Pubblicato il 25/06/2025

N. 05525/2025REG.PROV.COLL.

N. 03432/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3432 del 2022, proposto dalla società -OMISSIS- s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Palatucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la IO PU, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Cecchetti e Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede della delegazione romana della IO PU in Roma, via Barberini, n. 36;
il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Augusto Farnelli e Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Caiaffa in Roma, via Nizza n. 53;
il Ministero della Cultura e il Ministero della Transizione Ecologica, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la PU (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della IO PU, del Comune di -OMISSIS- e dei Ministeri della Cultura e della Transizione Ecologica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla -OMISSIS- S.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la PU n. -OMISSIS-.

2. L’oggetto della controversia è costituito dall’impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale della PU n. -OMISSIS-, recante l’approvazione del Piano paesaggistico territoriale della IO PU (per brevità, anche “PPTR”) e dei relativi allegati normativi e grafici, tra cui le Norme tecniche di attuazione (per brevità, anche “n.t.a.”).

2.1. In particolare, sono stati impugnati i seguenti provvedimenti:

- la citata deliberazione della Giunta Regionale della PU n. -OMISSIS-, pubblicata sul Bollettino ufficiale della IO PU n. -OMISSIS- e conosciuta in data successiva, avente ad oggetto la suddetta approvazione;

- l’intesa inter-istituzionale, di cui alla deliberazione della Giunta Regionale della PU n. -OMISSIS-, sottoscritta in data 15 novembre 2007;

- la determinazione del dirigente del Servizio ecologia n. -OMISSIS-;

- il «Documento Intermedio di Intesa» del 27 febbraio 2013;

- la deliberazione della Giunta Regionale della PU n. -OMISSIS-, recante l’adozione del piano e i relativi allegati;

- l’«Accordo fra la IO PU e il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ai sensi dell'art. 143, comma 2, del codice» sottoscritto in data 16 gennaio 2015.

3. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. L’-OMISSIS- s.r.l. (per brevità, anche “la società”), premettendo di essere una società di costruzioni, proprietaria di una serie di aree nel comune di -OMISSIS-, in località -OMISSIS-, ha impugnato le previsioni vincolistiche contenute nel PPTR della IO PU, nella parte in cui è stato impresso, secondo quanto da essa dedotto, ai terreni di sua proprietà un regime di indisponibilità determinante l’inedificabilità assoluta dei suoli.

La società appellante afferma che le aree oggetto di causa sono state ricomprese nel piano di lottizzazione n. -OMISSIS-, approvato con delibera del Consiglio Comunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS-; sono state oggetto sia della concessione edilizia -OMISSIS-, sia di convenzione per atto pubblico del Notaio dottor -OMISSIS- di -OMISSIS- del 21 giugno 1993; nella lottizzazione sono state incluse le particelle di cui al foglio n. -OMISSIS-; ed ancora, con la convenzione urbanistica richiamata si è concordata, ai fini della lottizzazione, la cessione al Comune di -OMISSIS- di una quota parte delle aree.

3.2. La società rammenta che, in seguito ad alcune vicende giudiziarie, la Corte di Cassazione ha disposto la confisca e l’acquisizione dei suoli oggetto della lottizzazione al patrimonio del Comune di -OMISSIS-, con la sentenza n. -OMISSIS-.

Il Comune di -OMISSIS- ha successivamente deliberato la confisca dei suoli della ricorrente il 10 aprile 2001, a cui ha fatto seguito, successivamente, nel corso dell’anno 2006, la demolizione dei fabbricati edificati.

Adita la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza del 20 gennaio 2009, caso -OMISSIS-, quest’ultima ha pronunciato l’obbligo di restituzione dei terreni edificabili illegittimamente confiscati e, con la sentenza del 10 maggio 2012, caso -OMISSIS-, ha condannato la Repubblica Italiana a risarcire la ricorrente dei danni medio tempore subiti.

Con l’art. 4, comma 4 ter della legge 3 agosto 2009, n. 102, si è stabilito che “… ai fini della restituzione all’avente diritto e della liquidazione delle somme reciprocamente dovute in conseguenza della decisione della Corte Europea dei diritti dell’uomo che abbia accertato il contrasto della misura della confisca con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e con i relativi Protocolli addizionali, la stima degli immobili avviene comunque in base alla destinazione urbanistica attuale… ”.

Il Tribunale di -OMISSIS- sez. GUP/GIP, con ordinanza n. -OMISSIS- ha disposto la revoca della confisca e la restituzione dei terreni.

La società deduce inoltre che il Comune di -OMISSIS- non ha restituito i suoli di proprietà della ricorrente, ma ha realizzato su di essi un parco pubblico.

3.3. Nelle more della vicenda sin qui narrata, la Giunta Regionale pugliese ha approvato definitivamente il nuovo PPTR della IO PU.

In base all’art. 40 delle n.t.a. del PPTR, i territori costieri, “ da intendersi quali quelli rientranti nella fascia di profondità costante di 300 metri a partire dalla linea di costa individuata dalla Carta Tecnica Regionale ”, tra i quali rientra anche quello di proprietà dell’odierna società, sono stati inclusi tra i beni paesaggistici delle componenti idrogeologiche.

4. Ritenendo lesive le nn.tt.aa. applicabili a tali territori, la società ha proposto ricorso per annullamento innanzi al T.a.r. per la PU, impugnando il piano nei limiti del suo interesse e formulando nove motivi di ricorso.

4.1. Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo (ora Ministero della cultura), il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (poi Ministero della transizione ecologica), la IO PU e il Comune di -OMISSIS-, resistendo al ricorso.

5. Con la sentenza n. -OMISSIS-, il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite.

6. La società ha impugnato la sentenza, formulando dieci motivi di appello.

6.1. Si sono costituiti in giudizio la IO PU, il Ministero della cultura, il Ministero della transizione ecologica (ora Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica) e il Comune di -OMISSIS-, resistendo all’impugnazione.

6.2. Nel corso del processo, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza del 21 novembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione, per essere poi decisa in pari data e nella camera di consiglio del 29 gennaio 2025.

8. Con il primo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso.

Si evidenzia l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, co. 1 e co. 2, lett. k) e dell’art. 44, co. 4, lett. e), dello Statuto della IO PU in relazione agli articoli 3, 121, co. 2 e 3, 123, co. 1 e 117, co. 1, della Costituzione, perché l’attività di pianificazione, in quanto espressione di scelte e interessi dell’intera comunità, in ragione dei richiamati articoli della Costituzione, dovrebbe essere necessariamente di competenza del Consiglio regionale, organo che la rappresenta nella sua totalità, e non dovrebbe essere invece di competenza della Giunta, così come disposto dallo Statuto, in quanto organo rappresentativo esclusivamente della maggioranza politica.

8.1. Il primo motivo di appello è infondato.

8.2. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha dichiarato infondato il corrispondente motivo di ricorso di primo grado, affermando che: “ Il Consiglio regionale gode senz’altro di una sfera di competenza legislativa riservata, tutelata dalla Costituzione rispetto agli altri organi della IO, anch’essi indicati dall’art. 121 (la Giunta e il suo Presidente). Tuttavia, le altre funzioni – ivi compresa quella di pianificazione paesaggistica del territorio per mezzo di atti amministrativi generali o misti – sono distribuite secondo criteri di organizzazione e di funzionamento che spetta allo Statuto regionale stabilire (si veda art. 123 Cost.). E lo Statuto della IO PU (approvato con legge regionale 12 maggio 2004, n. 7 e modificato con leggi regionali 11 aprile 2012, n.9, 28 marzo 2013, n.8 e 20 ottobre 2014, n. 44) non attribuisce espressamente al Consiglio regionale l’approvazione degli atti di pianificazione paesaggistica. Compete, invece, alla Giunta regionale, in forza dell’art. 44, comma 4 dello Statuto Regionale l’esercizio di “… ogni altra attribuzione e funzione amministrative che dalla Costituzione, dal presente Statuto o dalle leggi non sono demandate espressamente alla competenza del Consiglio Regionale”. Né si rintraccia un ambito di competenza riservata del Consiglio regionale nell’approvazione del piano paesaggistico territoriale in seno alla legge regionale di settore n. 20 del 2009, della cui legittimità costituzionale dubita l’impresa ricorrente .”.

Al termine della suesposta motivazione, il T.a.r. ha evidenziato che l’organo competente ad adottare e ad approvare il piano paesaggistico territoriale è la Giunta Regionale, in base a quanto disposto dall’art. 2 della legge regionale, mentre la funzione rappresentativa del Consiglio Regionale è salvaguardata attraverso la commissione consiliare competente “… il proprio parere sul PPTR, che viene trasmesso alla Giunta regionale ”.

8.3. Con il primo motivo di appello, la società non articola una critica convincente sulla ragione per cui dovrebbe sussistere una “ sfera di competenza costituzionalmente garantita del Consiglio regionale in materia di approvazione del piano paesaggistico territoriale ”, limitandosi a ribadire, in buona sostanza e con diversa formulazione, la censura già esposta in primo grado.

La questione prospettata, per le condivisibili motivazioni espresse dal T.a.r., non è quindi idonea a superare quella valutazione di “non manifesta infondatezza” della questione prospettata che il Giudice a quo è tenuto a svolgere rispetto alla paventata antinomia di una determinata norma con i precetti della Costituzione.

9. Con il secondo motivo di appello, la società censura il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile il secondo motivo di ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo alla società.

Secondo l’appellante, la sentenza di primo grado avrebbe confuso “ l’interesse della ricorrente ” con l’oggetto del motivo di ricorso “ che è la mancata convocazione di tutti gli enti locali ” e la violazione dell’art. 2 legge regionale n. 20/2009, dichiarando, perciò, in maniera del tutto erronea che soltanto gli enti locali avrebbero potuto dolersi del mancato rispetto delle garanzie partecipative nel procedimento di pianificazione territoriale previste a loro vantaggio.

Sul punto, la parte appellante deduce altresì che i documenti della IO depositati nel corso del primo grado del giudizio, in data 12 novembre 2021, per comprovare l’avvenuta concertazione con gli enti locali, sarebbero stati “ tardivamente depositati e comunque inconferenti ”.

9.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

9.2. Va preliminarmente puntualizzato che la sentenza impugnata ha dichiarato l’inammissibilità del motivo in ragione della carenza di legittimazione attività dell’impresa a far valere un interesse non suo, bensì degli enti locali.

Con giurisprudenza costante viene affermato che la giurisdizione amministrativa ha natura soggettiva e tutela soltanto gli interessi legittimi e non anche, invece, l’interesse c.d. strumentale, se non nella limitata ipotesi in cui tale interesse sia “ collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).

In linea generale, proprio l’Adunanza plenaria n. 9/2014 ha affermato che: “ in termini generali trova ingresso nel sistema della giustizia amministrativa anche la tutela del c.d. interesse ad agire strumentale, ma solo se ed in quanto collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa, dovendosi rifiutare, a questi fini, il riferimento ad una utilità meramente ipotetica o eventuale che richiede per la sua compiuta realizzazione il passaggio attraverso una pluralità di fasi e atti ricadenti nella sfera della più ampia disponibilità dell’Amministrazione; pertanto la facoltà di agire in giudizio non è attribuita, indistintamente, a tutti i soggetti che potrebbero ricavare eventuali ed incerti vantaggi dall’accoglimento della domanda ”.

Nel caso di specie, la condizione che legittimerebbe a far valere l’interesse strumentale non risulta specificamente allegata e dimostrata dalla parte e dunque la declaratoria di inammissibilità va comunque confermata.

La statuizione pronunciata dal T.a.r. risulta conforme, oltre che ai principi di diritto su richiamati, anche al precedente della Sezione n. -OMISSIS-, che ha dichiarato l’inammissibilità della doglianza proposto dalla parte privata ed avente ad oggetto la violazione dell’art. 2 della legge della IO PU n. 20/2009, rilevando che: “ l’appellante intende far valere una prerogativa che assume essere stata lesa del Comune di Nardò, in assenza, pertanto, di una sua specifica condizione legittimante a fare valere la violazione degli obblighi di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo del territorio. Peraltro il Comune, che avrebbe potuto far valere tale lesione della propria posizione procedimentale, non si è costituito in giudizio .”.

9.3. Ad ogni modo, la doglianza risulta infondata anche nel merito.

9.3.1. Leggendo il provvedimento di approvazione si evince (a pagina 10084 del BUR) che: “ Il presidente della regione PU, a norma dell’art. 2 comma 1, della legge regionale 7 ottobre 2009 n. 20, Norme per la pianificazione paesaggistica (BURP n. 162 del 15.10.2009 – Supplemento), ha convocato Conferenze Programmatiche articolate per aree territoriali e in diverse fasi temporali, alle quali hanno partecipato, assieme a numerosi abitanti, i rappresentanti degli enti statali e locali, le associazioni, le forze sociali, economiche e professionali. Le Conferenze si sono articolate in tre cicli e hanno interessato diverse città della IO: il primo si è tenuto il 10-12-15 dicembre 2008, il secondo fra il 13 luglio e il 24 luglio 2009, il terzo fra il 28 gennaio e il 18 febbraio 2013 ”.

Quanto riportato nel provvedimento impugnato risulta di per sé sufficiente a dichiarare infondato il motivo in esame.

9.3.2. E la convinzione del Collegio risulta ulteriormente corroborata anche dalla documentazione depositata in primo grado dalla IO, da cui si evince la convocazione di taluni incontri istituzionali tenuti dall’ente territoriale con gli enti locali, prodromici e propedeutici all’attività pianificatoria.

Tale documentazione, contrariamente a quanto afferma l’appellante, non è tardivamente depositata in giudizio, in quanto si tratta di atti relativi al procedimento amministrativo in contestazione, come tali sempre producibili, anche innanzi al Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, -OMISSIS-, secondo cui “ è opportuno evidenziare che sfugge totalmente all’ambito di applicazione dell’articolo 104, comma 2, c.p.a. il provvedimento impugnato egli atti del relativo procedimento amministrativo, in quanto, in questi casi, deve farsi applicazione dell’articolo 46, comma 2, c.p.a. (applicabile anche inappello ai sensi del rinvio interno di cui all’art. 38 c.p.a.), ed eventuali omissioni del giudice di primo grado (che ometta di provvedere ai sensi dell’articolo 65, comma 3, c.p.a.) devono essere sanate nel secondo grado di giudizio (si veda Cons. Stato, sez. IV, -OMISSIS- [che limita al solo giudizio impugnatorio su interessi legittimi - e non anche al giudizio di accertamento di un rapporto di credito avente ad oggetto diritti soggettivi -l’operatività in appello degli articoli 46, comma 2, e 65, comma 3, c.p.a.]; -OMISSIS- [circa l’applicabilità dell’articolo 46, comma 2, c.p.a. anche in grado d’appello qualora si verta in un giudizio impugnatorio]; -OMISSIS- [che ha precisato come l’amministrazione non decada dal potere/dovere di depositare in appello il provvedimento impugnato e gli atti del procedimento, dovendo al contrario il giudice d’appello supplire all’omissione del primo giudice, che non abbia esercitato i poteri officiosi ai sensi dell’art. 65, comma 3, c.p.a.]; -OMISSIS- [ove si rimarca l’indispensabilità in re ipsa del provvedimento impugnato e degli atti del relativo procedimento]) ”.

10. Con il terzo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso, con cui si è dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42, co. 2 e 117, co. 1,

Cost., dell’art. 1, Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU e dell’art. 46 della CEDU, nonché dell’art. 4, comma 4 ter, legge n. 102/2009, del principio del legittimo affidamento, dell’art. 21-septies, co. 1, legge n. 241/1990 e sulla nullità per violazione o, comunque, elusione del giudicato.

Viene censurato che “… nel caso di specie non ci troviamo di fronte ad un terreno che, restituito al proprietario, venga in seguito svuotato nello ius aedificandi per il semplice esercizio di poteri pianificatori, ma di fronte ad un bene privato che la Repubblica Italiana, obbligata alla restituzione tramite la sua articolazione Comune di -OMISSIS-, lo trattiene arbitrariamente e lo restituirà solo dopo che un’altra sua articolazione (IO PU) l’abbia svuotato dello ius aedificandi ”.

Si aggiunge che: “… la MA ha diritto ad ottenere la restituzione del suo terreno, non di un “parco pubblico” realizzato arbitrariamente da una delle articolazioni della Repubblica italiana ” e che “ Nell’Elaborato del PPTR dedicato all’ambito in oggetto, a illustrazione dell’esercizio dei poteri “di pianificazione”, la IO in particolare dichiara: «Tra gli interventi di maggiore qualità si ricorda ... la celebre demolizione del complesso residenziale di -OMISSIS-, con la successiva realizzazione dell’area a parco» (Elaborato n. 5, Ambito 05/PU centrale, sez. A, pg. 40, seconda colonna). ”.

10.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

10.2. Come rilevato dal T.a.r., con statuizione che merita conferma, “ La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nelle due occasioni in cui è stata chiamata a pronunciarsi sulla vicenda “-OMISSIS-” ha sancito l’arbitrarietà della confisca, ed ha condannato lo Stato Italiano a risarcire alla impresa ricorrente i danni morali e materiali patiti in conseguenza della misura, a titolo di equa soddisfazione. Lo Stato Italiano, a sua volta, ha dato corretta attuazione al giudicato ponendo fine alla violazione del diritto di proprietà con la revoca della confisca, la conseguente restituzione dei terreni all’avente diritto da valutare in base alla destinazione urbanistica esistente al momento della entrata in vigore della legge 102 del 2009, e il pagamento della somma di denaro stabilita dalla Corte quale equa soddisfazione. In un sistema come quello ricordato al paragrafo 55 della sentenza 10 maggio 2012, l’attuazione del giudicato deve fare dunque i conti sia con il principio della libertà di scelta dei mezzi di cui lo Stato dispone per conformarsi alla sentenza della Corte EDU, sia con il principio della possibilità materiale e giuridica della restitutio in integrum della situazione antecedente alla violazione. Va quindi respinta l’idea secondo la quale la Corte EDU possa incidere sulla destinazione urbanistica di un suolo. Da tale punto di vista, appare importante notare che il destino urbanistico del suolo della ricorrente non poteva non risentire gli effetti derivanti dal futuro potere di pianificazione paesaggistica dell’ente dotato di competenza. Ciò perché la sentenza della Corte Edu incide su situazioni giuridiche durevoli come lo sfruttamento edificatorio dell’area della ricorrente, che ben può estrinsecarsi in un arco di tempo molto distante dalla pronuncia e dalla notifica della sentenza a fini esecutivi. Pare quindi potersi affermare che l’approvazione di uno strumento di pianificazione paesaggistica che comporta un regime edificatorio limitativo di un’area di proprietà del privato non è incompatibile con il giudicato della Corte EDU perché si tratta di prendere atto di un mutamento della realtà fattuale e giuridica, e cioè del fatto che il giudicato non è impermeabile alle sopravvenienze materiali e giuridiche ”.

10.3. La censura articolata in appello è destituita di fondamento considerato che la doglianza in esame non deduce convincentemente in che modo la pianificazione regionale osti alla restituzione del fondo, mentre la circostanza che vengano adottate delle regole incidenti, sia pure indirettamente, sugli aspetti della disciplina urbanista ed edilizia del fondo, rendendo la regolazione degli interventi realizzabili differente da quella precedente e, in tesi, più favorevole alla parte costituisce la fisiologia dei rapporti fra amministrazione e proprietari privati.

10.4. Quand’anche il terreno fosse stato già restituito e il privato ne fosse entrato in possesso mentre ancora era efficace il precedente assetto regolatorio, all’amministrazione competente non sarebbe stato precluso l’esercizio del suo potere pianificatorio in materia paesaggistica, che avrebbe comunque inciso, limitandolo, sullo statuto proprietario ai sensi dell’art. 145, comma 3 d.lgs. n. 42/2004.

10.5. Rimane inoltre impregiudicata l’applicazione della legge 102 del 2009, che non può pertanto costituire parametro di legittimità degli atti impugnati nel presente processo.

11. Con il quarto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il quarto motivo di ricorso, relativo alla violazione e falsa applicazione degli art. 11 e 14 d.lgs. n. 152/2006.

Si lamenta che la motivazione del T.a.r. è apparente e che se la censura fosse stata esaminata si sarebbe dovuto accoglierla per violazione dell’art. 11, comma 1, e dell’art. 14, comma 1, d.lgs. n. 152/2006.

Quanto alla prima delle due violazioni lamentate, l’appellante si duole che la valutazione ambientale strategica non sia iniziata « contestualmente al processo di formazione del piano o programma », perché nel caso di specie la VAS sarebbe stata avviata in ritardo rispetto all’entrata in vigore della disciplina del d.lgs. 16 gennaio 2008 n. 981, e si sarebbe conclusa formalmente il 22 gennaio 2013, con determinazione del Dirigente del servizio ecologia n. 11, quando il Comitato tecnico paritetico ancora era chiamato a riunirsi e il piano neppure era stato adottato.

Quanto alla seconda, si deduce l’illegittimità della V.a.s., in quanto:

“ a) l’avviso pubblicato sul Bollettino ufficiale n. 123 del 22 luglio 2010 non riporta, come prescritto dalla legge, l’indicazione delle sedi di consultazione, limitandosi a rinviare ad una pagina web, né fa alcuna menzione della sintesi non tecnica, che non è stata messa a disposizione (doc. 15);

b) la pubblicazione non è stata disposta, come prescritto dalla legge, contestualmente alla proposta di piano, giacché quest’ultima (DGR 20 ottobre 2009, n. 1947) risale a nove mesi prima l’avviso del 22 luglio 2010. ”.

11.1. Il quarto motivo di appello è infondato.

11.2. Il T.a.r. ha respinto il corrispondente motivo di ricorso di primo grado affermando, con motivazione che integralmente si riporta, che: “ Il quarto motivo di ricorso è inammissibile, riguardando la lamentata illegittimità degli atti impugnati a causa di una non corretta conduzione della valutazione ambientale strategica, doglianza che l’impresa non ha legittimazione a sollevare ”.

11.2.1. La motivazione va effettivamente qualificata come “apparente”, considerato che il T.a.r. non argomenta perché la società non avrebbe legittimazione a far valere la violazione delle regole in materia di valutazione ambientale strategica.

11.3. Nel merito, tuttavia, le censure formulate sono infondate.

11.4. La prima censura è infondata perché la “contestualità” della valutazione strategica al procedimento di pianificazione o di programmazione, cui essa è strumentalmente collegata, va intesa nel senso che il risultato della VAS deve essere idoneo a consentire di valutare l’incidenza ambientale della pianificazione in corso e, se necessario, influenzarne il procedimento e le relative decisioni.

11.4.1. Come più volte affermato da questo Consiglio di Stato, la VAS ha la finalità di guidare l'amministrazione nell'effettuazione delle scelte discrezionali da compiersi nei procedimenti volti, per l'appunto, all'approvazione dei piani e dei programmi, in modo da far sì che tali scelte siano sempre orientate a garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente. Per assicurare il raggiungimento di questo scopo, si è previsto che la procedura della VAS sia concomitante a quella che ha per oggetto l'approvazione dei piani e dei programmi sì da favorire sin da subito l'emersione e l'evidenziazione dell'interesse ambientale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, -OMISSIS-; Cons. Stato, Sez. IV, -OMISSIS-).

11.4.2. Nel caso di specie, come dedotto dalla IO, senza che a tale ricostruzione sia stata mossa alcuna convincente contestazione ad opera dell’appellante, tale contestualità è stata effettivamente rispettata, in quanto:

i. il procedimento di VAS è stato avviato con la Conferenza preliminare, tenutasi il 20 febbraio 2009 presso la sede del Consiglio Regionale della PU;

ii. il processo di VAS ha compreso il processo di “ scoping ”, condotto con la partecipazione di tutti i soggetti aventi competenze ambientali per il territorio interessato;

iii. con Deliberazione di Giunta Regionale n. 556 del 10 settembre 2012 è stato costituito il Comitato tecnico paritetico Stato-IO, di cui ha fatto parte anche il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, che si è successivamente riunito in data 13 dicembre 2012, 21 dicembre 2012, 18 gennaio 2013 e 08 marzo 2013;

iv. con la determinazione del dirigente del servizio ecologia n. -OMISSIS- è stato espresso il “Parere motivato” finale;

v. con la deliberazione n. -OMISSIS- la Giunta Regionale ha adottato il PPTR.

11.5. La seconda censura è parimenti infondata.

11.5.1. L’art. 14 d.lgs. n. 152/2006 vigente ratione temporis disponeva che: “ Contestualmente alla comunicazione di cui all'articolo 13, comma 5, l'autorità procedente cura la pubblicazione di un avviso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana o nel Bollettino Ufficiale della regione o provincia autonoma interessata. L'avviso deve contenere: il titolo della proposta di piano o di programma, il proponente, l'autorità procedente, l'indicazione delle sedi ove può essere presa visione del piano o programma e del rapporto ambientale e delle sedi dove si può consultare la sintesi non tecnica.

L'autorità competente e l'autorità procedente mettono, altresì, a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante il deposito presso i propri uffici e la pubblicazione sul proprio sito web.

Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'avviso di cui al comma 1, chiunque può prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi.

Le procedure di deposito, pubblicità e partecipazione, disposte ai sensi delle vigenti disposizioni per specifici piani e programmi, sono coordinate al fine di evitare duplicazioni con le norme del presente decreto .”.

11.5.2. Come emerge dall’interpretazione testuale e teleologica della norma, essa risulta chiaramente preordinata a favorire la partecipazione procedimentale, in considerazione della circostanza che il novero delle informazioni fornite e specificato al comma 1 viene messo in correlazione alla presentazione delle osservazioni da parte degli interessati di cui al comma 3.

Muovendo da tale premessa, risulta fondata la difesa della IO (cfr. memoria del 10 giugno 2022, pag. 23), che ha controdedotto alla censura in esame, senza adeguata contestazione ad opera dell’appellante, che quest’ultima ha compiutamente partecipato al procedimento di VAS e al coordinato procedimento di pianificazione, sicché le doglianze formulate risultano meramente formali.

11.5.3. Ad ogni modo, l’art. 14 risulta sostanzialmente rispettato: la circostanza che le sedi siano state indicate “ per relationem ” mediante l’indicazione del sito internet dove si sarebbero potute individuare le “ sedi e modalità per prenderne visione ” non risulta costituire una violazione del paradigma legale, ma, al massimo, una mera irregolarità, insuscettibile di comportare la qualificazione di illegittimità del provvedimento impugnato.

Parimenti, l’avviso contiene il riferimento al Rapporto ambientale di cui all’art. 13 d.lgs. n. 152/2006, che costituisce il documento su cui, in base all’allora vigente art. 13, “ il proponente e/o l'autorità procedente entrano in consultazione ” e che è comunicata all’autorità competente unitamente alla “ sintesi non tecnica dello stesso ”.

Anche in questo caso, dunque, l’appellante prospetta una circostanza che il Collegio qualifica quale mera irregolarità dell’atto, inidonea a incidere in alcun modo, indirettamente, sulla legittimità del provvedimento di VAS e correlativamente sull’approvazione del piano. Non viene lamentata, infatti, l’omessa predisposizione di tale atto, la sua mancata messa a disposizione del pubblico o la circostanza che non lo si sia potuto reperire e conoscere attraverso le informazioni contenute nell’avviso della cui legittimità l’appellante dubita (oppure mediante l’interlocuzione con l’amministrazione competente, che pure si sarebbe potuta e dovuta pretendere in capo alla parte interessata in base all’applicazione più basilare del principio di correttezza), bensì la sua mera mancata indicazione nell’avviso, che pure dà conto, però, della predisposizione del Rapporto ambientale e delle modalità con cui individuare la sede presso cui consultarlo e rispetto a cui la “ sintesi non tecnica ” costituisce, come detto, un mero sunto “descrittivo” (per l’appunto, “non tecnico”) che a tale Rapporto ambientale, secondo legge, si accompagna.

12. Con il quinto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il quinto motivo di ricorso e si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 143, co. 1, lett. c) e g), d.lgs. n. 42/2004 e degli art. 3 e 42 Cost., nonché l’eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e illogicità.

Si premette che il d.lgs. n. 42/2004, dispone l’apposizione di “ prescrizioni d’uso ”, in coerenza con l’idea di “vestizione” dei vincoli paesaggistici, e, pertanto, si deve ritenere che l’esercizio di questo potere non possa prestarsi ad essere utilizzato per “svuotare completamente” il diritto di proprietà, che, nel caso di specie, secondo la prospettazione di parte, avrebbe ad oggetto aree che sarebbero state destinate urbanisticamente all’attività edificatoria dai precedenti strumenti di governo del territorio, ivi compresi “quelli della IO PU”.

Per le medesime ragioni, le prescrizioni di inedificabilità disposte dagli atti impugnati, utilizzando impropriamente il potere di conformazione accordato al piano dall’art. 143, co. 1, lett. c), d.lgs. 42/2004, integrerebbero, sul piano dell’azione amministrativa, l’eccesso di potere per sviamento.

Si aggiunge che l’art. 143 d.lgs. n. 42/2004 risulterebbe violato anche per un ulteriore profilo, in quanto le «prescrizioni d’uso» delle aree ex art. 142, co. 1, dovrebbero essere rivolte “ ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione ”, mentre la disciplina dettata con il piano impugnato ribalterebbe completamente questa logica in quanto vieterebbe “ aprioristicamente e irragionevolmente tutte («qualsiasi nuova opera edilizia») salvo quelle «finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali». Il medesimo svuotamento del diritto di proprietà consegue alle restanti prescrizioni normative dell’art. 45 NTA. La logica del codice, come è possibile vedere, ne risulta ribaltata e violata in quanto, per effetto del piano, anche le nuove opere edilizie perfettamente rispettose delle esigenze di conservazione e valorizzazione di cui all’art. 143, meritevoli di essere inserite nel paesaggio, risulterebbero vietate dalle NTA, salvo che, con un ulteriore ribaltamento della logica del codice, snaturino, oltre ai loro effetti, la loro stessa natura, assurgendo ad “opere di rilevanza pubblicistica”, come quelle sole, consentite, di «recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali». ”.

Con riferimento agli interventi di “recupero/ripristino” di cui all’art. 45 n.t.a., né questa disposizione, né altra disposizione delle n.t.a. specificherebbero quali siano gli interventi ammessi dal nuovo piano. Ciò costituirebbe un’ulteriore ragione di illegittimità degli atti impugnati sia per l’intrinseca generalità della clausola in oggetto, sia per la violazione dell’onere di specificazione fissato dall’art. 143, co. 1, lett. g) del codice.

Viene evidenziato che la motivazione della sentenza di primo grado, secondo cui il fondo era inedificabile, sarebbe errata, avendo il T.a.r. travisato l’effettiva destinazione urbanistica dell’area.

Secondo l’appellante, se le censure di primo grado fossero state correttamente esaminate, senza muovere dall’erronea ricostruzione del regime di diritto e di fatto dei suoli svolta dalla sentenza, in contrasto con gli stessi documenti versati in atti, il T.a.r. avrebbe dovuto concludere, accogliendo il corrispondente motivo di primo grado.

Con il sesto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il sesto motivo di ricorso e la seconda censura enunciata nel quinto motivo di ricorso, lamentandosi la violazione e falsa applicazione dell’art. 143, co. 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004, degli art. 3 e 42 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 CEDU e del principio di proporzionalità, nonché l’eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento.

Si insiste, in particolare, sull’irragionevolezza della disciplina paesaggistica che, secondo l’appellante, non soltanto precluderebbe ogni forma di edificazione ai privati a tutela del paesaggio costiero, ma attuerebbe poi, in maniera contraddittoria, una discriminazione a vantaggio dell’edificazione pubblica, che verrebbe consentita qualora conforme ai valori paesaggistici.

Questo violerebbe peraltro la convenzione europea dei diritti dell’uomo che non distingue fra le due forme di proprietà quanto a tutela.

Inoltre, la disciplina sarebbe illegittima in quanto prevedrebbe un regime premiale per coloro che nelle more dovessero aver già edificato, privando invece chi come l’appellante non ha potuto, per di più per ragioni indipendenti dalla sua volontà, della possibilità di realizzare qualsivoglia cubatura senza valutare in concreto la sua compatibilità con l’impianto costiero.

Infine, non sarebbe stata prevista alcuna forma di perequazione urbanistica per ristorare i proprietari privati delle potenzialità edificatorie.

Con il settimo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il settimo motivo di ricorso, perché “ gli atti impugnati hanno omesso, innanzitutto, di svolgere la puntuale istruttoria prescritta dal codice in relazione alla fascia di costa di cui è causa ” e si lamenta la violazione e falsa applicazione degli art. 135 e 143, co. 1, lett. a), c) ed f), d.lgs. 42/2004, nonché l’eccesso di potere per carenza d’istruttoria e travisamento dei fatti.

Si allega che le coste pugliesi si estendono per oltre novecento chilometri e, dunque, sarebbe illegittima una disciplina quale quella regionale pressoché identica per tutta la fascia costiera pugliese.

12.1. Il Collegio ritiene che tenuto conto della connessione logica che li avvince il quinto, il sesto e il settimo motivo di appello possano essere esaminati congiuntamente e che essi vadano dichiarati infondati.

12.2. Al fine di decidere i motivi di appello in esame, giova muovere dalla considerazione che a partire dalla legge 8 agosto 1985 n. 431, che ha convertito con modificazioni il d.l. 27 giugno 1985 n. 312, la tutela del paesaggio investe non soltanto singole beni o insiemi di beni connotati esclusivamente da “pregio estetico” (art. 1, legge 29 giugno 1939, n. 1497), ma aree più ampie, comprensive di “ambiti territoriali” per categorie di beni o per zone, sicché l’oggetto della tutela si è ampliato anche verso valori ambientali, culturali e paesistici globalmente considerati, rispetto ad una serie di contesti o situazioni territoriali tipizzati che si caratterizzano per la loro ampiezza spaziale e per l’eterogeneità di situazioni considerate (Corte cost., 21 dicembre 1985 n. 359; 27 giugno 1986 n. 153).

Sul versante degli strumenti di tutela, questo conseguito ampliamento della tutela paesaggistica si è accompagnato, dapprima, sempre ad opera delle legge n. 431/1985, alla “riattivazione” della funzione pianificatoria, già prevista dall’art. 5 della legge n. 1497/1939, ma di scarsa utilizzazione nella pratica amministrativa, e, successivamente, ad opera del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, come modificato dai d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157 e, in particolare, dal d.lgs. 26 marzo 2008 n. 63, con l’affiancamento al momento di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante (da parte del provvedimento puntuale [ai sensi degli artt. 136 e ss.], della legge [art. 142] o dello strumento di pianificazione [art. 143, comma 1, lett. d]), di un momento di individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene (la c.d. “vestizione del vincolo”).

12.3. In considerazione di queste sintetiche puntualizzazioni, può procedersi all’esame delle composite censure dell’appellante, precedentemente sintetizzate, che, per mera comodità espositiva e di analisi, possono essere ulteriormente compendiate nella seguente affermazione costituente il “nucleo” della contestazione di parte: il PPTR approvato dalla IO sarebbe illegittimo in quanto avrebbe, da un lato, in violazione della disciplina del d.lgs. n. 42/2004 e del canone di ragionevolezza, previsto una disciplina “omogenea” per tutte le coste pugliesi, cioè non diversificata per singoli tratti di costa oppure per i singoli fondi componenti la costa pugliese, e, dall’altro, perché, sempre in violazione della medesima disciplina, avrebbe illegittimamente conculcato le facoltà connesse al diritto di proprietà prevedendo l’inedificabilità assoluta di tali categorie di aree.

12.4. Muovendo dalla prima contestazione, si evidenzia che le “ prescrizioni d’uso ” previste in maniera “omogenea” o “unitaria” con riferimento all’area tutelata per legge presa in considerazione dalla pianificazione risultano conformi al paradigma normativo di riferimento.

12.4.1. L’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42/2004 individua tra i contenuti necessari del piano paesaggistico la “ determinazione ” delle “ prescrizioni d’uso ”, la cui disciplina viene declinata in maniera differente a seconda della tipologia di bene paesaggisticamente vincolato che viene preso in considerazione. Stando alla lettera dei singoli enunciati della disposizione:

i. la lettera “ b ”, disciplinando i beni “ immobili e [le] aree dichiarate di notevole interesse pubblico ” vincolati in conseguenza del provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico (art. 140 e 141, in relazione agli immobili ed aree di cui all’art. 136), dispone la determinazione delle “ specifiche ” prescrizioni d’uso;

ii. la lettera “ c ”, disciplinando le “ aree tutelate per legge ” (art. 142), dispone la determinazione “ di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree ”;

iii. la lettera “ d ”, disciplinando i beni “eventualmente” individuati attraverso il piano (art. 143, comma 1, lett. d), consistenti nuovamente in quelli elencati nell’art. 136, dispone la determinazione delle “ specifiche ” prescrizioni d’uso.

12.4.2. Il tenore letterale delle norme passate in rassegna consente di ravvisare, ictu oculi , la differenza che connota la predisposizione delle differenti “ prescrizioni d’uso ” ad opera dello strumento di pianificazione, a seconda della tipologia di bene.

La maggiore o minore “specificità”, espressamente richiesta dalla legge per i beni di cui alla lettera “b” e “d”, e non richiesta invece per le aree di cui alla lettera “c”, è consentanea all’ontologia di ciascuno di essi, sicché quando il bene da tutelare non costituisce una “ bellezza naturale ”, consistente in una “ bellezza individua ” o in una “ bellezza d’insieme ”, ma costituisce un “ contesto territoriale ” (o, per adoperare le medesime parole del conditor iuris , un’“ area tutelata per legge ”), individuato per le sue caratteristiche di “tipo geomorfologico”, non viola la prescrizione di legge una disciplina delle prescrizioni d’uso che non presenti il medesimo grado di “specificità” previsto per l’altra tipologia di beni paesaggistici.

Del resto, sempre sul versante dell’interpretazione letterale, questo risultato ermeneutico è confortato dalla circostanza che la tutela paesaggistica cui fa riferimento la lett. “c” è teleologicamente rivolta alla “ conservazione dei caratteri distintivi ” delle “ aree ” considerate “globalmente” e nella loro valenza d’insieme quale bene paesaggistico unitario, da parte del legislatore.

12.4.3. Né si potrebbe enucleare dal divisato disposto normativo un parametro o un criterio più stringente, in base al quale attribuire all’aggettivo “ distintivo ” un significato tale da precludere che tale carattere “ distintivo ” possa consistere, quanto all’area oggetto della pianificazione controversa, proprio il suo essere “territorio costiero”.

12.4.4. L’interpretazione letterale dell’art. 143 comma 1, lett. “b”, “c” e “d”, d.lgs. n. 42/2004, non risulta infirmata sul piano dell’interpretazione sistematica neppure dall’apparentemente diverso tenore letterale dell’art. 135.

In questa disposizione, dedicata alla “ Pianificazione paesaggistica ”, compare infatti sia il riferimento alla “ specifica normativa d’uso ” (comma 1), sia la locuzione “ apposite prescrizioni e previsioni ” (comma 4).

Tali indici normativi non consentono, tuttavia, di ritenere che il pianificatore sia tenuto, nella predisposizione della regolazione degli ambiti territoriali, a quel grado di dettaglio affermato dall’appellante.

Le due locuzioni individuano come “punti di riferimento” della disciplina da predisporre il “ territorio ”, nel primo caso, e “ ciascun ambito ”, nel secondo. La seconda locuzione (“ apposite prescrizioni e previsioni ”), in particolare, viene riferita alla “ salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali ” (art. 135, comma 4).

Le due norme permettono, dunque, che il pianificatore assuma a “punto di riferimento” della disciplina predisposta con la pianificazione il “ territorio ” e ciascun “ ambito territoriale ” enucleato dalla legge, senza doverlo “frazionare” in “sotto-ambiti” o in una moltitudine di singole aree.

Tale operazione di pianificazione e regolazione ben potrebbe corrispondere ad una scelta discrezionale del pianificatore, ma non gli viene imposta dalla normativa.

12.4.5. Sul versante dell’interpretazione teleologica e storica della disciplina, questa interpretazione risulta conforme agli obiettivi di tutela che hanno mosso, nel tempo, il legislatore il quale ha preso cognizione della necessità che la tutela si estendesse non più soltanto a singoli beni, considerati singolarmente o unitamente ad altri in un peculiare contesto, per il loro valore prettamente “estetico”, bensì anche a beni che, in disparte il loro valore estetico, risultassero correlati ad una nozione “ambientale” e “territoriale” di paesaggio. Per conseguire questo obiettivo, in maniera pragmatica, si è predisposta, dunque, una disciplina volta ad individuare tali beni per “aree” accomunate, in astratto, da medesime caratteristiche geomorfologiche o geolocalizzative, previa loro ricognizione.

Risulta, pertanto, coerente a questo approccio quella disciplina che nel “vestire” il vincolo proceda ponendo quale oggetto della regolazione l’area considerata in maniera unitaria ed omogenea, come avvenuto ad opera del PPTR della IO PU.

12.4.6. Una simile scelta, oltre ad essere consentita dal paradigma normativo di riferimento, non risulta peraltro connotata da alcun profilo di manifesta irragionevolezza, tenuto conto, peraltro, che, secondo l’orientamento tradizionale del Consiglio di Stato, che deve essere qui ribadito, “ Nella ricerca del punto ottimale di equilibrio fra più esigenze contrapposte ma ugualmente tutelate, è normale che si prospetti una intera gamma di soluzioni possibili. In taluni casi, è la stessa legge ad indicare, in modo vincolato, la soluzione da preferire; in altri, la legge si limita a delimitare l’àmbito delle scelte consentite, lasciando l’autorità amministrativa libera di effettuare la scelta definitiva fra più opzioni ugualmente legittime. Questo è ciò che comunemente si chiama discrezionalità amministrativa. ”. Ne consegue che non “ ogni atto che appare per qualche verso criticabile, discutibile, poco convincente, sia da ritenere, per ciò solo, irragionevole e dunque illegittimo ” bensì solamente quello che risulti “ manifestamente irragionevole ” (Cons. Stato, Ad. plen., 6 febbraio 1993, n. 3, §§. 3 e 5).

12.5. Dichiarata infondata la censura esaminata, può procedersi all’esame di quella ulteriore secondo cui le prescrizioni d’uso previste dal Piano sarebbero illegittime per aver previsto in violazione di legge vincoli di inedificabilità assoluta, il che, secondo l’appellante, non sarebbe invece consentito.

12.5.1. La censura in esame risulta infondata in diritto e in fatto.

12.5.2. In diritto, va affermato come la disciplina posta dal d.lgs. n. 42/2004 non individui la “profondità” e l’“estensione” del vincolo paesaggistico. Risulta pertanto rimessa all’amministrazione procedente, in conformità ai consueti principi che conformano l’esercizio del suo potere e in considerazione delle concrete emergenze fattuali, la scelta tra le diverse modalità e possibilità di uso del bene che l’esigenza di conservazione e valorizzazione paesaggistica consentono, da quella “meno intensa” che permette la trasformabilità più o meno limitata del bene a quella più intensa che pone il divieto di qualsiasi trasformazione.

12.5.3. Questa conclusione risulta confermata dalla risalente sentenza della Corte costituzionale resa sull’art. 15 della legge del 24 luglio 1957, n. 8, della Provincia di Bolzano, sulla tutela del paesaggio, rispetto al quale si è ritenuto conforme a Costituzione una disciplina che consentisse all’amministrazione di “ proibire in modo assoluto di edificare sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili ”, perché “ in tal caso, essa non comprime il diritto sull'area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive; né aggiunge al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale, com'è nel caso dell'espropriazione considerata nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, sacrificando una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone (sentenza 9 marzo 1967, n. 20). ” (Corte Cost., 29 maggio 1968 n. 56).

Il principio è stato ribadito anche in tempi recenti dalla Corte Costituzionale (23 luglio 2018 n. 172, §. 6.3), che ha affermato che: “ la possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare… del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico ”.

Tale affermazione di principio risulta confermata, anche più di recente, in altre pronunce relative ai piani paesaggistici o territoriali-paesaggistici (C.G.A. sez. giurisd. 18 marzo 2019, n. 248, secondo cui “ se la funzione del piano paesaggistico è quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio regionale a una specifica normativa d'uso in funzione dei valori tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e a prescindere dalla qualificazione dell'opera, il piano possa prevedere anche divieti assoluti di intervento. La possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare, d'altronde, del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico. ”; cfr., inoltre, Cass. civ., sez. I, 20 novembre 2012, n. 20383; Sez. I, 23 novembre 2004, n. 22117; Sez. I, 19 luglio 2002, n. 10542).

12.5.4. Sul versante dell’interpretazione sistematica, questo approccio risulta suffragato dall’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004 che, nel dettare la disciplina di coordinamento fra i diversi strumenti di pianificazione, ha disposto che quello paesaggistico risulta “prevalente” anche sulle disposizioni eventualmente difformi contenute negli strumenti urbanistici, così confermando la possibile interferenza e antinomia fra disposizioni regolatorie di natura differente, come quelle che dispongano, per interessi di conservazione dell’interesse paesaggistico, limiti di trasformazione ed edificabilià al bene immobile tutelato e quelle di natura urbanistica che ne avessero invece previsto l’astratta potenzialità edificatoria.

Inoltre, l’art. 37, comma 4, d.lgs. n. 42/2004, dispone, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, che “ l'area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta ” anche in base “ alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico… ” (a cui è “succeduto” ex d.lgs. n. 42/2004, art. 143, il “ piano paesaggistico ”).

Non è infine ultroneo evidenziare che l’attuale disciplina della tutela e valorizzazione del paesaggio si pone in “continuità evolutiva” rispetto a quella “primigenia” contenuta nella legge n. 1497/1939, che, all’art. 16, prevedeva espressamente la possibilità di disporre vincoli consistenti in un “ divieto assoluto di costruzione sopra aree da considerarsi come fabbricabili ”. In un’ottica di ritenuta pacifica estensione della tutela paesaggistica, quale è quella che ha portato all’attuale disciplina, è arduo sostenere, a meno di voler ritenere sussistente un “arretramento” in parte qua , che sia venuto meno, nel progredire della legislazione, tale contenuto del vincolo paesaggistico.

12.5.5. La censura è inoltre infondata anche in fatto.

Diversamente da quanto censurato dall’appellante, la disciplina scaturente dall’art. 45 n.t.a. del Piano non impone l’inedificabilità assoluta del bene di proprietà della società, ma impedisce soltanto quelle forme di trasformazione del bene che sono probabilmente più gradite all’appellante.

L’art. 45, comma 2, n.t.a. elenca, infatti, un insieme di progetti e interventi che “ non sono ammissibili ”, mentre il comma 3 dispone, simmetricamente, che “ sono ammissibili piani, progetti e interventi diversi da quelli di cui al comma 2 ” individuando in via residuale, rispetto a quelli elencati al comma 2, gli interventi ammissibili.

Sempre il comma 3, inoltre, individua “ in positivo ”, elencandoli puntualmente, gli interventi ammissibili, alle puntuali condizioni e limitazioni elencate dalla norma (e che per brevità non vengono ritrascritte, pur dandosi atto della loro espressa previsione nella norma tecnica in esame), che coincidono nella:

“ b1) trasformazione di manufatti legittimamente esistenti…;

b2) realizzazione di aree a verde attrezzato con percorsi e spazi di sosta pedonali e per mezzi di trasporto non motorizzati…;

b3) realizzazione di attrezzature di facile amovibilità per la balneazione e altre attività connesse al tempo libero…;

b4) realizzazione di aree di sosta e parcheggio…;

b5) realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa…;

b6) realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti…;

b7) realizzazione di opere infrastrutturali a rete interrate pubbliche e/o di interesse pubblico…;

b8) realizzazione di opere migliorative …”.

Si tratta, in tutta evidenza, di progetti che risultano, prima facie , coerenti o, comunque, non manifestamente irragionevoli, illogici o incongrui rispetto alla conformazione morfologica e alla vocazione dell’area costiera e che possono implicare, altresì, lo sfruttamento economico del bene ove realizzati. Non può pertanto invocarsi, da un lato, l’irragionevolezza manifesta della disciplina e, dall’altro, l’inedificabilità assoluta del bene.

12.6. In considerazione di quanto fin qui affermato, vanno poi dichiarate infondate anche le ulteriori censure sviluppate nei motivi in esame.

12.7. Contrariamente a quanto censurato dall’appellante, risulta evidente che l’art. 45 n.t.a. del Piano, nell’escludere la realizzazione di nuove opere edilizie e ritenere invece realizzabili quelle finalizzate al “ recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali ”, non contrasti con la disciplina di legge, che non preclude l’apposizione di un vincolo di tale ampiezza, se necessario questo per la più opportuna conservazione del paesaggio, e, anzi, risulta coerente con la finalità di conservazione e valorizzazione individuata dal legislatore.

Né il riferimento a tali tipologie di interventi può essere tacciato di genericità perché i concetti di “recupero” e “ripristino” sono adeguatamente tipizzati mediante il richiamo delle categorie proprie del d.P.R. n. 380/2001, dalle nozioni di comune esperienza e dalla finalità che tali lemmi involgono.

12.8. Alcun rilievo assume, inoltre, l’allegata circostanza secondo cui il T.a.r. avrebbe errato nel considerare la previgente effettiva destinazione urbanistica dell’area.

In ragione delle motivazioni articolate in precedenza, specie quelle relative al coordinamento fra disciplina della pianificazione paesaggistica e degli altri strumenti di pianificazione, la destinazione urbanistica pregressa, anche qualora effettivamente sussistente, non vincola né “resiste” alle scelte e alle imposizioni della pianificazione paesaggistica, mentre ne risulta conformata, sia pure indirettamente, ai sensi dell’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004.

12.9. Parimenti infondata è la deduzione di una discriminazione a vantaggio della P.A., “ tra cui in primis la IO [cui sarebbe stata riconosciuta] la facoltà di realizzare nelle stesse aree opere e infrastrutture, senza limiti di cubatura… ”, considerato che le norme che vengono censurate come discriminatorie prevedono esclusivamente “ la realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti ” (lett. b6), “ la realizzazione di opere infrastrutturali a rete interrate pubbliche e/o di interesse pubblico ” (lett. b7), la “ realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa ”, senza precludere che queste opere siano realizzate ad iniziativa privata (nel caso sub lett. b6, alle opere pubbliche si affiancano le opere di interesse pubblico).

La destinazione ad un uso o ad un interesse pubblico rispetto alla destinazione ad un uso o ad un interesse privato costituisce inoltre elemento sufficiente per distinguere fra le due situazioni e sottoporle ad una differente disciplina.

12.10. Per quanto poi riguarda la censura di disparità di trattamento rispetto alle edificazioni già esistenti, si evidenzia che tale circostanza legittima anch’essa un differente trattamento, che trae la sua giustificazione, quanto al regime premiale (cioè la possibilità che venga prevista una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%), dalla circostanza che l’attività edilizia che viene permessa è consentita in presenza di stringenti presupposti che implicano che l’intervento compiuto sia finalizzato alla “ riqualificazione paesaggistica dei luoghi ”.

12.11. Risulta infondata, infine, la dedotta “ violazione del principio di proporzionalità ”, che si sarebbe consumata, nel caso di specie, secondo l’appellante, perché il piano paesaggistico non avrebbe previsto la possibilità di “ trasferire la cubatura in altro territorio ”.

Quanto sin qui evidenziato esclude, infatti, che le misure disposte in maniera “omogenea” (cioè senza distinzione per ciascun “tratto di costa”) per gli oltre novecento chilometri di costa pugliese possano qualificarsi come “non proporzionate”, sia in quanto viene esercitato dall’amministrazione pianificatrice un potere conforme a legge sia in quanto, contrariamente a quanto afferma l’appellante, la disciplina contiene un novero di interventi che può reputarsi adeguatamente ampio.

Va osservato, infine, che la censura in esame neppure prospetta in maniera specifica le circostanze che determinerebbero la paventata lesione del principio di proporzionalità, con riferimento ai tre parametri – “idoneità”, “necessarietà” e “adeguatezza” - che, indicativamente, “colorano” il contenuto di questo principio e costituiscono i parametri di riferimento per saggiarne l’effettiva violazione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 6 marzo 2024 n. 2196 e ivi ulteriore giurisprudenza).

13. Con l’ottavo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto l’ottavo motivo di ricorso, relativo alla mancata risposta alle osservazioni al piano presentate dall’appellante, deducendosi in proposito la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, co. 6, legge regionale n. 20/2009, degli art. 42, co. 2 e 117, co. 1, Cost., dell’art. 1, protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, nonché l’eccesso di potere per carenza d’istruttoria, difetto e incongruità della motivazione e perplessità.

13.1. L’ottavo motivo di appello è infondato in diritto e in fatto.

In diritto, va ribadito che costituisce jus receptum il principio secondo cui le osservazioni avanzate dai cittadini nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica e paesaggistica non rappresentano veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, di conseguenza, il loro rigetto o il loro accoglimento non richiede una motivazione analitica, risultando sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali dello strumento pianificatorio, attraverso una congrua motivazione, anche non dettagliata, quanto alla loro incompatibilità con le linee generali dello strumento (da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 31 gennaio 2025, n. 764).

La pubblica amministrazione non è tenuta, pertanto, ad una confutazione analitica delle osservazioni presentate dal privato nel procedimento amministrativo. È sufficiente che la motivazione complessivamente resa a sostegno dell’atto amministrativo sia logica e giustificata alla luce delle risultanze acquisite, in quanto le osservazioni formulate dai privati nel corso del procedimento di pianificazione non richiedono, in caso di rigetto, una dettagliata motivazione, non dando luogo a peculiari aspettative giuridicamente riconosciute, ma rappresentando esclusivamente un valido apporto collaborativo suscettibile di essere, però, disatteso ove ritenuto, a seguito di un serio e congruo esame, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore generale.

13.2. In fatto, invece, va evidenziato che con la sua osservazione l’appellante ha chiesto di “ stralciare i terreni dalla disciplina delle zone costiere per via del lungo contenzioso che ha confermato la legittimità del PdL a suo tempo approvato e che sarebbe ancora efficace ”.

A questa osservazione, la IO ha controdedotto, evidenziando in maniera del tutto legittima e puntale, e cioè con argomenti privi di vizi di ragionevolezza, logicità o congruità, che: “ Al piano non compete verificare nel concreto l’efficacia del PdL di cui si tratta, ciò discendendo dal lungo contenzioso citato ”.

L’ente pianificatore ha rilevato altresì – e giova puntualizzare che la seguente affermazione non essendo oggetto del presente giudizio non viene valutata in alcun modo nella sua portata prescrittiva – che: “ La vigenza dell’art. 106, tuttavia, risponde alle esigenze dell’osservante di far salvi i Piani urbanistici/esecutivi tutt’ora efficacia fino a che gli stessi non decadano, se muniti del richiesto parere paessagistico, che rimangono disciplinati dal PUTT/p ” e, dunque che: “[L’] interesse dell’osservante [è] già tutelato dal piano ”.

Diversamente da quanto opinato dall’appellante, non si riscontra dunque alcuna “ carenza d’istruttoria, difetto e incongruità della motivazione e perplessità ” delle controdeduzioni regionali.

14. Con il nono motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il nono motivo di ricorso, inerente alla mancata previsione dell’indennizzo dovuto, secondo l’appellante, in ragione della natura sostanzialmente espropriativa delle previsioni.

Si deduce, inoltre, la violazione e falsa applicazione dell’art. 145, co. 4, ultimo periodo, d.lgs. n. 42/2004 e, in via ulteriormente subordinata, si prospetta, altrimenti, la legittimità costituzionale di tale ultima disposizione per violazione degli art. 3, 42 e 117 co. 1, Cost., dell’art. 1, prot. add. n. 1 alla Convenzione EDU.

14.1. Il nono motivo di appello è infondato in diritto e in fatto.

14.2. Sul versante normativo, giova muovere dall’espressa statuizione dell’art. 145, comma 4, d.lgs. n. 42/2004 che dispone che: “ […] I limiti alla proprietà derivanti da tali previsioni non sono oggetto di indennizzo ”.

La ricostruzione circa la debenza o meno dell’indennizzo per i limiti apportati dall’attività di pianificazione paesaggistica alle facoltà che connotano il diritto di proprietà e la questione circa la compatibilità costituzionale della norma suindicata deve obbligatoriamente muovere dalle note e reiterate affermazioni di principio della Corte costituzionale.

14.2.1. A tale proposito, con la prima risalente sentenza (Corte cost., 20 gennaio 1966 n. 6) attinente alla questione controversa, la Corte ha affermato che: “… la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti che essa segna, nell'ambito della garanzia accordata dalla Costituzione, attengano al regime di appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni ovvero quando essa regoli la situazione che i beni stessi abbiano rispetto a beni o a interessi della Pubblica Amministrazione; sempre che, la legge, sia destinata alla generalità dei soggetti i cui beni si trovino nelle accennate situazioni, salva la possibilità di accertare con singoli atti amministrativi l'esistenza di tali situazioni rispetto a singoli soggetti ed a singoli beni. Per questo può anche dirsi che le imposizioni devono avere carattere obbiettivo, nel senso che devono scaturire da disposizioni che imprimano, per così dire, un certo carattere a determinate categorie di beni, identificabili d priori per caratteristiche intrinseche ”.

In sintesi, per dirla nuovamente con le parole della Corte, soltanto “ Se le imposizioni non abbiano questo carattere generale ed obbiettivo, in quanto comportino un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di soggetti rispetto a beni che non si trovino nelle condizioni suindicate, allora sorge un problema dell'indennizzabilità ”.

Con una seconda sentenza sostanzialmente coeva alla precedente (Corte cost., 29 maggio 1968, n. 56), la Corte ha rilevato, con più specifica attinenza alla vicenda in esame, che “ i beni immobili qualificati di bellezza naturale hanno valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge. Costituiscono cioè una categoria che originariamente è di interesse pubblico, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa ”

In questo caso, prosegue la Corte, “ L'atto amministrativo svolge, vale a dire, una funzione che è correlativa ai caratteri propri dei beni naturalmente paesistici e perciò non è accostabile ad un atto espropriativo: non pone in moto, vale a dire, la garanzia di indennizzo apprestata dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

[…]

Nell’ipotesi di vincolo paesistico su beni che hanno il carattere di bellezza naturale, la Pubblica Amministrazione, dichiarando un bene di pubblico interesse o includendolo in un elenco, non fa che esercitare una potestà che le è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene, così che le sia consentito di confrontare il modo di esercizio di alcune facoltà inerenti a quel godimento con l'esigenza di conservare le qualità che il bene ha connaturali secondo il regime che gli e proprio e di prescrivere adempimenti coordinati e correlativi a tali esigenze. Che non vi sia garanzia costituzionale di un indennizzo per la limitazione implicata dall' indole del bene non è tanto, nella specie, l'effetto di una prevalenza dell'art. 9 della Costituzione sul successivo art. 42, terzo comma, come sostiene la Provincia ma deriva dall'essere il regime paesistico dei diritti immobiliari del tutto estraneo alla materia dell'espropriazione per pubblico interesse quando corrisponde alle caratteristiche interiori di ciò che è oggetto di quei diritti, e dal costituire tale regime un complesso normativo che determina il modo di essere e di godere dei diritti stessi, legittimato dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione .”.

L’insegnamento tradizionale è stato ribadito anche in tempi più recenti dalla Corte (Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179) che ha affermato “ che non sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore paesistico-ambientale, «in virtù della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge» (sent. n. 417 del 1995; sent. n. 56 del 1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sent. n. 55 del 1968, sent. n. 9 del 1973; sent. n. 202 del 1974; sent. n. 245 del 1976; sent. n. 648 del 1988; sent. n. 391 del 1989; sent. n. 344 del 1990).

Più in generale si è ritenuto che la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti imposti – previsti dalla legge direttamente o con il completamento attraverso un particolare procedimento amministrativo - attengano, con carattere di generalità per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sent. n. 6 del 1966 e sent. n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi - anche per zone territoriali - ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo, previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici preminenti ”.

Infine, ancora, più di recente, la Corte (Corte cost., 21 dicembre 2020 n. 276), sollecitata nuovamente sull’argomento, ha ribadito che: “ A partire dalla sentenza n. 56 del 1968, la giurisprudenza di questa Corte esclude che i limiti alla proprietà aventi finalità di tutela paesaggistica e, in senso lato, ambientale ricadano nell'ambito di applicazione dell'art. 42, terzo comma, Cost., abbiano cioè carattere espropriativo e richiedano per questo un indennizzo. A differenza dei vincoli di carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli di tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà ”.

La Corte conclude, evidenziando che “ è la stessa struttura degli argomenti sviluppati nella giurisprudenza costituzionale sui vincoli non aventi natura espropriativa a ostare alla prospettabilità del carattere espropriativo di tali limitazioni, perché, una volta che si riconosca che esse sono espressive del modo di essere in sé dei beni di cui si tratta, non vi può essere spazio, sul piano logico prima ancora che giuridico, per costruire ipotesi derogatorie legate a diverse condizioni - in questo contesto non più rilevanti - dei beni stessi ”.

14.2.2. La sentenza da ultimo citata pone importanti puntualizzazioni anche sull’art. 1 Prot. addiz. Cedu.

In proposito, viene evidenziato come proprio tale disposizione contenga la norma che riconosce il “ diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all' interesse generale ”.

Secondo la Corte costituzionale, la Corte europea ha poi sottolineato “ il margine d'apprezzamento delle autorità nazionali nella valutazione dell’interesse generale (sentenza 24 giugno 2014, Azienda A.S. sas e altri contro Italia, paragrafo 103), anche con riferimento specifico alla materia ambientale (decisione sulla ricevibilità 2 marzo 2006, Ansay e altri contro Turchia), e ha definito il divieto di edificazione imposto per finalità di tutela ambientale come un limite volto a "disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all' interesse generale" (si veda la citata Ansay e la decisione sulla ricevibilità 24 gennaio 2006, Galtieri contro Italia; sulla finalità di tutela ambientale e l'art. 1 Prot. addiz. CEDU si veda anche la sentenza della grande camera 29 marzo 2010, Depalle contro Francia, paragrafo 81), a differenza dei vincoli urbanistici espropriativi (sentenza 7 luglio 2015, Odescalchi e Lante della Rovere contro Italia, paragrafo 55). ”.

La Corte europea, quindi, riconosce un ampio margine di apprezzamento agli Stati sulla scelta delle modalità di attuazione delle misure ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale (Corte e.d.u., 29 aprile 1999, Chassagnou e altri c. Francia [GC], nn. 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75) e ha più volte respinto i ricorsi proposti da chi abbia lamentato che l’amministrazione competente in materia urbanistica ha limitato le facoltà relative ai propri beni per ragioni di tutela “ della natura o dell’ambiente ” (Corte E.D.U., 3 marzo 2015, Scagliarini c. Italia, § 15), tenendo altresì conto della circostanza che il proprietario abbia potuto continuare ad utilizzare il suo bene, pur se egli non sia stato soddisfatto nella sua pretesa di ottenere una diversa destinazione (Corte e.d.u., 17 settembre 2013, Contessa c. Italia, § 30).

14.2.3. I principi affermati sono stati enunciati di recente anche dalla Corte di Cassazione che ha evidenziato che in tema di espropriazione, ove il bene sia incluso in un’area di protezione di una riserva naturale o di un piano paesaggistico istituito con legge regionale, nel cui ambito sia consentito solo l’esercizio di attività agricola, non è dovuto alcun indennizzo per la perdita dello ius aedificandi , essendosi in presenza non di un vincolo preordinato all'esproprio o avente analoga natura, ma di un vincolo ambientale imposto per legge, avente carattere ricognitivo e confermativo delle caratteristiche paesaggistiche e ambientali già possedute dal bene, da ritenersi giustificato alla luce dell’equilibrio costituzionale, che, in attuazione della funzione sociale della proprietà, vede alcune facoltà dominicali recessive di fronte alle esigenze di salvaguardia dei valori culturali ed ambientali di interesse generale, e alla stregua dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che non esclude il sacrificio dello ius aedificandi per la salvaguardia dei predetti interessi (Cass. civ., ord., 26 marzo 2024 n. 8079).

14.2.4. In considerazione dei principi sin qui enucleati si delinea l’infondatezza, in diritto, della censura di parte appellante.

14.3. In disparte le precedenti motivazioni in diritto, si evidenzia che il motivo di appello muove anche da un presupposto errato in fatto e cioè che “ le prescrizioni in oggetto non costituiscono semplici «limiti» alla proprietà privata, come tali conformativi, ma hanno sostanziale valenza espropriativa, intesi come sono a svuotare il diritto di proprietà privata della MA .”.

Questa affermazione muove, come evidenziato in precedenza, da un presupposto infondato, in quanto la disciplina delineata, nel caso di specie, e, segnatamente, con l’art. 45 n.t.a. non comportano affatto uno “ svuotamento di rilevante entità ed incisività del contenuto della proprietà stessa ” (Corte Cost., n. 179/1999) relativamente al possibile esercizio della facoltà edificatoria del fondo, perché la norma ammette ancora usi che contemplano e si esplicano attraverso interventi edilizi.

Non sussiste, dunque, alcuno “ svuotamento ” del diritto di proprietà e neppure può affermarsi la “ sostanziale valenza espropriativa ” della disciplina in questione, come invece affermato dall’appellante.

15. Con il decimo motivo di appello, si deduce la nullità del processo perché “ Nel caso di specie, alla […], cittadina interessata in quanto socia dell’odierna appellante, sebbene munita di green pass, è stato negato l’accesso all’aula di udienza, come comprovato dal verbale, ciò che costituisce violazione e falsa applicazione dell’obbligo di pubblicità codificato dalla Convenzione ”.

15.1. Il decimo motivo di appello è infondato.

15.2. Dal verbale dell’udienza del 17 novembre 2021, risulta che: “ Sono presenti gli avvocati: Luca Palatucci per la parte ricorrente, Anna Bucci e Marcello Cecchetti per la IO PU e Augusto Farnelli per il Comune di -OMISSIS-. L'avvocato Palatucci eleva la sua protesta per l'allontanamento della cittadina privata interessata, alla quale sebbene munita di green pass è stato negato l'accesso all'udienza. Si oppone al deposita tardivo dei documenti depositati dalla IO PU e su di essi non accetta il contradittorio. Le parti illustrano le rispettive tesi difensive. Il Collegio prende atto e trattiene la causa in decisione .”.

15.3. Pur dovendosi evidenziare che a mente dell’art. 87 comma 1 c.p.a., di regola, “ Le udienze sono pubbliche a pena di nullità …”, questo Consiglio ha avuto modo di affermare che “ costituisce acquisizione pacifica che l’omessa conversione del rito da camerale a ordinario, laddove la causa sia stata trattata nella pienezza del contraddittorio processuale e con la presenza dei difensori che abbiano ivi dispiegato i propri poteri e facoltà defensionali, non costituisce causa specifica di nullità della sentenza (in tal senso, qualora non venga dedotto specifico pregiudizio al diritto di difesa, escludono la nullità della sentenza Cons. Stato, Sez. IV, -OMISSIS- e Cass. civ., Sez. I, 21 febbraio 2008 n. 4435) ” (Cons. Stato, Sez. VI, 14 gennaio 2021, n. 453).

Tale statuizione, sia pure affermata con riferimento alla mancata conversione del rito “ da camerale a ordinario ” è imperniata su di una ratio decidendi da ritenersi applicabile anche al caso di specie, dove si è verificato, per ragioni che il T.a.r. non ha chiarito nel verbale d’udienza, l’allontanamento della “cittadina privata interessata”. Per respingere la doglianza di nullità, nel precedente giurisprudenziale indicato vengono infatti valorizzate le seguenti motivazioni, consistenti nella “ pienezza del contraddittorio processuale ”, nella “ presenza dei difensori che abbiano ivi dispiegato i propri poteri e facoltà defensionali ” e nella mancata deduzione di uno “ specifico pregiudizio al diritto di difesa”, che sono rinvenibili anche nel caso di specie.

Del resto, l’appellante non chiarisce quale specifico pregiudizio al diritto di difesa sarebbe dipeso dall’allontanamento da parte del T.a.r. di una persona che non era neppure parte nel processo.

16. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

17. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio, fermo restando che il contributo unificato è da porsi a carico integrale ed esclusivo di parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 21 novembre 2024, 29 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.