Pubblicato il 17/06/2025

N. 01325/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01413/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1413 del 2024, proposto da:
- Consorzio D’Amico 1980, Azienda Sanitaria Polidiagnostica Kennedy S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Dottori Giuseppe & Pietro Aragona Snc, Studio Oculistico Dott. Orazio Genovese & C. S.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Nunziatina Starvaggi e Paolo Starvaggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- IL CUORE – Diagnostica e Prevenzione Cardiovascolare Dott.Ssa Carmelina Signorino & C. S.r.l., Studio Cardiologico Garufi del Dott. S.M. Garufi & C. Sas della Dott.Ssa Rossella Garufi, Cardionova S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Nunziatina Starvaggi e Dario Gitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- la Presidenza della Regione Siciliana e l’Assessorato Regionale della Salute, in persona del Presidente e dell’Assessore pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Palermo, via Mariano Stabile n. 182, sono per legge domiciliati;
- l’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Natale Bonfiglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- l’Azienda Sanitaria Provinciale di Caltanissetta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Aliotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

- Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, Azienda Sanitaria Provinciale di Trapani, Azienda Sanitaria Provinciale di Agrigento, Azienda Sanitaria Provinciale di Enna, Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo, Azienda Sanitaria Provinciale di Ragusa, Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa;
- Laboratorio Santa Rita S.n.c. di O' NN & C, Ambulatorio Ostetrico-Ginecologico di US BR e C. Sas;
tutti non costituiti in giudizio.

per l'annullamento

- del D.A. n. 643 dell’11 giugno 2024 dell’Assessorato Regionale della Salute - Dipartimento per la Pianificazione Strategica, pubblicato in GURS del 21 giugno 2024, avente ad oggetto: “determinazione aggregati regionali e provinciali di spesa per l’assistenza specialistica da privato-anno 2024” ed i relativi allegati “A”, “B” e “C”, che costituiscono parte integrante del decreto;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale (ivi compresa ogni attività di contrattazione del budget, anche non conosciuta, posta in essere dalle Aziende sanitarie provinciali siciliane);

e per il riconoscimento

- del diritto ad ottenere il budget di propria pertinenza, secondo le regole proprie del procedimento amministrativo, secondo una corretta applicazione della L. n. 241/90 e L.R. n. 10/91, nonché della L.R. n. 5/2009;

- a vedersi riconosciuto e comunicato un legittimo, chiaro ed inequivoco tetto di spesa ed ottenere il pagamento integrale delle prestazioni erogate nell’anno 2024 e/o comunque un budget 2024 non inferiore al budget 2023 (e/o comunque con un abbattimento non inferiore al 5% del budget 2023;

nonché per la condanna

delle Aziende sanitarie provinciali resistenti al risarcimento di tutti i danni patiti e patendi, in ragione dell’illegittimità degli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza della Regione Siciliana e dell’Assessorato Regionale della Salute;

Visto il decreto cautelare n. 600/2024;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Caltanissetta, con la relativa documentazione;

Viste le memorie di parte ricorrente e dell’ASP di Messina;

Vista l’ordinanza cautelare n. 628/2024;

Vista l’ordinanza cautelare del C.G.A. n. 16/2025;

Viste le memorie conclusive della parte ricorrente e delle Aziende;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il consigliere Maria Cappellano, e uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato in data 20 settembre 2024 e depositato il 21 ottobre successivo, le strutture sanitarie odierne istanti hanno chiesto l’annullamento, previa misura cautelare e vinte le spese, del D.A. n. 643 datato 11 giugno 2024 dell’Assessorato Regionale della Salute - Dipartimento per la Pianificazione Strategica, pubblicato in GURS del 21 giugno 2024, nonché il riconoscimento del diritto ad ottenere il budget di propria pertinenza e la condanna delle Aziende sanitarie provinciali resistenti al risarcimento di tutti i danni patiti e patendi.

Le strutture ricorrenti, accreditate e contrattualizzate con il SSR, censurano il gravato D.A., con il quale sono stati determinati gli aggregati regionali e provinciali di spesa per l’assistenza - anno 2024, nonché dei criteri di assegnazione del budget 2024, poiché l’Amministrazione avrebbe agito in difetto di ogni valutazione del fabbisogno assistenziale soddisfatto dagli specialisti accreditati per ciascun settore specialistico; specialisti, i quali sarebbero costretti ad erogare prestazioni in misura eccedente il tetto di spesa loro assegnato.

Evidenziano inoltre che, in base ai criteri stabiliti, non sarebbe assicurata una equa distribuzione delle risorse in quanto non vi sarebbe alcuna distinzione tra prestazioni più o meno performanti, e non sarebbero utilizzati criteri qualitativo-prestazionali.

Hanno articolato, in particolare, le seguenti censure:

1) ILLEGITTIMITA’ DEL DECRETO ASSESSORIALE PER VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO. ILLEGITTIMA ED INGIUSTA RIPARTIZIONE DELL’AGGREGATO DI SPESA PER L’ASSISTENZA SPECIALISTICA ESTERNA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA L.449/97, DELLA L. N. 662/96 E DELLA L.R. N. 5/09. DIFETTO DI ISTRUTTORIA .

2) ILLEGITTIMITA’ DEL DECRETO ASSESSORIALE. VIOLAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA AMMINISTRAZIONE .

3) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PARITÀ DI TRATTAMENTO TRA SOGGETTI ACCREDITATI E CONVENZIONATI CON IL SSR. -VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA. - VIOLAZIONE DELL’ART. 106 DEL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UE. VIOLAZIONE ARTICOLI 41 E 117 DELLA COSTITUZIONE E DEI PRINCIPI DI CUI AL D.LGS. 30 DICEMBRE 1992, N. 502. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI ELABORATI DALL’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO (NOTA PROT.N. 27784 DEL 20 MARZO 2017), CON PARERE RESO AI SENSI DELL'ARTICOLO 21 - BIS DELLA LEGGE 10 OTTOBRE L990, N.287, COSÌ COME INTRODOTTO DAL DECRETO-LEGGE 6 DICEMBRE 2011, N. 201. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFICIENZA DELL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA .

4) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE ED AFFIDAMENTO; PERPLESSITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA; ASSOLUTA CARENZA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONALE; IRRAGIONEVOLEZZA DEL D.A. DELL’ 11 GIUGNO 2024. DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. VIOLAZIONE DELL’ART.8- QUATER E DELL’ ART. 8- QUINQUIES, COMMA 2, DEL D.LGS. N. 502/1992 E S.M.I; VIOLAZIONE DELL'ART. 12 DELLA LEGGE N. 241/90.VIOLAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO .

5) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 1, 3 E 12 DELLA LEGGE N. 241/1990; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ NEI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI TRASPARENZA ED IMPARZIALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; ILLOGICITÀ MANIFESTA ED IRRAZIONALITÀ; ECCESSO DI POTERE PER GENERICITÀ DEI CRITERI DI VALUTAZIONE. DIFFICOLTÀ INTERPRETATIVE NELLA COMPRENSIONE DEI CRITERI INDIVIDUATI CON IL DA 643/2024, ALLEGATO “B”. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI (ARTT. 3 E 97) ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TRASPARENZA E DI PAR CONDICIO; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI SULLA LIBERA CONCORRENZA. ILLEGITTIMITA’ DEL MODELLO “B” ALLEGATO AL DA 643/2024 .

6) ILLEGITTIMA FISSAZIONE DI UN BUDGET INFERIORE AL FATTURATO E/0 BUDGET DELL’ ANNO PRECEDENTE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO. RITARDATA FISSAZIONE DEI TETTI DI SPESA E DELLA ASSEGNAZIONE DEI BUDGET .

7) CON RIGUARDO ALLE CLAUSOLE NEGOZIALI: ILLEGITTIMITÀ DELL’ART. 3 COMMA 1, 2 E 3 DEGLI SCHEMI DI CONTRATTO, INERENTE AI C.D. FLUSSI M – VIOLAZIONE DELL’ART. 50 COMMA 3 E DELL’ART. 18 DELLA LEGGE REGIONALE N. 6 DEL 1981 .

8) ILLEGITTIMITÀ DELL’ ART. 10 DELLO SCHEMA DI CONTRATTO ALLEGATO AL D.A. DELL’11 GIUGNO 2021, INERENTE LA CD “CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA” – LEGITTIMITÀ AD AGIRE IN GIUDIZIO DELLE STRUTTURE SANITARIE .

9) ILLEGITTIMITA’ DELL’ART. 11 DELLO SCHEMA DI CONTRATTO ALLEGATO AL DECRETO ASSESSORIALE IMPUGNATO, CHE DISPONE LA SOSPENSIONE DELL’ACCREDITAMENTO NELL’IPOTESI DI MANCATA EMISSIONE DELLE NOTE DI CREDITO NEI TERMINI STABILITI ALL’ART. 5 DEL CONTRATTO .

10) ILLEGITTIMITA’ DELLO SCHEMA DI CONTRATTO ALLEGATO AL DECRETO ASSESSORIALE IMPUGNATO, IN QUANTO NON VIENE CHIARITO (IN CONFORMITA’ ALLE PREVISIONI DEL DECRETO ASSESSORIALE) SE IL BUDGET ASSEGNATO È AL NETTO (O MENO) DEI CONTRIBUTI PREVIDENZIALI, LADDOVE DOVUTI .

11) ILLEGITTIMITÀ DERIVATA – L’IMPATTO DEI D.A. N. 366 DEL 9 MAGGIO 2022 E DEL D.A. DI DETERMINAZIONE DEI BUDGET 2020-2023 .

Le strutture ricorrenti hanno richiesto, inoltre, la condanna delle Amministrazioni al risarcimento dei danni subiti e subendi dalle strutture ricorrenti, ritenendo integrati tutti gli elementi costitutivi della responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione; chiedendo, altresì, in via istruttoria, che venga ordinata la produzione in giudizio degli atti e/o provvedimenti posti alla base dell’istruttoria e degli atti impugnati.

B. – Si sono costituiti in giudizio la Presidenza della Regione Siciliana e l’Assessorato Regionale della Salute.

C. – Con il decreto cautelare n. 600/2024 è stata respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

D. – Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina.

Si è costituita in giudizio anche l’Azienda Sanitaria provinciale di Caltanissetta, la quale ha preliminarmente chiarito che il coinvolgimento della predetta afferisce solo alla posizione dello studio Oculistico Dr. Orazio Genovese e C. S.a.s., con cui ha già stipulato il contratto; nel merito chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Con memoria in vista della camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, l’ASP di Messina ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per il divieto di cumulo oggettivo e soggettivo, nonché per la vincolatività del decreto assessoriale rispetto all’attività successiva dell’ASP; chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

E. – Con ordinanza n. 628 del 4 dicembre 2024 è stata respinta l’istanza cautelare.

La pronuncia è stata parzialmente riformata dal C.G.A. con l’ordinanza cautelare n. 16/2025, con la quale l’istanza cautelare è stata accolta limitatamente agli articoli rubricati “Clausola di salvaguardia” dei pertinenti allegati dell’impugnato D.A. 11 luglio n. 643/2024.

F. – L’ASP di Caltanissetta, in vista della trattazione del merito, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per intervenuta sottoscrizione dei contratti, i quali, tramite le clausole di salvaguardia ivi inserite, priverebbero il soggetto aderente della legittimazione ad impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa; nonché, l’inammissibilità per difetto di giurisdizione di questo Tribunale a favore della giurisdizione del giudice ordinario.

Nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.

L’ASP di Messina ha reiterato le eccezioni in rito, evidenziando altresì l’omessa impugnazione delle convenzioni stipulate; chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Con memoria di replica depositata il 20 maggio 2025, parte ricorrente ha argomentato sulle eccezioni formulate dalla difesa dell’ASP, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

G. – All’udienza pubblica del 10 giugno 2025, presenti i difensori delle parti costituite come da verbale – i quali hanno discusso – il Presidente del Collegio ha dato avviso, ai sensi dell’art. 73, co. 3, cod. proc. amm., sui possibili profili di inammissibilità per conflitto di interesse in relazione al motivo dedotto sui contributi previdenziali, e di tardività della memoria da ultimo depositata da parte ricorrente oltre il termine delle ore 12.00 dell’ultimo giorno utile; profilo sul quale il difensore di parte istante ha replicato, contestualmente dichiarando di rinunciare al motivo di ricorso sui contributi previdenziali.

Quindi, dopo la discussione, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dalle strutture sanitarie accreditate, meglio specificate in epigrafe, avverso il D.A. n. 643/2024 dell’Assessorato Regionale della Salute; nonché, per il riconoscimento del diritto ad ottenere il budget di propria pertinenza e la condanna delle Amministrazioni al risarcimento di tutti i danni patiti e patendi.

B. – Deve in via preliminare essere respinta l’istanza di parte ricorrente, di sospensione impropria del giudizio per la pendenza alla Corte di Giustizia UE della questione di compatibilità comunitaria sollevata dal C.G.A. con l’ordinanza 27 febbraio 2025, n. 130.

Invero, seppure tale questione – non avente carattere pregiudiziale in senso stretto – prenda le mosse da un ricorso promosso dall’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato su criteri relativi alla distribuzione dei budget, osserva il Collegio che: a) tali criteri sono solo in parte sovrapponibili a quelli oggi in contestazione, i quali sono peraltro, come si chiarirà appresso, dichiaratamente provvisori; b) la prospettazione dell’Autorità è che i criteri utilizzati – tramite il cd. criterio della spesa storica – si traducano di fatto in una barriera a nuovi ingressi, laddove gli odierni ricorrenti sono tutti privati accreditati e contrattualizzati, e ciò che contestano è, in estrema sintesi, il modo in cui il tetto di spesa è stato distribuito e i relativi criteri di distribuzione; c) la segnalazione dell’AGCM sul D.A. oggetto dell’impugnativa all’esame risulta essere stata archiviata con nota del 9 ottobre 2024 (v., su tale aspetto, la sentenza della Sezione, 22 maggio 2025, n. 1111).

Si ritiene pertanto che non sussistano i presupposti per disporre la sospensione impropria, e che la causa sia matura per la decisione.

C. – Va quindi respinta l’eccezione, formulata dall’ASP di Caltanissetta, di inammissibilità per difetto di giurisdizione con riferimento alla clausola di salvaguardia.

Osserva il Collegio che la controversia ha ad oggetto la determinazione dei tetti di spesa e il Decreto Assessoriale costituente atto generale di programmazione, nel cui contesto si inserisce anche detta clausola prevista dall’Assessorato nello schema di contratto quale elemento (tra gli altri) di controllo della spesa pubblica.

Sussiste, pertanto, la giurisdizione di questo T.A.R., in quanto la contestazione è mossa principalmente avverso l’azione autoritativa dell’Assessorato espressione del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale – come del resto già ritenuto dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione n. 8 del 2 maggio 2006 – la situazione del privato è di interesse legittimo, riconducibile peraltro alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici, ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. c), cod. proc. amm..

D. – Sempre in via preliminare deve rilevarsi l’inammissibilità, per tardività, del deposito della memoria di replica di parte ricorrente del 20 maggio 2025, alle ore 18.57.

Com’è noto, ai sensi dell’art. 73, co. 1, cod. proc. amm., “ Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi ”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 4, co. 4, disp. att. cod. proc. amm., “ 4. E' assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24:00 dell'ultimo giorno consentito. Il deposito è tempestivo se entro le ore 24:00 del giorno di scadenza è generata la ricevuta di avvenuta accettazione, ove il deposito risulti, anche successivamente, andato a buon fine. Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo ”.

Secondo il consolidato orientamento anche del Giudice di appello, con riguardo all’orario di deposito degli atti e dei documenti in vista dell’udienza di trattazione del merito, “ il deposito con il processo amministrativo telematico (PAT) è possibile fino alle ore 24.00 ma, se effettuato l'ultimo giorno utile rispetto ai termini previsti dal comma 1 dell'art. 73 c.p.a., ove avvenga oltre le ore 12 (id est, l'orario previsto per i depositi prima dell'entrata in vigore del PAT), si considera - ai fini della garanzia dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche - effettuato il giorno successivo, ed è quindi tardivo.

In sostanza, il termine ultimo di deposito alle ore 12 permane, anche all'indomani dell'entrata in vigore del PAT, come termine di garanzia del contraddittorio tra le parti e della corretta organizzazione del lavoro del collegio giudicante ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 luglio 2023, n. 7068; nello stesso senso, tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. II, 28 marzo 2025, n. 2586; Sez. VI, 4 dicembre 2024, n. 9692; Sez. V, 10 luglio 2024, n. 6173).

Nel caso in esame, il deposito della memoria di replica di parte ricorrente è tardivo, in quanto è stato effettuato l’ultimo giorno utile, ovvero il 20 maggio 2025, alle ore 18.57 e, dunque, oltre il termine perentorio delle ore 12.00: di tale scritto difensivo, pertanto, il Collegio non terrà conto ai fini della decisione.

E. – Può prescindersi dalle eccezioni in rito sollevate dalla difesa dell’ASP di Messina, in quanto – come già delibato in fase cautelare – il ricorso non è fondato; il che rende superabile il problema della disintegrità del contraddittorio, ai sensi dell’art. 49, co. 2, cod. proc. amm..

Tale disposizione, invero, consente di statuire anche a contraddittorio non integro, senza tenere conto degli eventuali difetti di quest’ultimo, quando il ricorso risulti “manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato” (v. Consiglio di Stato, Sez. VII, 6 novembre 2024, n. 8862, che rinvia a Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, 28 settembre 2018, n. 15).

E.1. – Con il primo motivo parte ricorrente sostiene, sotto un primo profilo, che l’Assessorato regionale avrebbe violato le garanzie partecipative delle Associazioni di categoria maggiormente rappresentative, impedendo alle stesse di contribuire concretamente all’istruttoria procedimentale, atteso che le soluzioni adottate non sono sarebbero state oggetto di reale concertazione; sotto un secondo profilo, che non avrebbe verificato i reali fabbisogni per ciascuna branca e provincia.

Il motivo non convince.

Non può innanzitutto essere accolto il primo profilo e, a tal fine, va richiamato il granitico orientamento, recentemente ribadito anche dal giudice di appello siciliano, secondo cui “… l’art. 25 della L.R. n. 5/2009 impone all'Assessore alla salute un "confronto" con le associazioni di categoria che, a sua volta, implica la convocazione delle associazioni e la preventiva comunicazione alle stesse, da parte dell'Assessorato, dei contenuti di massima dei futuri provvedimenti, affinché le medesime possano esprimere il loro avviso, i suggerimenti, le critiche e le proposte di modifica. Il confronto esula, però, da una logica concertativa ed è sicuramente privo dei caratteri dell'accordo: da ciò discende che i termini del confronto, e quindi le posizioni espresse dalle associazioni di categoria nell'ambito di esso, non vincolano le successive determinazioni dell'Assessorato.

Il contenuto e le finalità del confronto incidono sul concreto atteggiarsi del principio di buona fede. Non è, invero, contestabile che l'Assessorato nella fase del confronto debba comportarsi secondo buona fede. Il confronto, pertanto, non può ridursi a una mera formalità, ma implica, per un verso, l'obbligo dell'Assessorato di comunicare in modo corretto e completo alle associazioni convocate i dati e le situazioni rilevanti nella prospettiva della successiva determinazione dei tetti e, per altro verso, una seria valutazione delle osservazioni o delle obiezioni emerse in occasione degli incontri tenutisi. Siffatte regole comportamentali non si traducono, tuttavia, in un vincolo contenutistico dei provvedimenti riservati alla responsabilità politico-amministrativa dell'Assessorato, non essendo, infatti, precluso a quest'ultimo di discostarsi, fatto salvo l'immanente limite della ragionevolezza, dalle soluzioni e dagli importi prospettati in occasione del confronto, non sussistendo nemmeno un dovere di puntuale motivazione delle ragioni sottostanti il compimento di scelte diverse da quelle suggerite dalle associazioni di categoria …” (cfr. C.G.A., Sezione giurisd., 16 gennaio 2024, n. 9; in senso conforme C.G.A., Adunanza delle Sezioni riunite del 27 giugno 2024, parere n. 182).

In sintesi – poiché tale confronto esula da una logica concertativa – ritiene il Collegio che l’interlocuzione con le associazioni di categoria, quale rilevabile dalla documentazione in atti, sia stata pienamente rispettosa del dettato normativo, in quanto nel procedimento in interesse in sede regionale vi è stata l’interlocuzione istituzionale con i rappresentanti sindacali di categoria: i criteri generali per la determinazione dei tetti di spesa regionali e provinciali per l’anno 2024, per ciascuna branca specialistica, sono stati oggetto di confronto, come lo sono stati taluni criteri per la determinazione dei budget delle singole strutture.

Come si evince, in particolare, dalla relazione versata in atti dall’Assessorato – l’Amministrazione, previa condivisione dei dati relativi ai Flussi M per gli anni 2022 e 2023 (distinti per Codice Azienda, Branca, Codice Prestazione, Numero e Importo: v. sentenza della Sezione n. 899/2025) – ha definito i principi generali e i criteri per la determinazione degli aggregati di spesa regionali e provinciali per la specialistica ambulatoriale da privato anno 2024 e, altresì, parte dei criteri metodologici per l’assegnazione dei budget da parte delle Aziende Sanitarie (v. anche verbale datato 8 maggio 2024).

Come già rilevato da questa Sezione su un ricorso promosso avverso lo stesso D.A. n. 643/2024, “… L’effettività del confronto emerge, in concreto, anche dalla variazione tra la prima proposta e la seconda – poi fatta propria nel Decreto – della distribuzione del budget alle strutture non più nella misura del 80% dell’aggregato in proporzione alla media della produzione 2022/2023 (e il residuo 20% in proporzione al fabbisogno provinciale), ma nella più ampia misura del 90% dell’aggregato in proporzione alla media della produzione 2022/2023 (e il residuo 10% in proporzione al fabbisogno provinciale), come da specifica modifica proposta dai sindacati (v. verbale datato 8 maggio 2024).

Tale circostanza disvela significativamente che il confronto – unico passaggio imposto dalla norma regionale invocata – lungi dall’aver rappresentato una pura formalità, ha condotto al recepimento di una parte della proposta, pur in assenza di un vincolo contenutistico per l’Assessore, nell’ambito della delicata operazione di bilanciamento di tutti gli interessi …” (cfr. sentenza n. 899/2025 cit.).

Quanto finora osservato consente di superare agevolmente, in quanto infondato in punto di fatto, il profilo relativo alla presunta mancata valutazione dei fabbisogni, ulteriormente richiamando – quanto all’amplissima discrezionalità nell’attività di programmazione anche della spesa sanitaria – la consolidata giurisprudenza amministrativa del giudice di appello, secondo cui:

- “… la programmazione sanitaria è connotata da precipui vincoli di natura finanziaria, che si riverberano sulla conseguente contrattazione con le strutture private interessate «il principio cardine della programmazione generale di che trattasi risiede nel riconoscimento del potere-dovere della Regione di determinare in conformità delle previsioni di legge e delle risorse sussistenti, gli aggregati di spesa per i singoli settori di intervento, in ordine sia al loro ammontare complessivo, sia alla loro ripartizione provinciale, nonché i tetti di spesa fissati: l’obiettivo primario di tale programmazione, in atto, è quello di procedere alla drastica riduzione della spesa sanitaria in ossequio alle norme e ai principi nazionali e eurocomunitari, secondo una visione di “governo” (come tale inevitabilmente sottratta al sindacato giurisdizionale) volta al mantenimento dell’equilibrio finanziario dell’intero sistema pur garantendo livelli sufficienti di assistenza e cura per i cittadini, senza che ciò possa determinare alcuna violazione del principio dell’affidamento» (ex multis, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 4 del 2012; Cgars, 8 giugno 2021, n. 515; id. 14 giugno 2021, n. 531) …” (C.G.A., Adunanza delle Sezioni riunite del 14 maggio 2024, parere n. 151/2024; in senso conforme, C.G.A., Adunanza delle Sezioni riunite del 27 giugno 2024, parere n. 162/2024; nello stesso senso, Consiglio di Stato, Sez. III, 25 marzo 2024, n. 2838);

- “… in relazione all’esercizio della potestà programmatoria, spetta all’amministrazione regionale un’ampia discrezionalità, nella previsione del dimensionamento e dei meccanismi di attribuzione delle risorse disponibili, con l’obiettivo di bilanciare molteplici e spesso contrapposti interessi di rilevanza anche costituzionale, quali quelli al contenimento della spesa in base alle risorse concretamente disponibili, quelli relativi alla esigenza di assicurare prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate agli assistiti, quelli delle strutture private operanti secondo logiche imprenditoriali, quelli delle strutture pubbliche vincolate all'erogazione del servizio nell'osservanza dei principi di efficienza e buon andamento (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 1° febbraio 2019, n.787) …” (T.A.R. Sicilia, Sez. I, 4 novembre 2024, n. 3020).

Da tale ampia discrezionalità deriva che il sindacato del giudice amministrativo è delimitato ai casi, sintomatici del vizio di eccesso di potere, di palese illogicità, irragionevolezza e/o erroneità; aspetti che, come si chiarirà subito, non si riscontrano nel caso in esame.

E.2. – Con il secondo motivo parte ricorrente sostiene che l’Assessorato – prevedendo che la ripartizione del 90% dell’aggregato di branca e provincia avvenga in misura proporzionale al valore della produzione media del biennio 2022/2023, non potendo superare il 5% del budget 2023 – e non predisponendo alcun adeguamento nelle ipotesi di riduzione del budget 2024 rispetto a quello riconosciuto nell’anno precedente – avrebbe leso l’affidamento delle strutture accreditate.

Anche tale censura non può essere accolta.

Come chiarito anche dal Giudice di appello, “ Le scelte operate in materia di tetti di spesa e ripartizione del budget sono ampiamente discrezionali, trattandosi di determinazioni che tengono conto della ponderazione tra i diversi tipi di interessi e prestazioni eterogenee, come tale riservate ad una sfera di discrezionalità politico-amministrativa particolarmente ampia, in cui il vero oggetto della scelta — e conseguentemente, del sindacato in sede giudiziale — non emerge guardando al singolo interesse e al concreto effetto lesivo che la stessa comporta per il singolo operatore economico, ma solo considerando tale interesse insieme agli altri, valutando le alternative possibili e realistiche per contemperarle, alla cui stregua operare il giudizio di ragionevolezza ” (Consiglio di Stato, Sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9824); sicché, l’imprescindibile fase autoritativa della determinazione del budget si estende anche al riparto di esso tra le singole strutture accreditate per ciascuna branca.

Quanto poi alla presunta lesione di una posizione di legittimo affidamento, questa Sezione ha osservato, con recentissima decisione, che “… venendo in rilievo l’assegnazione di una somma dichiaratamente provvisoria, alcun affidamento avrebbe potuto maturarsi, il quale sarebbe stato, al più, ipoteticamente ingenerato dalla direttiva del 6 febbraio 2024 dell’Assessorato (in atti) per la valorizzazione provvisoria delle prestazioni mensili della specialistica ambulatoriale da privato per il 2024.

E, tuttavia, deve rilevarsi come il contenuto di tale diretta smentisca nel merito l’asserito affidamento maturato, in quanto l’assegnazione delle somme è stata prevista con carattere dichiaratamente provvisorio: tale nota, in particolare, precisava che le Aziende avrebbero riconosciuto il valore delle prestazioni mensilmente fatturate nella misura di un dodicesimo rapportato al budget contrattualizzato nell’anno 2023 “provvisoriamente, a titolo di acconti”.

Ne consegue che le indicazioni dell’Assessorato erano chiare, e la parte ricorrente non avrebbe potuto riporre alcun affidamento meritevole di tutela, ai fini della quantificazione del budget 2024 …” (cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. I, 22 maggio 2025, n. 1122).

Per quanto attiene alla presunta assenza di una soglia massima di riduzione del budget – in disparte la contestazione rispetto ad un atto di programmazione altamente discrezionale – le ricorrenti non chiariscono in concreto quanto abbia inciso su ciascuna struttura l’applicazione dei nuovi criteri; sicché tale profilo si presenta finanche inammissibile per carenza di interesse concreto e attuale.

E.3. – Con il terzo motivo parte ricorrente sostiene che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto lesivo delle indicazioni fornite dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in merito agli effetti distorsivi del criterio della spesa storica, atteso che prevede la ripartizione del 90% dell’aggregato di branca e provincia, tra tutte le strutture di specialistica accreditata e contrattualizzata, in misura proporzionale al valore della produzione media del biennio 2022/2023, e l’assegnazione del solo 10% restante dell’aggregato di branca tra tutte le strutture secondo i parametri premiali oggetto di rilevazione per branca.

La prospettazione non convince.

Orbene, nel richiamare quanto sopra rilevato in ordine all’ampia discrezionalità dell’Assessorato – con conseguente limite del sindacato del giudice amministrativo ai casi, sintomatici del vizio di eccesso di potere, di palese illogicità, irragionevolezza e/o erroneità – come rilevato da questa Sezione con recentissima decisione sul D.A. n. 643/2024:

- “… la censura muove da una premessa che il Collegio ritiene non corretta, e cioè che con il criterio della produzione media si reintroduca il criterio della spesa storica.

Osserva tuttavia il Collegio che:

- tale ultimo criterio, nella sua applicazione “pura”, comportava l’assegnazione a ciascuna struttura del budget assegnato nell’anno precedente, laddove con il D.A. impugnato si è prevista l’assegnazione del 90% dell’aggregato in proporzione al valore della produzione media del biennio 2022/2023, elemento che consente di valorizzare anche le prestazioni rese concretamente, sebbene in extra budget, nell’ottica della valorizzazione della capacità produttiva, sempre naturalmente tenendo conto degli invalicabili limiti di spesa;

- a sua volta il budget 2023 – contrariamente a quanto asserito – per come è stato costruito, è, seppure solo in parte, un elemento indicativo di una capacità produttiva, in quanto detto budget è stato determinato solo per metà in base al criterio storico.

In particolare, come rilevato da questa Sezione, “…per il biennio 2022-2023:

- l’applicazione di tale criterio (id est: criterio del fatturato storico) è stata delimitata al 50 % dei singoli budget assegnati nel 2019;

- la restante quota del 50% attiene al valore complessivo determinato dalla suddivisione, per ciascun distretto, della quota corrispondente al “fabbisogno standard di distretto da privato”, quantificata nell’apposito allegato 1, divisa per il numero di strutture che insistono in ciascun distretto, al fine dichiarato di ottenere la “valorizzazione unitaria”; criterio che, ad avviso del Collegio, si pone in coerenza con quello della “dislocazione territoriale dei servizi”…” (sentenza della Sezione n. 2341/2023).

Deve inoltre rilevarsi che l’utilizzo di tale criterio della produzione media del biennio 2022/2023 – peraltro dichiaratamente transitorio – si pone anche in linea con le indicazioni della sentenza di questa Sezione n. 2967/2020, la quale ha indicato, quali eventuali criteri, anche quelli che tengano conto, oltre che delle dotazioni materiali e organizzative, della “quantità…delle prestazioni offerte” (oltre che della qualità), di cui il fatturato è quantomeno un dato indicativo …” (cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. I, 22 maggio 2025, n. 1111);

- “… Per quanto attiene, in particolare, alla distribuzione del 10% (con la previsione, peraltro, di un apposito correttivo), sono stati presi in considerazione dei parametri obiettivamente di tipo qualitativo, quali le dotazioni tecnologiche, l’accesso settimanale alle prestazioni sanitarie, la certificazione di qualità, le unità di personale (sia a tempo pieno che part time) proprio per la branca di odontostomatologia (vedi allegato B).

Pertanto, si ritiene che il criterio storico non abbia assunto un “ruolo centrale”, e i criteri per l’assegnazione del punteggio si pongono in linea con la su citata sentenza n. 2967/2020, nella quale questo T.A.R. aveva fatto riferimento anche alle “dotazioni materiali e organizzative” oltre che a criteri che tengano conto della “quantità”, sicché il riferimento agli orari di apertura settimanali e al numero di risorse anche umane si pone in coerenza con quanto statuito sul piano conformativo, con conseguente infondatezza anche dell’adombrato profilo della violazione del giudicato …” (cfr. T.A.R. Sicilia n. 1111/2025 cit.).

Tanto è sufficiente a respingere anche tale censura.

E.4. – Con il quarto motivo parte ricorrente sostiene che il nuovo criterio di determinazione del budget, in assenza di criteri chiari e precisi circa la distribuzione premiale del 10%, non consentirebbe agli operatori di programmare adeguatamente la propria attività economica. Il superamento del criterio della spesa storica avrebbe richiesto, in altri termini, la disciplina di un sistema transitorio che consentisse l’adeguamento graduale ai nuovi criteri al fine di raggiungere un’effettiva parità di trattamento tra soggetti accreditati.

Deve innanzitutto osservarsi che i criteri introdotti con il D.A. impugnato sono dichiaratamente transitori, dato obiettivo del tutto trascurato dalla parte ricorrente.

Orbene – seppure già solo tale rilievo, unitamente a quanto finora osservato, consentirebbe di depotenziare la censura – deve rilevarsi che il Decreto prevede un criterio correttivo alle modalità di distribuzione del predetto 10%, nel caso in cui tale quota percentuale incida nell’attribuzione dell’intero budget della struttura per una percentuale superiore al 20%, con la previsione in tal caso, dell’adeguamento del valore da riconoscere a ciascuna struttura, limitando le variazioni percentuali a tale valore soglia e redistribuire, con gli stessi criteri, le eventuali risorse residuali fino ad esaurimento delle stesse (v. art. 3, punto 8, del Decreto).

E.5. – Anche il quinto motivo non è fondato.

Sostiene parte ricorrente che i criteri di distribuzione del 10% del budget, contenuti nell’allegato “B” del decreto assessoriale, sarebbero eccessivamente generici e inadeguati rispetto all’esigenza di tutela della par condicio tra le strutture accreditate con il S.S.N., lasciando, tra l’altro, alle Aziende sanitarie ampia discrezionalità nel giudizio di valutazione dei parametri indicati attraverso la sola attribuzione di un punteggio numerico – tra il minimo e il massimo prestabiliti – a fronte di una griglia di valutazione non puntualmente definita.

Deve innanzitutto rilevarsi l’estrema genericità dell’assunto – come tale inammissibile – secondo cui le griglie risulterebbero illogiche, irrazionali ed inadeguate; così come la formulazione in via meramente ipotetica del profilo relativo ai potenziali errori nella compilazione delle dichiarazioni da parte delle strutture (vedi anche la nota dell’ASP del 10 settembre 2024 da cui emerge che una associazione ha avuto chiarimenti sui rilievi posti).

Deve anche rilevarsi che l’allegato b) prevede, per le relative branche, la categoria e il rispettivo parametro con il relativo punteggio; sicché, l’argomento di parte ricorrente resta su un piano astratto e generico, a fronte peraltro di una distribuzione del 10% (con la previsione, peraltro, di un apposito correttivo), per la quale sono stati presi in considerazione dei parametri obiettivamente di tipo qualitativo e quantitativo (vedi allegato B).

E.6. – Con il sesto motivo assume parte ricorrente che gli atti di programmazione della spesa sarebbero intervenuti ad esercizio finanziario già concluso, quando le strutture ricorrenti avevano già erogato le prestazioni, con conseguenti riflessi negativi sulle possibilità di organizzazione e gestione dell’impresa.

Osserva innanzitutto il Collegio che le ricorrenti – senza, peraltro, chiarire le rispettive concrete posizioni – muovono sostanzialmente da una (implicita) premessa non corretta, e cioè di avere in definitiva subito una decurtazione del budget, laddove il meccanismo ha condotto all’assegnazione del budget per il 2024 in base a nuovi e diversi criteri.

Ciò premesso, deve essere richiamato il consolidato orientamento secondo cui: “… la determinazione tardiva del budget, come affermato dall'Adunanza Plenaria nella sentenza n. 3/2012, non valga, di per sé, a inficiare la legittimità dell'assegnazione del limite di spesa sopravvenuta nel corso dell'anno (Cons. Stato, sez. III, 12 aprile 2018, n. 2213), in considerazione tanto del momento di assegnazione della quota di bilancio che dei tempi di interlocuzione con le organizzazioni sindacali rappresentative di strutture sanitarie e professionisti accreditati.…” (C.G.A. in sede consultiva, parere n. 151/2024). ..” (cfr. TAR Sicilia, Sez. I, 22 maggio 2025, n. 1122).

Da quanto appena rilevato consegue l’infondatezza anche del profilo della censura, con cui si adombra una responsabilità extra contrattuale ai fini del riconoscimento della parte di somma eventualmente corrispondente all’extra budget maturato.

E.7. – Con il settimo motivo parte ricorrente contesta la legittimità della clausola con la quale si prevede la sospensione del pagamento e la possibile risoluzione nel caso di ritardo nella trasmissione dei dati richiesti per il pagamento delle prestazioni (cd flusso xml), in quanto iniqua e vessatoria.

Anche tale censura non può essere accolta e, a tal fine, è sufficiente rinviare a quanto già rilevato da questa Sezione su analoga doglianza.

E’ stato, in particolare, osservato che “… la difesa del Dipartimento regionale ha evidenziato come la formulazione di detto articolo sia sostanzialmente «identica a quella contenuta negli omologhi schemi di contratto allegati ai decreti di determinazione degli aggregati di spesa assunti dalla Regione negli anni precedenti, per questo profilo mai gravati, che almeno fin dal 2014 (D.A. n. 1535 del 26 settembre2014, G.U.R.S. 10 ottobre 2014, parte I, n. 43) hanno previsto l'obbligo dello specialista e/o della struttura specialistica di trasmettere all'ASP la fatturazione ed il Flusso "M", entro il decimo giorno successivo al mese di riferimento, garantendo l’allineamento del fatturato alle prestazioni effettivamente riconosciute ed economicamente liquidabili, prevedendo, anche, che il rispetto della tempistica di invio dei dati e il loro allineamento sono condizioni vincolanti per la liquidazione delle prestazioni». Inoltre, tale disposizione va letta in combinato disposto con l'art. 5, rubricato "Flussi finanziari", che prevede che, a fronte delle prestazioni erogate, rendicontate e fatturate, l’ASP corrisponderà alla struttura privata mensilmente un importo non superiore a1/12 del budget assegnato, previa effettuazione di tutte le verifiche previste dalle norme vigenti ai fini della liquidazione, prevedendo che il diritto al pagamento dei suddetti importi maturerà entro sessanta giorni dalla fine del mese a cui si riferiscono o, se successivi, dalla data di avvenuta acquisizione da parte dell’ASP dei flussi delle prestazioni e delle relative fatture.

Pertanto, gli schemi di contratto, già da diversi anni, prevedono l'obbligo perle strutture di garantire l'allineamento del fatturato alle prestazioni effettivamente riconosciute ed economicamente liquidabili, ovvero alle prestazioni la cui valorizzazione concorre a determinare il dodicesimo del budget assegnato, fermo restando tutto quanto previsto in materia di controlli di regolarità delle prestazioni erogate.

Ne consegue che è onere delle strutture private contrattualizzate dalle Aziende sanitarie provinciali fatturare mensilmente, a titolo di acconto, le suddette prestazioni erogate e rendicontate e, quindi, ove si avesse una produzione pario superiore a tale importo, nella misura di un dodicesimo dell'intero budget assegnato, mentre in caso di produzione inferiore al dodicesimo del budget, nella medesima misura delle prestazioni erogate. L’amministrazione spiega in modo convincente che operando in tal modo, l’eventuale minore produzione che si dovesse verificare in taluni mesi rispetto al dodicesimo liquidabile troverà compensazione, entro l'anno, nella quota di corrispettivo non liquidata in quei mesi nei quali si dovesse verificare una eventuale maggiore produzione rispetto al predetto dodicesimo liquidabile.

Inoltre, si prevede che ciascuna struttura privata, oltre a inviare mensilmente i flussi comprendenti tutte le prestazioni erogate e le fatture emesse secondo le predette modalità, sia tenuta anche a comunicare all’ASP competente l'importo delle prestazioni erogate oltre il dodicesimo fatturato (differenza trai flussi complessivi e l'importo della fattura). E ciò perché al momento dei conguagli infra annuali o annuali, che dovranno essere effettuati su tutte le prestazioni comprese nei flussi e non soltanto su quelle fatturate, si potranno operare le necessarie compensazioni scaturenti dall'eventuale disallineamento verificatosi tra le fatturazioni/liquidazioni mensili e le prestazioni erogate, rendicontate e riconosciute, sempre nei limiti massimi del tetto dispesa/budget assegnato a ciascuna struttura nell'anno e, conseguentemente, lestrutture private emetteranno i documenti contabili corrispondenti agli eventuali saldi da liquidare …” (T.A.R. Sicilia, Sez. I, sent. n. 3020/2024).

Tanto basta a respingere anche tale motivo.

E.8. – Non può essere accolto neanche l’ottavo motivo, con il quale parte ricorrente contesta la legittimità della cd. clausola di salvaguardia.

Su tale questione – sui cui il C.G.A. con la citata ordinanza n. 15/2025 ha ritenuto sussistere profili di fumus boni iuris – la Sezione si è nuovamente pronunciata con la recentissima sentenza n. 1111/2025, con cui la rilevato che “ tale questione presenta una rilevanza nazionale, non limitata al contesto regionale, sicché non può prescindersi dal consolidato orientamento del Consiglio di Stato, confermato anche con recentissima decisione in ordine alla legittimità di detta clausola presente negli schemi tipo di contratto di cui all’art. 8 quinquies del d.lgs n. 502/1992, in quanto clausola “…funzionale all’esigenza di rispetto dei limiti programmati della spesa sanitaria per l’annualità in considerazione, ma anche l’interesse dell’amministrazione alla cristallizzazione della cornice programmatica della sua azione, anche nella parte concernente la definizione dei rapporti contrattuali con le singole strutture.

Un simile interesse non potrebbe non ritenersi compromesso laddove i termini economici degli stessi si prestassero ad essere messi in discussione per effetto della impugnazione proposta (prima o successivamente alla stipulazione dell’accordo) dal soggetto accreditato…” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 aprile 2025, n. 3025; nello stesso senso, Sez. III, 24 febbraio 2025, n. 1540).

Ritiene quindi il Collegio di continuare ad aderire a tale consolidato orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato in tema di “clausola di salvaguardia” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3025/2025 cit.; 10 maggio 2023, n. 4715; 21 aprile 2023, n. 4076; 20 aprile 2023, n. 3997; 18 aprile 2023, n. 3917) che depone nel senso della legittimità della stessa.

Tale orientamento è stato anche recepito recentemente dallo stesso C.G.A. in sede consultiva, il quale, nel confermare l’orientamento già assunto in sede giurisdizionale con la sentenza n. 1145/2022, ha osservato che “…chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. «Agli operatori privati si pone l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura) onde permanere nel campo della sanità pubblica; ovvero, se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata. Del resto la parte pubblica sottoscrittrice del contratto, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia de qua da parte dell'altro contraente, non avrebbe interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante la permanenza di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa».

Una volta che si sia preso atto delle esigenze di contenimento e rientro della spesa sanitaria regionale, non occorre alcuna motivazione nell'esternazione dei calcoli posti a base della riduzione del budget, trattandosi dell'applicazione di parametri automatici di riduzione per farli rientrare entro i limiti oggettivi costituiti dalle risorse; «la Regione è tenuta a porre in essere delle scelte di politica sanitaria che vanno a soddisfare l'ineludibile esigenza di contenimento della spesa, rispetto alla quale, l'interesse ad una adeguata redditività delle strutture provate è recessivo».

Quanto sopra è ancora più pregnante per la Regione Siciliana che è notoriamente impegnata fin dall'anno 2007 nell'attuazione del rispettivo Piano di rientro dai disavanzi in ambito sanitario, le cui disposizioni, che si inquadrano nella cosiddetta normativa emergenziale dettata dalle leggi finanziarie dello Stato, sono cogenti e vincolanti per la stessa Regione.

Rebus sic stantibus, la parte pubblica sottoscrittrice del contratto, in difetto di una valida e incondizionata accettazione della clausola di salvaguardia de qua da parte dell'altro contraente, non avrebbe interesse alla conclusione dell'accordo, non potendo essa programmare efficacemente la spesa sanitaria, stante la permanenza di contestazioni giudiziali sui tetti di spesa…” (cfr. C.G.A., parere n. 151/2024 cit., punto 9.5; idem, Consiglio di Stato, Sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8676; vedasi anche, da ultimo, Corte Cost. n. 197/2024, sulla rilevanza dei vincoli che discendono dai piani di rientro dal deficit di bilancio in materia sanitaria, e sull’attuale vincolo posto alla Regione Siciliana).

Deve del resto precisarsi che il privato contraente – anche sottoscrivendo il contratto con tale clausola – manterrebbe intatto il proprio diritto costituzionalmente garantito di agire in giudizio non solo in relazione ad eventuali sopravvenienze, ma anche in relazione agli atti generali presupposti, in quanto detta clausola collega solo alla sottoscrizione dell’accordo gli effetti indicati dalla prevalente giurisprudenza come di “acquiescenza” (cfr. Consiglio di Stato n. 3917/2023 cit.; Cons. Stato, n. 8676/2021 cit.; in senso conforme: T.A.R. Sicilia, Sez. I, 11 febbraio 2025, n. 340).

Dall’applicazione di tali consolidati e condivisi principi al caso di specie, non può che derivare la piena legittimità della clausola di salvaguardia, il cui annullamento d’altro canto – una volta accettata (o ritenuta legittima) l’assegnazione del budget, nel rispetto degli ineludibili vincoli finanziari – non apporterebbe alla parte contraente alcuna concreta utilità ”.

Pertanto – nel rilevare che tale consolidato orientamento è stato confermato dalla recentissima sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 maggio 2025, n. 4212 – anche tale doglianza deve essere respinta.

E.9. – Non persuade neppure il nono motivo, con il quale parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’art. 11 degli schemi di contratto allegati al decreto assessoriale impugnato, che dispone la sospensione dell’accreditamento nell’ipotesi di mancata emissione delle note di credito nei termini stabiliti all’art. 5 del contratto.

Invero – ferma la possibilità per il privato di ricorrere alla tutela giurisdizionale – la previsione della sospensione a fronte dell’inadempienza del privato risponde ad un’opportuna esigenza di regolamentazione puntuale del rapporto economico tra le parti e della regolarità contabile con riguardo alla liquidazione del saldo annuale cui le note di credito si riferiscono; e tanto, anche considerando che tale regolamentazione attiene specificamente alle note di rettifica richieste dall’Azienda a seguito dei risultati dei controlli di regolarità delle prestazioni rese nell’anno di riferimento (v. art. 5 del contratto, cui rinvia l’art. 11, corrispondenti agli stessi articoli dello schema di contratto).

E.10. – Per quanto attiene al decimo motivo – con cui parte ricorrente deduce l’illegittimità dello schema di contratto, in quanto non viene chiarito se il budget assegnato è al netto (o meno) dei contributi previdenziali – si prende atto della rinuncia a tale censura, come dichiarato dal difensore di parte ricorrente in udienza.

E.11. – Con l’undicesimo motivo assume parte ricorrente che il D.A. impugnato sarebbe affetto da illegittimità derivata dai provvedimenti con i quali sono stati determinati gli aggregati regionali di spesa per l’assistenza specialistica da privato, comprensivi delle prestazioni erogate per attività extraregionale, per gli anni 2020-2021- 2022-2023, impugnati con autonomi giudizi.

La doglianza è estremamente generica e, come tale, inammissibile, in quanto parte ricorrente non ha fornito alcun dato di riferimento al fine di consentire al Collegio di individuare i ricorsi eventualmente pendenti e/o già definiti e, conseguentemente, di effettuare le correlate valutazioni.

Pertanto, tale motivo non ha pregio.

F. – La riscontrata sussistenza di orientamenti consolidati, e di precedenti in termini recentissimi anche di questa Sezione, induce il Collegio a non dare corso alla richiesta di attivazione dei poteri istruttori avanzata da parte ricorrente, in quanto non necessaria ai fini della decisione della causa, matura per la decisione.

G. – Dalla reiezione della domanda di annullamento consegue, de plano , la reiezione della domanda risarcitoria, venendo a mancare uno dei presupposti della responsabilità aquiliana ( id est : il fatto illecito costituito da una condotta antigiuridica della P.A., rappresentata dall’attività amministrativa illegittima).

H. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato:

- il ricorso in quanto infondato deve essere rigettato, con salvezza di tutti gli atti impugnati;

- le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto della media complessità delle questioni giuridiche affrontate e della concreta attività difensiva svolta; nulla deve, invece, statuirsi con riguardo alle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le parti ricorrenti, in solido fra di loro, al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in favore delle resistenti Amministrazioni regionali da un lato, nonché nei riguardi dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Caltanissetta, quantificandole in € 2.000,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge, in favore di ciascuna parte; nulla spese con riguardo alle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere, Estensore

Francesco Mulieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Cappellano	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO