Pubblicato il 25/06/2025

N. 12620/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10978/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LA

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10978 del 2024, proposto da Società Pesca Sportiva “Foce del Mignone” Asd, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Elena Provenzani e Laura Vasselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune Tarquinia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Emanuela Cappellacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione LA, non costituita in giudizio;

nei confronti

LI TO, ER TO, DE AN TO e ES TO, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,

previo accoglimento delle richieste misure cautelari,

- dell’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 53 del 6.05.2024, con cui il Comune di Tarquinia, a firma del responsabile del Settore IX, ha ordinato la riduzione in pristino dell’immobile censito in catasto fabbricati al foglio 120, particella 205, lotto 13A, ubicato in loc. Sant’Agostino - Golena del Fiume Mignone snc, mediante la demolizione e la rimozione di tutte le opere abusive così come risultanti dall’accertamento eseguito sul posto e d’ufficio ricevuta a mezzo pec in data 9 agosto 2024;

- della comunicazione del Settore IX in merito all’ordinanza di demolizione n. 53 del 6.05.2024 per lo svolgimento dei lavori di demolizione prot. AOO.ACC9864.09/08/2024.0033078 ricevuta a mezzo pec in data 9 agosto 2024;

- di tutti gli atti precedenti, collegati e conseguenti anche non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune Tarquinia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 la dott.ssa Virginia Giorgini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia ha ad oggetto l’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi emanata del Comune di Tarquinia con riferimento all’immobile realizzato su area demaniale in Località Sant’Agostino, golena del fiume Mignone, intorno all’anno 1965 quale capanno da pesca e distinto in catasto al foglio 120, particella 205 (“capanno 13a”).

L’ingiunzione demolitoria è rivolta, in particolare, ai seguenti soggetti:

- società Pesca Sportiva Foce del Mignone Asd, quale “ soggetto giuridico attuale concessionario dell’area ”;

- LO AS, quale presidente pro tempore della medesima Associazione concessionaria;

- LI TR, quale “ persona fisica, attuale concessionario dell’immobile ”.

1.1. Il provvedimento dà atto innanzitutto della situazione di elevato rischio idraulico che caratterizza l’area demaniale su cui insiste il manufatto oggetto dell’ordine demolitorio, tale da aver determinato l’adozione dei seguenti atti:

- nota della Regione LA n. 830347 del 25 luglio 2023, con cui l’amministrazione regionale, nel rilevare che la presenza presso il tratto fociale del fiume Mignone di una serie di manufatti abusivi, in origine identificati come capanni da pesca e poi utilizzati anche a scopo residenziale, costituisce “ costante e permanente rischio per la pubblica e privata incolumità, laddove si verifichino eventi di piena del fiume Mignone ”, ha invitato il Comune di Tarquinia “ ad assumere ogni e qualsiasi provvedimento e misura di protezione civile finalizzati alla salvaguardia della pubblica e privata incolumità, attraverso il tempestivo allontanamento e sgombero delle persone dalle strutture stesse, presenti su entrambe le sponde del fiume Mignone, nel tratto compreso tra il ponte della SP 45 e la foce ”;

- ordinanza sindacale n. 9 del 26 luglio 2023, con cui, sulla base di quanto segnalato dalla Regione LA con detta nota n. 830347 del 2023, è stato disposto “ l’immediato sgombero totale e l’allontanamento delle persone che a qualsiasi titolo si trovino nei manufatti che insistono nel tratto compreso tra il ponte della SP 45 e la foce del fiume Mignone ”, così come individuato nella mappa di cui alla medesima nota, nonché “ l’immediata interdizione al transito e sosta di qualsiasi mezzo, ex art. 47 del D. Lgs 30 aprile 1992 - n. 285 , fatta eccezione di quelli riportati nel 1° Comma lettere a) – b) – c) ”.

Date tali premesse, l’ordine di ripristino è motivato in relazione ai seguenti profili:

- “ l’immobile è stato eretto su terreno demaniale, senza il nulla osta dell’Ente proprietario, a distanza dal ciglio di sponda del corso d’acqua inferiore alle vigenti norme idrauliche (ex art. 96 R.D. n. 523 del 25/07/1904) e pertanto, ai sensi dell’art. 33 della L. 47/85 ne è esclusa qualsiasi possibilità di autorizzazione urbanistico-edilizia, seppur in sanatoria ”;

- “ per l’immobile di che trattasi ” il sig. GI TO, responsabile dell’abuso e precedente concessionario del manufatto, ora deceduto, “ ha presentato al Comune di Tarquinia in data 20.03.1986 al prot. 3019 istanza volta ad ottenere la sanatoria di opere edilizie abusive, ai sensi del titolo IV della legge 28.12.1985, n. 47 ”, ma “ il condono edilizio per la sanatoria del manufatto risulta ad oggi non perfezionato, in quanto carente da un punto di vista documentale, formale e sostanziale, ma soprattutto trattandosi di un immobile realizzato abusivamente su un terreno demaniale, tale istanza di condono deve ritenersi improcedibile ad ogni effetto di legge e pertanto non accoglibile ”.

