Pubblicato il 14/01/2025

N. 00237/2025REG.PROV.COLL.

N. 09503/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9503 del 2023, proposto da RI EP Bo, rappresentata e difesa dagli avvocati Sara Di Cunzolo, Pier Paolo Polese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

Comune di Porto Torres, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Bionda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00267/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Porto Torres;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

FATTO

In data 2 novembre 2022 la sig.ra Bo ha presentato al Comune di Porto Torres una CILA per la demolizione di un edificio di sua proprietà, sito nel centro matrice dello stesso Comune, composto da un pianterreno della consistenza di circa mq 47, nonché l’utilizzo della relativa volumetria ai fini dell’ampliamento di due unità edilizie adiacenti, sempre di sua proprietà.

Con nota del 4 novembre 2022 l’Ufficio Tecnico del Comune di Porto Torres ha trasmesso all’interessata il preavviso di provvedimento interdittivo in relazione alla predetta comunicazione, rilevando che “l’edificio oggetto d’intervento ricade all’interno del centro di antica e prima formazione soggetto alle prescrizioni dell’art. 52 e 53 delle N.T.A. del P.P.R., sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 42/2004…l’intervento in oggetto è subordinato ad autorizzazione paesaggistica, art 146 del d.lgs. N. 42/2004, conseguentemente la tipologia di procedimento applicabile è quello in Conferenza di servizi contrariamente a quanto indicato ed avviato a zero giorni dal richiedente” .

In data 18 novembre 2022 il Comune ha ricevuto le osservazioni dell’interessata -volte a dimostrare la correttezza del procedimento edilizio seguito sul presupposto della non necessità del nulla osta paesaggistico, posto che: “nella suddetta comunicazione l’immobile oggetto dell’intervento è stato correttamente indicato come rudere, qualificazione attribuita all’edificio proprio da Codesto Comune, che, pertanto, esonera dalla richiesta di autorizzazione paesaggistica. Infatti, l’art. 136 del D.lgs. n. 42/2004 prevede che sono sottoposti alle disposizioni relative alla tutela paesaggistica, per il loro notevole interesse pubblico: “a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali” e “b) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici”. L’assenza dei suddetti requisiti e la qualificazione dell’immobile come rudere sono stati chiariti, come detto e come evidenziato con la comunicazione del 31.10.2022, da Codesto Comune con D.D. n. 4/2019” .

Con successivo provvedimento 25 novembre 2022, il Comune ha integrato la precedente motivazione ostativa, rilevando che: “Si evidenzia…che l’obbligo di autorizzazione paesaggistica per il caso in esame discende dall’articolo 143 del d.lgs. N. 42/2004 ed il bene paesaggistico individuato è quello relativo al centro di antica e prima formazione soggetto alle prescrizioni dell’art. 52 e 53 delle N.T.A. del P.P.R. all’interno del quale si trova il fabbricato oggetto di demolizione. Si rileva inoltre come la presunta esenzione sia giustificata da considerazioni generali sul fabbricato e non venga mai indicata quale sia l’eventuale precisa individuazione dell’esenzione che dovrebbe essere obbligatoriamente inserita tra quelle previste dal Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura semplificata”. Si rammenta infine che tutti gli interventi proposti in tale area devono tener conto della determinazione della Direzione Generale della pianificazione urbanistica della Regione Sardegna 25 luglio 2008, n.1768/DG, espressa in sede di verifica di conformità del Piano Particolareggiato del Centro Storico di Porto Torres, ai sensi dell’art. 52 delle norme tecniche di attuazione del P.P.R., dove si precisa che “l’obiettivo principale della verifica è quello di ricostituire un assetto generale coerente con quello originario o storicamente formatosi, mediante conservazione e restauro di elementi e componenti superstiti ..” si dovrà valutare perciò attentamente in sede di progettazione esecutiva se l’immobile compreso all’interno del Centro Matrice e ancora in possesso degli elementi di fabbrica originari (murature verticali e tetto di copertura, allaccio alle utenze elettriche e idrico-fognarie), questo dovrà puntualmente avvenire all’interno del procedimento della pratica stessa e non facendo riferimento a pratiche o comunicazioni precedenti ma documentando l’intervento con documentazione storico culturale e foto. Documento informatico firmato digitalmente ai sensi del d.l.gs 82/2005 e ss.mm.ii. e norme collegate, il quale sostituisce il documento cartaceo e la firma autografo. Rimane pertanto valido quanto già comunicato con la nota di avvio del procedimento ossia che l’intervento sarebbe da riproporre in Conferenza di Servizi è potrà essere ammissibile a seguito di autorizzazione paesaggistica e se gli interventi proposti risulteranno in conformità al piano particolareggiato vigente per quanto applicabile alla luce della Determinazione della Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale della Sardegna n. 1768/DG del 25/07/2008 (verifica di conformità ai sensi dell’art. 52 delle N.T.A. del Piano Paesaggistico Regionale del piano particolareggiato per il centro storico del comune di Porto Torres) e nel rispetto degli articoli 52 e 53 delle NTA del PPR. Rilevato di dover confermare quanto già espresso con l’emissione del provvedimento interdittivo firmato dal Dirigente in data 18/11/2022 e trasmesso con nota prot. 46816 del 21/11/2022” .

Con il ricorso di primo grado la sig.ra Bo ha chiesto l’annullamento di tali esiti procedimentali.

A sostegno del ricorso ha, in primo luogo, dedotto che il Comune non avrebbe adeguatamente riscontrato in sede motivazionale l’osservazione sollevata in sede procedimentale secondo cui, con nota dell’11 giugno 2019 allegata alla CILA, lo stesso Ufficio di Tutela del paesaggio comunale aveva accertato che “ La zona interessata si trova nell’Ambito 14 del Piano Paesaggistico Regionale ricadente nell’area del centro storico e di antica formazione di Porto Torres e più precisamente nella via Ponte Romano, ai numeri civici 12- 14 – 14/a e 16. L'area su cui insistono i fabbricati da ampliare si trova nell'isolato 11 del Piano particolareggiato del Centro Storico ed in particolare ai numeri 23 – 23 – 25 della tavola i-11. Per dimensioni e caratteristiche intrinseche l’edificio di via ponte romano, civico n. 12, risulta inabitabile e viene classificato, nel Piano adottato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 11 del 30.03.2015 in vigenza del Commissario Straordinario con tipologia mono cellula e per tale tipologia è ammessa la riqualificazione. L’inserimento nell’atto di pianificazione di tale immobile venne inserito esclusivamente per il requisito legato all’età di costruzione del manufatto…Allo stato attuale, con il passare degli anni e per la tipologia costruttiva (con ossatura in pietra scapola) a seguito del degrado dovuto alle intemperie, la parte residuale del civico n. 12 è assimilabile più a un rudere che non ad una monocellulare. Nella disamina del caso in esame non si può sottacere o meglio è doveroso evidenziare che il compendio dell’isolato 11 ha subito negli anni passati, in particolare in riferimento all’intera particella 25, una irreversibile trasformazione urbanistica che, di fatto, ha cambiato i connotati architettonici e storici del fronte edificato sulla via Ponte Romano. In effetti della particella originaria 25 è rimasta una residuale e limitata porzione pari al 40% (quella relativa all’intervento richiesto dal privato cittadino) in quanto nella restante parte del 60% (di altra proprietà) è stata eseguita non solo una demolizione ma anche la realizzazione di una nuova costruzione di altezza pari a metri 12.80 identificata nel prospetto sulla via Ponte Romano a n. 28. Pur tuttavia la mono cellula residuale, oramai privata di una connotazione storica e identitaria nel suo complesso (che l’orientamento giurisprudenziale e la attenta dottrina definisce tutela dei beni culturali ed urbanistici), che caratterizzava il fronte sulla via Ponte Romano ha perso la tipologia significativa in quanto, la stessa, è stata snaturata dall’intervento edilizio eseguito negli anni passati. In buona sostanza è stata cancellata, la cosiddetta memoria della testimonianza della peculiare realtà e storia del compendio interessato ”.

Inoltre, ha dedotto che l’intervento proposto prevedrebbe esclusivamente la demolizione e ricostruzione fedele del manufatto di sua proprietà (senza alcun aumento volumetrico), reso improcrastinabile dallo stato di degrado in cui lo stesso verserebbe e per il quale andrebbe, dunque, qualificato come rudere.

Infine, ha dedotto come lo stesso Consiglio di Stato, con il parere n. 3189/2019, reso in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha rilevato, con riferimento al manufatto ora in discussione, che “Il Comune … ha valutato, in particolare, che l’immobile residuale (rudere) è privo di valore architettonico, non è meritevole di conservazione e può essere abbattuto”, per cui la qualificazione dell’immobile come rudere e la conseguente possibilità di demolirlo avrebbero dovuto essere considerate circostanze oggetto di giudicato.

Il T.a.r Sardegna, con la decisione 17 aprile 2023, n.267, ha respinto il ricorso.

La sig.ra Bo ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si è costituito il Comune di Porto Torres, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

La causa è stata decisa all’esito dell’udienza del 7 novembre 2024.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che l'intervento proposto riguardasse non solo la demolizione ma anche la sua ricostruzione.

L’errore in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado dipenderebbe, nell’ottica dell’appellante, dal fatto di non aver adeguatamente considerato la documentazione allegata alla CILA e quanto precisamente indicato nella stessa comunicazione del 31 ottobre 2022.

L’errata individuazione dell’oggetto della CILA avrebbe, inoltre, comportato il mancato esame, da parte del giudice di primo grado, dei motivi proposti con il ricorso di primo grado, ragione per la quale essi vengono riproposti con i motivi di appello secondo e terzo.

Il motivo non è fondato.

La tesi dell’appellante appare smentita dalla stessa relazione allegata alla CILA nella quale si legge che “La presente relazione intende illustrare le opere necessarie alla realizzazione di un progetto che prevede la demolizione di un immobile sito in via Ponte Romano al n°12 e, in seguito, sarà realizzato un ampliamento di tre unità immobiliari adiacenti, al n°14 e 16, ai sensi degli Art. 2 e 15 della Legge Regionale n°4/2009”.

Ne discende che correttamente il giudice di primo grado ha rilevato che l’intervento proposto avrebbe avuto a oggetto non soltanto la “mera demolizione” del manufatto esistente, ma una “proposta complessa”, cioè avente a oggetto sia la demolizione (immediata) del manufatto esistente sia l’utilizzo (futuro ma indicato come certo) della volumetria premiale su altro edificio adiacente.

Con il secondo mezzo di gravame si ripropone il motivo con il quale in primo grado si era contestata la necessità, ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio di che trattasi dell’autorizzazione paesaggistica, posto che, con il passare degli anni e per la tipologia costruttiva (con ossatura in pietra scapola) a seguito del degrado dovuto alle intemperie, l’immobile di proprietà dell’appellante sarebbe qualificabile come rudere.

Inoltre, l’appellante evidenzia che, con la Determinazione n. 4/2019, il Comune non si sarebbe limitato ad annullare i provvedimenti di rigetto di nulla osta paesaggistico, ma si sarebbe espresso anche nel merito della compatibilità dell’intervento proposto con la L.R. n. 4/2019.

Con il terzo motivo di gravame si ripropone il motivo di ricorso di primo grado con il quale era stata lamentata la violazione del giudicato e, segnatamente, del Parere del Consiglio di Stato n. 3189/2019, recepito dal DPR n. 357/2020, nel quale si è precisato che, con riferimento al manufatto di cui si discute in questa sede, che “Il Comune … ha valutato, in particolare, che l’immobile residuale (rudere) è privo di valore architettonico, non è meritevole di conservazione e può essere abbattuto” (provvedimenti già noti all’Amministrazione, ma comunque allegati alla CILA del 31.10.2022 - cfr. doc. 2.4.3).

I motivi secondo e terzo, che possono essere congiuntamente esaminati per connessione, non sono fondati.

Rileva il Collegio che la premessa da cui muove l’appellante secondo cui, con il parere del Consiglio di Stato n. 3189/2019, sarebbe stato accertato il completo soddisfacimento dell’interesse della ricorrente, è destituita di fondamento, come dimostra per tabulas la circostanza per cui, in luogo della cessazione della materia del contendere, con il predetto parere è stata rilevata solo la sopravvenuta carenza di interesse.

In particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che:“il Comune, nel revocare i suddetti provvedimenti, ha valutato, in particolare, che l’immobile residuale (rudere) è privo di valore architettonico, non è meritevole di conservazione e può essere abbattuto, e che l’intervento proposto, per il quale la ricorrente ha chiesto il rilascio del Nulla Osta paesaggistico, si armonizza invece con il contesto storico e paesaggistico in cui si inserisce. Ne consegue che, avendo l’Amministrazione comunale affermato che il suddetto intervento risulta conforme all’art. 2 della L.R. n. 4/09 e demandato il successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica all’Ufficio competente, è venuto certamente meno l’interesse della ricorrente a coltivare il presente gravame”.

La pronuncia di improcedibilità per carenza di interesse ha, dunque, riguardato esclusivamente i provvedimenti di improcedibilità del nulla osta paesaggistico a suo tempo impugnati, unicamente in ragione della determinazione n. 4 /2019 che solo su di essi era intervenuta, ferma restando la possibilità per l’Ufficio regionale di potere riesercitare il potere di propria competenza, così come poi avvenuto con i provvedimenti di rigetto del 4 aprile 2019 e del 30 luglio 2019.

Ne discende che tutte le restanti considerazioni espressa nel menzionato parere del Consiglio di Stato assumono carattere meramente incidentale e, come tali, sono inidonee a trascendere la controversia esaminata dal Consiglio di Stato, in sede di parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Peraltro, come di recente ha avuto modo di chiarire l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 7 maggio 2024, n.11:

i) il ricorso straordinario è un rimedio “giustiziale”, alternativo a quello giurisdizionale, di cui condivide solo alcuni tratti strutturali e funzionali;

ii) il decreto presidenziale è atto “della” amministrazione ‒ in quanto formalmente imputato alla responsabilità dell’organo ministeriale ‒ ma non “di” amministrazione attiva, trattandosi di una decisione che definisce una controversia nell’ambito di un procedimento contenzioso in contradditorio con le parti e avente carattere vincolato in ragione della sua funzione dichiarativa (essendo cioè espressione della volontà del diritto nel caso concreto);

iii) la natura puramente contenziosa del ricorso straordinario lo distingue dai ricorsi amministrativi che consentono all’amministrazione di rivedere, nel proprio interesse, le precedenti determinazioni;

iv) l’esistenza di una comune finalità di giustizia tra strumenti giurisdizionali e strumenti giustiziali giustifica la condivisione di alcune forme e garanzie. L’incremento delle garanzie del ricorso straordinario (il parere vincolante, la possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale, l’esperibilità del ricorso per l’ottemperanza), tuttavia, non ne comporta alcuna necessità di assimilazione alla giurisdizione. Ferma restando la garanzia di accesso alla tutela giurisdizionale, nulla impedisce al legislatore di delineare un rimedio di giustizia ‒ preordinato a risolvere conflitti ‒ posto fuori dalla giurisdizione, perché attribuito a organi decidenti diversi dalla giurisdizione statale;

v) la stabilità garantita dal legislatore al decreto presidenziale, in termini di irretrattabilità e incontestabilità esterna, non impone l’applicazione di tutte le specifiche norme processuali che riguardano il giudicato.

Non può, inoltre, essere condivisa la tesi dell’appellante, secondo cui, nel caso di che trattasi, non sarebbe stato necessario il rilascio del previo parere favorevole del Servizio regionale preposto al vincolo posto a tutela del centro matrice, posto che, contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, il parere n. 4/2019 non ha definito la questione paesaggistica, limitandosi a disporre “di demandare il successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica al Servizio Tutela del Paesaggio e Vigilanza delle Provincie Sassari-Olbia Tempio”, il quale, come già evidenziato, ha, a sua volta, rigettato l’istanza paesaggistica con provvedimenti del 4 aprile 2019 e del 30 luglio 2019, anch’essi parimenti non impugnati dalla appellante.

Più in generale, la tesi dell’appellante, nel sottendere una sorta di revoca implicita dei già menzionati provvedimenti non impugnati, urta contro la costante giurisprudenza in materia di provvedimenti impliciti.

A tal riguardo, occorre evidenziare che, in conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034; Id., sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; Id., sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499; Id., sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112), il provvedimento implicito ricorre qualora l’amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quando, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest’ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà.

Sulla base delle esposte premesse, la problematica del provvedimento amministrativo implicito si riduce, allora, alla prefigurazione delle sue condizioni di ammissibilità (ovvero dei presupposti di fatto idonei alla ricostruzione, in via inferenziale, della volontà tacita dell’amministrazione).

L’elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine (cfr., Consiglio di Stato sez. V n. 589 del 2019; sez. IV, n. 2456 del 2018 cit.):

a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l’atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell’azione amministrativa;

b) che, per un verso, la manifestazione di volontà “a monte” provenga da un organo amministrativo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l’atto implicito “a valle” (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione);

c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21 septies , legge 241 del 1990);

d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione);

e) che, in ogni caso, emergano (avuto riguardo al concreto andamento dell’iter procedimentale e alle effettive acquisizioni istruttorie: cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1034 del 2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato.

Alla luce di tali coordinate appare evidente che, nel caso di che trattasi, manca la condizione di cui alla lettera b (medesimo organo competente) atteso che l’intervento richiesto dalla sig.ra Bo non era realizzabile in assenza del previo parere favorevole del Servizio regionale preposto al vincolo posto a tutela del centro matrice.

Nemmeno può essere condivisa la prospettazione dell’appellante, che, al fine di escludere il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, argomenta dalla presunta qualificazione dell’immobile di sua proprietà come rudere.

Anche, infatti, a volere prescindere dalla fondatezza di tale qualificazione (che resta dubbia a fronte del fatto che le condizioni dell’immobile di che trattasi, come risulta dalla stessa perizia di accertamento tecnico preventivo proposto dalla parte appellante nel 2015-2016 sono le stesse del 2001), come correttamente rilevato nella sentenza impugnata, resta fermo che l’intervento proposto incide sulla situazione complessiva di un isolato compreso all’interno del Centro matrice di Porto Torres, con la conseguente operatività degli artt. 52 e 53 delle N.t.A. del P.P.R., i quali impongono di valutare la coerenza degli interventi con i valori propri del contesto di riferimento, implicando, pertanto, l’autorizzazione paesaggistica.

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 4000,00 (quattromila), oltre accessori di legge, in favore del comune di Porto Torres.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO