Pubblicato il 21/08/2025

N. 07097/2025REG.PROV.COLL.

N. 09793/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9793 del 2024, proposto dall’AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura e dall’ER - Agenzia delle entrate - riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la società agricola NO di SI EL e CA RL s.s., in persona dei rappresentanti legali pro tempore , rappresentata e difesa avvocati Donatella Gobbi e Matteo Zanoni, domiciliata presso l’indirizzo PEC dei suindicati difensori come da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del RI amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 giugno 2024 n. 1293.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio della società agricola NO di SI EL e CA RL s.s. e i documenti prodotti;

Vista l’ordinanza cautelare della Sezione 24 gennaio 2025 n. 328;

Esaminate le memorie, anche di replica e gli ulteriori documenti depositati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Stefano Toschei e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto e l’avvocato Matteo Zanoni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso indicato in epigrafe l’AGEA – Agenzia per le erogazioni in agricoltura (d’ora in poi, per brevità, AGEA o l’Agenzia) e l’ER - Agenzia delle entrate (d’ora in poi, per brevità, ER) hanno proposto appello avverso la sentenza del RI amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 giugno 2024 n. 1293, con la quale è stato accolto il ricorso (n. R.g. 1703/2021) presentato dalla società agricola NO di SI EL e CA RL s.s. e teso ad ottenere l’annullamento dell'intimazione di pagamento n. 12220219000991837000, notificata a mezzo PEC in data 29 ottobre 2021, con la quale è stato intimato alla società agricola ricorrente il pagamento della somma di € 841.783,90.

2. – I fatti che hanno dato luogo alla presente vicenda contenziosa, tenuto conto degli atti processuali e dei documenti versati dalle parti in giudizio nel fascicolo digitale del processo sia di primo che di secondo grado e da quanto emerge dalla parte “in fatto” della sentenza di primo grado qui oggetto di appello, possono essere sintetizzati come segue:

- la società agricola NO di SI EL e CA RL, tramite PEC del 29 ottobre 2021, ricevette dall’ER l'intimazione di pagamento n. 12220219000991837000;

- detta intimazione, dell’importo di € 841.783,90, faceva a propria volta riferimento alla cartella AGEA n. 12220110018959932000 (nuovo numero di riferimento: 2220207280249145000), asseritamente notificata il 7 ottobre 2011, riguardante prelievi latte per le annate lattiero-casearie 2004, 2006 e 2007;

- la suddetta società agricola proponeva, quindi, ricorso dinanzi al TAR per il Veneto al fine di ottenere l’annullamento del predetto atto di intimazione, sostenendo tre motivi di censura (in sintesi: I. “ Illegittimità dell’atto impugnato per violazione degli artt. 1, 3 e 21bis Legge n. 241/1990, degli artt. 1 e 7 Legge n. 212/2000, dell’art. 50 D.P.R. n. 602/1973 e del provvedimento prot. n. 110560/2014 in data 28 agosto 2014 del Direttore dell’Agenzia delle Entrate. Illegittimità dell’atto impugnato per eccesso di potere per difetto motivazione e di istruttoria. Illegittimità per violazione dei principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento, del diritto di difesa e del giusto procedimento. Violazione degli artt. 24 e 97 della Cost. ”; II. “ Illegittimità dell’atto impugnato per intervenuta prescrizione dei crediti in relazione ai quali è stato intimato il pagamento. Violazione dell’art. 3, comma 1, del Reg. (CE) n. 2988/1995, dell’art. 2948 n. 4 cod.civ., dell’art. 28 della Legge n. 681/1989 e dell’art. 2946 cod.civ. ”; III. “ Inesistenza e/o nullità e/o illegittimità dell’atto impugnato per violazione dell’art. 2, paragrafo 1, comma 2, e paragrafo 4, del Reg. (CEE) n. 3950/92, dell’artt. 3 e 5 Reg. (CE) n. 536/93, dell’art. 9 Reg. (CE) n. 1392/2001 e dell’art. 10 Reg. (CE) n. 1788/2003 ”;

- all’esito del processo di primo grado il TAR adito, ritenuto fondato il secondo dei motivi di ricorso dedotti dalla parte ricorrente (ritenuto espressamente da quest’ultima preliminare e assorbente di talché, stante la fondatezza della censura, il giudice di primo grado ha ritenuto di non scrutinare tutti gli altri motivi prospettati), in considerazione del fatto che “ alla luce delle evidenze processuali alle quali sole è vincolato e avuto riguardo, ai sensi dell’art. 64, comma 4, cod. proc. amm., alla mancata evasione dell’ordine istruttorio impartito ad AG, non può che concludere nel senso che l’intimazione di pagamento notificata il 29 ottobre 2021 è stato il primo atto a mezzo dei quali AGEA, per il tramite di ADER, ha fatto valere le proprie ragioni di credito per il titolo in argomento. Avuto riguardo al tempo in cui tale credito sarebbe sorto (anni 2004, 2006, 2007), alla data del 29 ottobre 2021 era ormai maturata la prescrizione decennale ordinaria, calcolata tenendo conto sia del periodo di sospensione ai sensi art. 8- quinquies, comma 10, del D.L. 10 febbraio 2009 n. 5“per consentire l'ordinato passaggio all'agente della riscossione dei residui di gestione” (dall’aprile al 15 luglio 2019, e cioè per centocinque giorni), sia del periodo di sospensione ai sensi dell’art. 68 del D.L. 17 marzo 2020 n. 18 e ss.mm.ii. connesso all’emergenza COVID-19 (dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, e cioè per cinquecentoquaranta giorni) ” (così, testualmente, a pag. 7 della sentenza di primo grado qui oggetto di appello);

- in ragione di quanto sopra il giudice di primo grado, assorbendo gli altri motivi dedotti dalla parte ricorrente, ha accolto il ricorso annullando l’atto impugnato, essendo stata maturata la prescrizione ed essendo, quindi, fondata la relativa eccezione sollevata dalla ricorrente.

3. - Di detta sentenza viene oggi chiesta dall’AGEA e dall’ER la riforma in sede di appello ritenendola errata.

L’AGEA e l’ER, con un unico e complesso motivo di appello (rubricato come segue: “ Istanza di ammissione prova documentale nuova ex art. 104 c.p.a. – Erroneità della sentenza di primo grado, oggi appellata, per avere il TAR ritenuto fondata la questione di prescrizione del credito – Violazione art. 64 c.p.a. ”, prospettano le seguenti traiettorie contestative avverso la sentenza di primo grado:

A) in primo luogo, se è vero, come indicato dal giudice di primo grado, che l’ordine istruttorio di depositare tutta la documentazione necessaria non è stato eseguito dalle amministrazioni, piuttosto che dare per assodati fatti che avrebbero meritato di essere confermati in sede documentale, il TAR meglio avrebbe operato se avesse reiterato la richiesta istruttoria (estendendola anche alla stessa parte interessata) e approfondito la eventuale esistenza di azioni giudiziali nei confronti della cartella di pagamento, piuttosto che decidere in assenza di conforto probatorio a affermare, comunque, la fondatezza del motivo con il quale si contestava l’intervenuta prescrizione della richiesta di pagamento;

B) le amministrazioni appellanti segnalano come la vicenda giudiziale che ha riguardato l’impugnazione della cartella di pagamento, il cui successivo atto consiste nell’intimazione di pagamento la cui legittimità è oggetto del presente giudizio, è sufficiente a ritenere fondato l’appello. Infatti le imputazioni di prelievo per le campagne 2004/05, 2006/07 e 2007/08 sebbene impugnate non sono mai state né sospese né annullate dagli organi giudiziari dinanzi ai quali sono stati proposti i relativi ricorsi. Le odierne appellanti, inoltre, depositano documentazione grazie alla quale è dimostrato che alla società agricola ricorrente in primo grado “ è stata ritualmente notificata al produttore la seguente intimazione ex art. 8 quinquies comma 1 L. 33/09: - n. AGEA.AGA.2009.33009 del 19 giugno 2009, notificata al ricorrente in data 21 luglio 2009 (all. 05), relativa alla campagna lattiera 2004/05, 2006/07 e 2007/08 alla quale non è seguita da parte del produttore alcuna richiesta di rateizzazione. In data 15/11/2010, AG comunicava la presa d'atto della mancata presentazione della richiesta di rateizzazione e del mancato pagamento del prelievo intimato (cfr. all. 06) ”, oltre al fatto che “ (c)on riferimento alla prodromica cartella di pagamento n. 12220110018959932000, notificata al produttore in data 07/10/2011 (all. 07), si rappresenta che il produttore ha provveduto ad impugnarla innanzi al Tar Lazio, il quale, con decreto n. 2245/18, ne ha dichiarato perento il relativo ricorso (cfr. all. 08). Il provvedimento non è stato oggetto di opposizione ” (così, testualmente, a pag. 10 dell’atto di appello).

Da qui la richiesta di riforma della sentenza di primo grado e la conferma della legittimità del provvedimento annullato da primo giudice.

4. – Si è costituita in giudizio la società agricola NO di SI EL e CA RL s.s.

La società agricola appellata eccepisce, in via preliminare, la tardiva proposizione del ricorso in appello da parte di AG e di ER. In particolare, con la prima controdeduzione descritta nella memoria di costituzione in appello (rubricato come segue: “ Irricevibilità dell’appello per tardività. violazione degli artt. 92, comma 3, 119, comma 1, lett. m- quinquies , e 119, commi 2 e 7, c.p.a. ”), in via preliminare, la società agricola NO ha eccepito l’irricevibilità del ricorso in appello, in quanto notificato in violazione del termine di tre mesi previsto dal combinato disposto degli artt. 92, comma 3, e 119, comma 1, lett. m- quinquies , e commi 2 e 7, c.p.a., atteso che dal combinato disposto delle richiamate disposizioni emerge l’assoggettamento al rito abbreviato disciplinato dall’art. 119 c.p.a. dei ricorsi aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di cui all’articolo 16 del Regolamento UE n. 2015/1589 (in precedenza, di cui all’art. 14 del Regolamento CE n. 659/1999).

La seconda controdeduzione (rubricata come segue: “Nullità e/o inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101 c.p.a.”) è rivolta a sostenere l’inammissibilità dell’appello proposto dalle due amministrazioni perché non aggredisce formalmente il capo della sentenza di primo grado con la quale è stata riconosciuta la fondatezza del ricorso proposto dalla società agricola, oggi appellata, non contenendo alcuna specifica censura nei confronti del capo della sentenza relativo all’acquisizione e alla valutazione del materiale probatorio su cui è fondata la decisione impugnata, evidenziando che “ le parti appellanti si sono limitate a produrre nuova documentazione, rilevandone l’asserita pertinenza e decisività rispetto al thema probandum , senza lamentare, neppure in astratto, l’illegittimità della modalità di acquisizione e/o di valutazione degli elementi probatori ad opere del giudice di primo grado, e senza giustificare in alcun modo la loro inottemperanza all’incombente istruttorio disposto dal T.A.R. Veneto con l’ordinanza cautelare n. 203/2022 ” (così, testualmente, a pag. 8 della memoria citata).

La terza controdeduzione attiene all’inamissibilità della nuova documentazione prodotta da parte appellante e quindi all’inutilizzabilità di tutti i documenti prodotti dalle amministrazioni appellanti nel presente grado di giudizio in virtù di quanto è disposto dall’art. 104 c.p.a., difettando anche del requisito della indispensabilità della documentazione che si intende utilizzare per la prima volta in appello.

Il quarto gruppo di motivi controdeduttivi attiene alla riproposizione dei motivi di ricorso già proposti in primo grado e in parte non esaminati dal primo giudice avendo ritenuto (fondato e) assorbente il primo motivo dedotto in quella sede.

5. – Con ordinanza 24 gennaio 2025 n. 328 la Sezione ha accolto la domanda cautelare formulata dalle amministrazioni appellanti ai soli fini della (sollecita) fissazione dell’udienza di merito.

Le parti hanno depositato memorie, anche di replica e ulteriore documentazione, confermando le conclusioni già rassegnate negli atti processuali depositati.

6. - Preliminarmente, va esaminata la dedotta tardività della proposizione del ricorso in appello.

Sul punto la società agricola appellata evidenzia che, nel caso di specie e richiamando taluni precedenti giurisprudenziali, si tratta di una controversia relativa al recupero di aiuti di Stato indebiti, rientrante tra quelle sottoposte al rito abbreviato ex art. 119, lett. m- quinquies , c.p.a. e, dunque, assoggettata a particolari regole processuali, ossia al dimezzamento di tutti i termini processuali. Posto che la sentenza oggetto di appello è stata pubblicata in data 3 giugno 2024 e il ricorso in appello è stato notificato il 30 dicembre 2024 e quindi ben oltre il termine “lungo” per proporre appello che, nelle materie per le quali è prevista la dimidiazione dei termini processuali di cui all’art. 119 c.p.a., è pari a tre mesi dalla pubblicazione della sentenza da appellarsi (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. V, 13 dicembre 2023 n. 10760).

Si sostiene infatti che, come è ampiamente noto, l’art. 119, comma 1, lett. m- quinquies , c.p.a. include le controversie relative agli “ (…) atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di cui all'articolo 16 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015 ” (quindi attinenti a aiuti di Stato) al “ rito abbreviato comune a determinate materie ”.

Nondimeno in materia la Sezione, con orientamento granitico dal quale non vi è ragione di discostarsi con riferimento al caso di specie, ha più volte affermato che, con riferimento alla “questione” delle quote latte, vengono “ in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali ” (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. VI, 25 marzo 2025 n. 2453 e 9 febbraio 2024 n. 1316)

D’altronde non è un caso che venga sostenuto graniticamente come in materia trovi applicazione “ il termine prescrizionale ordinario decennale ”, in quanto, “ gli importi dovuti a titolo di prelievo supplementare e i relativi interessi non sono debiti da pagarsi periodicamente, ma misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, e applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali, talché la prescrizione rilevante è quella decennale"). In sostanza, poiché il prelievo supplementare non costituisce una prestazione periodica, non è applicabile l'art. 2948 c.c. che disciplina la prescrizione di cinque anni, mentre, quanto al capitale, il termine di prescrizione decennale è previsto in via generale dall'art. 2946 c.c. (cfr. Cons. St., sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11050). Nella fattispecie, la prescrizione ha carattere decennale anche in considerazione del fatto che se, da un lato, non può essere invocata la prescrizione quinquennale ex art. 2948 cod. civ. (Cons. Stato, sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659), dall'altro, non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95, venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 10 settembre 2024 n. 7504) .

Per completezza va ricordato che, in materia di contenzioso sulle c.d. quote latte va rammentato che l’art. 133, comma 1, lett. t), c.p.a. (riproduttivo dell’art. 2- sexies , d.l. 26 aprile 2005, n. 63, introdotto dalla legge di conversione 25 giugno 2005, n. 109), prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative ai prodotti lattiero-caseari, in particolare per quel che riguarda l’applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.

La giurisprudenza della Cassazione ha osservato che la giurisdizione del giudice amministrativo si fonda sulla considerazione che il prelievo supplementare non si configura come sanzione amministrativa, ma come misura di riequilibrio del mercato, con la conseguenza che non trova applicazione la l. 24 novembre 1981, n. 689, che attribuisce al giudice ordinario la cognizione delle relative opposizioni, bensì la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Cass., Sez. un., 11 agosto 2009 n. 18195).

Nessuna disposizione, invece, riconduce le controversie sulle quote latte nell’ambito delle materie alle quali debba applicarsi l’art. 119 c.p.a..

Ne consegue che l’eccezione di irricevibilità dell’appello sollevata dalla società agricola appellata non trova fondamento normativo e va respinta, atteso la tempestiva notifica del ricorso in appello da parte delle amministrazioni entro il termine di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza di primo grado.

7. – Neppure può essere accolta la seconda eccezione preliminare sollevata dalla società agricola appellata, volta a sostenere la inammissibilità dell’appello per non avere le amministrazioni “frontalmente” aggredito il capo della sentenza di primo grado con il quale è stato ritenuto fondato il secondo motivo di ricorso in quella sede dedotto dalla ridetta società.

Al contrario di quanto sostenuto dalla società agricola appellata dalla lettura dell’unico e complesso motivo di appello dedotto da AG e da ER si evince con chiarezza una diretta contestazione nei confronti della scelta operata dal primo giudice di non approfondire la fase istruttoria svolta in primo grado nonostante la inottemperanza delle amministrazioni rispetto all’ordine istruttorio che il TAR aveva loro rivolto al fine di depositare la documentazione necessaria ai fini del decidere.

In particolare, a pag. 7 dell’atto di appello si legge (testualmente) la seguente e specifica critica mossa nei confronti della sentenza oggetto di appello: “ La richiesta istruttoria rivolta alla p.a., infatti, avrebbe potuto essere ripetuta, o comunque essere più specificamente calibrata, anche nella prospettiva di accertare l’esistenza e l’esito di processi amministrativi aventi ad oggetto uno o più degli atti della catena processuale che ha condotto alla cartella oggetto del presente giudizio. Peraltro, la richiesta di informazione (almeno) circa l’esistenza di processi su atti a monte e di eventuali provvedimenti giurisdizionali poteva, in tesi, essere rivolta anche nei confronti del ricorrente, oggi appellato, che – pacifica e legittima ogni strategia defensionale in sede processuale – era comunque, mercé il principio di vicinanza della prova, soggetto parimenti in grado, se non maggiormente in grado, di soddisfare un’ordinanza istruttoria di tal fatta ”

Ne consegue che, per UL , si mostra infondata la eccezione sollevata dalla società agricola appellata e volta a veder dichiarato nullo o inammissibile l’appello proposto, per violazione dell’art. 101 c.p.a., per come richiesto dalla ridetta società agricola con la seconda controdeduzione (“ la nullità e/o l’inammissibilità del ricorso in appello, in quanto non contiene alcuna specifica censura nei confronti del capo della sentenza relativo all’acquisizione e alla valutazione del materiale probatorio su cui è fondata la decisione impugnata ”).

8. – Passando all’esame del merito, ritiene il Collegio che meriti accoglimento il complesso motivo di ricorso in appello proposto da AG e da ER atteso che effettivamente non può dirsi maturato il termine prescrizionale per essere stata impugnata la cartella di pagamento, quale atto presupposto dell’atto di intimazione di pagamento che costituisce il principale provvedimento oggetto di ricorso di primo grado e annullato dal TAR con la sentenza qui oggetto di appello.

9. – In primo luogo, quanto alla utilizzabilità di precedenti giudiziali idonei a incidere sul processo in corso in via d’ufficio da parte del giudice amministrativo (e, nella specie, circa l’ammissibilità o meno della documentazione prodotta in appello dalle odierne amministrazioni appellanti, volta a dimostrare l'intervenuta interruzione e sospensione del termine prescrizionale che, pertanto, nella prospettazione di parte appellante non sarebbe maturato) e la compatibilità di ciò con il principio del divieto dei nova in appello, di cui all’art. 104 c.p.a., il Collegio ritiene di poter dare convinta continuità all’orientamento espresso dalla Sezione fin dal 2023 (Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 2023 n. 11049) e poi confermato nel 2025 (Cons. Stato, Sez. VI, 5 febbraio 2025 n. 907), ricordando (e riproducendo passaggi delle richiamate decisioni per ampli stralci) che:

- preliminarmente va ribadito che sussistono diverse sensibilità relativamente all'ammissione officiosa di documenti in appello in presenza di un ordine istruttorio rimasto inevaso dalla pubblica amministrazione (come è dimostrato per UL che sia accaduto nel caso qui in esame, con riferimento al primo grado di giudizio e all’ordine esibitorio imposto dal TAR e al quale non è seguito alcun adempimento delle due amministrazioni intimate, mentre una sola delle due amministrazioni (l’ER), sebbene costituita nel giudizio di primo grado con mero “foglio di stile”, ha comunque prodotto una rilevante numero di documenti), stante il carattere latamente discrezionale che contraddistingue tale valutazione del giudice e la sua necessaria calibrazione in relazione allo specifico caso concreto e pur in presenza di una duplicità di ipotesi nell'art. 104 c.p.a. (stante la disgiutiva “ovvero” presente nel testo. Infatti così recita il comma 2 del citato art. 104 c.p.a.: “ Non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ”), sicché va dato rilievo (tendenzialmente e salvo le deroghe che saranno più avanti illustrate) al fatto che anche la Sezione ha ritenuto di affermare un principio volto a garantire parità delle armi. Ci si riferisce all’orientamento per cui “ Il potere del giudice di appello di acquisire d'ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all'art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l'esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un'omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l'integrazione istruttoria in appello, ma non quando - come avvenuto nel caso di specie - è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l'amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio ” (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 2 novembre 2023 n. 9440 e 27 luglio 2021 n. 5560);

- d’altronde l’orientamento per cui va esclusa, in via generale e tendenziale, la possibilità di produzione di nuove prove documentali in appello da parte dell'amministrazione, che non aveva prodotto tali prove in primo grado nonostante l'ordine istruttorio del giudice, avuto riguardo alla peculiarità che caratterizza l'applicazione dell'art. 104, sembra ormai avvertito in modo robusto e ciò non solo nella materia del contenzioso su “quote latte” e anche prima della introduzione del Codice del processo amministrativo (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, 27 luglio 2007 n. 4166, che ha escluso la possibilità di nuove prove documentali in appello da parte dell'amministrazione, che non aveva prodotto tali prove in primo grado nonostante l'ordine istruttorio del giudice).

Fermo quanto sopra si è tuttavia ritenuto, mediando e nell’intento di evitare una interpretatio abrogans della endiadi normativa, che stante il carattere comunque discrezionale del potere conferito al Collegio dall’art. 104, comma 2, c.p.a. deroghe alla conclusione innanzi rassegnata possono essere ipotizzate alla luce della peculiarità di ciascun singolo caso, tenuto anche conto che la tipologia di contenzioso sulle quote latte - che spesso si caratterizza per l’impugnazione di una pluralità di atti di accertamento, ciascuno proposto avverso una differente annata casearia e che possono anche essere stati proposti da soggetti diversi dai ricorrenti, stante l’eventualità che sia il produttore che l’acquirente impugnino i relativi atti - non rendendo immediata la ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato il credito.

Volendo tentare una esemplificazione, il contemperamento tra i principi innanzi delineati e la necessità di uniformare la realtà processuale a quella storica può portare a ritenere indispensabile e, quindi, ammissibile la produzione di uno specifico documento del quale la parte spieghi in modo preciso la sua incidenza sulla statuizione impugnata e la sua immediata attitudine a sovvertirla, senza la necessità di un’ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche) che, nel rispetto del diritto di difesa e del doppio grado di giudizio, avrebbe dovuto essere svolta nel primo grado di giudizio.

In tale prospettiva, può ritenersi ammissibile, per la prima volta e in grado di appello, la produzione di quei provvedimenti giurisdizionali che consistano in una sentenza intervenuta tra le parti che accerti con efficacia di giudicato la sussistenza del debito, in quanto tale statuizione giurisdizionale sia idonea, immediatamente e con efficacia di giudicato, a escludere l’estinzione del debito, invece accertata con la sentenza impugnata, senza la necessità di ulteriori approfondimenti.

L’ammissibilità di un limitato numero di documenti può inoltre ritenersi possibile dove la parte abbia comunque svolto le proprie difese in primo grado producendo le relative prove a supporto (se del caso anche a seguito di un ordine istruttorio), ove la successiva produzione in appello non possa qualificarsi totalmente nuova, risolvendosi invece in una limitata attività di integrazione documentale, rispetto ad un costrutto probatorio sul quale si era già svolto il contraddittorio in primo grado (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 novembre 2014 n. 5509), E ciò, ancor più in particolare, nel caso in cui la parte produca tardivamente i documenti tuttavia esponendo le ragioni specifiche non imputabili a sè che non hanno consentito il deposito della documentazione in primo grado, anche e nonostante l’ordine istruttorio del primo giudice, tali da persuadere il giudice di appello a esercitare i poteri officiosi ritenendoli giustificati ed al fine di evitare una palese ingiustizia circa l’esito del processo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 febbraio 2025 n. 907).

10. - Spostando l’asse di attenzione all’oggetto del presente giudizio e alla questione della produzione di nuovi documenti da parte delle amministrazioni appellanti che, non tutte costituite nel giudizio di primo grado, non hanno in quella sede dato seguito all’ordine del giudice di depositare tutta la documentazione utile ai fini dell’assunzione della decisione giudiziale, va sottolineato che il giudizio con il quale si contesta la dovutezza delle somme richieste per le c.d. quote latte con atti di intimazione di pagamento, pur se formalmente impugnatorio, attesa la impugnazione di provvedimenti amministrativi, ha (in realtà) ad oggetto un rapporto patrimoniale di debito-credito e cioè un diritto soggettivo, dal momento sono state impugnate le intimazioni di pagamento relative ad una pregressa posta debitoria.

Su tale rapporto di debito-credito incidono ovvero si fa leva sulle vicende attinenti alla prescrizione del credito e alle possibili ipotesi di sospensione e/o interruzione della prescrizione.

Sul punto merita di essere ricordato, anche sul piano della ricostruzione storica dell’evoluzione giurisprudenziale, che:

- la prescrizione è una c.d. eccezione in senso stretto, nella disponibilità della parte e non rilevabile d'ufficio (art. 2938 c.c.). Specularmente, per una parte della giurisprudenza, anche l'interruzione della prescrizione ha sostanzialmente la medesima natura: “ l'interruzione della prescrizione, in replica all'eccezione di prescrizione formulata dal debitore, configura una controeccezione mirante a paralizzare l'eccezione avversaria, assimilabile alle eccezioni in senso stretto, e pertanto il controeccipiente ha l'onere non solo di provare i fatti su cui essa si fonda ma anche di dedurli, o quanto meno è necessario che essi siano implicitamente contenuti nelle argomentazioni difensive da lui sviluppate, non potendo l'esistenza di atti interruttivi essere rilevata d'ufficio dal giudice, neppure se la prova di essi è contenuta in documenti prodotti in giudizio ” (cfr. Cass., Sez. I, 11 marzo 2011 n. 5872 e 12 luglio 2002 n. 10137; Sez. III, 27 giugno 2002 n. 9378 nonché Cons. Stato, Sez. VI, 31 gennaio 2025 n. 742 e Sez. II, 20 aprile 2020 n. 2532);

- nondimeno, per un altro orientamento meno rigoroso: “ L'eccezione di interruzione della prescrizione integra un'eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d'ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti ” (cfr. Cass., Sez. I, 5 aprile 2024 n. 9047, 13 aprile 2023 n. 9810 e 5 ottobre 2022 n. 28935);

- si può dire dunque che, ove si accolga l'orientamento volto a ricondurre la “controeccezione” di interruzione della prescrizione nel novero delle eccezioni in senso stretto o, comunque, ad assimilarne a queste l'operatività, la sua deduzione per la prima volta in appello si scontra con il primo comma della citata disposizione, per il quale non sono ammesse nuove eccezioni, salvo quelle rilevabili d'ufficio, restando per l'effetto assorbita la logicamente successiva fase di ammissione del relativo materiale probatorio regolata dal comma 2;

- potrebbe, dunque, concludersi nel senso che, con riferimento al divieto di proporre nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio di cui al primo comma dell'art. 104 c.p.a., va escluso che l'appellante (come nel presente caso accade per le due amministrazioni che ritengono errata la sentenza di primo grado), che non ha eccepito l'interruzione della prescrizione in primo grado, perché in ipotesi costituitasi solo formalmente (ovvero, come è accaduto nel presente caso, una sola si sia costituita in giudizio), possa per la prima volta eccepirla in sede di appello e con tale mezzo di gravame (cfr., per tutte, Cons. Stato, Ad. pl. 29 dicembre 2004 n. 14, nella quale si è affermato, a rafforzare il principio dell’impossibilità di proporre l’eccezione di prescrizione per la prima volta in appello, come “ va(da) considerato che essa non può riguardare se non diritti soggettivi, vale a dire posizioni giuridiche soggettive alle quali l'ordinamento assicura la tutela più piena e delle quali, alla luce dei principi suddetti, non può giustificarsi un diverso e minor grado di protezione, a seconda del soggetto nei cui confronti siano fatte valere e del giudice alla cui cognizione debbano essere portate ”);

- alla stessa conclusione cui era approdato in passato il Consiglio di Stato era giunta la Corte di cassazione e ciò anche nel caso in cui alla deduzione dell'interruzione della prescrizione si riconosca la natura di eccezione in senso lato (e dovendosi comunque dare rilievo alla condotta inerte tenuta dalla parte), affermando che: “ l'eccezione di interruzione della prescrizione integra un'eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d'ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, con l'effetto che tale definizione della suddetta eccezione, pur comportando conseguenze in ordine alla rilevabilità “ ex officio ” e alla diversa configurabilità dell'onere di proposizione, non determina, tuttavia, la facoltà di produrre per la prima volta in appello il documento attestante l'avvenuta interruzione, ove una qualche prova in merito non sia stata acquisita né il fatto interruttivo sia stato allegato in primo grado ” (cfr. Cass., Sez. lav., 27 febbraio 2006 n. 4286);

- più di recente deve nello stesso tempo registrarsi però una ulteriore evoluzione della giurisprudenza della Corte di cassazione che, partendo dai presupposti indicati nell’ultimo orientamento citato, finisce con il disgiungere il destino dell’eccezione di prescrizione da quello dell’eccezione di interruzione della prescrizione laddove sia proposta per la prima volta in appello. Tale più recente e, ormai, consolidato orientamento sostiene convintamente che: “ nel nostro ordinamento le eccezioni in senso stretto, cioè quelle rilevabili soltanto ad istanza di parte, si identificano o in quelle per le quali la legge espressamente riservi il potere di rilevazione alla parte o in quelle in cui il fatto integratore dell’eccezione corrisponde all’esercizio di un diritto potestativo azionabile in giudizio da parte del titolare e, quindi, per svolgere l’efficacia modificativa, impeditiva o estintiva di un rapporto giuridico suppone il tramite di una manifestazione di volontà della parte (da sola o realizzabile attraverso un accertamento giudiziale), l’eccezione di interruzione della prescrizione integra un’eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d’ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, dovendosi escludere, altresì, che la rilevabilità a istanza di parte possa giustificarsi in ragione della (normale) rilevabilità soltanto a istanza di parte dell’eccezione di prescrizione, giacché non ha fondamento di diritto positivo assimilare al regime di rilevazione di una eccezione in senso stretto quello di una controeccezione, qual è l’interruzione della prescrizione ” (cfr. Cass., Sez. I, 5 aprile 2024 n. 9074, 13 aprile 2023 n. 9810 e 5 ottobre 2022 n. 28935 nonché Sez. III, 15 novembre 2019 n. 29714)

E’ quest’ultimo orientamento che il Collegio, dopo meditata considerazione, ritiene di seguire.

11. – Fermo tutto quanto sopra si è illustrato e rammentato, laddove si legga con puntualità il comma 2 dell’art. 104 c.p.a. emerge, all’evidenza, che il ferreo principio del divieto dei nova in appello, scolpito nel comma 1, soffre di due ordini di deroghe che dal tenore letterale della norma non possono che qualificarsi come condizioni alternative e non cumulative: a) il caso della c.d. prova indispensabile; b) il caso della mancata produzione in primo grado dipendente da una causa non imputabile alla parte.

La disposizione è testualmente ricalcata sul previgente art. 345, terzo comma, c.p.c. (in tali termini, espressamente, lo ricorda la relazione al codice del processo amministrativo) e, giova sottolinearlo, introduce una regola generale che vieta l'attività istruttoria in appello. Le ipotesi poi contemplate dalla disposizione sono appunto “eccezioni” a tale regola generale e ne deriva che la loro interpretazione ed applicazione concreta non può risolversi nel sovvertire la regola generale che prevede un divieto di nuove prove in appello, essendone esclusa ogni forma di interpretazione estensiva o analogica.

Diviene dunque essenziale, al fine di poter interpretare correttamente la previsione derogatoria di cui al citato art. 104, comma 2, effettuare un confronto incrociato con le altre disposizioni inserite nel codice del processo amministrativo che disciplinano e regolano l’attività delle parti nel corso del processo nonché, in via generale, dei principi affermati dall'art. 2 c.p.a. e del generale principio – di vocazione nazionale e europea - che impone il rispetto della parità delle parti dinanzi al giudice.

A ciò si aggiunga che l’oggetto del presente giudizio è costituito dalle critiche mosse nei confronti della sentenza appellata e delle modalità attraverso le quali il giudice di primo grado ha raggiunto il proprio convincimento espresso nella ridetta sentenza, pur dovendosi tenere conto che, come è noto, il giudizio di secondo grado costituisce una revisio prioris instantiae .

Orbene, sebbene il processo amministrativo non conosce un regime rigido di preclusioni come il processo civile, l'art. 73 c.p.a. individua comunque una serie di termini entro i quali le parti devono svolgere le proprie difese e la relativa attività istruttoria a pena di inammissibilità (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2025 n. 1160 e Sez. II, 17 luglio 2023 n. 6998 nelle quali si ricorda che “ i termini previsti dall'art. 73 comma 1, cod. proc. amm. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza) sono perentori e, in quanto tali, non possono essere superati neanche ove sussistesse accordo delle parti, essendo il deposito tardivo di memorie e documenti ammesso in via del tutto eccezionale nei soli casi di dimostrazione dell'estrema difficoltà di produrre l'atto nei termini di legge, come è previsto dall'art. 54, comma 1, c.p.a.. È evidente che una indiscriminata ammissione delle prove in appello rischia di vanificare l'operatività della citata disposizione che, in prima battuta, trova cronologicamente applicazione sin dal primo grado di giudizio ”.

A maggior ragione, dunque, deve ritenersi che, a fronte di un ordine istruttorio del giudice di primo grado, la parte abbia il dovere di adempierlo in tale giudizio ed entro i termini a tal fine previsti dalla dinamica processuale, a meno di non svilire completamente la rilevanza dei poteri istruttori del giudice, specie laddove, avuto riguardo al caso in esame, intervengano proprio a soccorso della parte sulla quale, a rigore, dovrebbe gravare l'onere di eccepire e/o comunque provare i fatti atti a paralizzare l'eccezione di prescrizione (cfr. Cass., Sez. III, 26 febbraio 2021 n. 5413, secondo la quale “ L'onere di provare il fatto interruttivo della prescrizione, ritualmente introdotto nel processo, grava su chi ha esercitato il diritto soggetto a prescrizione ”).

12. - In termini generali, quindi, pare potersi affermare che tendenzialmente il potere istruttorio attribuito al giudice di appello non può essere utilizzato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi nel giudizio di primo grado.

Tuttavia alla luce dell’orientamento temperato qui accolto, anche sulla scorta di taluni precedenti della Sezione (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez.VI, n. 907/2025 cit.), immaginando (seppure senza pretesa di esaustività) la casistica che può presentarsi nel corso del giudizio di appello con riferimento all’attività istruttoria svolta in primo grado, può accadere che:

- sia avvenuto un adempimento solo parziale all’ordinanza istruttoria del giudice di primo grado;

- esista un giudicato favorevole all'amministrazione e ciò per evitare revocazione per conflitto fra giudicati ed in considerazione del fatto che i precedenti giudiziari non sono fra l'altro documenti secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2022 n. 5647);

- vengano (convincentemente) chiarite nella sede di appello le ragioni della inosservanza all'ordine del giudice rimasto inottemperato in primo grado.

Solo esemplificativamente e con riferimento a quest’ultima ipotesi si potrebbe considerare che tali ragioni debbano essere puntualmente enunciate e, nello stesso tempo, devono essere facilmente evincibili dagli atti ovvero potrebbero essere anche legate all'esistenza di un contenzioso di massa e/o alla condotta processuale di controparte che non abbia esposto tutte le vicende pregresse sugli atti a monte e che non renda facile il reperimento della documentazione, che comunque deve essere liquida e di immediata leggibilità, mentre non rileva la semplice inerzia o l'inefficienza amministrativa, che non possono andare a svantaggio del privato o la produzione di atti o documenti in appello la cui valenza sia complessa e tutta da interpretare.

Alla luce di tali coordinate non paiono condivisibili le ragioni dedotte dall'amministrazione appellante nel presente giudizio al fine di ottenere l'ammissione dei nuovi documenti nella presente fase processuale.

A maggior ragione ove il giudizio abbia ad oggetto un diritto soggettivo, come è nel caso qui in esame ove è in discussione un rapporto di debito credito, non può giustificarsi un diverso e minor grado di protezione, a seconda del soggetto nei cui confronti è fatto valere e del giudice alla cui cognizione deve essere portato (cfr., ancora, Cons. Stato, Ad. pl., 2/2004, cit.).

Ad avviso del Collegio si deve giungere ad una conclusione che tenga pienamente e rigorosamente conto dei principi sopra enunciati e oggi positivizzati nell'art. 2 c.p.a. (a mente del quale: “ 1. Il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall'articolo 111, primo comma, della Costituzione. 2. Il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo ”) - ai quali deve ispirarsi anche l'interpretazione e l'applicazione concreta della norma intorno alla quale ruota il presente giudizio, nonché il comportamento processuale delle parti e del giudicante – sicché deve ritenersi preferibile un'interpretazione del requisito dell'indispensabilità che presupponga comunque la verificata impossibilità di acquisire la conoscenza di quei fatti con altri mezzi, che la parte aveva l'onere di fornire nelle forme e nei tempi stabiliti dalla legge processuale.

Non a caso la giurisprudenza è salda nell’affermare che è inibita alla parte la possibilità di essere puramente rimessa in termini attraverso la produzione di documenti in appello, trattandosi di attività non consentita al di fuori dell’esercizio di poteri officiosi, (esercizio di poteri) ancorato al necessario giudizio di indispensabilità che non costituisce (né si configura come) una rimessione in termini, ma è principio espressivo della tendenziale direzione del processo a far coincidere verità processuale e verità sostanziale, il quale a sua volta implica che tale offerta di prova nel giudizio di secondo grado non sia preordinata a supplire a negligenze della parte onerata (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2013 n. 3892), dovendosi scongiurare il rischio di trasformare l'inerzia della parte in una “giusta causa” della produzione tardiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2014 n. 1242).

Non è un caso che, anche recentemente, questo Consiglio sia tornato a ribadire che il potere istruttorio attribuito al giudice d'appello non può essere esercitato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi in primo grado, poiché si tratterebbe della produzione non di nuove

prove, bensì di prove dalle quali la parte è decaduta (cfr. Cons. Stato. Sez. IV, 19 aprile 2021 n. 3150).

13. – A quanto sopra si aggiunga, con riferimento alla specifica questione in esame, ove una delle parti in giudizio è stata destinataria di un preciso ordine istruttorio del giudice di primo grado al quale, salva un'idonea giustificazione, aveva il dovere giuridico di adempiere, che il principio dispositivo, da leggersi quale espressione del principio di parità delle parti (art. 2 c.p.a.), va inteso anche nel senso che i poteri di ufficio del giudice di appello non possono avere una funzione di “ulteriore supplenza” della parte inerte nonostante il “soccorso” già intervenuto in primo grado, ma ben possono intervenire per ristabilire un’aderenza dell’istruttoria a fatti storici inequivoci.

Ove non vi fosse tale specifica esigenza il potere istruttorio del giudice si risolverebbe in un’alterazione dell'equilibrio tra le parti e anche della fisiologica relazione tra giudizio di primo grado e appello, dal momento che, stante l’ingiustificata inerzia verificatasi in primo grado, l'attività di trattazione della causa e valutazione delle prove sarebbe effettuata solo in appello, estendendosi verosimilmente a tutte le questioni non esaminate dal TAR, che le aveva correttamente assorbite una volta accertata l'intervenuta prescrizione del credito.

Appare evidente come tale risultato si ponga in tensione con il principio del doppio grado giudizio che caratterizza il sistema di giustizia amministrativa e che assume valore di regola costituzionale, comportando non solo il necessario rimedio dell'appello dopo la pronuncia di primo grado, ma anche che la causa venga esaminata nel merito in primo grado nel rispetto dei principi del giusto processo e di effettività della tutela giurisdizionale. Sul punto l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 24 novembre 2024 n. 16, ha precisato che “ per il processo amministrativo il doppio grado di giudizio ha valore di regola costituzionale (art. 125 Cost.; Corte cost., 12.3.1975, n. 61, e 1.2.1982, n. 8; Cass., Sez. un., 15.12.1983, n. 7409), e i casi di giurisdizione in unico grado davanti al Consiglio di Stato devono ritenersi eccezionali e basarsi su una espressa previsione normativa, anche dopo la pronuncia della Corte cost. n. 395/1988. Il principio costituzionale del doppio grado del giudizio va interpretato alla luce, da un lato, dei principi del giusto processo e del diritto a un ricorso effettivo (artt. 111, primo comma, Cost.; 13CEDU; 1 c.p.a.), e, dall'altro lato, della previsione costituzionale del limitato sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo, circoscritto "ai soli motivi inerenti alla giurisdizione" (art. 111, ottavo comma, Cost.) e più ristretto del sindacato di legittimità che la Corte di cassazione esercita sulle sentenze del giudice civile per "violazione di legge" (art. 111, settimo comma, Cost. e art. 360 c.p.c.). Il principio del doppio grado del giudizio amministrativo non implica che la parte abbia diritto a un pieno esame della causa nel merito in due gradi (Cons. St., Ad. plen., 30.6.1978, n. 18). Esso comporta da un lato che, una volta che la causa sia stata decisa dal T.A.R., sia previsto il rimedio dell'appello, e, dall'altro lato che la causa debba essere esaminata nel merito in primo grado, in presenza dei relativi presupposti e sulla base dei principi del giusto processo e di effettività della tutela ”.

Sotto altro versante, anche il principio di economia processuale (art. 2, comma 2, c.p.a.) implica che sia rispettata una corretta scansione della tempistica processuale, compiendo ciascuna attività nel momento in cui ciò è prescritto dalla legge o dal giudice; sicché, deve escludersi che attività istruttorie che era non solo possibile svolgere in primo grado, ma da ritenersi anzi doverose, specie a fronte di un ordine istruttorio del giudice, possano essere “recuperate” in appello, con la dilazione delle relative tempistiche processuali.

14. – In via generale, ma con maggiore riferimento al caso qui in esame e tenuto conto della piana applicazione del principio, più sopra approfondito, secondo il quale il giudizio di indispensabilità circa la sussistenza di un “giusto motivo” o di una necessità processuale dotata di un certo grado di oggettività, che sola può consentire l’ingresso di nuovi documenti nella sede di appello e per la prima volta (in quel giudizio), va detto che tale giudizio si connota per un certo margine di discrezionalità lasciato al giudice per esigenze di giustizia ed è inevitabilmente condizionato dalla specificità di ciascuna singola controversia.

Ed infatti quello che va subito osservato, nella specie, è che la parte pubblica non è rimasta totalmente inerte in primo grado.

15. – Si è già accennato alla – spostando decisamente l’indagine sul contenzioso in materia di credito-debito per “quote latte” - circostanza per cui, stante il carattere comunque discrezionale del potere conferito al Collegio dall'art. 104, comma 2, c.p.a., deroghe alla conclusione innanzi rassegnata possono essere ipotizzate alla luce della peculiarità di ciascun singolo caso, tenuto anche conto che la tipologia di contenzioso in esame spesso si caratterizza per l'impugnazione di una pluralità di atti di accertamento, ciascuno proposto avverso una differente annata casearia e che possono anche essere stati proposti da soggetti diversi dai ricorrenti, stante l'eventualità che sia il produttore che l'acquirente impugnino i relativi atti, non rendendo immediata la ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato il credito.

Volendo tentare una esemplificazione, il contemperamento tra i principi innanzi delineati e la necessità di uniformare la realtà processuale a quella storica può portare a ritenere indispensabile e, quindi, ammissibile la produzione di uno specifico documento del quale la parte spieghi in modo preciso la sua incidenza sulla statuizione impugnata e la sua immediata attitudine a sovvertirla, senza la necessità di un'ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche) che, nel rispetto del diritto di difesa e del doppio grado di giudizio, avrebbe dovuto essere svolta nel primo grado di giudizio.

In tale prospettiva, possono ritenersi ammissibili, in quanto di rilevante e sicuro interesse ai fini della decisione e onde non sovvertire la portata di giudicati già formatisi con riferimento alle posizioni soggettive “in gioco” nello specifico contenzioso, quei provvedimenti giurisdizionali - che potrebbero anche non riportarsi alla nozione di documento essendo decisioni all’esito di contenziosi ai quali le parti hanno partecipato - che consistano in una pronuncia intervenuta tra le parti che accerti con efficacia di giudicato la sussistenza del debito o ne determini l’inoppugnabilità, in quanto tale statuizione giurisdizionale sia idonea, immediatamente e con efficacia di giudicato, ad escludere l'estinzione del debito, invece accertata con la sentenza impugnata, senza la necessità di ulteriori approfondimenti.

L'ammissibilità di un limitato numero di documenti può inoltre ritenersi possibile dove la parte abbia comunque svolto le proprie difese in primo grado producendo le relative prove a supporto (se del caso anche a seguito di un ordine istruttorio), ove la successiva produzione in appello non possa qualificarsi totalmente nuova, risolvendosi invece in una limitata attività di integrazione documentale, rispetto ad un costrutto probatorio sul quale si era già svolto il contraddittorio in primo grado e nel caso in cui la parte produca tardivamente i documenti tuttavia esponendo le ragioni specifiche non imputabili a sé che non hanno consentito la produzione della documentazione in primo grado, nonostante l'ordine istruttorio del giudice tali da persuadere il giudice di appello a esercitare i poteri officiosi ritenendoli giustificati ed al fine di evitare una palese ingiustizia dell'esito del processo.

Quindi, riassumendo:

- di norma, non è possibile supplire in appello ad una ingiustificata carenza probatoria di primo grado della parte, ma sempre il caso va valutato in base alla complessità e alle caratteristiche specifiche che lo connotano nonché alla condotta processuale delle parti in causa complessivamente considerata, nella discrezionalità che deve riconoscersi a ciascun collegio giudicante nella valutazione dei requisiti di cui all'art. 104 c.p.a. (in particolare il comma 2);

- più nello specifico e a titolo meramente esemplificativo, può ritenersi ipotizzabile una deroga all'orientamento principale innanzi delineato nei casi in cui: a) l'amministrazione abbia comunque adempiuto, seppur in modo non completo, ma fornendo comunque evidenze che tendono a smentire l'eccezione di prescrizione dei ricorrenti; b) si chieda l'acquisizione di uno specifico documento che provi incontrovertibilmente l'erroneità della statuizione di primo grado, senza la necessità di un'ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche); c) si chieda l'acquisizione di un documento avente ad oggetto una sentenza che integra un giudicato di merito che conferma il credito portato dal provvedimento impugnato, in quanto suscettibile di escludere immediatamente con efficacia di giudicato l'intervenuta estinzione del debito; d) sussistano ragioni specifiche, esposte dalla parte rimasta inerte, che giustifichino la condotta ed impongano l'esercizio dei poteri officiosi (quali, ad esempio un contenzioso di massa, c.d. mass litigation, che verosimilmente renda complessa l’attività defensionale dell’amministrazione o la presenza di un comportamento processuale del privato che taccia circostanze significative).

16. – Trasferendo le sopra descritte coordinate interpretative al caso che occupa il presente contenzioso, il Collegio rileva che nel corso della fase cautelare del giudizio di primo grado il TAR per il Veneto, con ordinanza cautelare n. 203/2022, ha sospeso l’efficacia degli atti e provvedimenti gravati e ha disposto che l’AG e l’ER, secondo le rispettive competenze, depositassero la documentazione necessaria al fine di istruire compiutamente la controversia (nello specifico ordinando di produrre in giudizio “ la seguente documentazione, in formato intellegibile al Collegio: - la cartella di pagamento indicata nell’atto di intimazione con la prova della relativa notificazione; - gli atti di accertamento/imputazione dei prelievi relativi e presupposti agli atti impugnati, regolarmente notificati a parte ricorrente (fornendone la relativa prova), le eventuali decisioni giudiziali relative ai singoli atti che abbiano definito le controversie instaurate avverso gli stessi, o l’indicazione e prova dei giudizi eventualmente tuttora pendenti; - ogni atto interruttivo della prescrizione trasmesso a parte ricorrente (fornendone la relativa prova) relativo ai crediti per i quali è causa ”). Della comunicazione di detta ordinanza, avvenuta presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato competente per territorio, vi è prova nel fascicolo digitale del giudizio di primo grado.

Tale richiesta del giudice di primo grado risulta non essere stata formalmente evasa dalle amministrazioni intimate, tuttavia l’ER (costituita in quel grado giudizio a differenza dell’AG), sebbene non avesse presentato memoria, aveva effettuato una significativa produzione documentale depositata nel fascicolo digitale del processo (accompagnando, così, il “foglio” di costituzione) il cui attento esame portava già allora a mettere ragionevolmente in dubbio l'intervenuta estinzione del debito per prescrizione (a titolo di esempio si veda la relazione depositata dall’AG) o, quanto meno, avrebbe ben potuto indurre il giudice di primo grado a insistere sull’obbligo di AG (tenuto conto dei ripetuti passaggi in cui nella relazione ER specifica che la competenza di alcune fasi della procedura e quindi la disponibilità dei relativi atti doveva riferirsi ad AG) di depositare la documentazione utile a chiarire gli esatti contorni della vicenda, con specifico riferimento alla eccezione di prescrizione del credito, rinnovando almeno per una ulteriore volta l’ordine istruttorio (ed eventualmente con una specifica ammonizione nei confronti delle amministrazione laddove avessero perseverato nell’inadempimento).

Ritiene quindi il Collegio che la, sebbene parziale, produzione documentale offerta all’esame del TAR dall’ER, oltre alle risultanze degli altri elementi posti a disposizione del RI (e dei quali si è detto), nel corso del giudizio di primo grado, avrebbero potuto indurre il primo giudice a non limitarsi a dare atto dell’inadempimento all’ordine istruttorio, onde evitare il grave rischio che la decisione che sarebbe stata assunta avrebbe potuto condurre a un contrasto con giudicati incidenti significativamente sulla fondatezza della domanda principale proposta che era costituita dalla eccezione di prescrizione.

In altri termini, ad avviso del Collegio, si versa in una delle ipotesi innanzi delineate, che consente una deroga all'orientamento che esclude l'ammissibilità della produzione di documenti in appello.

Si torna a ribadire che, pur confermandosi la condivisibilità della rigorosa applicazione del principio del divieto di nova in appello, una volta che si delinei nel corso del giudizio di secondo grado il forte rischio che venga sopraffatta l’efficacia di un giudicato incidente in modo decisivo sulla controversia che è sottoposta all’esame del giudice d’appello o che si ignorino circostanze significative di cui è stato fornito un principio di prova, senza che si realizzi un indebito ampliamento del thema decidendum e tenuto conto della natura del giudizio di secondo grado quale revisio prioris instantiae , detto giudice di appello non può trascurare le gravi conseguenze che deriverebbero dalla mancata considerazione di un giudicato rilevante, pur se si versi in materia di incisione di un diritto soggettivo discendente da un rapporto di credito-debito.

La circostanza, dunque, che vi è prova di una produzione documentale, seppure parziale, nonostante l’inerzia dimostrata rispetto all’ordine del giudice di primo grado di mettere a disposizione tutta la documentazione utile al fine del decidere e che, parimenti, dall’esame della documentazione prodotta emergano spie conoscitive che militino verso una necessità di reiterazione dell’ordine

istruttorio, essendo altamente verosimile che la conoscenza del contenuto della documentazione non ancora prodotta costituirebbe un patrimonio informativo di assoluto rilievo onde assumere una decisione conclusiva della controversia maggiormente corrispondente allo “stato delle cose”, anche e soprattutto sotto il profilo giuridico, deve ritenersi che, in detto caso, si sia al cospetto di una delle ipotesi di deroga, descritte dall’art. 104, comma 2, c.p.a., lasciate alla discrezionalità del giudice amministrativo al quale è affidata la decisione della controversia nel grado di appello.

Da tale documentazione, unitamente a quella già prodotta in primo grado, emerge come il credito non sia affatto prescritto dovendosi per l'effetto accogliere l'appello e tenuto conto delle decisioni giudiziali (ormai passate “in cosa giudicata”) che nel tempo hanno “percorso” il rapporto di credito-debito tra la società agricola NO di SI EL e CA RL s.s. e le due amministrazioni competenti al recupero di somme dovute per le “quote latte”, vale a dire l’ER e l’AG e, in particolare:

- nei confronti alle imputazioni di prelievo per le campagne oggetto del presente contenzioso [ritualmente comunicate alla società agricola odierna appellata con raccomandata n. 129331146835 del 26 luglio 2005 (relativamente alla campagna 2004/05), con raccomandata n. 133592793223 del 19 luglio 2007 (relativamente alla campagna 2006/07)] e nei confronti dell’intimazione di versamento del prelievo supplementare sul latte n. 483732/spvr-fp, emessa dalla struttura periferica dell'A.V.E.P.A. di Verona in data 13 giugno 2008, era proposto ricorso innanzi al TAR per il Veneto che, con sentenza passata in giudicato n. 502/2011, dichiarava inammissibile il ricorso introduttivo;

- alla cartella di pagamento n. AGEA.AGA.2009.33009 del 19 giugno 2009, notificata alla società agricola in data 21 luglio 2009, relativa alla campagna lattiera 2004/05, 2006/07 e 2007/08 non è seguita alcuna richiesta di rateizzazione sicché, in data 15 novembre 2010, AG comunicava la presa d'atto della mancata presentazione della richiesta di rateizzazione e del mancato pagamento del prelievo intimato;

- con riferimento alla cartella di pagamento n. 12220110018959932000, notificata alla società agricola in data 7 ottobre 2011, essa è stata impugnata dinanzi al TAR per il Lazio che, con decreto n. 2245/2018, ne ha dichiarato perento il relativo ricorso;

- tale decreto non è stato oggetto di opposizione;

- la citata cartella è stata, poi, ingiunta in pagamento con l’intimazione n. 12220169005566520000, notificata il 13 settembre 2016, ma non è stata impugnata.

17. – Per completezza di motivazione va ribadito, con riferimento al tema della prescrizione del diritto dell’amministrazione a pretendere il pagamento di quanto dovuto per “quote latte” nel termine decennale di prescrizione, aderendo convintamente all’orientamento maggioritario (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, n. 7504/2024, cit., secondo la quale, come si è già riferito in precedenza, ritenendosi comunque utile riprodurre nuovamente qui il contenuto di quanto affermato, in materia trova applicazione “ il termine prescrizionale ordinario decennale ”, in quanto, “ gli importi dovuti a titolo di prelievo supplementare e i relativi interessi non sono debiti da pagarsi periodicamente, ma misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, e applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali, talché la prescrizione rilevante è quella decennale"). In sostanza, poiché il prelievo supplementare non costituisce una prestazione periodica, non è applicabile l'art. 2948 c.c. che disciplina la prescrizione di cinque anni, mentre, quanto al capitale, il termine di prescrizione decennale è previsto in via generale dall'art. 2946 c.c. (cfr. Cons. St., sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11050). Nella fattispecie, la prescrizione ha carattere decennale anche in considerazione del fatto che se, da un lato, non può essere invocata la prescrizione quinquennale ex art. 2948 cod. civ. (Cons. Stato, sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659), dall'altro, non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95, venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali ”). Con riguardo a tale secondo aspetto, in

particolare, va confermato l'orientamento che ha evidenziato come il presupposto dell'applicazione del suddetto termine sia un'irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell'Unione (come espressamente specificato dall'art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 secondo cui “ Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita ”) nel mentre, nel caso delle quote latte, non vi è un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell'Unione è assicurata direttamente dagli Stati attraverso la reintegrazione del fondo (restando a carico delle autorità statali il recupero del prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale) (cfr., in tal senso e tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024 n. 64).

In punto di fatto, nel presente giudizio risultano notificate, per le tre campagne oggetto della richiesta di pagamento tutti gli atti della procedura di riscossione (come emerge dalla documentazione versata nei due gradi di giudizio nei rispettivi fascicoli digitali del processo) e rilevano inoltre i procedimenti giurisdizionali promossi avverso gli atti di accertamento del credito ed innanzi indicati idonei ad interrompere e sospendere il corso della prescrizione anche se definiti con una sentenza in rito sulla scorta della giurisprudenza di questa Sezione alla quale può, per brevità, rimandarsi (vedasi in particolare Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024 n. 9351).

In definitiva deve affermarsi, dunque, che gli atti posti in essere dall'amministrazione sono idonei ad escludere il decorso del termine di prescrizione, dovendosi per l'effetto accogliere l'appello.

18. – Il riconoscimento, per le ragioni sopra illustrate, della fondatezza dell’appello, rende necessario lo scrutinio delle censure dedotte in primo grado dalla società agricola NO di SI EL e CA RL s.s., in quanto:

a) il giudice di primo grado non le ha scrutinate nella sentenza n. 1293/2024 (qui oggetto di appello), avendole ritenute (espressamente) assorbite nella decisione di accogliere il secondo motivo di ricorso dedotto dalla ricorrente;

b) la società agricola appellata, con una quarta controdeduzione, nel costituirsi in giudizio nella sede di appello, ne ha chiesto espressamente l’esame, avendole riproposte in applicazione dell’art. 101, comma 2, c.p.a..

Va ricordato che, con il ricorso di primo grado, la società agricola NO di SI EL e CA RL s.s., ha proposto tre ordini di censure, che qui di seguito si sintetizzano:

I) con il primo motivo la società (allora) ricorrente ha contestato la legittimità dell’intimazione di pagamento n. 12220219000991837000 per violazione degli artt. 1, 3 e 21- bis l. 7 agosto 1990, n. 241, degli artt. 1 e 7 l. 27 luglio 2000, n. 212, dell’art. 50 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e del provvedimento prot. n. 110560/2014 del 28 agosto 2014 del direttore dell’Agenzia delle entrate, oltre che per eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, per violazione dei principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento, del diritto di difesa e del giusto procedimento nonché per violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione. Ciò in quanto, per principio giurisprudenziale pacifico, gli atti di accertamento/imputazione del prelievo supplementare a carico degli interessati debbono essere direttamente portati a loro conoscenza. Contesta quindi la società agricola che, nel caso di specie, non risulta che sia stato a lei notificato il presupposto (all’atto di intimazione al pagamento) atto di accertamento (né di tale doveroso adempimento risulta esservi traccia nell’atto di intimazione impugnato), il quale deve quindi ritenersi inefficacia, con conseguente illegittimità dell’intimazione di pagamento. A ciò si aggiunga che l’atto di intimazione di pagamento risulta essere priva del necessario corredo di motivazione gravante sugli atti impositivi;

II) con il secondo motivo (che viene riproposto nella sede di appello in quanto, ad avviso della società agricola appellata, il giudice di primo grado, pur formalmente accogliendolo, non ha specificamente scrutinato la specifica questione) si tornano a ribadire le ragioni che sosterrebbero la tesi della intervenuta prescrizione dei crediti e degli interessi asseritamente vantati dall’AG e dall’ER, trattandosi di somme asseritamente dovute per lo sforamento delle cc.dd. quote latte annualmente assegnate alla ricorrente risalgono (addirittura) agli anni 2004, 2006 e 2007;

III) con il terzo motivo la società agricola appellata torna a contestare l’inesistenza e/o la nullità dell’intimazione di pagamento n. 12220219000991837000 in quanto emanata in forza di una normativa interna attributiva del potere incompatibile con il diritto comunitario e quindi disapplicabile.

19. – Ad avviso del Collegio nessuno dei tre motivi di contestazione, come sopra sinteticamente riassunti, coglie nel segno.

L’accoglibilità del primo motivo viene meno in ragione della documentazione prodotta, dalla quale emerge puntualmente l’intervenuta notifica degli atti e la compiutezza motivazionale degli stessi, che (all’esito di una facile lettura di tali atti) contengono tutti gli elementi necessari per consentire al destinatario della notifica di percepire il contenuto e la portata giuridica di ogni singolo atto, al fine di poter consentire la eventuale contestazione in giudizio delle pretese di pagamento, come peraltro risulta che, nella specie, sia avvenuto.

La contestazione sviluppata con il secondo motivo, poi, si scontra “frontalmente” con quanto si è sopra illustrato sia rispetto al termine decennale della prescrizione con riferimento alle somme pretese (a titolo di capitale che di interessi, cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. VI, n. 64/2024, cit.) per lo sforamento delle “quote latte” che ai “fatti” interruttivi che nel caso di specie (è ampiamente dimostrato che) si sono verificati.

Il terzo motivo non può accogliersi in quanto oggetto di impugnazione nel giudizio di primo grado è, nel caso che occupa, un'intimazione emessa a valle di una cartella di pagamento la quale, come risulta dalla documentazione prodotta dalla difesa erariale (documentazione che si è sopra statuito essere ammissibile), è stata infruttuosamente impugnata dalla società agricola appellata. Ne discende che l'eventuale vizio di anticomunitarietà afferente la ripartizione dei quantitativi a monte

non può essere surrettiziamente fatto valere, per la prima volta, in questa sede come inficiante in via derivata il successivo atto esecutivo.

Trova, infatti, applicazione il già richiamato consolidato orientamento di questa Sezione in subiecta materia (si veda, ex plurimis , Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2023 n. 7609 e, ancora una volta, Cons. Stato, Sez. VI, n. 64/2024, cit.) secondo cui il vizio di violazione del diritto unionale rileva come mera annullabilità (e non come nullità) con l'assorbente e pratica conseguenza che intanto quel vizio può esser fatto valere in quanto esso sia tempestivamente contestato gravando nei sessanta giorni il provvedimento che, per primo, ne è affetto (salvo l'esercizio dei poteri di autotutela attribuiti all'amministrazione; cfr., in argomento, Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024 n. 9338).

In proposito è appena il caso di osservare che, nel caso di specie, non verrebbe comunque in rilievo la disapplicazione, per contrasto con il diritto unionale, di una norma attributiva del potere (con conseguente ipotetica nullità del relativo provvedimento) ma, al più, la disapplicazione di una norma che ne ha determinato le sole modalità di esercizio ( id est , le modalità di ripartizione dei quantitativi).

20. – In ragione di tutto quanto si è sopra esposto, l’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma della sentenza del RI amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 giugno 2024 n. 1293. I motivi riproposti da parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a., sono, invece, infondati e vanno respinti.

Alla luce dell'ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) sono stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022 n. 531 e 2 settembre 2021 n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai

fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (cfr., da ultimo ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 9 maggio 2025 n. 3952).

Vista la complessità delle questioni oggetto del contenzioso e della circostanza che in primo grado l’AG non si è costituita in giudizio e tenuto conto dell’infondatezza dei motivi riproposti in appello dalla parte appellata, stima il Collegio che sussistano i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello (n. R.g. 9793/2024) di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del RI amministrativo regionale per il Veneto, Sez. IV, 3 giugno 2024 n. 1293, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Toschei	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO