisogno di solvibilità globale » demandando, anziché imporre, le decisioni in tema di fabbisogno di capitale all’autonoma determinazione della funzione di Risk Management senza rilevare, in sede di approvazione del Piano di gestione del capitale per il periodo 2019-2021, le manifeste incongruenze degli scenari di stress proposti dalla struttura e descritti nel rilievo n. 9 (carenze del Risk Management nello sviluppo di metodologie a presidio della solvibilità prospettica);

- B. aver dimostrato una limitata capacità di valutare i rischi/investimento in relazione a rilevanti scelte di business (v. partnership con il Banco BPM per la distribuzione di prodotti assicurativi tramite joint venture “RA”);

- C. aver immotivatamente privilegiato, nell’esercizio dei poteri decisionali, generiche esigenze relazionali e di presenza sul territorio nonostante l’emersione di criticità palesatesi sulla base di valutazioni di natura tecnica, deliberando una pluralità di operazioni di investimento in assenza di prefissati indirizzi strategici (profili oggetto di contestazione in particolare con i Rilievi7 e 8).

Le suesposte contestazioni non trovano integrale conferma nella documentazione depositata in giudizio e, in particolare, nei verbali del CD dai quali emerge una realtà rispetto alla quale le plurime contestazioni mosse dall’Autorità presentano profili di incoerenza.

Quanto al Rilievo 1.A, non emerge in modo evidente il rilevato immobilismo (quanto meno nei termini contestati) dell’organo di amministrazione in presenza di una situazione sicuramente critica ma meno allarmante di quanto prospettato, rilevata e affrontata predisponendo misure, frutto anche di una dialettica mai interrotta con l’Autorità, che si mostravano nel tempo sufficientemente efficaci.

Ciò emerge dall’analisi dei verbali del CD con particolare riferimento alla reazione della Compagnia a fronte dei rischi di solvibilità palesati dall’andamento del CY TI .

Con riferimento all’andamento di detto parametro, che IVASS valorizza come elemento comprovante le disfunzioni addebitate al CD, ed alla vicenda relativa alla ricapitalizzazione che si sarebbe resa necessaria per garantire la solvibilità della Compagnia, l’appellante eccepisce la non rispondenza al vero degli argomenti spesi dall’Autorità.

Sono contestate in particolare le affermazioni di IVASS per le quali:

- alla data del 22 maggio 2020 « il CY TI di PP era in grave flessione e al di sotto dei limiti prescritti dal CAP, circostanza che – in assenza dei riferiti interventi sia dell’IVASS che, su un diverso piano, di ER – avrebbe potuto comportare l’adozione di misure di vigilanza di crescente intensità, fino alla revoca dell’autorizzazione e all’apertura di una procedura di liquidazione coatta amministrativa »;

- a fronte di tale anomalia il CD « ha mostrato una insufficiente percezione dell’effettivo grado di problematicità della situazione, prospettando misure di limitata portata, onerose e non definite nei tempi di realizzazione. Del resto, l’esecuzione del piano di ricapitalizzazione di 500 milioni di euro necessario per ripristinare le condizioni di solvibilità del PP, che il CD aveva ipotizzato di attuare entro 5 anni, è stata accelerata solo dopo l’intervento dell’IVASS »;

- « quanto alla crescita del CY TI, pressoché raddoppiato alla data del 31 marzo 2021, «si tratta esclusivamente della conseguenza dell’ingresso di ER nel capitale di CA avvenuto, come noto a ottobre 2020. Solo tale circostanza ha, poi, consentito di non ritenere più necessaria la seconda fase di capitalizzazione ».

Tali asserzioni dell’Autorità non trovano piena o sufficiente conferma in atti.

L’andamento del CY TI , come si evince dal verbale del CD del 7 maggio 2020, era sottoposto a monitoraggio settimanale e già a quella data veniva rilevato come l’andamento dei mercati finanziari, influenzato dalla pandemia (evento straordinario il cui impatto non sembra essere stato adeguatamente valutato dall’Autorità nella presente vicenda), rendesse non più adeguato il Piano di Emergenza Rafforzato (PER) predisposto sulla base di ipotesi travolte dall’emergenza in atto, pur rilevando che al momento non ricorrevano ancora i presupposti per la sua attivazione essendo il CY attestato alla data del 1° maggio al 116% (era altresì illustrato l’andamento del parametro negli ultimi mesi rilevando come presentasse un andamento oscillante che alternava picchi negativi a repentini rialzi mantenendosi tuttavia sempre al di sopra della soglia del 100%).

Veniva altresì anticipato che a breve sarebbe stata presentata una proposta per un nuovo « modello interno » e che era già in corso l’adeguamento del « modello attuale » avvalendosi del Boston ON RO , evidenziando tuttavia che la possibilità di procedere con un aumento di capitale (ipotesi allo studio) era già presente nel PER attuale ancorché il ricorso a tale intervento richiedesse un approfondimento circa l’impatto sul valore di mercato del titolo.

Nella successiva seduta del 12 maggio 2020, veniva presa in considerazione la possibilità di aumentare il capitale in misura tale da determinare una risalita del CY sino al 200% evidenziando l’esigenza di procedere di concerto con l’Autorità, pur rilevando che « si deve prendere atto che l’Autorità di Vigilanza non risponde alle aspettative della Compagnia in termini di fluidità di rapporti, di anticipazioni delle richieste formali e di preventive interlocuzioni, considerato che sembra preferire la linea diretta della comunicazione formale ».

Nella seduta del 15 maggio 2020 (data in cui si registra il picco negativo del CY , ma ancora non noto al momento della riunione che si svolge assumendo il dato in quel frangente conosciuto del 110%) viene in discussione la richiesta di delega al CD per procedere all’aumento di capitale ai fini dell’inserimento della questione all’ordine del giorno dell’Assemblea straordinaria del 26/27 giugno 2020.

In detta sede veniva ipotizzato, come in parte anticipato, un aumento di 500 milioni di euro entro il 30 giugno 2025 prevedendo un aumento nell’immediato (settembre 2020) di 200 milioni (non ritenuto sufficiente da IVASS che, come anticipato, prospettava la necessità di provvedere entro settembre ad un aumento per l’intero importo preventivato di 500 milioni di euro), oltre ad altri interventi quali l’estensione della copertura riassicurativa e la vendita di azioni proprie.

Nella seduta del 22 maggio 2020 il CD esaminava nuovamente l’andamento del CY TI , illustrato a cura del Responsabile della funzione Risk Management , prendendo atto del picco negativo del 103% registrato il precedente 15 maggio ed evidenziando come si fosse già riportato al valore del 115%; contestualmente veniva analizzata la situazione critica di CC AE RA VI (in merito alle quali era in atto una interlocuzione con IVASS) illustrando i possibili interventi.

Il verbale di seduta evidenzia l’ampio dibattito che si sviluppa in merito alle criticità prospettate e ai possibili rimedi.

L’accordo di partnership con ER porterà in seguito ad un aumento di capitale che imporrà la necessità dell’abbandono della forma cooperativa procedendo alla trasformazione in s.p.a.

L’ingresso di ER produrrà un aumento del capitale sociale pari a 300 milioni di euro, in parte neutralizzato dai costi dell’operazione (rappresentati dalle liquidazioni delle quote di alcuni soci a fronte del loro recesso) per un importo pari a 113 milioni.

La disamina di quanto sinteticamente illustrato contrasta con il contestato immobilismo del CD (nei termini di cui al provvedimento impugnato) e comprova che le criticità legate all’andamento negativo del CY ratio erano quanto meno monitorate e oggetto di approfondito dibattito.

Sotto altro profilo, trova altresì conferma la tesi difensiva dell’appellante per la quale il preteso aumento di capitale (peraltro auspicato da IVASS nell’importo già considerato dalla Compagnia), nei termini e soprattutto nei tempi indicati dall’Autorità, integrava una misura sovradimensionata rispetto all’esigenze ove si consideri che la quota parte di aumento nell’immediato, ipotizzata dalla Compagnia in 200 milioni di euro, e ritenuta insufficiente dall’Autorità, si rivelava nei fatti superiore all’incremento effettivo determinato poi dall’ingresso di ER che, al netto dei recessi, ammontava a 187 milioni.

Di rilievo ai fini in esame è altresì la circostanza che il livello del CY si attestava su valori significativamente superiori alle già illustrate soglie già prima del perfezionarsi dell’acquisizione (201% nel maggio 2021).

Non emerge inoltre dai provvedimenti impugnati una sufficiente considerazione degli effetti indotti dalla pandemia sui mercati finanziari nello specifico arco temporale di interesse che determinava una accentata volatilità dei rendimenti dei titoli di debito creando una situazione di grande incertezza impattante su tutto il settore assicurativo.

Quanto al Rilievo 1.B, riferito alla partnership con BPM, la sentenza è censurata nella parte in cui si limita ad affermare il principio per il quale il superamento delle criticità « a seguito dell’adozione di un accordo transattivo-novativo, non fa venire meno l’ascrivibilità del primo assetto contrattuale adottato a criteri di non prudente gestione ».

In merito all’operazione è contestato che a fronte di un rilevante esborso (800milioni di euro) finanziato anche mediante emissione di un prestito, l’organo amministrativo non abbia acquisito efficaci garanzie contrattuali nonostante i rischi insiti nell’iniziativa e che gli andamenti negativi della partnership, ancorché oggetto di periodica informativa, non abbiano mai innescato un dibattito all’interno dell’organo di amministrazione in merito al mancato raggiungimento degli obiettivi.

Né, si contesta, veniva verificata la capacità del sistema di penali a mitigare l’impatto di tali negative performance.

Carente era ritenuto altresì il sistema di monitoraggio dell’andamento del business vita gestito dalla Capogruppo caratterizzato da flessioni dei volumi, in contrasto alla tendenza di mercato, e aumento dell’incidenza degli oneri digestione sui premi.

Sul punto è da disattendersi l’argomento difensivo che imputa la criticità all’A.D. che avrebbe tenuto all’oscuro il CD atteso che il contrasto a simili condotte integra un preciso dovere dei componenti l’organo collegiale nonché del CCG.

Per le medesime ragioni non può rilevare, in tema di efficacia del sistema di penali, la circostanza che il contenuto della bozza di accordo approvata dal CD il 26 settembre 2017 non corrisponda a quella meno protettiva effettivamente sottoscritta dall’A.D.

Tale atteggiamento passivo, imputabile anche all’appellante in virtù del ruolo rivestito, non è smentito in appello, né può negarsi che disveli un carente o poco efficace esercizio delle prerogative dei componenti gli organi di amministrazione e controllo.

Tuttavia, nella valutazione della gravità della condotta, si sarebbe dovuto tener conto del rimedio apprestato approvando l’accordo novativo del 5 marzo2021 che, in punto di verifica dell’attività di monitoraggio svolta, non si presta ad essere riconosciuta come omessa ma semmai come intempestiva.

Con il Rilievo n. 7 è contestato al CD il non oculato svolgimento del ruolo di indirizzo e monitoraggio delle attività svolte dalle controllate CBI e CA nonostante le perdite registrate.

Per quanto riguarda CBI veniva contestata:

- la mancata definizione ex ante di linee guida per l’individuazione e ammissibilità degli investimenti immobiliari procedendo invece all’approvazione « tempo per tempo » delle proposte ricevute in spregio a logiche di diversificazione dei rischi e progettualità degli investimenti;

- la genericità degli indirizzi per la valutazione delle attività, da ritenersi inidonei a ridurre i rischi di stima la cui valutazione veniva di fatto rimessa a soggetti esterni;

- la carenza dell’azione di monitoraggio, limitata alla presa d’atto dei negativi risultati senza indagare i risultati della controllata i cui oneri di gestione superavano i canoni attivi.

Per quanto riguarda CA:

- l’omesso tempestivo rilievo del mancato rispetto delle previsioni economiche annuali;

- il mancato rilievo dell’adozione di prassi gestionali non corrette (ritardi nella fatturazione delle prestazioni e nei solleciti dei relativi pagamenti).

Circa tali contestazioni, trova conferma in atti il deludente ritorno di detti investimenti che determinava perdite per circa 23 milioni di euro.

Sul punto il Tar, condividendo l’approccio dell’Autorità, si limita a rilevare che il basso impatto delle perdite subite dalle controllate CA beni immobili e CA LA (pari, come visto, a circa 23 milioni di euro) sul patrimonio immobiliare dell’ente (pari a circa 1,6 miliardi), non elide la contrarietà delle scelte gestionali che hanno determinato le perdite ai canoni di prudenza e adeguatezza.

In altri termini viene riconosciuta la responsabilità degli organi sociali sulla base del solo suesposto dato negativo in assenza di una valutazione circa la concreta inadeguatezza delle scelte operate, peraltro non richiamate, e senza considerazione alcuna, in punto di gravità, del minimo impatto della perdita sulla complessiva solidità del Compagnia che, come evidenziato dallo stesso giudice di prime cure, vantava un patrimonio immobiliare pari a 1,6 miliardi diEuro.

Con il Rilievo n. 8 costituivano oggetto di contestazione gli investimenti nelle Società FA s.p.a. ( holding che agisce tramite le società controllate nel settore dell’ education , della consulenza e del digital marketing ) per l’acquisizione di una quota pari al 4,5% e nella Società PU (progetto di sviluppo immobiliare) effettuando un investimento di € 48 milioni di euro motivato sulla base di generiche argomentazioni di « sostegno al territorio » prospettate dal Presidente (investimento che veniva deciso per consentire alla partecipata FA il sostegno all’iniziativa di PU tesa alla realizzazione di un campus universitario).

Il Tar in merito a detta contestazione si esprime affermando che anche « con riferimento alla sottoscrizione e gestione degli investimenti nella società FA e nel fondo PU, i rilievi di IVASS attengono al fatto che la scelta è avvenuta in violazione degli ordinari canoni di prudenza, atteso che l’operazione è stata connotata da una insufficiente analisi dei rilevanti impegni finanziari connessi, della rischiosità delle operazioni e della correlazione rischio-rendimento, a nulla rilevando la circostanza che, quando l’investimento ha rilevato la sua rischiosità, i costi del risanamento siano stati sostenuti da terzi ».

Anche in questo caso il giudizio circa l’operato del CD è desunto dalla sola esistenza delle criticità rilevate senza menzione alcuna delle condotte in concreto violative dei richiamati canoni di prudenza.

Né si ha evidenza in atti di un superficiale approccio da parte del CD al tema.

La crisi di liquidità di FA (peraltro partecipata nella sola misura del 4,5%vantando la presenza di un solo proprio esponente nel CD) veniva affrontata nella riunione del CD del 19 settembre 2019 analizzando il Piano Industriale predisposto dalla partecipata per il 2019-2024; valutando negativamente i rimedi ipotizzati dalla Società e individuando possibili alternative (« Finanziamento soci », « emissione da parte di FA di mini-bond, a condizioni di mercato e riservato ad investitori istituzionali », « emissione di strumenti finanziari partecipativi (SFP) di patrimonio (con o senza diritti amministrativi) », « cessione del ramo d’azienda di Digital Marketing» e «la dismissione in blocco del portafoglio start-up ») ed evidenziando nel contempo le criticità proprie di ciascuna delle soluzioni delineate.

Nella successiva riunione del 24 settembre veniva illustrato il « business planrolling di PU che è stato condiviso a suo tempo con Cassa Depositi e Prestiti e strutturato sul presupposto di un conduttore che assicuri stabilità e capacità di onorare i canoni nonché su una fine lavori costruzione per il 2020 ed una ripresa di redditività a partire dal 2021 » sulla base del quale si sviluppava un approfondito dibattito.

Ulteriori approfondimenti e interventi alternativi costituivano oggetto di ampia discussione nella riunione del 15 ottobre nell’ambito della quale venivano valutate ulteriori forme di sostegno in favore di FA (« Emissione di strumenti finanziari partecipativi (SFP) di patrimonio (con o senza diritti amministrativi » e « SFP di patrimonio seguito da eventuale emissione di mini-bond ») ulteriormente approfondite il 5 dicembre.

12. Il motivo di appello II.B contesta, come anticipato, i Rilievi n. 2 e n. 4C.

Con il Rilevo n. 2 si sostiene che le già descritte carenze in materia di governo dei rischi trovassero origine nella scarsa funzionalità dell’organo di amministrazione che avrebbe abdicato alle proprie funzioni di indirizzo, gestione e controllo aderendo senza un vaglio critico alle iniziative del Presidente le cui decisioni venivano avallate passivamente.

Al CD è contestato:

- il frequente ricorso a deliberazioni «seduta stante», su argomenti non sempre presenti nell’ordine del giorno, adottate sovente all’unanimità sulla base sommarie informative del Presidente rese conoscibili a volte solo in corso di seduta, anche riguardanti decisioni «cruciali» quali la revoca delle deleghe all’A.D., la convocazione dell’Assemblea per procedere alla revoca della carica di Consigliere al dott. Minali, la richiesta di delega all’aumento di capitale per500 milioni di euro e la conseguente trasformazione societaria con aumento di capitale riservato alla subentrante Assicurazioni ER s.p.a.;

- il mancato approfondimento in merito alle deliberazioni dei comitati consultivi endoconsiliari (quando richiesti) in merito ai quali è rilevato come venisse preso atto dei punti dell’ordine del giorno senza esame dei relativi verbali e delle motivazioni poste a base delle proposte formulate (criticità aumentate a seguito dell’adozione del sistema monistico con accentramento nel CD delle funzioni del Comitato esecutivo) contestando per tale ragione l’assenza di iniziative per limitare la prassi del Presidente di fornire il materiale informativo necessario per deliberare «direttamente in riunione»;

- la mancanza di iniziative per stigmatizzare i ritardi nella verbalizzazione delle sedute e per indurre il Presidente a riferire in merito ai conflitti di interesse «a lui riferiti» forieri di rischi reputazionali.

Il rilievo di IVASS trova in questo caso conferma negli atti di causa.

Non è controverso infatti che il CD fosse chiamato ad esprimersi in assenza di una preventiva informativa in merito ai temi oggetto di discussione e tale criticità non può considerarsi neutralizzata dall’ampio e prolungato dibattito documentato dai verbali di riunione depositati che non smentiscono di per sé l’addebito.

Deve quindi convenirsi con il Tar laddove afferma: « con riferimento al funzionamento del Consiglio di amministrazione – le cui decisioni sono state spesso assunte in assenza di adeguata informativa, senza una effettiva dialettica consiliare, in mancanza di processi trasparenti, in modo talvolta imprudente e imponderato ».

Spesso l’ordine del giorno delle sedute consiliari era generico e mancava una preventiva informativa prevista tanto dall’art. 2381 c.c. quanto dall’art. 5, comma 8, lett. b) del Regolamento n. 38/2018, rilevante a maggior ragione quando il CD è chiamato a deliberare in ordine a questioni di grande impatto (es. revoca dell’A.D.) che richiedono un preventivo approfondimento dei temi oggetto di discussione.

È infatti innegabile che ciò possa determinare l’assunzione di decisioni non consapevoli, non pienamente meditate favorendo l’appiattimento dei deliberanti sulle posizioni del Presidente.

Circa lo specifico profilo nessun rilievo assumono, a giustificazione della tardiva informativa, le allegate esigenze di riservatezza posto che il riserbo in merito alle attività consiliari integra un dovere proprio della carica che incombe su tutti i consiglieri di amministrazione.

Pacifica e non smentita è anche la contestata tardività delle verbalizzazioni delle sedute del CD integrante un’oggettiva violazione di consolidate prassi organizzative.

Deve precisarsi che quanto esposto in merito al presente rilievo non contraddice quanto affermato in ordine alla precedente contestazione (questione FA) posto che in detta sede non costituivano oggetto di contestazione profili meramente organizzativi, come tali dotati di una loro oggettività, ma un superficiale e non approfondito approccio al tema (in sintesi un atteggiamento passivo dell’organo amministrativo a fronte delle criticità palesate dall’investimento) che come esposto non si registrava (come emerge dal dibattito consiliare).

12.1 Appaiono infondate anche le critiche rivolte dall’appellante al Rilievo n. 4C (« Il Comitato Remunerazioni ha formulato proposte che hanno di fatto reso inefficace la determinazione del monte stipendiale stabilito dall’assemblea »):

- la decisione non è conforme ai principi posti dal Reg. IVASS n. 38/2018 che impone un’efficace definizione e monitoraggio delle politiche di remunerazione sempre in un’ottica di sana e prudente gestione (art. 40);

- la scelta di procedere all’incremento delle remunerazioni ha consentito di superare le soglie deliberate dall’assemblea;

- le attività poste in essere dal Cav. -OMISSIS- per il superamento della rilevata criticità non assumono rilevanza in quanto: si tratta di attività non risolutive limitandosi, come riconosciuto dallo stesso appellante, ad avviare processi o interlocuzioni o ancora a formulare ipotesi da sottoporre al CD nell’ambito di riunioni informali. Inoltre, molte delle attività menzionate sono state avviate soltanto in corso di ispezione.

13. Nel terzo motivo di appello si sostiene che la sentenza impugnata è erronea per non aver riconosciuto l’inapplicabilità di taluni rilievi contestati al Cav. -OMISSIS- in quanto relativi ad un periodo anteriore al 13 aprile 2019, data nella quale il medesimo è stato nominato membro del CD e membro del Comitato per le Remunerazioni (la “Data di Assunzione della Carica”).

In particolare risulterebbero inapplicabili: (i) parte del Rilievo n. 1, lettera a); (ii) parte del Rilievo n. 1, lettera b); (iii) Rilievo n. 1, lettera c), di cui al Rapporto Ispettivo; (iv) parte del Rilievo n. 7 di cui al Rapporto Ispettivo; (v) parte del Rilievo n. 8 di cui al Rapporto Ispettivo.

Il motivo è infondato.

Nella « Proposta per l'irrogazione di sanzioni amministrative » n. 0194881/22 del 10/10/2022 a pagina 13 si legge testualmente: « Riguardo alla premessa sul punto formulata dall'interessato (ogni considerazione sugli addebiti a lui mossi deve essere circoscritta, in termini di responsabilità individuale, nel ristretto ambito temporale — dal 13 aprile 2019 al 28 settembre 2020 — in cui lo stesso è rimasto in carica) si precisa che la valutazione delle violazioni contestate e delle relative eccezioni difensive viene qui effettuata con riferimento al solo periodo temporale In cui ha ricoperto il ruolo di consigliere di amministrazione e dl membro del Comitato per le Remunerazioni di CA ». Segue, nella stessa “Proposta” una lunga confutazione dei rilievi già mossi in fase istruttoria e qui riproposti.

Questo particolare conforta la tesi fatta propria dal Tar ovvero che IVASS abbia tenuto conto del fatto che il signor -OMISSIS- ha ricoperto la funzione per un periodo più limitato di tempo.

In ogni caso, quindi, la responsabilità del signor -OMISSIS- ha preso corpo nel periodo in cui ha ricoperto la carica.

Per risultare esenti da responsabilità non è sufficiente una mera partecipazione formale alla vita consiliare, ma è necessaria la proposizione di misure concrete e idonee a consentire il rilievo e la pronta risoluzione delle anomalie risultanti da segnali di pericolo manifestatisi nell’ambito della società.

Agli atti non ci sono evidenze del fatto che l’appellante si sia discostato in maniera concreta dall’ordinario precedere della vita sociale.

14. È infondato anche il quarto motivo di appello con il quale vengono riproposte doglianze di tipo procedimentale.

Corretta appare l’affermazione del Tar secondo la quale « nell’atto di contestazione in esito al quale è stato adottato il provvedimento gravato e nella pure richiamata Proposta per l’irrogazione di sanzioni amministrative, accanto alla descrizione sintetica delle contestazioni e delle disposizioni violate, sono indicate, con richiamo a puntuali rilievi formulati nel rapporto ispettivo, reso disponibile alla parte, le specifiche condotte addebitate al ricorrente e la connessione delle stesse con le violazioni riscontrate in capo alla società ».

Il provvedimento sanzionatorio premette che le contestazioni mosse all’appellante discendono « da quanto accertato nei confronti di società CA … » affermando « l’inosservanza delle norme richiamate nel citato atto contestativo ».

Deve inoltre affermarsi che la determinatezza della contestazione non possa che essere valutata avuto riguardo anche alla sequenza provvedimentale nella disponibilità della parte (Rapporto Ispettivo, Proposta sanzionatoria e Atto di contestazione) dalla quale emerge senza possibilità di fraintendimento quali siano i precetti che si intendono violati in relazione a ciascuna condotta contestata.

Che la contestazione non presenti profili di indeterminatezza emerge in tutta evidenza avuto riguardo al dettaglio e alla pertinenza delle articolate censure formulate in ricorso.

Destituita di fondamento è inoltre la tesi di parte appellante per la quale IVASS potrebbe sanzionare il mancato esercizio da parte del CD delle proprie prerogative in tema di governo societario e controllo interno, riconosciute dalla fonte primaria, unicamente in presenza di violazioni di prescrizioni regolamentari che le traducano in adempimenti specifici. L’adesione alla tesi fatta propria dal Tar investirebbe invece l’Autorità di una funzione sostanzialmente regolatoria che non le apparterrebbe.

La censura non coglie nel segno.

In primis deve smentirsi in punto di fatto che IVASS abbia censurato scelte gestionali sotto il profilo dell’opportunità e convenienza essendo chiaro dalla lettura complessiva degli atti impugnati che vengono sanzionate specifiche condotte per lo più omissive integranti violazione dei doveri posti a carico degli organi di amministrazione e controllo, risultando i riferimenti a singole scelte, mere esemplificazioni.

Quanto alla pretesa invasione di campo dell’Autorità in ambiti alla stessa sottratti, deve rilevarsi che i principi di cui alla normativa primaria dei quali IVASS avrebbe fatto abusiva applicazione, sono espressamente richiamati dalle norme regolamentari contestate che, per tale ragione, non possono che essere interpretate in coerenza con i primi.

A mero titolo esemplificativo si rileva che l’art. 4 del Regolamento n. 38/2018 dispone che « ai fini di cui all’articolo 30 del Codice, le imprese si dotano di un adeguato sistema di governo societario, proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità dei rischi, attuali e prospettici, inerenti all’attività svolta, operando a tali fini scelte applicative adeguatamente formalizzate e motivate. Tale sistema assicura, mediante un efficace sistema di controllo interno e gestione dei rischi di cui agli articoli 10 e 17 del presente Regolamento:

a) l’efficienza e l’efficacia dei processi aziendali;

b) l’identificazione, la valutazione anche prospettica, la gestione e l’adeguato controllo dei rischi, in coerenza con gli indirizzi strategici e la propensione al rischio dell’impresa anche in un’ottica di medio-lungo periodo;

c) la tempestività del sistema di reporting delle informazioni aziendali nonché

d) l’attendibilità e l’integrità delle informazioni contabili e gestionali;

e) la salvaguardia del patrimonio anche in un’ottica di medio-lungo periodo;

f) la conformità dell’attività dell’impresa alla normativa vigente, alle direttive e alle procedure aziendali ».

L’art. 5 rubricato « Organo amministrativo », al comma 2, definisce le prerogative del CD mediante il riferimento alla disciplina codicistica di cui all’art. 30, commi 1 e 2 lett. a) e richiamando il precedente comma 1 a norma del quale « l’organo amministrativo ha la responsabilità ultima del sistema di governo societario, ne definisce gli indirizzi strategici, ne assicura la costante completezza, funzionalità ed efficacia, anche con riferimento alle attività esternalizzate. L’organo amministrativo provvede altresì affinché il sistema di governo societario sia idoneo a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 4 del presente Regolamento ».

L’art. 10, comma 1, prevede che « ai fini dell’articolo 266 degli Atti delegati e dell’articolo 30-quater del Codice, l’impresa si dota di un sistema di controllo interno, proporzionato alla natura, alla portata e alla complessità dei rischi aziendali, attuali e prospettici, inerenti all’attività ».

Le norme regolamentari applicate costituiscono una specificazione delle previsioni normative di cui agli 30, 30- bis e 30- ter del CAP alla luce delle quali non può che essere interpretata la disciplina attuativa in coerenza con la stessa finalità dell’attività di vigilanza affidata a IVASS, ben individuata dall’art. 3 del CAP nel « garantire la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione » (formulazione ampia che smentisce l’accezione restrittiva sposata dall’appellante).

15. Deve in conclusione ritenersi la legittimità delle contestazioni e delle violazioni accertate da IVASS nei limiti sopra specificati, ovvero solo in parte (e cioè per quanto concerne quelle riconducibili alla cd. fattispecie A), rilevando come il fondamento, nei suesposti sensi, di talune delle censure oggetto dell’appello – quelle riferite invece alle violazioni ricondotte alla cd. fattispecie B), esaminate al punto 11 della presente sentenza - renda necessario, in ultima analisi, rinnovare il giudizio sulla « rilevanza » delle violazioni effettivamente rimaste immuni dai vizi di legittimità qui riscontrati.

Si tratta quindi di verificare se queste violazioni che residuano, che attengono per lo più alle modalità di funzionamento degli organi dell’impresa e più in generale al profilo dell’organizzazione dei processi decisionali, raggiungano da sole un grado di rilevanza tale da giustificare la comminazione della sanzione a carico del singolo esponente aziendale appellante, tenuto conto del suo coinvolgimento personale nell’esercitare la carica che ricopriva all’epoca dei fatti. Con la precisazione che il giudizio da compiere non attiene alla misura della sanzione, sulla quale questo giudice è investito di una giurisdizione di merito, ma alla motivata definizione e individuazione dell’illecito che precede l’applicazione e il dosaggio della sanzione, calibrato sulla responsabilità del singolo esponente.

Quanto sopra elide ogni interesse – almeno in questa sede - allo scrutinio del quinto capo d’impugnazione con il quale è censurata, in via subordinata, la congruità della sanzione.

16. Per quanto precede l’appello deve essere accolto in parte e, per l’effetto, il provvedimento va annullato per le ragioni appena chiarite. Resta salva la rinnovazione del procedimento sanzionatorio da parte di IVASS, ora per allora (e dunque senza che vi osti alcuna decadenza), secondo i criteri che si sono chiariti.

17. La specificità e la novità delle questioni oggetto del giudizio consentono di compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi, nei limiti e con gli effetti di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 6 marzo 2025, 3 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.