REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI BENEVENTO
Il giudice del lavoro, dott.ssa Cecilia Angela Ilaria Cassinari, all'esito del deposito delle note scritte, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., introdotto dall'art. 3, comma 10, d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 1545 del Ruolo Generale lavoro e previdenza dell'anno 2024, avente ad oggetto: opposizione a ordinanza-ingiunzione,
TRA
ER NI, rappresentato e difeso, giusta procura in calce al ricorso, dall'avv. Luigi
Guarino, presso il cui studio in Benevento, viale Mellusi, 168, elettivamente domicilia,
RICORRENTE
E
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – INPS, in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso giusta procura generale alle liti in atti dall'avv. Emilia Conrotto ed elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura dell'ente in Benevento, via Foschini, 28,
RESISTENTE
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato il 4/04/2024 il ricorrente, premesso di avere ricevuto, in data 7/03/2024, notifica da parte dell'INPS di Benevento dell'ordinanza-ingiunzione n. OI-002073908 relativa all'atto di accertamento n. INPS.1100.17/12/2019.0253266 del 17/12/2019, riferito all'anno 2018, concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali quale legale rappresentante della società Centro Medico Padre Pio s.r.l., ha convenuto in giudizio l'INPS al fine di sentire: “1. Accertare e dichiarare il difetto di legittimazione passiva in capo all'odierno ricorrente e, per l'effetto, annullare l'Ordinanza – ingiunzione n. OI-002073908; Nel merito: 2.
Accertare e dichiarare la illegittimità, nullità e/o inesistenza della Ordinanza – ingiunzione n. OI-
002073908 (Protocollo n. INPS.1100.28/02/2024.0052870) relativa ad atto di accertamento n. INPS.1100.17/12/2019.0253266 del 17/12/2019, riferito all'anno 2018, per un importo pari ad €. 3.982,50, a titolo di sanzione amministrativa per mancato versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali dovute, emessa dall'INPS – Istituto Nazionale Previdenza Sociale – Direzione Provinciale di Benevento, notificata in data 07.03.2024, ed ogni altro atto connesso e consequenziale, per tutte le motivazioni esposte nel presente ricorso, comprese la prescrizione quinquennale e la decadenza;

3. per l'effetto, accertare e dichiarare come non dovute le pretese
1 somme di pagamento e ne disponga, per l'effetto, l'annullamento;

4. condannare l'INPS – Direzione Provinciale di Benevento in persona del L.R.P.T. al rimborso delle somme che il ricorrente sarà tenuto a versare nella eventualità di mancata sospensione della riscossione, maggiorate di rivalutazione monetaria ed interessi come per legge”; con vittoria di spese, da distrarsi in favore del difensore anticipatario.
A sostegno della domanda, ha dedotto: la propria carenza di legittimazione passiva, stante il fallimento della società; la prescrizione del credito e della sanzione;
la decadenza per violazione del termine di 90 giorni fissato dall'art. 14, l. 689/81; la decadenza per violazione dell'art. 25, d.lgs. 46/99; la nullità dell'ordinanza-ingiunzione per omessa notifica del prodromico avviso di accertamento, nonché per omessa allegazione dei documenti e carenza di motivazione.
Si è ritualmente costituito l'INPS, chiedendo il rigetto del ricorso e la conferma dell'ordinanza- ingiunzione.
La causa è stata rinviata per la discussione e decisa all'esito del deposito delle note scritte in sostituzione dell'udienza, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c.
Con l'ordinanza-ingiunzione opposta, n. OI-002073908, notificata il 7/03/2024, l'INPS sede di Benevento ha ingiunto al ricorrente il pagamento di € 3.982,50 a titolo di sanzione amministrativa sulla base dell'atto di accertamento prot. n. INPS.1100.17/12/2019.0253266 del 17/12/2019, per aver violato, nella qualità di legale rapp.te della Centro Medico Padre Pio s.r.l., l'art. 2, co. 1 bis, del d.l. 463/1983, conv. dalla l. 638/1983, e ss.mm.ii. (omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali).
Occorre preliminarmente evidenziare la tempestività dell'opposizione, proposta entro il termine di 30 giorni fissato dall'art. 6, co. 6, d.lgs. 150/2011.
Ciò posto, il ricorrente deduce innanzitutto la propria carenza di legittimazione passiva, stante il fallimento della società.
La norma della quale l'INPS contesta la violazione, come riformulata dall'art. 3, comma 6, d.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8, e novellata dall'art. 23, comma 1, del d.l. 4 maggio 2023, n. 48, convertito, con modificazioni, dalla l. 3 luglio 2023, n. 85, prevede che “L'omesso versamento delle ritenute di cui al comma 1, per un importo superiore a euro 10.000 annui, è punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a euro 1.032. Se l'importo omesso non è superiore a euro 10.000 annui, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da una volta e mezza a quattro volte l'importo omesso. Il datore di lavoro non è punibile, né assoggettabile alla sanzione amministrativa, quando provvede al versamento delle ritenute entro tre mesi dalla contestazione o dalla notifica dell'avvenuto accertamento della violazione”.
Come si evince dall'atto di accertamento, le quote a carico omesse afferiscono ai mesi di dicembre 2017, da gennaio a giugno 2018 e agosto 2018, periodo in cui non è contestato che il ricorrente rivestisse la carica di amministratore della Centro Medico Padre Pio s.r.l. (cfr. visura) e per il quale non ha né dedotto, né dimostrato, di aver provveduto, in tale veste, a riversare all'INPS le ritenute previdenziali.
La disciplina degli illeciti amministrativi di cui alla l. 689/1981 è imperniata sul principio della responsabilità personale, di guisa che “nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa” (art. 3 della legge cit.). Autore della violazione e quindi destinatario dell'ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione pecuniaria e ne intima il pagamento può quindi
2 essere soltanto una persona fisica. La circostanza che tale persona abbia agito come dipendente o rappresentante di un ente comporta soltanto che all'obbligazione individuale si aggiunga quella in via solidale dell'ente, a norma dell'art. 6, comma terzo, della l. 689/1981.
Nella fattispecie, come detto, è pacifico che il Genito fosse il legale rappresentante della società, tenuto all'obbligo di versamento delle ritenute e inadempiente a tale obbligo.
Facendo, pertanto, applicazione dei principi poc'anzi richiamati, deve ritenersi del tutto legittima l'irrogazione della sanzione amministrativa per cui è causa nei suoi confronti, in quanto personalmente responsabile dell'infrazione accertata.
Per le medesime ragioni, è del tutto ininfluente il fallimento della società intervenuto nel 2022.
Ed invero, come da tempo chiarito dalla S.C., “in materia di sanzioni amministrative, mentre nell'ipotesi di fallimento dell'ingiunto il relativo credito è soggetto alle regole concorsuali e deve essere fatto valere con insinuazione al passivo e non mediante ordinanza - ingiunzione a norma dell'art. 18 della legge n. 689 del 1981, viceversa, nell'ipotesi di violazione commessa dalla persona fisica dell'amministratore di società di capitali poi dichiarata fallita, la sanzione può essere adottata per il carattere personale della responsabilità ai sensi dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981” (Cass. Sez. L, Ordinanza n. 19371 del 07/07/2023, e già Cass. Sez. 1, Sentenza n. 26274 del 02/12/2005).
Nel merito, il ricorrente deduce innanzitutto la mancata notifica degli atti prodromici e, conseguentemente, la prescrizione del diritto dell'INPS di riscuotere la sanzione.
Come ha avuto modo di chiarire la giurisprudenza di legittimità, nel giudizio di opposizione a sanzioni amministrative sull'amministrazione “incombe – ove costituiscano oggetto di contestazione ad opera del ritenuto trasgressore – sia l'assolvimento della prova relativa alla legittimità dell'accertamento presupposto dal provvedimento irrogativo della sanzione amministrativa sotto il profilo dell'osservanza degli adempimenti formali previsti dalla legge, sia quello della piena prova della legittimità del susseguente procedimento sanzionatorio fino al rituale compimento dell'atto finale che consente la valida conoscenza del provvedimento applicativo della sanzione alla parte che ne è destinataria” (Cass. civ. sez. VI, 24/01/2019, n. 1921).
Oggetto dell'ordinanza-ingiunzione è il pagamento della sanzione amministrativa connessa all'omesso versamento delle ritenute, soggetta al termine di prescrizione quinquennale previsto dall'art. 28 della l. 689/81, a mente del quale “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile”.
La condotta contestata consiste nell'omesso versamento di ritenute previdenziali afferenti ai mesi di dicembre 2017, da gennaio a giugno 2018 e agosto 2018, per complessivi € 1.593,00.
La prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa comincia a decorrere dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.); tale momento, nel caso di fatti già sanzionati penalmente e successivamente depenalizzati, non può identificarsi con quello in cui la violazione è stata commessa, bensì con quello nel quale gli atti relativi pervengono alla competente autorità amministrativa, cui sono trasmessi dall'autorità giudiziaria a norma dell'art. 41 della l. n. 689 del 1981, poiché solo dopo tale momento l'amministrazione è in grado di esercitare il diritto di riscuotere la somma stabilita dalla legge a
3 titolo di sanzione amministrativa (Cass. civ. Sez. VI - 2 Ord., 27/07/2018, n. 19897; Sez. 1,
Sentenza n. 18168 del 16/08/2006; Sez. I, 19/12/2003, n. 19529).
Il pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali deve essere effettuato entro il giorno 16 del mese successivo a quello di riferimento.
La prescrizione per le quote a carico omesse per i mesi da dicembre 2017 in avanti ha dunque iniziato a decorrere dal 16 di ciascun mese successivo a quello di riferimento.
L'INPS ha prodotto copia dell'atto di accertamento del 17/12/2019, con cui è stata contestata la sussistenza della violazione – con analitica indicazione delle quote omesse e del periodo di riferimento – e sono stati formulati gli avvertimenti in ordine al fatto che in caso di versamento delle ritenute entro tre mesi dalla notifica dell'accertamento non sarebbe stata applicabile la sanzione amministrativa, e che il pagamento della sanzione in misura ridotta, nel termine di 60 giorni dalla scadenza del termine di tre mesi dalla notifica, avrebbe comportato l'estinzione del procedimento sanzionatorio.
Come si evince dalla copia dell'avviso di ricevimento (in prod. INPS) l'atto di contestazione è stato notificato il 14/01/2020, mediante raccomandata a.r. inviata all'indirizzo del ricorrente e consegnata a mani proprie del destinatario, che ha sottoscritto l'avviso di ricevimento.
La correttezza dell'indirizzo non è stata contestata.
Come ha avuto modo di chiarire la S.C., “occorre considerare che la notificazione a mezzo posta degli atti (a carattere "sostanziale", ossia non aventi natura processuale) che afferiscono ad un procedimento sanzionatorio amministrativo (come nella specie) è prevista dalla L. 24 novembre
1981, n. 689, artt. 14 e 18, tramite rinvio alle norme del codice di rito civile (e, tra queste, anche all'art. 149) ovvero, direttamente, alla L. 20 novembre 1982, n. 890 (nel caso dell'ordinanza- ingiunzione di cui al citato art. 18). Di qui, la previsione - sia da parte dell'art. 149 cod. proc. civ., che della L. n. 890 del 1982, artt. 3 e 4 - di determinate attività, secondo una precisa scansione e accorte formalità, che conducono alla conoscenza legale dell'atto notificato allorché (copia di) esso giunga all'indirizzo del destinatario e di ciò se ne abbia prova tramite l'avviso di ricevimento, che conchiude il procedimento notificatorio. Si tratta, dunque, di un procedimento strumentale alla conoscenza dell'atto da parte del destinatario che offre, proprio a tal fine, le maggiori garanzie possibili (così anche Cass., sez. 2, 6 ottobre 2010, n. 20482) e che, quanto agli effetti, di conoscenza legale dell'atto notificato, non si discosta dal principio, dettato in materia negoziale dall'art. 1335 cod. civ., ma con valenza più generale, per cui l'atto ricettizio si intende conosciuto dal destinatario una volta giunto al suo indirizzo. Quanto, poi, alla prova contraria che lo stesso destinatario dell'atto è tenuto a fornire ("se questi non prova di essere stato, senza sua colpa, nell'impossibilità di averne notizia", recita lo stesso art. 1335 cod. civ. per gli atti negoziale ricettizi), essa si correla, per l'appunto, alla presunzione legale di conoscenza dell'atto che, secondo la giurisprudenza assolutamente prevalente e consolidata di questa Corte, è estesa al contenuto proprio dell'atto (tra le tante, si veda Cass., sez. 3, 24 novembre 2004, n. 22133 e Cass., sez. lav., 3 luglio 2003, n. 10536, su fattispecie nelle quali era contestato che il plico notificato non contenesse alcunché o, comunque, una missiva di contenuto diverso da quello indicato dal mittente)” (cfr. Cass. civ. Sez. II Sent., 26/07/2012, n. 13259).
Inoltre, l'art. 14, 4° comma della l. 689 richiama, per la forma della notificazione della contestazione della violazione, le disposizioni previste dalle leggi vigenti;
e, “nella notificazione a mezzo del servizio postale, l'attestazione sull'avviso di ricevimento con la quale l'agente postale dichiara di avere eseguito la notificazione, ai sensi dell'art. 8 della l. n. 890 del 1982, fa fede fino a querela di falso. Ne discende che, da un lato, l'avviso di ricevimento, a condizione che sia
4 sottoscritto dall'agente postale, per le attività che risultano in esso compiute, gode di forza certificatoria fino a querela di falso e, dall'altro, che il destinatario di un avviso di ricevimento che affermi di non avere mai ricevuto l'atto e, in particolare, di non aver mai apposto la propria firma sullo stesso avviso, ha l'onere, se intende contestare l'avvenuta esecuzione della notificazione, di impugnare l'avviso di ricevimento a mezzo di querela di falso (Cass. 3 settembre 2019, n. 22058)”
(Cass. Sez. 2, Sentenza n. 19512 del 18/09/2020).
Nella fattispecie, la notificazione dell'atto di accertamento è stata eseguita a mezzo posta ed è stata provata tramite la produzione dell'avviso di ricevimento, che attesta la consegna presso un indirizzo pacificamente riconducibile al ricorrente, il quale non ne ha contestato la correttezza.
Quanto alla corrispondenza fra atto e avviso di ricevimento, la stessa si ricava dall'identità del numero di AG, riportato su entrambi.
A fronte di ciò, sarebbe stato onere del ricorrente dare dimostrazione di non avere avuto conoscenza della raccomandata per causa a sé non imputabile.
Del tutto ininfluente è il generico disconoscimento “ai sensi e per gli effetti degli artt. 2712 e 2719 c.c. in combinato disposto con l'art. 214 c.p.c. e ss.” della documentazione prodotta dall'INPS, in quanto in copia non conforme.
Al riguardo va richiamato il principio per cui, in tema di prova documentale, l'onere, stabilito dall'art. 2719 c.c., di disconoscere “espressamente” la copia fotografica (o fotostatica) di una scrittura, con riguardo sia alla conformità della copia al suo originale, sia alla sottoscrizione o al contenuto della scrittura stessa, implica che il disconoscimento sia fatto in modo specifico, con una dichiarazione che contenga una non equivoca negazione della genuinità della copia, pur non essendo richiesto l'uso di formule sacramentali. Pertanto, la relativa eccezione non può essere formulata in maniera solo generica o dubitativa, ma deve contenere specifico riferimento al documento e al profilo di esso che venga contestato (v. Cass. sentt. nn. 16232/2004, 15856/2004, 1264/2006, 2419/2006). Ancora, si è precisato che “la contestazione della conformità all'originale di un documento prodotto in copia non può avvenire con clausole di stile e generiche, quali
“impugno e contesto” ovvero “contesto tutta la documentazione perché inammissibile ed irrilevante”, ma va operata – a pena di inefficacia – in modo chiaro e circostanziato, attraverso l'indicazione specifica sia del documento che si intende contestare, sia degli aspetti per i quali si assume differisca dall'originale” (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 7775 del 03/04/2014; conformi Sez. 3, Sentenza n. 7105 del 12/04/2016; Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 29993 del 13/12/2017).
I suddetti principi sono stati anche recentemente riaffermati dalla S.C., la quale ha ribadito “che qualsiasi eccezione, per ritenersi validamente sollevata, esige che ne sia esposto il fatto costitutivo;
che le mere clausole di stile (del tipo, ad esempio, "si impugna e contesta: cfr. Sez. 6
- 5, Ordinanza n. 29993 del 13/12/2017, Rv. 646981 - 01; Sez. 3, Sentenza n. 7775 del 03/04/2014,
Rv. 629905 - 01) non hanno alcun reale valore processuale;
che le eccezioni generiche si hanno per non sollevate (Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 26908 del 26/11/2020, Rv. 659902 - 01; Sez. 2,
Ordinanza n. 22701 del 28/09/2017, Rv. 645436- 01), con la conseguenza che il fatto genericamente contestato deve reputarsi non contestato, per i fini di cui all'art. 115 c.p.c., con la sola eccezione dei fatti noti alla sola parte che li allega (ad es., in tema di conseguenze del danno aquiliano)” (Cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 9439 del 23/03/2022).
Da qui il mancato rinvio per la produzione degli originali.
Conseguentemente, la notifica deve ritenersi regolarmente effettuata in data 14/01/2020.
5 Occorre inoltre considerare che, ai sensi dell'art. 2, co.

1-quater del d.l. 463/1983, il corso della prescrizione rimane sospeso durante il termine di cui al comma 1-bis, ovvero in pendenza del termine di tre mesi dalla contestazione o dalla notifica dell'avvenuto accertamento della violazione, entro il quale il datore di lavoro può sottrarsi alla punibilità/assoggettabilità alla sanzione amministrativa versando le ritenute omesse.
La notifica dell'ordinanza-ingiunzione, effettuata – come documentato dallo stesso ricorrente – il 7/03/2024, è quindi tempestiva, anche senza computare l'ulteriore periodo di sospensione introdotto, nel contesto dell'emergenza pandemica, dall'art. 103, co.

6-bis, del d.l. 17/03/2020, n. 18, inserito in sede di conversione ad opera della l. 24 aprile 2020, n. 27 (a mente del quale “Il termine di prescrizione di cui all'articolo 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, relativo ai provvedimenti ingiuntivi emessi in materia di lavoro e legislazione sociale è sospeso dal 23 febbraio 2020 al 31 maggio 2020 e riprende a decorrere dalla fine del periodo di sospensione. Ove il decorso abbia inizio durante il periodo di sospensione, l'inizio stesso è differito alla fine del periodo. Per il medesimo periodo è sospeso il termine di cui all'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689”).
Sono, conseguentemente, infondate tanto l'eccezione di nullità dell'ordinanza-ingiunzione perché non preceduta dagli atti prodromici, quanto quella di prescrizione del diritto a riscuotere la sanzione.
Il ricorrente eccepisce, poi, la violazione del termine di novanta giorni per la contestazione della violazione, fissato dall'art. 14, l. 689/81.
A tale proposito va ricordato, in punto di diritto, che l'art. 14, co. 2, della l. n. 689 del 1981 stabilisce che “(1) La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. (2) Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento. … (6) L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto”.
In merito all'applicabilità del citato art. 14 alle sanzioni amministrative irrogate per violazione dell'art. 2, co.

1-bis, del d.l. 463/1983, si osserva che è lo stesso d.lgs. 8/2016, all'art. 6, a prevedere, in linea generale, che nel procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative previste dallo stesso decreto “si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689”, tra le quali vi è appunto l'art. 14.
Solo successivamente è intervenuto il legislatore con l'introduzione dell'art. 23, co. 2, del d.l. 48/2023, a mente del quale “Per le violazioni riferite agli omessi versamenti delle ritenute previdenziali e assistenziali, ai sensi dell'articolo 2, comma 1-bis, del citato decreto-legge n. 463 del 1983, come modificato dal comma 1 del presente articolo, per i periodi dal 1° gennaio 2023, gli estremi della violazione devono essere notificati, in deroga all'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello dell'annualità oggetto di violazione”.
L'espresso intervento normativo, con disposizione dichiaratamente derogatoria e con effetto rispetto agli omessi versamenti successivi al 1° gennaio 2023, conferma l'applicabilità, per il pregresso, della regola generale sancita dall'art. 14, l. 689/81. Applicabilità, peraltro, ritenuta
6 dallo stesso INPS nella propria circolare n. 32 del 25/02/2022, richiamata da parte ricorrente, laddove si dà indicazione nel senso che “il provvedimento di archiviazione può essere adottato in presenza delle seguenti circostanze: […] - omissione della contestazione o della notificazione delle violazioni a uno o più soggetti responsabili entro i termini indicati dall'articolo 14 della legge n. 689/1981; […]”.
Nel senso dell'applicabilità dell'art. 14 si è espressa anche la Corte di Cassazione nella recentissima sentenza n. 7641/2025 del 22/03/2025, che ha enunciato, con riferimento a fattispecie anteriori alla depenalizzazione, il seguente principio di diritto: “il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti dall'autorità giudiziaria, entro il quale, a norma dell'art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, l'INPS deve notificare al responsabile la violazione amministrativa concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali, parzialmente depenalizzata ai sensi dell'art. 3, comma 6, del medesimo decreto legislativo, è fissato a pena di decadenza dall'esercizio della potestà sanzionatoria e, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell'autorità giudiziaria, decorre dal momento di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ove dal vaglio di merito risulti che, in concreto, l'accertamento delle violazioni non ha richiesto da parte dell'INPS alcuna attività istruttoria”.
Al riguardo, va infatti precisato che, per orientamento costante e consolidato della giurisprudenza di legittimità, che l'art. 14 citato, “nel riferirsi all'accertamento e non «al giorno in cui è stata commessa la violazione», va inteso nel senso che il termine di 90 giorni comincia a decorrere dal momento in cui è compiuta o si sarebbe dovuta compiere, anche in relazione alla complessità o meno della fattispecie, l'attività amministrativa volta a verificare l'esistenza dell'infrazione. L'accertamento non coincide con la generica ed approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento delle indagini necessarie per riscontrare, secondo le modalità previste dall'art. 13, l'esistenza di tutti gli elementi dell'infrazione, fermo restando che l'accertamento deve intendersi compiuto ad ogni effetto quando si tratta di valutare i dati già acquisiti, anche se caratterizzati da complessità sotto il profilo tecnico-giuridico (Cass. n. 11129 del 1999). Ciò posto, è conseguente il principio affermato da questa Corte, secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell'obbligazione di pagamento, l'amministrazione procedente deve provvedere alla contestazione, sono collegati all'esito del procedimento di accertamento, la legittimità della cui durata va valutata dal giudice di merito in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini indispensabili e non anche alla data di commissione della violazione, dalla quale decorre soltanto il termine di inizio della prescrizione
L. n. 689 del 1981, ex art. 28 (Cass. n. 7346 del 2004; Cass. n. 3524 del 2003; Cass. n. 1866 del 2000, Cass. n. 11308 del 1998)” (così Cass. Sez. L, Sentenza n. 23608 del 06/11/2009; conformi Sez. L, Sentenza n. 7681 del 02/04/2014, Sez. II, 28-08-2017, n. 20437).
Ancora, “In tema di sanzioni amministrative, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, il momento dell'accertamento - in relazione al quale collocare il dies a quo del termine previsto dall'art. 14, comma 2, della legge n. 689 del 1981, per la notifica degli estremi di tale violazione - non coincide con quello in cui viene acquisito il "fatto" nella sua materialità da parte dell'autorità cui è stato trasmesso il rapporto, ma va individuato nel momento in cui detta autorità abbia acquisito e valutato tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell'esistenza della violazione segnalata, ovvero in quello in cui il tempo decorso non risulti ulteriormente giustificato dalla necessità di tale acquisizione e valutazione;
il compito di individuare, secondo le caratteristiche e la complessità della situazione concreta, il momento in cui ragionevolmente la contestazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento e da cui deve farsi decorrere il termine per la contestazione spetta al giudice del merito, la cui valutazione non è sindacabile nel giudizio di legittimità, ove congruamente motivata” (v. Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 27702 del
7 29/10/2019, e la giurisprudenza ivi richiamata;
conf. Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 29068 del
19/10/2023).
È, quindi, pacifico che il termine di novanta giorni decorre solo dal momento in cui è compiuta – oppure si sarebbe dovuta compiere, anche in relazione alla complessità o meno della fattispecie –
l'attività amministrativa volta a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini tese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 16286 del 2018), spettando poi al giudice di merito valutare la congruità del tempo impiegato dall'Amministrazione per giungere alle proprie determinazioni.
Tornando al caso di specie, l'INPS ha dedotto che il procedimento di irrogazione della sanzione per omesso versamento sottosoglia delle ritenute previdenziali si concretizza nel controllo di un'enorme mole di dati informatici messi a disposizione da un altissimo numero di contribuenti nell'intero arco temporale annuale (oltre un milione di infrazioni all'anno), che in ragione della natura personale della sanzione l'Istituto è sempre tenuto a verificare, per ogni datore di lavoro, se all'interno della stessa annualità non ci siano più soggetti responsabili, e che tra le operazioni di verifica vi è anche il controllo incrociato tra le inadempienze contributive e i versamenti non effettuati direttamente all'INPS ma all'Agente della Riscossione, che li riversa all'Istituto con molto ritardo e in modo aggregato.
Ebbene, il pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali deve essere effettuato entro il giorno 16 del mese successivo a quello di riferimento, ed è pertanto in quel momento che si realizza, in caso di omesso versamento, la violazione, ma la verifica in ordine alla sussistenza delle violazioni da contestare, tenuto conto dell'individuazione di una soglia annua (10.000 €) in base al quale l'illecito ha natura amministrativa o penale, non può che essere effettuata su base annuale, e quindi a decorrere dal 16 gennaio dell'anno successivo (termine ultimo di scadenza dei versamenti per il mese di dicembre).
Tuttavia, le violazioni risultano da un mero raffronto fra quanto dichiarato nei modelli
DM10/UNIEMENS, tramite i quali l'impresa autodenuncia la debenza di un determinato importo a favore dell'INPS, e i versamenti effettuati, sicché il monitoraggio delle posizioni contributive si risolve nella sostanziale constatazione degli importi insoluti risultanti nei sistemi informatici dell'ente stesso.
Del resto, è lo stesso Istituto a esporre, nell'atto di accertamento, che le violazioni sono emerse
“da una verifica dei nostri archivi” effettuata in epoca non meglio precisata, ammettendo così che i dati erano già in suo possesso e che l'accertamento delle violazioni non ha richiesto alcuna ulteriore attività istruttoria.
Gli argomenti difensivi spesi dall'INPS hanno un carattere eminentemente astratto, e sono privi di specifici elementi idonei a giustificare la durata degli accertamenti nel caso concreto;
nella memoria dell'ente non vi è alcuna indicazione della data di inizio degli stessi, e anche in merito alla conclusione delle attività di indagine l'Istituto si è limitato a dedurre in maniera assolutamente vaga che le stesse si erano compiute “solo a ridosso della notificazione della violazione”.
Una ricostruzione tanto generica e indefinita, carente di specifiche allegazioni relative all'attività istruttoria svolta e alla sua durata, si contrappone all'esigenza di certezza giuridica, intesa come tutela dell'interesse soggettivo alla tempestiva definizione della situazione giuridica individuale di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, e non costituisce elemento di prova sufficiente a giustificare il superamento del termine di decadenza.
8 È sul punto condivisibile l'argomentazione della Corte d'Appello di Milano (sent. n. 930/2023 del 30/11/2023), la quale evidenzia che “la protrazione dell'accertamento nel tempo è legittima solo ed esclusivamente nel caso in cui è volta a realizzare quell'attività istruttoria necessaria ad acclarare tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito amministrativo, attività istruttoria che deve essere debitamente documentata … con le moderne dotazioni informatiche anche quantità rilevanti di dati possono essere velocemente processati ed ogni eventuale ritardo nell'elaborazione di tali dati non può andare a detrimento del contribuente;
diversamente ragionando, poiché non è previsto che il procedimento sanzionatorio debba comunque essere definito entro un termine, questo potrebbe essere procrastinato sine die solo sulla base di considerazioni di ordine organizzativo interno dell'Istituto”.
Ne discende che la contestazione effettuata per la prima volta con la notifica dell'atto di accertamento in data 14/01/2020, in relazione a violazioni commesse negli anni 2017 e 2018, è tardiva, con conseguente estinzione dell'obbligazione.
Per tutte le ragioni esposte il ricorso va accolto e l'ordinanza-ingiunzione annullata.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo, nella misura minima per lo scaglione di valore della controversia (cause previdenziali da € 1.101 a € 5.200), tenuto conto dell'assenza di questioni complesse, di fatto e/o di diritto, dell'istruzione documentale e dell'attività difensiva effettivamente prestata.


P.Q.M.


Il giudice del lavoro, definitivamente pronunciando, così provvede: 1) accoglie il ricorso e, per l'effetto, annulla l'ordinanza-ingiunzione n. OI-002073908 dell'INPS di Benevento;

2) condanna l'INPS al pagamento delle spese di lite, che liquida in € 1.312,00 oltre rimborso forfettario spese generali, IVA e CPA come per legge, con attribuzione all'avv. Guarino.
Benevento, 2 aprile 2025.
Il Giudice
Cecilia Angela Ilaria Cassinari
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