Pubblicato il 05/02/2025

N. 00907/2025REG.PROV.COLL.

N. 04859/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4859 del 2024, proposto da
GE - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura e Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

RE FA, rappresentato e difeso dall'avvocato con domicilio eletto presso lo studio Cesare Tapparo in Udine, via Mercatovecchio, n. 28;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 1956/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RE FA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Emanuela Vergine, per delega dell'avvocato Cesare Tapparo, e Massimo Di Benedetto dell’Avvocatura generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’azienda agricola appellata ha impugnato avanti il Tar per il Veneto l’intimazione n. 11320219000795180000 relativa alla cartella di pagamento n. 30020150000007906000, che risulterebbe notificata il 16 marzo 2015, avente a oggetto il “Prelievo latte sulle consegne” per il periodo 1995/1996 e l’intimazione 11320219000796905000, che risulterebbe notificata il 10 dicembre 2018, relativa alla cartella 30020180000011835000 avente a oggetto il “Prelievo latte sulle consegne” per il periodo 1997/1998, 1998/1999 e 1999/2000 deducendo i seguenti motivi di ricorso:

- difetto di motivazione, perché all’intimazione non è allegata la cartella di pagamento, e manca quindi l’indicazione dei presupposti sui quali si fonda la pretesa creditoria, con conseguente illegittima compressione del diritto di difesa;

- violazione degli articoli 8 ter, 8 quater e 8 quinquies del decreto legge n. 5 del 2009, convertito in legge n. 33 del 2009, in relazione alla richiesta di pagamento degli interessi, rispetto alla quale manca l’indicazione delle modalità di calcolo sotto il profilo del dies a quo della pretesa, dei tassi applicati, e della campagna lattiera di riferimento;

- illegittimità degli atti di intimazione, in ragione dell’intervenuta prescrizione con riferimento ai prelievi latte indicati nelle cartelle che non risultano essere state notificate, per decorrenza del termine quadriennale ex art. 3, comma 1, del Reg. (CE) n. 2988/1995. In via subordinata la ricorrente eccepisce l’intervenuta decorrenza anche del termine quinquennale ai sensi dell’art. 2948 cod. civ. ovvero, in ulteriore subordine, del termine decennale ex art. 2946 cod. civ.;

- nullità degli atti impugnati in via derivata dall’illegittimità comunitaria dei provvedimenti di compensazione nazionale e di imputazione di prelievo, per tutti i periodi indicati nelle intimazioni impugnate, per violazione e falsa applicazione dei Reg. (CEE) n. 3950/92, n. 536/93, n. 1256/1999, n. 1392/2001, n. 1788/2003, n. 595/2004, n. 1234/2007 e n. 72/2009, in quanto tali provvedimenti costituiscono l’esito di compensazioni nazionali in contrasto con la normativa eurounitaria;

- difetto di motivazione, perché non è possibile verificare con esattezza il calcolo effettuato per determinare il prelievo supplementare ancora dovuto, in quanto manca l’indicazione delle somme già recuperate per compensazione da parte dell’Agenzia per i pagamenti in agricoltura (d’ora in poi GE) con i premi PAC liquidati all’impresa ricorrente, con grave lesione del diritto di difesa.

2 - Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso ritenendo fondata l’eccezione di prescrizione.

3 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello GE, contestando la statuizione del Tar che aveva accertato che gli atti presupposti alle intimazioni oggetto del presente giudizio non sarebbero, in realtà, stati notificati, in quanto la prova di tale notifica mancherebbe agli atti.

4 - L’appellante afferma che, contrariamente a quanto sostenuto, tutti gli atti prodromici agli atti oggetto del presente giudizio (in particolare le intimazioni ex L. 33/2009) sarebbero stati notificati, come da prova documentale che versa in atti.

4.1 - In particolare, GE sostiene che:

- in relazione alle campagne 1995/96 e 1996/97 è stata notificata l’intimazione n. AGEA.DIRGEN.2013.936 dell’11 giugno 2013 (doc. 1), consegnata il 25 giugno 2013 (doc. 2), alla quale è seguita in data 4 dicembre 2014, la presa d’atto da parte di GE della mancata adesione alla rateizzazione e del mancato versamento del prelievo esigibile (doc. 3);

- in relazione alle campagne 1997/98 e 1998/99 è stata notificata l’intimazione n. AGEA.AGA.2014.0034361 del 18 giugno 2014, consegnata il 25 giugno 2014 (doc. 5), alla quale è seguita in data 11 dicembre 2015, la presa d’atto da parte di GE della mancata adesione alla rateizzazione e del mancato versamento del prelievo esigibile (doc. 6);

- in relazione alle campagne 1999/00 e 2000/01 è stata notificata l’intimazione n. AGEA.AGA.2015.0025346 del 7 maggio 2015 (doc. 7), consegnata il 12 maggio 2015 (doc. 8), alla quale è seguita in data 11 dicembre 2015, la presa d’atto da parte di GE della mancata adesione alla rateizzazione e del mancato versamento del prelievo esigibile (doc. 9).

L’appellante evidenzia inoltre che l’azienda appellata, dopo le rituali comunicazioni di fine campagna ha puntualmente provveduto a ricorrere all’Autorità Giudiziaria avverso i relativi atti:

- il T.A.R. Lazio, con decreto n. 7902/2011 (doc. 10), ha dichiarato perento il ricorso proposto dal produttore avverso il prelievo supplementare per le campagne lattiere 1995/96 e 1996/97;

- il T.A.R. Lazio, con sentenza n. 4010/2012 (doc 11), ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal primo acquirente (cfr. doc 12 dalla lettura del quale – pag. 1 – si evince chi sia il primo acquirente) avverso il prelievo supplementare per la campagna lattiera 1997/98 e 1998/99;

- il T.A.R. Lazio, con sentenza n. 4502/2014 (doc. 13), ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal produttore avverso il prelievo supplementare per la campagna lattiera 2000/01. Il provvedimento non è stato impugnato dall’odierno appellato (cfr. doc. 14).

La pendenza dei suddetti giudizi, nonché la notifica delle suddette intimazioni ex L. 33/09 avrebbero impedito il decorrere del termine prescrizionale.

4.2 – L’appellante chiede inoltre l’ammissione in appello della documentazione comprovante le circostanze innanzi allegate, prospettando che l’art. 104 c.p.a. consente l’ingresso nel grado di appello anche di documenti che non siano nuovi in senso stretto (perché materialmente sopravvenuti), e anche al di là del caso in cui la parte dimostri di non aver potuto produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile. Per l’appellante si verserebbe nell’ipotesi di documenti “ indispensabili ai fini della decisione della causa ”.

L’appellante prospetta che alcuni dei documenti allegati all’appello non sarebbero neppure documenti in senso stretto, ma provvedimenti giurisdizionali, per i quali sarebbe discutibile se possa operare nei loro confronti il divieto di cui all’art. 104 c.p.a.

L’appellante evidenzia inoltre che trattasi non soltanto di soldi pubblici, ma di soldi di derivazione eurounionale, rappresentando che dell’eventuale mancato recupero lo Stato sarebbe chiamato a rispondere innanzi all’Unione europea.

4.3 – Con il secondo motivo di appello l’appellante censura la pronuncia laddove ha ritenuto che fosse intervenuta la “ prescrizione quinquennale della somma imputata a titolo di interessi ”.

Per l’appellante l’assunto che la prescrizione sia quinquennale e non decennale è erroneo in diritto. A sostegno della propria tesi richiama numerose pronunce del Giudice amministrativo.

5 - Vista la statuizione del Tar che ha ritenuto i crediti azionati da GE prescritti, si pone la questione circa l’ammissibilità della documentazione prodotta in appello da GE volta a dimostrare l’intervenuta interruzione e sospensione del termine prescrizionale che, pertanto, nella prospettazione di parte appellante non sarebbe maturato.

Nella consapevolezza della sussistenza di diverse sensibilità relativamente all’ammissione officiosa di documenti in appello in presenza di un ordine istruttorio rimasto inevaso dalla pubblica amministrazione (vedasi la giurisprudenza citata da parte appellante), stante il carattere latamente discrezionale che contraddistingue tale valutazione del giudice e la sua necessaria calibrazione in relazione allo specifico caso concreto, e pur in presenza di una duplicità di ipotesi nell’art. 104 c.p.a. (stante la disgiutiva “ovvero”), nel caso dell’ordine istruttorio del giudice in primo grado rimasto inadempiuto, va data continuità, salve le precisazioni di seguito svolte, all’orientamento espresso dalla Sezione sin dalla pronuncia del 20 dicembre 2023 n. 11049, per cui: “ Il potere del giudice di appello di acquisire d’ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all’art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l’esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l’integrazione istruttoria in appello, ma non quando – come avvenuto nel caso di specie – è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l’amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio (in termini Cons. Stato, sez. IV, n. 5560/2021) ”.

La soluzione nel senso dell’inammissibilità - avuto riguardo alla peculiarità che caratterizza l’applicazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a. nel presente giudizio, dove i “nuovi” documenti di cui si chiede l’ammissione erano stati oggetto di una precisa richiesta istruttoria del giudice di primo grado rimasta inevasa dall’amministrazione - risulta del resto conforme alla giurisprudenza già pronunciatasi in casi similari, pur al di fuori dello specifico contenzioso relativo alle c.d. quote latte ( cfr . Cons. Stato n. 4166/2007 che ha escluso la possibilità di nuove prove documentali in appello da parte dell’amministrazione, che non aveva prodotto tali prove in primo grado nonostante l’ordine istruttorio del giudice).

6 – Ad ulteriore conforto delle conclusioni a cui è giunta la Sezione, viste le difese svolte da parte appellante, si osserva ulteriormente quanto segue.

Ai sensi dell’art. 104 del c.p.a.: “ Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall'articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio. Possono tuttavia essere chiesti gli interessi e gli accessori maturati dopo la sentenza impugnata, nonché il risarcimento dei danni subiti dopo la sentenza stessa.

Non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ”.

Nel dirimere la questione deve inoltre essere ricordato che il presente giudizio, pur formalmente impugnatorio, ha ad oggetto un rapporto patrimoniale di debito-credito, e cioè un diritto soggettivo, dal momento sono state impugnate le intimazioni di pagamento relative ad una pregressa posta debitoria.

Ciò premesso, va ricordato che la prescrizione è una cd. eccezione in senso stretto, nella disponibilità della parte e non rilevabile d’ufficio (art. 2938 c.c.). Specularmente, per una parte della giurisprudenza, anche l’interruzione della prescrizione ha sostanzialmente la medesima natura: “ l'interruzione della prescrizione, in replica all'eccezione di prescrizione formulata dal debitore, configura una controeccezione mirante a paralizzare l'eccezione avversaria, assimilabile alle eccezioni in senso stretto, e pertanto il controeccipiente ha l'onere non solo di provare i fatti su cui essa si fonda ma anche di dedurli, o quanto meno è necessario che essi siano implicitamente contenuti nelle argomentazioni difensive da lui sviluppate, non potendo l'esistenza di atti interruttivi essere rilevata d'ufficio dal giudice, neppure se la prova di essi è contenuta in documenti prodotti in giudizio” (Corte Cass. 10137 del 12/07/2002; cfr. anche Corte Cass. n. 5872 del 11/03/2011).

Per un altro orientamento meno rigoroso: “ L'eccezione di interruzione della prescrizione integra un'eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d'ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti” (Corte Cass. 2468/2006; cfr . anche Corte Cass. n. 4135 del 22/02/2007 e n. 9226 del 13/04/2018).

Ove si accolga l’orientamento volto a ricondurre la “contro-eccezione” di interruzione della prescrizione nel novero delle eccezioni in senso stretto o, comunque, ad assimilarne a queste l’operatività, la sua deduzione per la prima volta in appello si scontra con il primo comma della citata disposizione, per il quale non sono ammesse nuove eccezioni, salvo quelle rilevabili d’ufficio ( cfr . Cons. St. 2260/2001), restando per l’effetto assorbita la logicamente successiva fase di ammissione del relativo materiale probatorio regolata dal comma 2.

Avuto riguardo al divieto di proporre nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio di cui al primo comma dell’art. 104 c.p.a., va dunque escluso che l’appellante, che non ha eccepito l’interruzione della prescrizione in primo grado, perché in ipotesi costituitasi solo formalmente, possa per la prima volta eccepirla con l’appello ( cfr. Cons. St. Ad. Plen 14/2004, Cons. St. 1595/2006).

Si osserva che la giurisprudenza della Corte di Cassazione giunge sostanzialmente alla medesima conclusione anche nel caso in cui alla deduzione dell’interruzione della prescrizione si riconosca la natura di eccezione in senso lato (dovendosi comunque dare rilievo alla condotta inerte tenuta dalla parte): “ l'eccezione di interruzione della prescrizione integra un'eccezione in senso lato e non in senso stretto e, pertanto, può essere rilevata d'ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, con l'effetto che tale definizione della suddetta eccezione, pur comportando conseguenze in ordine alla rilevabilità "ex officio" e alla diversa configurabilità dell'onere di proposizione, non determina, tuttavia, la facoltà di produrre per la prima volta in appello il documento attestante l'avvenuta interruzione, ove una qualche prova in merito non sia stata acquisita né il fatto interruttivo sia stato allegato in primo grado. (Nella specie, la S.C., enunciando il riportato principio, ha respinto il ricorso, rilevando che, correttamente, con la sentenza di appello era stata ritenuta la tardività dell'eccezione di interruzione della prescrizione in ordine all'esercizio del diritto ad ottenere dall'I.N.P.S. la rivalutazione e gli interessi sui ratei di pensione corrisposti al ricorrente in ritardo, siccome formulata solo con l'atto di appello, ravvisandosi, nel contempo, l'inammissibilità della produzione in sede di discussione nel giudizio di appello di altra documentazione attestante l'avvenuta interruzione) ” (Corte Cass. 2468/2006 cfr. anche Corte Cass. n. 4135/2007 e n. 9226/2018).

7 - A prescindere dai rilievi facenti leva sul primo comma dell’art. 104 c.p.a., pur potenzialmente dirimenti, in riferimento al secondo comma di tale disposizione si osserva che, affermato il principio per cui non sono ammissibili nuovi mezzi di prova, la norma prevede due eccezioni, da ritenersi alternative e non cumulative alla luce del tenore letterale della disposizione: a) il caso della cd. prova indispensabile; b) il caso che la mancata produzione in primo grado sia dipesa da una causa non imputabile alla parte.

La disposizione è testualmente ricalcata sul previgente art. 345, terzo comma, c.p.c. (in tali termini, espressamente, la relazione al codice del processo amministrativo) e, giova sottolinearlo, introduce una regola generale che vieta l’attività istruttoria in appello.

Le ipotesi poi contemplate dalla disposizione sono appunto “eccezioni” a tale regola generale; ne deriva che la loro interpretazione ed applicazione concreta non può risolversi nel sovvertire la regola generale che prevede un divieto di nuove prove in appello.

In particolare, nel delineare quando una prova sia indispensabile ai sensi del comma 2 cit. e, dunque, ammissibile anche in appello, la norma in commento non può che essere letta alla luce delle ulteriori disposizioni processuali, che regolano l’attività delle parti in giudizio, nonché dei principi affermati dall’art. 2 del c.p.a. come di seguito meglio spiegato.

Un’interpretazione avulsa della sistematica del codice di procedura rischia di alterare gli ordinari rapporti tra giudizio di primo grado e giudizio di appello, il quale, pur svolgendo una funzione rinnovatoria, in un rapporto fisiologico tra primo e secondo grado, dovrebbe avere ad oggetto la sentenza di primo grado e le critiche che alla stessa vengono mosse con l’appello e non direttamente la cognizione del rapporto controverso in primo grado.

In tale prospettiva va considerato che, seppur il processo amministrativo non conosca un regime rigido di preclusioni come il processo civile, l’art. 73 del c.p.a. individua comunque una serie di termini entro il quale le parti devono svolgere le proprie difese e la relativa attività istruttoria a pena di inammissibilità (Cons. Stato, sez IV, n. 916 del 2013: “ i termini previsti dall'art. 73 comma 1, cod. proc. amm. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza) sono perentori e, in quanto tali, non possono essere superati neanche ove sussistesse accordo delle parti, essendo il deposito tardivo di memorie e documenti ammesso in via del tutto eccezionale nei soli casi di dimostrazione dell'estrema difficoltà di produrre l'atto nei termini di legge, siccome previsto dall'art. 54 comma 1, dello stesso cod. proc. amm. ”). E’ evidente che una indiscriminata ammissione delle prove in appello rischia di vanificare l’operatività della citata disposizione in primo grado.

A maggior ragione deve ritenersi che, a fronte di un ordine istruttorio del giudice di primo grado (perché questo è il presupposto dell’orientamento rigoroso della Sezione altrimenti essendovi maggiore latitudine dei poteri officiosi), la parte abbia il dovere di adempierlo in tale giudizio ed entro i termini a tal fine previsti dalla dinamica processuale, a meno di non svilire completamente la rilevanza dei poteri istruttori del giudice, specie laddove, avuto riguardo al caso in esame, intervengano proprio a soccorso della parte sulla quale, a rigore, dovrebbe gravare l’onere di eccepire e/o comunque provare i fatti atti a paralizzare l’eccezione di prescrizione ( cfr . Corte Cass. 5413 del 26/02/2021: “ L'onere di provare il fatto interruttivo della prescrizione, ritualmente introdotto nel processo, grava su chi ha esercitato il diritto soggetto a prescrizione ”).

In termini generali, quindi, pare potersi affermare che tendenzialmente il potere istruttorio attribuito al giudice di appello non può essere utilizzato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi nel giudizio di primo grado.

Senza pretesa di esemplificare tassativamente (in giurisprudenza ovviamente non essendo possibile che una logica del concreto) stante la preclusione intervenuta in forza di quanto detto, i poteri officiosi possono astrattamente superarla (come poi meglio si vedrà) nei seguenti casi:

1) Adempimento parziale all’ordinanza istruttoria già avvenuto in primo grado;

2) Esistenza di un giudicato favorevole all’amministrazione (per evitare revocazione per conflitto fra giudicati ed in considerazione del fatto che i precedenti giudiziari non sono fra l’altro documenti secondo la giurisprudenza del Cons. St.);

3) Spiegazione in appello delle ragioni della inosservanza all’ordine del giudice rimasto inottemperato in primo grado (tali ragioni vanno enunciate o devono essere facilmente evincibili dagli atti e potrebbero essere anche legate all’esistenza di un contenzioso di massa e/o alla condotta processuale di controparte che non abbia esposto tutte le vicende pregresse sugli atti a monte e che non renda facile il reperimento della documentazione, che comunque deve essere liquida e di immediata leggibilità, mentre non rileva la semplice inerzia o l’inefficienza amministrativa, che non possono andare a svantaggio del privato o la produzione di atti o documenti in appello la cui valenza sia complessa e tutta da interpretare).

Alla luce di tali coordinate non paiono condivisibili le ragioni dedotte dall’amministrazione appellante nel presente giudizio al fine di ottenere l’ammissione dei nuovi documenti nella presente fase processuale.

7.1 – Avuto riguardo agli argomenti che traspaiono dall’atto di appello, va sin da subito escluso ogni tentativo volto ad introdurre una discriminazione nell’applicazione dell’art. 104 c.p.a. a seconda che a giovarsene sia il ricorrente o il resistente, siano essi la parte pubblica o privata.

Al riguardo, appare utile ricordare l’insegnamento dell’DU LE ( cfr . Cons. St., Ad. Plen. 14/2004) per cui la completa parità delle parti nel processo s’impone come valore di rilevanza costituzionale ( cfr . art. 24 Cost.). Ne consegue, non solo la necessità che la norma posta per regolare il processo assicuri detta parità in ogni stato e grado di esso, ma anche l’erroneità di ogni interpretazione di tale norma dalla quale possa evincersi una posizione di privilegio, sul piano processuale, di una parte a discapito delle altre.

A maggior ragione ove il giudizio abbia ad oggetto un diritto soggettivo, non può giustificarsi un diverso e minor grado di protezione, a seconda del soggetto nei cui confronti è fatto valere e del giudice alla cui cognizione deve essere portato ( cfr . Ad. Plen. 14/2004).

Quale precipitato di tali principi, oggi recepiti dall’art. 2 del c.p.a. (“ 1.Il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall'articolo 111, primo comma, della Costituzione. 2. Il giudice amministrativo e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo ”) - ai quali deve ispirarsi anche l’interpretazione e l’applicazione concreta della norma intorno alla quale ruota il presente giudizio, nonché il comportamento processuale delle parti e del giudicante - deve ritenersi preferibile un’interpretazione del requisito dell’indispensabilità che presupponga comunque la verificata impossibilità di acquisire la conoscenza di quei fatti con altri mezzi, che la parte aveva l’onere di fornire nelle forme e nei tempi stabiliti dalla legge processuale.

7.2 – A conferma della considerazione che precedono si osserva che la giurisprudenza si è già espressa nel senso che è inibita alla parte la possibilità di essere rimessa in termini attraverso la produzione di documenti in appello, trattandosi di attività non consentita al di fuori del necessario giudizio di indispensabilità, il quale a sua volta implica che tale offerta di prova nel giudizio di secondo grado non sia preordinata a supplire a negligenze della parte onerata ( cfr . Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2013, n. 3892). E, nella medesima prospettiva, si è segnalato il rischio di trasformare l’inerzia della parte in “giusta causa” della produzione tardiva ( cfr . Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2014, n. 1242); recentemente, questo Consiglio ha ribadito che il potere istruttorio attribuito al giudice d’appello non può essere esercitato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi in primo grado, poiché si tratterebbe della produzione non di nuove prove, bensì di prove dalle quali la parte è decaduta ( cfr . Cons. Stato n. 3150 del 2021).

Nell’ambito di una differente tipologia di contenzioso, la giurisprudenza ( cfr . Cons. St. 4639/2021), proprio in riferimento alla deduzione solo in secondo grado dei fatti interruttivi della prescrizione, ha affermato sostanzialmente i medesimi principi innanzi delineati, precisando che la produzione solo in appello della documentazione atta a comprovare che la prescrizione non sarebbe decorsa si traduce in un tardivo ampliamento del thema probandum in contrasto con il divieto dei nova sancito dall’art. 104, comma 2, c.p.a. allorquando: a) non si dimostri che tale necessità discenda da causa non imputabile alla parte appellante; b) non si verta nell’ambito di un giudizio impugnatorio, cui anche in appello è applicabile la regola stabilita dall’art. 46, comma 2, c.p.a.

In riferimento a quest’ultima ipotesi, pur non rilevante ai fini del presente giudizio, che come detto ad oggetto un diritto soggettivo di credito, va dato atto che per la giurisprudenza devono ritenersi sicuramente indispensabili, nel diverso ambito di un giudizio impugnatorio, il provvedimento impugnato e gli atti del relativo procedimento ( cfr . Cons. St. 4547/21).

7.3 – Il ricordato orientamento della giurisprudenza deve ritenersi a maggior ragione applicabile nel caso in cui la parte sia stata destinataria di un preciso ordine istruttorio da parte del giudice al quale, salva un’idonea giustificazione, aveva il dovere giuridico di adempiere e sia, nondimeno, rimasta del tutto inerte.

Infatti, come già anticipato, il principio dispositivo, da leggersi quale espressione del principio di parità delle parti (art. 2 c.p.a.), va inteso anche nel senso che i poteri di ufficio del giudice di appello non possono avere una funzione di “ulteriore supplenza” della parte inerte nonostante il “soccorso” già intervenuto in primo grado. Ciò si risolve in un’alterazione dell’equilibrio tra le parti e anche della fisiologica relazione tra giudizio di primo grado ed appello, dal momento che, stante l’ingiustificata inerzia verificatasi in primo grado, l’attività di trattazione della causa e valutazione delle prove sarebbe effettuata solo in appello, estendendosi verosimilmente a tutte le questioni non esaminate dal Tar, che le aveva correttamente assorbite una volta accertata l’intervenuta prescrizione del credito.

Appare evidente come tale risultato si ponga in tensione con il principio del doppio grado giudizio che caratterizza il sistema di giustizia amministrativa. Recentemente l’DU LE (n. 16/2024) ha ricordato che per il processo amministrativo il doppio grado di giudizio ha valore di regola costituzionale (art. 125 Cost.; Corte cost., 12.3.1975, n. 61, e 1.2.1982, n. 8; Cass., Sez. un., 15.12.1983, n. 7409), precisando che “ Il principio costituzionale del doppio grado del giudizio va interpretato alla luce, da un lato, dei principi del giusto processo e del diritto a un ricorso effettivo (artt. 111, primo comma, Cost.; 13 CEDU; 1 c.p.a.), e, dall’altro lato, della previsione costituzionale del limitato sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo, circoscritto “ai soli motivi inerenti alla giurisdizione ” (art. 111, ottavo comma, Cost.)… esso comporta da un lato che, una volta che la causa sia stata decisa dal T.A.R., sia previsto il rimedio dell’appello, e, dall’altro lato che la causa debba essere esaminata nel merito in primo grado, in presenza dei relativi presupposti e sulla base dei principi del giusto processo e di effettività della tutela ”.

Da un altro punto di vista, anche il principio di economia processuale (art. 2, comma 2, c.p.a.) implica che sia rispettata una corretta scansione della tempistica processuale, compiendo ciascuna attività nel momento in cui ciò è prescritto dalla legge o dal giudice; sicché, deve escludersi che attività istruttorie che era non solo possibile svolgere in primo grado, ma da ritenersi anzi doverose, specie a fronte di un ordine istruttorio del giudice, possano essere “recuperate” in appello, con la dilazione delle relative tempistiche processuali.

8 – Ribadito che il giudizio di indispensabilità si connota per un certo margine di discrezionalità ed è inevitabilmente condizionato dalla specificità di ciascuna singola controversia, in base alle considerazioni svolte innanzi ed alla giurisprudenza citata, non appare potersi riconoscere tale requisito ad una massiccia produzione documentale, avvenuta in appello nonostante l’inerzia serbata nel giudizio di primo grado a fronte di uno specifico ordine istruttorio del giudice, senza giustificare in alcun modo una simile condotta inadempiente.

A fronte di una tale situazione, deve riaffermarsi come non sia conforme alla sistematica del c.p.a. ed ai canoni di parità delle armi improntata a correttezza e lealtà processuale, nonché all’esigenza di non eludere il principio del doppio grado di giudizio, il comportamento della parte che, del tutto inerte in primo grado, pur a fronte di un ordine del giudice rispetto al quale ha il dovere di adempiere, pretenda poi di fondare le proprie difese su documenti che avrebbe dovuto versare in quella sede e che invece, in ragione della propria ingiustificata inerzia, ha del tutto omesso di produrre. Deve, infatti, ripetersi che in tal caso la parte, a meno di un’idonea giustificazione, sia irrimediabilmente decaduta dal diritto di provare i fatti a sé favorevoli.

8.1 - A tali principi non pare potersi fare eccezione neppure nel caso in cui la produzione in appello consista genericamente in provvedimenti giurisdizionali (salvo quanto di seguito precisato), dal momento che gli stessi, nel caso specifico, non sono prodotti al fine di confermare la prospettazione giuridica dell’appellante, alla stregua di giurisprudenza a supporto delle tesi giuridiche perorate (produzione da ritenersi ammissibile, in quanto non ampia il thema decidendum ), bensì quale fatto idoneo ad interrompere la prescrizione, il cui onere della prova grava sul creditore, alla stregua di qualunque altro fatto o atto a tal fine ritenuto idoneo dalla legge e come tale soggetto al medesimo regime processuale.

9 – Stante il carattere comunque discrezionale del potere conferito al Collegio dall’art. 104, comma 2, deroghe alla conclusione innanzi rassegnata possono essere ipotizzate alla luce della peculiarità di ciascun singolo caso, tenuto anche conto che la tipologia di contenzioso in esame spesso si caratterizza per l’impugnazione di una pluralità di atti di accertamento, ciascuno proposto avverso una differente annata casearia e che possono anche essere stati proposti da soggetti diversi dai ricorrenti, stante l’eventualità che sia il produttore che l’acquirente impugnino i relativi atti, non rendendo immediata la ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato il credito.

Volendo tentare una esemplificazione, il contemperamento tra i principi innanzi delineati e la necessità di uniformare la realtà processuale a quella storica può portare a ritenere indispensabile e, quindi, ammissibile la produzione di uno specifico documento del quale la parte spieghi in modo preciso la sua incidenza sulla statuizione impugnata e la sua immediata attitudine a sovvertirla, senza la necessità di un’ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche) che, nel rispetto del diritto di difesa e del doppio grado di giudizio, avrebbe dovuto essere svolta nel primo grado di giudizio.

In tale prospettiva, possono ritenersi ammissibili quei provvedimenti giurisdizionali che consistano in una sentenza intervenuta tra le parti che accerti con efficacia di giudicato la sussistenza del debito, in quanto tale statuizione giurisdizionale sia idonea, immediatamente e con efficacia di giudicato, ed escludere l’estinzione del debito, invece accertata con la sentenza impugnata, senza la necessità di ulteriori approfondimenti.

L’ammissibilità di un limitato numero di documenti può inoltre ritenersi possibile dove la parte abbia comunque svolto le proprie difese in primo grado producendo le relative prove a supporto (se del caso anche a seguito di un ordine istruttorio), ove la successiva produzione in appello non possa qualificarsi totalmente nuova, risolvendosi invece in una limitata attività di integrazione documentale, rispetto ad un costrutto probatorio sul quale si era già svolto il contraddittorio in primo grado ( cfr . Cons. St. 5509/2014) e nel caso in cui la parte produca tardivamente i documenti tuttavia esponendo le ragioni specifiche non imputabili a sè che non hanno consentito la produzione della documentazione in primo grado, nonostante l’ordine istruttorio del giudice tali da persuadere il giudice di appello a esercitare i poteri officiosi ritenendoli giustificati ed al fine di evitare una palese ingiustizia dell’esito del processo.

9.2 - Riassumendo, riaffermato che, di norma, non è possibile supplire in appello ad una ingiustificata carenza probatoria di primo grado della parte, in base alla complessità e alle caratteristiche dello specifico caso ed alla condotta processuale delle parti in causa complessivamente considerata, nella discrezionalità che deve riconoscersi a ciascun collegio giudicante nella valutazione dei requisiti di cui all’art. 104 c.p.a., a titolo meramente esemplificativo, può ritenersi ipotizzabile una deroga all’orientamento principale innanzi delineato nei casi in cui:

- in primo grado l’amministrazione abbia comunque adempiuto, seppur in modo non completo, ma fornendo comunque evidenze che tendono a smentire l’eccezione di prescrizione dei ricorrenti ( cfr. Cons. St. 9999/2024);

- si chieda l’acquisizione di uno specifico documento che provi incontrovertibilmente l’erroneità della statuizione di primo grado, senza la necessità di un’ulteriore attività di trattazione (indagini fattuali e ricostruzioni ermeneutiche);

- si chieda l’acquisizione di un documento avente ad oggetto una sentenza che integra un giudicato di merito che conferma il credito portato dal provvedimento impugnato, in quanto suscettibile di escludere immediatamente con efficacia di giudicato l’intervenuta estinzione del debito.

- sussistano ragioni specifiche - esposte dalla parte rimasta inerte – che giustifichino la condotta ed impongano l’esercizio dei poteri officiosi.

10 – Nel caso in esame, durante il giudizio di primo grado, all’esito della prima camera di consiglio del 12.1.2022, il Tar aveva disposto incombenti istruttori a carico delle Amministrazioni intimate, ordinando di depositare “ 90 giorni prima dell’udienza di merito come fissata in dispositivo, una relazione corredata da tutta la documentazione relativa alla vicenda per cui è causa, con riferimento in particolare all’avvenuta notificazione alla parte ricorrente degli atti di imputazione/accertamento/intimazione del pagamento, delle cartelle di pagamento relative all’atto impugnato, dell’eventuale interruzione della prescrizione, delle eventuali sentenze pronunciate su tali atti in relazione all’intimazione in questa sede impugnata, e di ogni altra eventuale documentazione utile ad accertare la posizione della parte ricorrente anche in relazione ai precedenti contenziosi dalla stessa attivati ”.

Tale richiesta del Giudice di primo grado risulta essere stata evasa da Ader con la massiccia produzione documentale del 4 novembre 2023 il cui attento esame portava già allora a mettere ragionevolmente in dubbio l’intervenuta estinzione del debito per prescrizione (a titolo di esempio si vedano le due relazione depositate da GE e Ader).

In tal senso la produzione in appello di GE è ripetitiva ed al più integrativa di quanto già prodotto in primo grado e già sottoposto al contraddittorio delle parti, sottraendosi pertanto alle contestazioni sollevate dall’appellata dal momento che non viene ad integrarsi al pregiudizio al diritto di difesa (in senso parzialmente conforme vedasi la già citata Cons. St. 9999/2024).

In altri termini, si versa in una delle ipotesi innanzi delineate, che consente una deroga all’orientamento che esclude l’ammissibilità della produzione di documenti in appello.

Da tale documentazione, unitamente a quella già prodotta in primo grado, emerge come il credito non sia affatto prescritto dovendosi per l’effetto accogliere l’appello.

10.1 - Al riguardo, si rileva che la Sezione intende aderire all’orientamento maggioritario che ritiene applicabile in subiecta materia “ il termine prescrizionale ordinario decennale (ex multis Cons. Stato, sez. III, 7 novembre 2022 n. 9706; Cons. Stato sez. III, nn. 2730 del 2022; secondo cui "gli importi dovuti a titolo di prelievo supplementare e i relativi interessi non sono debiti da pagarsi periodicamente, ma misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, e applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali, talché la prescrizione rilevante è quella decennale"). E tanto anche in considerazione anche del fatto che, da un lato, non può essere invocata la prescrizione quinquennale ex art. 2948 cod. civ. (Cons. Stato, Sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659) e, dall'altro, non è neppure applicabile il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95 venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme eurounionali regolatrici del mercato, o meglio, di misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali. Con riguardo a tale secondo aspetto pare, in particolare, che vada confermato l'orientamento di merito (tra cui segnatamente T.A.R. Lombardia, sez. II, 28 agosto 2023 n. 685; in termini anche T.A.R. Lazio, sez. V, 13 giugno 2023 n. 10057) che ha evidenziato come il presupposto dell'applicazione del suddetto termine sia un'irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell'Unione (come espressamente specificato dall'art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 secondo cui "Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita") nel mentre, nel caso delle quote latte, non vi è un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell'Unione è assicurata direttamente dagli Stati attraverso la reintegrazione del fondo (restando a carico delle autorità statali il recupero del prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale)” ( cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64).

10.2 - Ciò precisato, in relazione alle campagne 1995/96 e 1996/97 è stata notificata l’intimazione n. AGEA.DIRGEN.2013.936 dell’11 giugno 2013 (che risulta prodotta anche in primo grado), consegnata il 25 giugno 2013 (doc. 2); - in relazione alle campagne 1997/98 e 1998/99 è stata notificata l’intimazione n. AGEA.AGA.2014.0034361 del 18 giugno 2014 (doc. 4), consegnata il 25 giugno 2014 (doc. 5); - in relazione alle campagne 1999/00 e 2000/01 è stata notificata l’intimazione n. AGEA.AGA.2015.0025346 del 7 maggio 2015 consegnata il 12 maggio 2015 (doc. 8).

Rilevano inoltre i procedimenti giurisdizionali promossi avverso gli atti di accertamento del credito ed innanzi indicati idonei ad interrompere e sospendere il corso della prescrizione anche se definiti con una sentenza in rito sulla scorta della giurisprudenza di questa Sezione alla quale si rimanda (vedasi in particolare Cons. St. 9351/2024).

11 – In definitiva gli atti posti in essere dall’amministrazione sono idonei ad escludere il decorso del termine di prescrizione, dovendosi per l’effetto accogliere l’appello.

Da tale accoglimento discende la riforma della sentenza impugnata ed il rigetto del ricorso, dal momento che i motivi di primo grado non possono essere esaminati in questa sede, in quanto tardivamente riproposti solo con la memoria del 10 dicembre 2024, oltre il termine previsto dall’art. 101, comma 2, del c.p.a.

11.1 – Le spese di lite del doppio grado di giudizio, vista la complessità della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO