Rg 512/2023
CORTE DI APPELLO DI BARI
- SEZIONE LAVORO -
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di appello di Bari – Sezione per le controversie in materia di lavoro, previdenza e assistenza – composta dai Magistrati: dott.ssa MANUELA SARACINO Presidente dott.ssa MARIA GIOVANNA DECEGLIE Consigliere dott.ssa ISABELLA CALIA Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 512 del Ruolo Generale dell'anno 2023 vertente tra

Parte_1 rappr. e dif. dagli avv.ti Nicola Acquaviva e Silvana Natola
-Appellante-
e
Controparte_1
[...] rappr. e dif. dagli avv.ti Raffaella Travi e Michele Di Landro
-Appellata-
FATTO E DIRITTO
1. L'odierna appellante, dipendente dell'Azienda ospedaliera indicata in epigrafe con qualifica di Collaboratore Professionale Sanitario Infermiere di cui al liv. D del
CCNL di categoria e orario di lavoro articolato su 3 turni, ha dedotto che: - a seguito della chiusura, avvenuta nel marzo 2020, della mensa aziendale del sita alla CP_1
Via Garrone, le era stato negato il diritto di usufruire della mensa;
- ciononostante, la datrice di lavoro aveva omesso di garantire la fruizione del ridetto servizio con modalità sostitutive, in contrasto con le previsioni di cui agli artt. 33 DPR n. 270/1987, art. 29
C.C.N.L. 20.09.2001, art. 4 C.C.N.L. 2009, art. 27 C.C.N.L. 2016-2018 e art. 8 d.lgs.
66/2003.
Ciò premesso, ha convenuto l' datrice di lavoro innanzi al Tribunale di Bari CP_1 in funzione di giudice del lavoro, per sentir accertare il proprio diritto a fruire del servizio
1 mensa e ottenere il risarcimento del danno per il suo mancato godimento, con decorrenza dal marzo 2020 e sino a dicembre 2021.
1.1. L costituitasi in giudizio, ha eccepito in via Controparte_1 preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la nullità del ricorso;
nel merito, ha chiesto il rigetto dell'avversa domanda per insussistenza del diritto al servizio mensa, chiarendo, tra l'altro, che a partire dal 2020 la soluzione della mensa CP_2 fruita solo in via transitoria dai dipendenti del come mera possibilità agli CP_1 stessi fornita, non era stata più praticabile, a causa del verificarsi di un evento eccezionale, quale quello della pandemia, che ne aveva determinato la chiusura.
2. Con sentenza n. 3118/2022 pubblicata in data 14.11.2022 il Tribunale ha rigettato il ricorso e compensato le spese di lite, sulla scorta delle seguenti argomentazioni:
- l'incontestata istituzione del servizio mediante utilizzo della mensa universitaria
A.D.I.S.U. rende inconsistenti le pur astrattamente condivisibili considerazioni della resistente in merito al fatto che il citato art. 29 CCNL attribuisca all'azienda solo una facoltà e non un obbligo;

- non ha rilievo la connessa questione relativa alla sussistenza o meno dei presupposti di cui all'articolo 7, comma 2, della legge Regione Puglia n. 1 del 2008, con particolare riguardo alla compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, poiché la istituzione del servizio in questione mediante ricorso all'uso della mensa di un altro ente dimostra in modo incontrovertibile che l'azienda si trovava in condizioni finanziarie tali da permettere l'istituzione del servizio, sia pure non tramite la creazione di una struttura interna alla stessa;

- l'insorgenza del diritto alla mensa dipende non già dall'obbligo di rientro al lavoro, ma esclusivamente dal vincolo derivante dall'organizzazione in turni e, quindi, dalla circostanza che le prestazioni di lavoro programmate vengano erogate in una delle fasce orarie altrimenti destinate alla consumazione del pasto;

- nel caso di specie si versa in ipotesi di obbligazione alternativa (art. 1285 c.c.), nel senso che il debitore è tenuto alternativamente a due prestazioni (istituzione del servizio mensa o fruizione dello stesso mediante modalità sostitutive, quale l'erogazione del c.d.
“buono pasto”), con liberazione del soggetto obbligato in caso di esatta esecuzione di una di esse;

- il ha esercitato la facoltà di scelta ai sensi dell'art. 1286 c.c., istituendo CP_1 il servizio mensa, con la conseguenza che l'impossibilità sopravvenuta della prestazione, con la chiusura forzata della mensa, non imputabile al debitore, ha determinato l'estinzione dell'obbligazione ai sensi dell'art. 1256 c.c.
3. Avverso detta sentenza, la lavoratrice ha proposto appello.
L ha resistito al gravame, depositando apposita memoria. CP_1
2 4. Acquisiti i documenti prodotti dalle parti e il fascicolo d'ufficio relativo al primo grado di giudizio, all'udienza del 26.05.2025 la causa è stata decisa come da dispositivo in calce trascritto.


5. L'appello è infondato e deve essere rigettato, dovendosi confermare la sentenza del Tribunale, pur sulla scorta di diversa motivazione.
6. L'appellante censura la ricostruzione giuridica della fattispecie operata in sentenza, evidenziando che quella dedotta nell'accordo del 29 marzo 2001 non poteva essere qualificata né come obbligazione alternativa, né come obbligazione facoltativa, in quanto la seconda prestazione (avente ad oggetto le “modalità sostitutive”) si poneva in rapporto di subordinazione graduale rispetto alla prima (e, cioè, l'istituzione della mensa aziendale).
Argomenta che, nel caso in esame, le possibili modalità sostitutive con cui dare attuazione all'obbligo non erano state specificamente individuate, sicché l'obbligazione assunta con tale accordo non poteva che essere qualificata alla stregua di una
“obbligazione generica”, trattandosi di prestazioni appartenenti a un genus, ma indeterminate nella species.
Inferisce che financo l'eventuale chiusura della mensa A.DI.S.U. di Via Garrone, in conseguenza dell'emergenza pandemica, non avrebbe reso impossibile l'esecuzione dell'accordo, perché l'evento aveva colpito solo una delle plurime “modalità sostitutive” astrattamente eseguibili in via subordinata, con residuale obbligo per il debitore di individuarne un'altra equipollente e concretamente praticabile.
Contesta, infine, la sussistenza nella specie di un'ipotesi di impossibilità sopravvenuta della prestazione, tenuto conto che l'emergenza pandemica non aveva mai imposto la chiusura delle mense aziendali, come attestato dai numerosi D.P.C.M. succedutisi nel tempo.
6.1. Il , costituendosi in giudizio, ha preliminarmente eccepito CP_1
l'inammissibilità dell'avverso gravame, per violazione del c.d. divieto dei nova, osservando che il presunto accordo del 2001 non aveva trovato ingresso nel giudizio di primo grado, non essendo stato prodotto da alcuna delle parti e non avendolo controparte richiamato a sostegno della sua pretesa;
in particolare, la lavoratrice non aveva allegato la sussistenza di alcun accordo sindacale in sede decentrata con cui, in attuazione dell'art.29
c.c.n.l. 20.09.2001 Comparto Sanità, l' si sarebbe obbligata a riconoscere il CP_1 servizio mensa, né l'esistenza di una convenzione con l' per la fruizione della CP_2 mensa universitaria sita in alla Via Garrone;
nel merito, ha riproposto tutte le CP_1 eccezioni già sollevate in primo grado, ribadendo di non aver mai dato effettiva attuazione all'art. 29 CCNL cit. e che, pertanto, in assenza di qualsiasi regolamentazione e valutazione di compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assicurate
3 dall'equilibrio economico di bilancio, la domanda della dipendente era totalmente infondata.
7. Così succintamente ripercorse le doglianze esposte nell'atto di gravame e le difese articolate dalla controparte, l'appello è infondato e va respinto perché – lasciando in disparte la questione relativa alla natura dell'obbligazione scaturente dall'accordo sindacale del 29 marzo 2001 e all'incidenza che sul suo adempimento ha avuto la chiusura della mensa universitaria durante il periodo pandemico – alla stregua della disciplina che regola il rapporto di lavoro privatizzato della dipendente odierna appellante non è in radice configurabile alcun diritto soggettivo all'istituzione della mensa.
8. In via del tutto preliminare, deve darsi atto della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, contestata anche in questa sede dall'Azienda ospedaliera.
Occorre all'uopo rammentare che, come affermato dalla giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, dunque, del c.d. petitum sostanziale da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice e/o nella prospettazione della parte, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto introduttivo della lite e al rapporto giuridico di cui sono espressione (v. ex multis Cass. 34751/2024; 23436/2022; 25480/2021; 14231/2020).
Ebbene, è evidente che il presente giudizio non è stato introdotto dalla lavoratrice con la finalità di sindacare la discrezionalità amministrativa dell'Azienda ospedaliera nella scelta dell'istituzione del servizio di mensa – circostanza questa che sarebbe stata idonea a radicare la giurisdizione dell'a.g.a. – bensì di ottenere il risarcimento del danno derivante dalla lesione del dedotto diritto soggettivo – asseritamente fondato sul combinato disposto della disciplina normativa e pattizia – alla fruizione del sevizio mensa, anche con modalità sostitutive.
A fronte di siffatti petitum e causa petendi, che pacificamente rientrano nell'alveo delle controversie elencate all'art. 409 c.p.c., è dunque pacifica la sussistenza della giurisdizione dell'a.g.o.
9. Sempre in via preliminare, non sono condivisibili le doglianze del in CP_1 punto di novità della questione – sviluppata nella gravata sentenza e poi ulteriormente nell'atto di gravame – relativa all'accordo sindacale intercorso, nel marzo 2001, tra l'Azienda e le parti sociali, sul presupposto che la lavoratrice non lo aveva CP_1 menzionato nel ricorso introduttivo, né riversato in atti nel proprio fascicolo di parte.
Sotto un primo profilo, occorre, infatti, evidenziare che la parte privata, sin dall'esposizione fattuale dell'atto introduttivo di lite, ha dedotto – nell'ottica della domanda risarcitoria avanzata – l'omessa fruizione della mensa (A.DI.SU.) sita alla via
Garrone, così introducendo, anche nella presente controversia, il tema della effettiva
4 istituzione del servizio mensa sino all'avvento del fenomeno pandemico che ne aveva comportato la cessazione.
Quanto alla fonte della – asserita – istituzione del servizio mensa, si deve poi osservare che, come ben noto alla stessa Azienda ospedaliera, il Tribunale di Bari si è pronunciato, al pari di questa Corte, in numerosissime fattispecie, pressoché sovrapponibili, con il medesimo oggetto e petitum sostanziale, in cui i lavoratori, a sostegno di analoghe istanze risarcitorie, hanno allegato il citato Accordo sindacale del marzo 2001, e, di conseguenza, la circostanza della istituzione del servizio attraverso la fruizione, da parte dei dipendenti del , della mensa universitaria A.DI.SU. CP_1
In tale prospettiva, dunque, il Tribunale all'evidenza ha inteso utilizzare uno schema decisorio già ripetutamente praticato dall'ufficio giudiziario, in ragione della – pacifica – sostanziale identità delle questioni sottoposte al suo vaglio.
Tale prerogativa è d'altronde consentita dall'art. 118 disp. att. c.p.c., costituendo ius receptum che la sentenza di merito possa essere motivata mediante rinvio ad altro precedente dello stesso ufficio, in quanto il riferimento ai precedenti conformi non deve intendersi limitato ai precedenti di legittimità, ma si estende anche a quelli di merito, ricercandosi per tale via il beneficio di schemi decisionali già compiuti per casi identici o per la risoluzione di identiche questioni, nell'ambito di un più ampio disegno di riduzione dei tempi del processo civile (cfr. Cass. n. 17640/2016; Cass. 29017/2021).
9.1. Dunque, considerate da un lato le sintetiche, ma inequivoche allegazioni della parte privata e, dall'altro, le numerosissime pronunce del Tribunale su identiche fattispecie, le circostanze relative al ridetto accordo sindacale del marzo 2001 e all'utilizzo, da parte dei dipendenti dell' della mensa di via Garrone Controparte_1 possono considerarsi alla stregua di un “fatto notorio”, tale essendo, secondo la giurisprudenza di legittimità, una circostanza di fatto che pur non facendo parte delle cognizioni dell'intera collettività, rientri nelle circostanze conosciute e comunemente note alle parti in causa (cfr., ex plurimis, Cass. 16165/2001) e dunque acquisito con tale grado di certezza da apparire indubitabile e incontestabile (cfr. Cass. 24052/2021; 6299/2014).
Non a caso la Suprema Corte ha rilevato che la considerazione della notorietà può essere limitata a una cerchia sociale o territoriale ristretta (tra le tante, Cass. 16165/2001), da intendersi come un insieme di persone aventi tra loro una comunanza di interessi, così da far assurgere all'alveo del notorio anche nozioni sicuramente esorbitanti da quella cultura media che rappresenta il naturale parametro della nozione in oggetto (Cass.
5809/2001; Cass. 5530/2017).
Dunque, se per un verso non sfugge a questa Corte che, secondo la costante giurisprudenza di legittimità il “fatto notorio” deve intendersi in senso rigoroso – in quanto introduce nel processo civile in deroga al principio dispositivo di cui all'art. 112
c.p.c. e al principio di disponibilità delle prove ex art. 115 c.p.c., prove non fornite dalle parti e relative a fatti dalle stesse non vagliati né controllati (v. Cass. 24052/2021) – per
5 altro verso, come detto, l'esistenza dell'accordo sindacale del marzo 2001 e la fruizione, da parte dei dipendenti del , della mensa di via Garrone CP_1 CP_2 costituiscono circostanze di fatto certe e incontrovertibili, non a caso, neppure contestate dall' ospedaliera quanto al loro materiale ed effettivo accadimento. CP_1
10. Ciò detto, venendo al merito, occorre ricostruire la normativa di riferimento.
L'art. 29, rubricato “mensa”, del CCNL di comparto del 20.9.2001, integrativo del
CCNL del personale del comparto Sanità, stipulato il 7 aprile 1999, che analogamente disponeva, costituisce la fonte normativa pattizia che attualmente disciplina la possibilità per i dipendenti del comparto Sanità di beneficiare dell'istituzione di una mensa aziendale, ovvero della predisposizione di un beneficio equivalente.
La norma prevede che:
«

1. Le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire
l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive.


2. Hanno diritto alla mensa tutti i dipendenti, ivi compresi quelli che prestano la propria attività in posizione di comando, nei giorni di effettiva presenza al lavoro, in relazione alla particolare articolazione dell'orario.


3. Il pasto va consumato al di fuori dell'orario di lavoro. Il tempo impiegato per il consumo del pasto è rilevato con i normali mezzi di controllo dell'orario e non deve essere superiore a trenta minuti.


4. Il costo del pasto determinato in sostituzione del servizio mensa non può superare L. 10.000. Il dipendente è tenuto a contribuire in ogni caso nella misura fissa di
L. 2000 per ogni pasto. Il pasto non è monetizzabile.


5. Sono disapplicati gli articoli 33 del decreto del Presidente della Repubblica
270/1987, e 68, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 384/1990».
Tale disposizione è stata poi modificata, nei commi 1 e 4, dall'art.4 del CCNL del
31 luglio 2009 (biennio economico 2008-2009) nei seguenti termini:
«

1. Le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire
l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive. In ogni caso l'organizzazione e la gestione dei suddetti servizi rientrano nell'autonomia gestionale delle aziende, mentre resta ferma fa competenza del CCNL nella definizione delle regole in merito alla fruibilità e all'esercizio del diritto di mensa da parte dei lavoratori…


4. Le Regioni, sulla base di rilevazioni relative al costo della vita nei diversi ambiti regionali e al contesto socio-sanitario di riferimento, possono fornire alle aziende indicazioni in merito alla valorizzazione – nel quadro delle risorse disponibili – dei servizi di mensa nel rispetto della partecipazione economica del dipendente finora prevista. Nel caso di erogazione dell'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive, queste ultime non possono comunque avere un valore economico inferiore a
6 quello in atto ed il dipendente è tenuto a contribuire nella misura di un quinto del costo unitario del pasto. Il pasto non è monetizzabile».
10.1. La normativa contrattuale appena esaminata espressamente dispone la disapplicazione degli artt. 33 del d.P.R. n. 270/1987 e 68, comma 2, del d.P.R. n.
384/1990, i quali prevedevano il diritto alla mensa per tutti i dipendenti.
Da ciò consegue, come già affermato da questa Corte con la sentenza n. 2289/2019, resa in una fattispecie analoga e in sintonia con i principi affermati dalla AZ (con le sentenze del 2 ottobre 2012 n. 16736 e dell'8 novembre 2013 n. 25192 richiamate nel suddetto precedente), “che la normativa collettiva nazionale non ha costituito nell'immediato alcun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio mensa, né quanto alle possibili modalità sostitutive di fruizione, essendo rimessa ogni determinazione al riguardo alle aziende sanitarie datrici, compatibilmente con le risorse disponibili. La Corte apicale, infatti, ha ritenuto che, con la formula adottata dall'art.29
CCNL del 2001, le parti sociali abbiano optato per l'insussistenza di un diritto/dovere al servizio mensa, ovvero alla fruizione dello stesso con modalità sostitutive (buoni pasto), espressamente prevedendo, peraltro, l'abrogazione sia dell'art.33, primo comma, d.p.r.
n. 270 del 1987, sia del secondo comma dell'art.68 d.p.r. n. 384 del 1990. Cass.
16736/12 ha precisato: <<lo conferma altres la disposta disapplicazione comma>
5) del d.p.r. n. 270 del 1987, art.33, che attribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa, senza alcun rinvio a determinazioni ulteriori. Sarebbe stato quindi necessario che il diritto venisse previsto in sede di contrattazione decentrata
…>>.
Cass. 25192/13 ha ribadito che è <> l'<<interpretazione dell del ccnl in relazione al quale questa corte ha avuto modo di precisare che tema servizio sostitutivo mensa il detto articolo nel prevedere potere delle aziende proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili mense o alternativa garantire>
l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive", non ha costituito nell'immediato alcun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né alle modalità sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione alle aziende, compatibilmente con le risorse disponibili>>.
Le previgenti disposizioni di legge, quindi, nel concorso dei requisiti della effettività della prestazione lavorativa e della peculiare durata e dislocazione temporale della stessa, attribuivano a tutti i dipendenti un vero e proprio diritto soggettivo alla mensa, la cui mancata attuazione in concreto esponeva l'amministrazione al risarcimento;
tanto che la giurisprudenza di legittimità aveva più volte confermato le pronunce di accoglimento della domanda dei lavoratori avente come oggetto il ristoro economico previsto in alternativa.
7 Con la scelta letterale del termine “possono” e con la valida abrogazione delle suddette norme di legge, le parti sociali stipulanti i CCNL del 2001 e del 2004, nel regime sopravvenuto del lavoro pubblico contrattualizzato, hanno volontariamente imboccato la diversa via di lasciare all'amministrazione un ampio margine di valutazione, sia per i dirigenti che per gli altri dipendenti del comparto della sanità pubblica, senza la previsione di una posizione soggettiva tutelabile in capo agli addetti e con l'effetto di procurare una soluzione di continuità rispetto al passato”.
Tale ricostruzione, in termini di facoltà e non di obbligo a carico del datore di lavoro, è stata confermata anche di recente (v. Cass. n. 25622 del 2023, secondo cui “la disposizione contrattuale citata indica immediatamente che non viene direttamente costituito alcun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né alle modalità sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione alle aziende, compatibilmente con le risorse disponibili (v. Cass. n. 16736/2012); lo conferma, del resto, la disposta disapplicazione (cfr. comma 5) del d.P.R. n. 270 del 1987, art.33 che attribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa, senza alcun rinvio a determinazioni ulteriori”).
Nell'ambito di tale ricostruzione normativa va letta la vicenda oggetto di causa.
10.2. A ciò deve aggiungersi un'ulteriore e fondamentale considerazione, oggetto di specifica e articolata deduzione da parte dell' sin dal primo grado del Controparte_1 giudizio.
L'articolo 29 del CCNL del 20 settembre 2001 prevede che l'istituzione di mense di servizio o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive debba avvenire da parte delle aziende “in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili”.
Ciò significa che l' non avrebbe potuto - e non potrebbe - prescindere dalla CP_1 copertura finanziaria del servizio o delle modalità sostitutive;
tale aspetto, che limita fortemente la possibilità di riconoscere il servizio mensa, è di fondamentale importanza e s'inserisce nell'ambito di ulteriori disposizioni normative aventi ad oggetto la copertura di spesa nel pubblico impiego.
Già con la sentenza di questa Corte del 2019 innanzi richiamata si è affermato (con motivazione condivisibile alla quale il Collegio intende dare continuità) che “con particolare riguardo al canone della compatibilità con le risorse economiche disponibili
– che nell'assetto della disciplina collettiva nazionale, come si è visto, concorre a condizionare vuoi l'istituzione della mensa vuoi le modalità sostitutive di erogazione del servizio – si rileva, inoltre, che un tale enunciato normativo non può considerarsi direttamente produttivo di un diritto soggettivo pieno e tutelabile in capo ai lavoratori.
Basta considerare al riguardo che, diversamente opinando, il sindacato da parte del giudice, adito dai dipendenti di un'azienda sanitaria locale che non avesse istituito il servizio mensa né avesse previsto i buoni pasto, dovrebbe estendersi ad aspetti di
8 macrogestione e di impiego delle risorse economiche pubbliche, cioè a profili immanenti Part al modo di essere del , sottratti per definizione al controllo giudiziario, siccome riservati alla potestà organizzativa”.
Come correttamente rilevato dall' l'esigenza del rispetto dei vincoli di CP_1 bilancio e la necessità della copertura finanziaria è esplicitata anche nel d.lgs. n. 165/01, che disciplina la contrattazione collettiva nel lavoro privatizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.
Il T.U. non solo prevede che la contrattazione integrativa debba muoversi entro le regole previste dalla contrattazione nazionale (artt. 40, 3° co., e 43, 5° co.) ma stabilisce, all'art. 40 bis introdotto dal d.lgs. n. 150/09, che è la contrattazione nazionale a definire l'entità delle risorse finanziarie disponibili per la contrattazione integrativa, prevedendo, al fine di garantire anche in sede decentrata il contenimento della spesa pubblica nei limiti dei vincoli di bilancio, stringenti meccanismi di controllo, di pubblicità e di monitoraggio della contrattazione integrativa.
Infatti, l'art. 40, 3° co. quinquies – pure introdotto dal d.lgs. n. 150/09 – risolve il conflitto tra contratto collettivo nazionale e contratto decentrato con la sanzione della nullità delle clausole difformi, sancendo l'inderogabilità, anche in melius, del contratto collettivo nazionale da parte del contratto integrativo dovuta a ragioni di ordine pubblico inerenti al corretto uso delle risorse della parte pubblica nel suo complesso.
Si rammenta altresì che con la L. 28 dicembre 2001 n. 448, art. 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002) è stato reso ancora più stringente il controllo sulle spese previste dalla contrattazione decentrata (cfr. Cass. n. 25622/2023 cit.).
10.3. Osserva la Corte che anche la legislazione regionale, con la legge n. 1 del
2008, art. 7, risulta in linea con la normativa nazionale in tema di copertura della spesa nel pubblico impiego e si pone come condizione ostativa al riconoscimento del diritto vantato nell'odierna controversia.
Difatti, l'art. 7 della L.R. n. 1/2008 (successivo al 2001), rubricato “Condizioni per il riconoscimento del diritto alla mensa”, prevede quanto segue:
«

1. L'istituzione del servizio mensa o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive (buoni pasto) è consentita esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all'articolo 29 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) integrativo del comparto sanità del 20 settembre 2001 e all'articolo 24 del CCNL integrativo di entrambe le aree dirigenziali dell'8 giugno 20000.


2. Il riconoscimento del diritto è sotteso, fra l'altro, alla sussistenza di due condizioni essenziali:
a) particolare articolazione dell'orario di lavoro;

b) compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assicurate dall'equilibrio economico di bilancio.
9

3. In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio».
La norma, dunque, non solo richiama espressamente i requisiti già contenuti nell'art. 29 dell'Accordo del 20 settembre 2001 integrativo del CCNL del 7 aprile 1999 per l'eventuale istituzione del servizio mensa - e, segnatamente, “la compatibilità con le risorse finanziarie disponibili” - ma specifica che tali risorse devono essere assicurate dalla sussistenza dell'equilibrio economico di bilancio.
Da tanto consegue che solo le aziende sanitarie che non si trovino in situazioni di disavanzo possono prendere in considerazione la possibilità di istituire il servizio mensa, ovvero forme succedanee di fruizione del relativo beneficio, giacché in caso contrario si porrebbe in essere la violazione della norma in esame, la quale esplicitamente pone il divieto di attivare il servizio in parola in assenza delle condizioni indicate nei punti a) e b) del comma 2; laddove trattasi di divieto assoluto, tant'è che l'ultimo comma dell'art. 7 cit. lo prevede espressamente (“In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio”).
Va evidenziato, inoltre, che “la compatibilità con le risorse finanziarie disponibili” richiesta dalla norma regionale deve sussistere non solo con riferimento al momento dell'istituzione del servizio mensa ma anche successivamente;
di ciò danno atto le stesse parti contrattuali dell'accordo del 29 marzo 2001, atteso che lo stesso, a dimostrazione dell'assenza di uno studio sull'impatto economico del fenomeno, espressamente prevede nella parte finale “la necessità di effettuare una serie di verifiche, anche dal punto di vista finanziario”.
10.4. Nel caso di specie, come già affermato, tra l'altro, da questa Corte in plurime pronunce riguardanti i dipendenti del in servizio presso l' CP_1 Parte_3
(cfr. solo da ultimo C.App. Bari, sez. lav., sentenza n. 556/2025 del 07.05.2025),
[...] non può affermarsi la valida istituzione di un servizio mensa presso l' in forza CP_2 dell'Accordo del 29.3.2001, difettando la compatibilità rispetto agli strumenti di programmazione finanziaria e di spesa, prevista dal legislatore come condizione per la stipula dei contratti decentrati (a mente del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3).
Ne deriva la nullità delle clausole della contrattazione collettiva integrativa difformi che prescindono da tale verifica di compatibilità; e tanto anche nel caso in cui la pubblica amministrazione abbia recepito in proprie delibere dette clausole (cfr. Cass. n. 5679 del
2022, secondo cui “anche una delibera di recepimento di quell'Accordo…se fondata su un Accordo Integrativo invalido, sarebbe a propria volta illegittima e dovrebbe essere disapplicata … (tra le molte, v. Cass. 4 maggio 2021, n. 11645; Cass. 15 giugno 2018, n.
15902)”).
In altri termini, quand'anche l' reputando valido l'obbligo assunto in sede CP_1 di contrattazione decentrata con l'accordo del 29 marzo 2001, applicasse i contenuti e ritenesse il beneficio previsto esteso a chiunque presti servizio in determinate fasce orarie
10 in un arco temporale illimitato, fino al punto di garantire anche forme alternative e/o risarcitorie derivanti dall'asserita impossibilità di godere della mensa, si esporrebbe alla violazione degli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi, applicando clausole di un contratto decentrato in contrasto con quello nazionale o con norme imperative di legge che “sono nulle e devono essere disapplicate”.
Osta, dunque, all'accoglimento della domanda tale insuperabile impedimento di tipo economico.
In definitiva, l'accordo sindacale del 29 marzo 2001 non risulta idoneo a supportare la richiesta risarcitoria, trattandosi di un accordo difforme dalla normativa nazionale e regionale in forza della quale occorre la copertura di spesa.
Né vi è prova che sia stato conseguito l'equilibrio economico di bilancio a cui il menzionato art. 7 della L.R. n. 1/2008 subordina la possibilità di istituire il servizio mensa.
L'art. 7 della legge della Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1 “àncora
l'insorgenza del diritto all'indennità di mensa al concorso delle “due condizioni essenziali” (A) della “particolare articolazione dell'orario di lavoro” e (B) della
“compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assicurate dall'equilibrio economico di bilancio”; sancisce coerentemente che, in assenza delle predette condizioni, “è fatto assoluto divieto di attivare il servizio”.
La legge regionale 1/08, in altre parole, non ha perimetrato in senso riduttivo il trattamento riveniente dalla contrattazione collettiva, che – come si è visto – non vale a fondare alcun diritto alla mensa, almeno per gli anni dedotti in questa controversia – per cui non collide con i principi costituzionalizzati in materia di lavoro e, specificamente, di retribuzione” (cfr. il già citato precedente di questa Corte n. 2289 del 2019).
L'art. 29 dell'accordo integrativo del CCNL del 7 aprile 1999 esige che il contratto decentrato istitutivo del servizio mensa non possa e non debba comportare per il datore di lavoro soluzioni incompatibili con l'assetto organizzativo e/o idonee a determinare un dispendio di risorse non disponibili né previste negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale.
La normativa nazionale e quella regionale hanno ribadito e rafforzato la suddetta necessità.
Al riguardo è opportuno sottolineare che la Suprema Corte, nella recente sentenza
21 febbraio 2022 n. 5679, in ordine alle clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo annuale ha affermato che “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 40, comma 3, 40 bis, comma 3, e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001, nella formulazione anteriore alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009, sono nulle le clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo annualmente demandato al collegio dei revisori dei conti
11 ovvero, laddove tale organo non sia previsto, dai nuclei di valutazione o dai servizi di controllo interno ai sensi del d.lgs. n.286 del 1999”.
Secondo la AZ “Tale impostazione normativa, riportando nell'insieme la compatibilità finanziaria ad un requisito di legittimazione della P.A. rispetto alla sottoscrizione del Contratto Integrativo impedisce di ritenere la mancanza della corrispondente verifica come mero vizio endoprocedimentale ed anzi comporta, ai sensi dell'art.40, comma 3 ultimo inciso, l'invalidità per contrasto con centrali regole procedurali stabilite dal CCNL, in una lettura congiunta delle disposizioni appena richiamate. Sostanzialmente in questo senso, con riferimento ad altro comparto ma al medesimo assetto normativo e ad analoga previsione del CCNL, per quanto in un caso in cui il parere vi era stato ed era stato negativo, questa S.C. si è peraltro già espressa
(Cass. 7 novembre 2018, n. 28452)”.
10.5. Ha quindi errato il primo giudice nella ricostruzione preliminare della fattispecie, allorché ha ritenuto irrilevante la questione relativa alla sussistenza o meno dei presupposti per il riconoscimento del diritto indicati dall'art. 7, comma 2, della legge n. 1/2008, argomentando che il sol fatto dell'istituzione del servizio, sia CP_3 pure tramite l'uso della mensa di un altro ente, dimostrerebbe in modo incontrovertibile la sussistenza di condizioni finanziarie adeguate.
E', in ogni caso, evidente che l'eventuale sussistenza delle condizioni finanziarie che hanno determinato le parti sociali a istituire la mensa nel 2001 deve fare i conti con la necessità di compiere anno per anno la verifica della sussistenza di situazioni compatibili con il mantenimento del servizio, essendo imprescindibile una valutazione economica dei costi aziendali rapportata ai vincoli di bilancio e alle modifiche che detto bilancio subisce nel tempo.
La normativa in tema di oneri finanziari e di copertura delle spese nel pubblico impiego deve ovviamente correlarsi con l'effettivo accertamento della presenza o meno di risorse finanziarie, tenendo conto che detto accertamento va eseguito in concreto e verificato nel tempo, non solo in sede di attivazione del servizio, ma anche dopo, non potendosi escludere che possano sopraggiungere disavanzi di bilancio anche in un tempo successivo.
11. Le superiori considerazioni risultano, peraltro, avallate dalla più recente giurisprudenza di legittimità, e, in particolare, da Cass. 25622/2023, secondo cui:
- l'art. 29 del C.C.N.L. “indica immediatamente che non viene direttamente costituito alcun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né alle modalità sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione alle aziende, compatibilmente con le risorse disponibili (v. Cass. n. 16736/2012); lo conferma, del resto, la disposta disapplicazione (cfr. comma 5) del D.P.R. n. 270 del 1987, art. 33 che attribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa, senza alcun rinvio
a determinazioni ulteriori”;
12 - la citata disposizione, così come modificata nei commi 1 e 4 dall'art. 4 del c.c.n.l. del 31 luglio 2009 (biennio economico 2008/2009), prevede che: “le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive. In ogni caso l'organizzazione e la gestione dei suddetti servizi, rientrano nell'autonomia gestionale delle aziende, mentre resta ferma la competenza del
c.c.n.l. nella definizione delle regole in merito alla fruibilità e all'esercizio del diritto di mensa da parte dei lavoratori”, così confermando la sussistenza di una facoltà – e non già di un obbligo – a carico dell' ; Controparte_4
- a ogni modo, anche l'istituzione del servizio mensa deve avvenire in ossequio alle previsioni dell'art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001, che impedisce alle pubbliche amministrazioni di sottoscrivere in sede decentrata contratti integrativi che implicano l'assunzione di oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale.
In tale contesto, la AZ, nel richiamare le previsioni dell'art. 8 d.lgs.
66/2003, rilevando che “l'attribuzione del buono pasto (…) presuppone, come regola generale, solo che il lavoratore, osservando un orario di lavoro giornaliero di almeno sei ore, abbia diritto ad un intervallo non lavorato, pervenendo in tal modo alla conclusione per cui la "particolare articolazione dell'orario di lavoro" di cui all'art. 29 del c.c.n.l. del
Comparto sanità del 20 settembre 2001, comportano il diritto alla fruizione della pausa di lavoro, a prescindere che la stessa avvenga in fasce orarie normalmente destinate alla consumazione del pasto o che il pasto potesse essere consumato prima dell'inizio del turno”, non sembra aver inteso in alcun modo suffragare la tesi giuridica sostenuta dalla lavoratrice, secondo cui il diritto alla mensa spetterebbe ex se, solo in virtù dell'effettuazione di turni lavorativi superiori alle 6 ore;
e ciò in quanto il presupposto logico-giuridico – come innanzi chiarito e come reso evidente dalle articolate premesse dell'iter motivazionale – per l'attribuzione del diritto resta pur sempre l'effettiva istituzione del servizio e, a monte, “la disponibilità delle risorse” economico-finanziarie.
Nello stesso senso ritiene questa Corte siano interpretabili le recenti pronunce della
Suprema Corte (cfr. Cass. 21440/2024; 21484/2024; ma v. già prima Cass. 32113/2022, sulla scia di Cass. 5547/2021), incentrate sull'art. 8 del d.lgs. 66/2003, in tema di diritto alla pausa e alla consumazione del pasto nel caso di turni di lavoro eccedenti le sei ore, che non hanno operato alcuna espressa revisione del quadro dei consolidati principi generali suesposti, esprimendosi sempre in fattispecie di previa pacifica istituzione del servizio mensa da parte dell' datrice di lavoro, e, dunque, per quanto Controparte_4 detto, eterogenee rispetto a quella che ci occupa.
12. In conclusione, sulla scorta delle precedenti argomentazioni, l'appello deve essere rigettato, con conferma della sentenza impugnata, sia pure sulla base della diversa motivazione dianzi esposta, restando assorbita ogni altra questione controversa.
13 13. Le spese del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti, in considerazione della sussistenza di numerosi precedenti di merito favorevoli ai lavoratori e della controvertibilità e novità della specifica questione trattata, non ancora risolta dalla giurisprudenza di legittimità.
14. Deve infine darsi atto della sussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'art. 13, comma 1quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dall'art. 1, comma 17, della l. n. 228 del 2012. Spetta peraltro all'amministrazione giudiziaria verificare la debenza in concreto del contributo per l'inesistenza di cause originarie o sopravvenute di esenzione dal suo pagamento (v. Cass. sez. un. n. 4315 del 2020).


P.Q.M.


La Corte di Appello di Bari - Sezione lavoro, definitivamente pronunciando sull'appello proposto con ricorso depositato in data 15.05.2023 da nei Parte_1 confronti della Controparte_1 avverso la sentenza n. 3118/2022 resa dal Tribunale di Bari in
[...] data 14.11.2022, così provvede:
- rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma l'impugnata sentenza;

- compensa integralmente fra le parti le spese del presente grado di giudizio;

- dà atto della sussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'art. 13, comma
1quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, in materia di versamento dell'ulteriore importo del contributo unificato nella misura ivi specificata, se dovuto.
Così deciso in Bari, il 26.05.2025
Il Presidente dott.ssa Manuela Saracino
Il Consigliere estensore dott.ssa Isabella Calia
14