2. Avverso l’ordinanza di demolizione di cui si tratta è insorto, con l’odierno ricorso, notificato il 30 settembre 2024 e depositato il 25 ottobre 2024, il sig. LO AS, nella qualità di presidente pro tempore della società Pesca Sportiva Foce del Mignone AS (di seguito, per brevità, anche solo l’Associazione).

L’impugnazione ha ad oggetto altresì la nota n. 33078 del 9 agosto 2024, con la quale il Comune di Tarquinia, preso atto dell’impegno ad ottemperare all’ordine di demolizione assunto dalla sig.ra LI TO, ha comunicato alla stessa, nonché alla società odierna ricorrente, che la demolizione avrebbe potuto essere eseguita tramite impresa di fiducia dal giorno 19 agosto 2024 per i successivi venti giorni, previa compilazione e sottoscrizione di apposito documento recante i dati necessari al fine di accertare la regolarità dell’esecuzione.

2.1. Il ricorso è affidato a cinque motivi di diritto così rubricati:

- 1) “V iolazione art. 97 comma 1 Cost. e artt. 1, 7 l. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione ed errata applicazione dell’art. 31, commi 2 e 3, del d.p.r. n. 380/2001 ”;

- 2) “ Nullità e/o annullabilità del procedimento amministrativo per violazione degli artt. 31 e 32 codice della navigazione e art. 58 reg. cod. nav. e mancata/errata definizione del procedimento di delimitazione del demanio idrico. Difetto assoluto di competenza della Regione LA e per l’effetto del Comune di Tarquinia. Eccesso di potere per travisamento, erronea valutazione dei fatti, incertezza dei presupposti ”;

- 3) “ Nullità/annullabilità dell’ordinanza di demolizione per difetto assoluto di potere e/o carenza di potere e/o difetto di competenza del Comune di Tarquinia in relazione all’adozione di atti di demolizione dei beni su area di demanio idrico - Violazione e/o falsa applicazione l.r. LA n. 14/1999 e artt. 1, 2, 8, 10 e 40 bis della l.r. LA n. 53/1998 - Violazione e/o falsa applicazione del regolamento Regione LA n. 1/2022, in particolare artt. 1 e 28 ”;

- 4) “ Violazione artt. 1, 2, 2bis e 3 l. 241/90 - Eccesso di potere - Contraddittorietà - Carenza dei presupposti - Difetto di istruttoria e mancato riconoscimento dell’istruttoria in corso - Motivazione apparente - Travisamento - Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, giusto procedimento e buon andamento ”;

- 5) “ Annullabilità/inefficacia della «comunicazione di ottemperanza all’ordine di demolizione» nella parte in cui introduce una modifica di un elemento essenziale dell’ordine di demolizione, così parzialmente riformandolo. Violazione e falsa applicazione della l. 241/90 artt.1, 3 e 21 quinquies ”.

3. Con ordinanza n. 5167 del 15 novembre 2024, pronunciata all’esito della camera di consiglio del 12 novembre 2024 fissata per l’esame dell’incidentale domanda cautelare, la Sezione, rilevato che nella richiamata nota n. 33078 del 2024 il Comune di Tarquinia si riferiva all’avvenuta adozione di un espresso provvedimento di diniego dell’istanza di condono n. 3019 del 1986 a suo tempo presentata dal sig. GI TO per il manufatto oggetto dell’ordine demolitorio, ha ordinato al Comune di Tarquinia, non costituito in giudizio, il deposito, oltre che di una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda, di copia di tale provvedimento, nonché della dichiarazione della sig.ra LI TO recante l’impegno di ottemperare al medesimo ordine.

4. In data 24 dicembre 2024 il Comune di Tarquinia, in ottemperanza a detto ordine istruttorio, ha depositato la documentazione richiesta, tra cui, in particolare, il provvedimento n. 19556 del 13 maggio 2024 di diniego dell’istanza di condono.

5. La domanda cautelare è stata poi decisa con ordinanza n. 54 del 9 gennaio 2025, con la quale la Sezione, ritenuto che il ricorso fosse assistito da sufficiente fumus boni iuris con riferimento alla censura relativa all’avvenuta adozione della gravata ordinanza di demolizione prima della definizione della domanda di condono, ha disposto la sospensione del provvedimento impugnato.

6. Con memoria in data 3 marzo 2025 si è costituito in giudizio, in vista della pubblica udienza fissata per la discussione del ricorso, il Comune di Tarquinia. È seguita la replica di parte ricorrente.

7. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

2. Il primo motivo è articolato in distinti profili di censura.

2.1. Parte ricorrente deduce innanzitutto che l’ordine di demolizione impugnato non le sarebbe stato notificato, avendone la stessa avuto conoscenza solo allorquando ha ricevuto la citata nota n. 33078 del 9 agosto 2024, parimenti impugnata, il che costituirebbe “ una inaccettabile omissione procedurale sotto il profilo delle conseguenze, perché non ha consentito alla predetta AS di esercitare il proprio diritto di difesa nei confronti di un ordine repressivo gravemente pregiudizievole dei propri interessi ”.

2.1.1. La censura è infondata.

2.1.2. Secondo pacifica giurisprudenza, infatti, la mancata notifica dell’ordine di demolizione non ne inficia la legittimità, attenendo la comunicazione dell’atto non già alla fase di perfezionamento ma alla fase di integrazione dell’efficacia ex art. 21- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr., ex multis , Cons. St., Sez. VI, 20 gennaio 2023, n. 704; T.A.R. LA, Sez. II quater, 25 febbraio 2025, n. 4149). Il difetto di notifica dell’ordinanza demolitoria incide, quindi, da un lato, sulla decorrenza dei termini di impugnazione (potendo i soggetti nei confronti dei quali è mancata impugnare il provvedimento sanzionatorio facendo valere le proprie ragioni entro i termini che decorrono dalla effettiva conoscenza dell’ingiunzione) e, dall’altro, sulla possibilità per l’amministrazione di adottare il successivo provvedimento di acquisizione, il quale, richiedendo la volontarietà dell’inottemperanza, non può prescindere dalla conoscenza dell’atto (cfr. Cons. St., Sez. III, 7 febbraio 2025, n. 991).

Nel caso di specie, del resto, la circostanza che il provvedimento impugnato sia stato notificato solo a LI TO e non anche all’Associazione ricorrente non ha impedito a quest’ultima di insorgere avverso lo stesso con l’odierno giudizio, dovendosi per ciò solo escludere qualsiasi pretermissione del suo diritto di difesa giurisdizionale.

2.2. Sotto un secondo profilo, parte ricorrente lamenta l’erronea individuazione dei destinatari dell’ingiunzione demolitoria, nonché la non corretta qualificazione giuridica della relativa posizione rispetto al manufatto. In particolare, viene dedotto il difetto di legittimazione passiva della sig.ra LI TO, a cui non dovrebbe essere riconosciuta la qualifica di concessionaria del manufatto bensì di mera usuaria/occupante al pari dei di lei fratelli.

2.2.1. La doglianza non coglie nel segno.

2.2.2. In disparte, infatti, ogni considerazione in ordine all’interesse a proporre una simile censura, la circostanza, affermata dalla stessa parte ricorrente, per cui la signora LI TO è il soggetto che occupa il capanno oggetto dell’ordine di demolizione, essendole stato assegnato in seguito al decesso del padre, è sufficiente a far ritenere legittima la sua individuazione quale soggetto passivo della sanzione ripristinatoria.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale largamente prevalente, infatti, le norme del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nel riferirsi al responsabile dell’abuso oltre che al proprietario, comprendono non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi ha la disponibilità dell’immobile come detentore o utilizzatore e può quindi assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato, essendo “ il sintagma «responsabile dell’abuso» […] riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi - oltre che dei proprietari - nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi (Cons. Stato, sez. VII, 27 aprile 2022, n. 3345) (così, ex multis , Cons. St., Sez. III, 4 novembre 2024, n. 8747).

La circostanza, poi, secondo cui vi sarebbero altri soggetti, vale a dire i fratelli di LI TO, che, pur trovandosi nella medesima condizione di occupanti del capanno, non sono stati destinatari dell’ordine di demolizione non è suscettibile di incidere sulla legittimità dello stesso, rilevando, a tal fine, esclusivamente che esso sia rivolto nei confronti di soggetti individuati dalla legge come responsabili.

2.3. Sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, parte ricorrente afferma che il capanno sarebbe “ regolare sotto il profilo edilizio (perché assentito da concessione demaniale del 1964 e mantenuto nella sua struttura originaria fin ai giorni nostri) ”.

2.3.1. La censura è inammissibile.

2.3.2. La concessione demaniale in favore dell’Associazione ricorrente, stipulata nel 1964 (cfr. doc. 4 allegato al ricorso) e poi rinnovata sino al 30 aprile 1979 (cfr. doc. 5 e doc. 6), aveva invero ad oggetto, secondo quanto si legge nell’atto di rinnovo rep. 2223 del 26 maggio 1967, “ l’uso della zona formata da una fascia di mq. 12.000 su cui sono costruite 20 baracche in legno, per l’uso della pesca e ricovero dei relativi attrezzi, lungo la riva del fiume Mignone ”.

Ben dopo l’avvenuta scadenza di tale concessione, che dava atto dell’esistenza di mere baracche destinate alla pratica della pesca, il sig. GI TO, socio dell’Associazione odierna ricorrente, ha presentato un’istanza per la sanatoria del manufatto ora oggetto dell’ordinanza demolitoria, acquisita al protocollo comunale n. 3019 del 20 marzo 1986 (all. 1 del deposito del Comune), nell’ambito della quale esso è qualificato come abitazione – costituita da due stanze e un vano accessorio, con superficie utile abitabile pari a mq 43,09 – realizzata in assenza di licenza edilizia e adibita a “ residenza non primaria ”.

Ne deriva l’incontestabile abusività del capanno sotto il profilo edilizio, non potendo l’Associazione ricorrente, a fronte di un’istanza di condono presentata da un proprio socio, affermare ora che il manufatto doveva ritenersi assentito sulla base dell’atto di concessione. Come affermato, infatti, dal Consiglio di Stato, Sez. VI, nella sentenza 1° giugno 2022, n. 4444: “ Lo svolgimento di una censura tesa ad affermare, in sede giurisdizionale, la legittimità di un comportamento autodenunciato come abusivo in sede sostanziale (con la presentazione di un’istanza di sanatoria) configura, infatti, un utilizzo non corretto dello strumento processuale, venendo dedotti, in ragione dell’esito del procedimento sfavorevole all’istante, fatti incompatibili con la condotta spontaneamente e volontariamente assunta in sede amministrativa. Il che si traduce in una carenza di interesse a contestare in giudizio la qualificazione dei fatti ammessi in sede procedimentale, posti a base della condotta tenuta dal ricorrente nei rapporti con l’Amministrazione resistente ”.

3. Il secondo e il terzo motivo di ricorso si appuntano sul vizio di carenza di potere e incompetenza assoluta del Comune di Tarquinia.

3.1. Con il primo motivo, in particolare, l’Associazione deduce che “ l’intero procedimento ” sarebbe “ fondato sul presupposto che l’area appartenga al demanio idrico e quindi alla competenza della Regione LA ”, mentre “ la particella 205, sulla quale insiste il capanno oggetto di causa, risulta all’attualità di appartenenza del Demanio dello Stato, come comprovato dall’allegata visura catastale ”, cosicché “ la competenza non si appunterebbe sull’Ente locale, bensì sull’Ente proprietario, che ad oggi sarebbe ancora da individuare ”.

Con il secondo motivo, poi, sostiene che anche “ nella denegata ipotesi in cui venga ritenuta corretta la classificazione dell’area di interesse come demanio idrico ”, il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in carenza assoluta di potere in quanto “ la competenza all’emissione degli atti di autotutela amministrativa [è] da individuarsi in capo alla Regione LA e non già al Comune di Tarquinia ”.

3.2. Le censure sono manifestamente infondate.

3.3. Il provvedimento impugnato non consiste in un ordine di sgombero adottato nell’esercizio del potere di autotutela amministrativa c.d. esecutiva, bensì in un ordine di demolizione.

I poteri di vigilanza e sanzionatori in materia urbanistico-edilizia sono, com’è noto, istituzionalmente demandati al Comune ex art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 e ciò anche con riferimento agli abusi commessi su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici per i quali opera l’art. 35 del medesimo decreto. Tale ultima disposizione, nel ribadire la competenza del Comune sotto il profilo edilizio, fa salvo invero, al comma 3, il “ potere di autotutela dello Stato e degli enti pubblici territoriali, non quello di altri enti pubblici ”, riferendosi al potere – evidentemente distinto da quello di vigilanza e repressione degli abusi edilizi che viene in rilievo nella presente controversia – di autotutela possessoria dei beni appartenenti alla P.A. riconducibile all’art. 823, secondo comma, c.c. (in termini, Cons. St., Sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8617; T.A.R. LA, Sez. II quater, 3 febbraio 2021, n. 1426).

Vertendo l’odierno giudizio sulla legittimità di un ordine di demolizione, si rivelano, quindi, del tutto inconferenti i richiami giurisprudenziali concernenti ordinanze di sgombero di aree appartenenti al demanio marittimo invocati da parte ricorrente, così come la pretesa violazione degli artt. 31, 32 e 58 del codice della navigazione (cfr. secondo motivo). Analogamente, nessun rilievo possono assumere nell’ambito della presente controversia le leggi regionali concernenti il riparto delle funzioni amministrative tra Regione e Comune in materia di difesa del suolo e di concessioni per l’utilizzo del demanio agricolo (cfr. terzo motivo).

4. Con il quarto motivo di ricorso l’Associazione lamenta l’erroneità dei presupposti su cui è fondato l’ordine di demolizione, nonché la carenza motivazionale e istruttoria da cui esso sarebbe affetto.

4.1. Innanzitutto, parte ricorrente contesta l’affermazione del Comune di Tarquinia secondo cui il capanno sarebbe privo condotte fognarie e non risulterebbero rilasciate le “ autorizzazioni allo scarico con sistema di subirrigazione o fitodepurazione riferibili a lotti di terreno ricadenti sul sito ”, evidenziando sul punto, da un lato, che è presente una fossa biologica realizzata dal socio assegnatario fin dagli anni ’60 e, dall’altro, che l’intervento di collegamento fognario è irrealizzabile in ragione della distanza dalla condotta comunale.

4.1.1. La censura è fuori fuoco.

4.1.2. Le circostanze dell’assenza di condotte fognarie e della carenza di autorizzazioni allo scarico sono riportate nella narrativa del provvedimento impugnato al fine di dar conto dei vari accertamenti istruttori compiuti dagli uffici del Comune di Tarquinia con riferimento alla situazione dell’area, che hanno riguardato diversi profili, tra cui quello del superamento dei valori limite per la balneabilità delle acque in seguito alla segnalazione di Arpa LA, ma non costituiscono in alcun modo elementi posti a supporto dell’ingiunzione demolitoria che si basa sul diniego della più volte citata istanza di condono presentata dal sig. GI TO.

4.2. In secondo luogo, parte ricorrente evidenzia che la finalità residenziale del capanno non sarebbe stata accertata tramite sopralluogo interno all’abitazione, né potrebbe ritenersi provata per la rilevata presenza esterna di “ tubazioni, corrugati, impianti e corrente elettrica ” in quanto il capanno da pesca, essendo destinato anche ad accogliere i pescatori nelle ore notturne, deve necessariamente essere munito di impianto elettrico e idrico.

4.2.1. La censura deve ritenersi inammissibile in ragione di quanto già rilevato al precedente punto 2.3. della presente parte in diritto.

4.2.2. La destinazione dell’immobile ad uso residenziale è stata invero dichiarata dal sig. GI TO, socio dell’Associazione ricorrente, in sede di presentazione dell’istanza di condono acquisita al protocollo comunale n. 3019 del 20 marzo 1986 e non può, pertanto, essere oggetto di contestazione una volta che tale istanza è stata respinta.

4.3. Parte ricorrente si sofferma, poi, sull’elemento motivazionale rappresentato dalla carenza del nulla osta dell’Ente proprietario, ribadendo, al riguardo, che la concessione demaniale rinnovata “ per oltre vent’anni ” e l’edificazione ante 1967 escluderebbero la natura abusiva del manufatto.

4.3.1. Anche tale doglianza non persuade.

4.3.2. Il nulla osta dell’Ente proprietario era stato richiesto dal Comune di Tarquinia al sig. GI TO, con nota del 23 agosto 1986 (all. 2 del deposito del Comune) e successivo sollecito del 22 gennaio 1993 (all. 4 del deposito del Comune) proprio in relazione alla più volte menzionata istanza di condono, quale documento necessario ai fini della definizione della pratica, e ciò in linea con la previsione di cui all’art. 32, comma 5, della legge n. 47 del 1985.

4.4. Sempre nell’ambito del quarto motivo di ricorso, l’Associazione ricorrente deduce che il provvedimento è motivato in relazione alla pendenza di un’istanza di condono ritenuta “ improcedibile ad ogni effetto di legge e pertanto non accoglibile ” ma in realtà non ancora rigettata.

4.4.1. Il Collegio, re melius perpensa rispetto alla sommaria valutazione compiuta in fase cautelare, ritiene che tale doglianza sia infondata.

4.4.1.1. Non si intende certo disconoscere il consolidato orientamento giurisprudenziale, che, sulla base del disposto degli artt. 38 e 44 della legge n. 47 del 1985, afferma l’illegittimità dell’ordinanza demolitoria adottata in pendenza di un’istanza di condono non ancora esitata (cfr., ex multis , T.A.R. LA, Sez. II stralcio, 28 settembre 2020, n. 9807; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 16 aprile 2021, n. 960)

4.4.1.2. Nel caso di specie, tuttavia, sussistono gli elementi per qualificare l’ordine di demolizione alla stregua di provvedimento implicito (su cui, in generale, cfr. Cons. St., Sez. IV, 14 gennaio 2025, n. 237) di rigetto dell’istanza di condono. Ed invero:

- per un verso, il provvedimento afferma chiaramente in motivazione che la domanda di condono “ deve essere diniegata e archiviata ”, dovendosi ritenere “ carente da un punto di vista documentale, formale e sostanziale ” e quindi “ improcedibile ad ogni effetto di legge e pertanto non accoglibile ”, per le seguenti ragioni: “ l’immobile è stato eretto su terreno demaniale, senza il nulla osta dell’Ente proprietario, a distanza dal ciglio di sponda del corso d’acqua inferiore alle vigenti norme /idrauliche (ex art. 96 R.D. n. 523 del 25/07/1904) e pertanto, ai sensi dell’art. 33 della L. 47/85 ne è esclusa qualsiasi possibilità di autorizzazione urbanistico-edilizia, seppur in sanatoria. L’area in questione – di proprietà del Demanio dello Stato – oggi risulta perimetrata ad elevato rischio idraulico R4, essendo ricompresa nella fascia del fiume Mignone con pericolo di inondazione A1 come evidenziato dal Piano di Bacino Regionale vigente ”;

- per altro verso, l’ordinanza è rivolta anche nei confronti del soggetto destinatario del provvedimento di diniego del condono, vale a dire la sig.ra LI TO, erede del sig. GI TO, intestatario della relativa istanza.

La ricostruzione dell’ordinanza di demolizione impugnata in termini di provvedimento implicito di rigetto dell’istanza di condono trova conferma, a ben guardare, proprio nell’impianto motivazionale del successivo provvedimento espresso di diniego (nota n. 19556 del 13 maggio 2024, all. 12 del deposito del Comune), il quale viene così a configurarsi quale provvedimento di carattere meramente confermativo.

Esso si fonda, infatti, sulle medesime ragioni già evidenziate nell’ordine di demolizione: carenze documentali (in particolare, mancato riscontro alla nota comunale n. 1045 del 22 gennaio 1993); contrasto con il vincolo di protezione dei fiumi, torrenti e corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775; realizzazione delle opere su terreno demaniale senza la preventiva autorizzazione dell’Agenzia territoriale; incompatibilità con l’art. 23 delle norme di attuazione del P.A.I. Regione LA, relativo alle aree a pericolo A1.

Così come l’ordinanza di demolizione, poi, il provvedimento espresso di diniego utilizza la locuzione secondo cui il condono risulta “ non perfezionato ”, il che dimostra che il Comune di Tarquinia intendeva con ciò riferirsi non alla mancata conclusione del procedimento bensì alle carenze documentali, formali e sostanziali che hanno precluso la formazione tacita del provvedimento per silenzio assenso (in tal senso cfr. anche pag. 6 del verbale di accertamento urbanistico-edilizio n. 18253 del 2 maggio 2024, all. 10 del deposito del Comune).

4.4.1.3. Vale la pena di evidenziare, del resto, che l’ammissibilità di una pronuncia implicita di diniego del condono contenuta in un’ordinanza di demolizione può ricavarsi, a contrario, dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 6693 del 24 luglio 2024, ove si legge:

“Il manufatto è, infatti, oggetto dell’istanza di condono e, nel caso di specie, il Comune si è limitato ad ordinarne la demolizione senza aver, previamente, definitivo il procedimento di condono e senza neppure inserire nel contenuto dell’ordinanza valutazioni che potessero configurare un atto implicito di reiezione del condono. In termini generale il Collegio evidenzia come la disposizione di cui all’art. 38 della L. n. 47/1985 preveda la sospensione dei provvedimenti repressivi in pendenza della domanda di condono; pertanto, solo una volta respinta l’istanza di condono, l’Amministrazione può esercitare i propri poteri repressivi. L’ordinanza di demolizione può, come spiegato, anche contenere valutazioni che si sostanzino in un pur implicito diniego di condono, purché siano, comunque, verificabili i presupposti della figura; nel caso di specie difetta il presupposto consistente nell’emersione dal complesso fattuale degli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato (cfr., Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 agosto 2023, n. 8074, punto 48.3), non essendovi alcuna considerazione che consenta di poter affermare che, in forza della complessiva trasformazione dell’immobile o per altra ragione ostativa, il Comune abbia ritenuto inammissibile o improcedibile o, comunque, abbia respinto la domanda di condono ”.

4.4.1.4. Un’ipotesi di ordine di demolizione recante implicito rigetto dell’istanza di condono è stata riscontrata, poi, dal T.A.R. Liguria, Sez. I, che, nella sentenza n. 120 del 17 febbraio 2020, si è espresso nei seguenti termini:

“ Esaminando congiuntamente i motivi di impugnazione, occorre, in primo luogo, sottolineare che, pur non essendo stato adottato un provvedimento espresso di diniego dell’istanza di condono a suo tempo presentata da parte ricorrente, viene in evidenza nel caso di specie un’ipotesi di «provvedimento implicito».

Al riguardo, si ricorda l’insegnamento secondo il quale «l’astratta ammissibilità del provvedimento implicito non può essere negata qualora l’Amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non possa essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quante volte, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l'atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest'ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà» (C. Stato, sez. V, 23/08/2019, n. 5822).

Nel caso di specie, nella motivazione dell’ordine di demolizione si coglie chiaramente la ragione del rigetto della domanda di condono laddove è esplicitato che è stato eseguito il «riesame dell’istanza di condono n. 743» all’esito del quale «si è riscontrata l’impossibilità di rimuovere i vizi in essa presenti di natura sostanziale e non meramente formale essendo le volumetrie oggetto dell’istanza di condono eccedenti il limite di 750 mc, come si evince dalla perizia giurata allegata all’istanza depositata il 10.11.1997, n. prot. 23620».

Quindi, nel medesimo atto l’Amministrazione ha sostanzialmente rigettato l’istanza di condono e, per l’effetto, ha ritenuto insussistente il titolo edilizio a giustificazione dell’opera realizzata e ritenuta abusiva, emettendo, di conseguenza, l’ordine di demolizione ex art. 31, d.p.r. n. 380 del 2001 ”.

4.4.2. Sempre con riguardo all’istanza di condono, parte ricorrente contesta anche nel merito la conclusione di insanabilità del manufatto cui giunge il Comune di Tarquinia e richiama al riguardo il principio giurisprudenziale secondo cui “ nel caso di sopravvenienza di un vincolo di protezione, l’Amministrazione competente ad esaminare l’istanza di condono proposta ai sensi delle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994 deve acquisire il parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo sopravvenuto, la quale deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi ”.

4.4.2.1. La doglianza non può essere favorevolmente apprezzata.

4.4.2.2. Risulta, infatti, tanto dal provvedimento impugnato quanto dalla richiamata nota della Regione LA, n. 830347 del 2023 (all. 8 del deposito del Comune) che le strutture edilizie sulla sponda idraulica sinistra del Mignone, tra cui il capanno 13a di cui si discute, “ risultano costruite a distanza dal ciglio di sponda del corso d’acqua inferiore alle vigenti norme idrauliche (ex art. 96 R.D. n° 523 del 25.07.1904) ”, circostanza questa in alcun modo confutata da parte ricorrente e, anzi, dalla stessa confermata nella relazione del 12 settembre 2024 a firma dell’architetto ER TR (doc. 1 allegato al ricorso) ove si precisa che la costruzione del capanno avvenne “ a 3 mt dall’argine del fiume ” (dunque ad una distanza inferiore a quella di dieci metri stabilita dall’art. 96, lett. f), del r.d. 25 luglio 1904, n. 523).

Ebbene, la giurisprudenza ha in più occasioni chiarito la natura assoluta del vincolo di inedificabilità introdotto da tale ultima disposizione, vincolo evidentemente preesistente rispetto all’edificazione del capanno, avvenuta nel 1964.

È stato, in particolare, affermato, che “ è legittimo il diniego di rilascio di concessione edilizia in sanatoria relativamente ad un fabbricato realizzato all'interno della c.d. fascia di servitù idraulica, atteso che il divieto di costruzione ad una certa distanza dagli argini dei corsi d’acqua demaniali, imposto dall'art. 96 lett. f), r.d. 523/1904, ha carattere assoluto ed inderogabile; pertanto, nell'ipotesi di costruzione abusiva realizzata in contrasto con tale divieto trova applicazione l'art. 33 l. 47/1985 sul condono edilizio, il quale contempla i vincoli di inedificabilità, includendo in tale ambito i casi in cui le norme vietino in modo assoluto di edificare in determinate aree (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2009 n. 1814) . […] il divieto di costruzione di opere sugli argini dei corsi d'acqua, previsto dalla lettera f) del predetto art. 96, è informato alla ragione pubblicistica di assicurare non solo la possibilità di sfruttamento delle acque demaniali, ma anche (e soprattutto) il libero deflusso delle acque scorrenti nei fiumi, torrenti, canali e scolatoi pubblici (cfr. Cass. civ., sez. un., 30 luglio 2009 n. 17784) e ha carattere legale e inderogabile: ne segue che le opere costruite in violazione di tale divieto ricadono nella previsione dell'art. 33 l. 47/1985 e non sono pertanto suscettibili di sanatoria (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2011 n. 3781 e 12 febbraio 2010 n. 772; Id., sez. V, 26 marzo 2009 n. 1814) ” (così, Cons. St., Sez. IV, 29 novembre 2019, n. 8183; in termini, Cons. St., Sez. II, 27 maggio 2024, n. 4698; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 18 novembre 2022, n. 3108; T.A.R. LA Roma, Sez. II quater, 4 gennaio 2019, n. 131).

5. Il quinto motivo di ricorso concerne, infine, la nota n. 33078 del 9 agosto 2024 con cui il Comune di Tarquinia, nel prendere atto della disponibilità di LI TO a procedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi, ha fornito indicazioni al riguardo, prorogando altresì il termine fissato nell’ordinanza.

Ad avviso di parte ricorrente, tale atto estenderebbe l’ambito di applicazione dell’ordine di demolizione a tutto il manufatto senza un adeguato supporto motivazionale e senza che siano rispettati i relativi requisiti formali.

5.1. La doglianza è infondata.

5.2. L’ordinanza di demolizione intimava la “ riduzione in pristino dell’immobile …mediante la demolizione e la rimozione di tutte le opere abusive come risultanti dall’accertamento eseguito sul posto e d’ufficio ”, dovendosi, pertanto, fare riferimento, per relationem , al citato verbale di accertamento urbanistico-edilizio n. 18253 del 2 maggio 2024 (all. 10 del deposito del Comune), richiamato nel corpo del provvedimento, che riporta gli esiti del sopralluogo svolto in data 4 dicembre 2023 da personale della Polizia locale e dell’ufficio edilizia del Comune di Tarquinia. Tale documento, dopo aver rilevato, tra l’altro, che “ l’immobile si presenta in condizioni precarie di stabilità, soprattutto la pedana in legno che corre intorno al fabbricato ” e che “ il fabbricato è rialzato da terra e nell’intercapedine è possibile vedere ed ispezionare tutti gli impianti e le tubazioni a servizio del manufatto ”, conclude nel senso che “ è possibile dunque affermare che l’immobile non è conforme dal punto di vista edilizio ed urbanistico ” e che, pertanto, “ visto il carattere abusivo dell’immobile è necessaria la demolizione del fabbricato costruito senza titolo edilizio abilitativo ”.

5.3. Ora, a fronte di ciò, la nota n. 33078 del 2024 di cui si tratta si limita a chiarire, in funzione meramente interpretativa, cosa debba intendersi per “rimessa in pristino dello stato dei luoghi ”, affermando, in particolare, che tale espressione implica “ la demolizione di ogni opera di natura antropica attuata sul sito ”, vale a dire lo “smontaggio di ciascuna componente costituente il fabbricato comprese le fondazioni, impianti vari e fognari a servizio dell’immobile, inclusi eventuali elementi interrati quali, fossa imhoff, pozzetti, tubazioni ec, le recinzioni di ogni genere, le piattaforme e gli scivoli in cemento sulla golena del fiume, le tettoie, gli elementi di finitura e di arredo, allacci alla rete idrica ed elettrica e qualsiasi altra opera che potrebbe alterare il paesaggio e l’identità naturale dei luoghi ”. Si tratta di specificazioni che, ad avviso del Collegio, ben possono essere ricondotte al contenuto dispositivo dell’ordinanza di demolizione, il quale, come emerge da quanto sopra riportato, si riferiva all’intero manufatto e alla riduzione in pristino dello stato dei luoghi, con conseguente inconsistenza della censura.

6. Sulla scorta delle superiori considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

7. Sussistono nondimeno giusti motivi, in relazione alla peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LA (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 15 aprile 2025 e 13 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Giorgini	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO