Pubblicato il 12/05/2026

N. 00324/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00399/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 399 del 2025, proposto dalla
IM società di gestione del risparmio s.p.a., in proprio e nella qualità di soggetto gestore del fondo di investimento i3-Silver, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Brunetti e Alfredo Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giulianova, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Del Vecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

TA Consulting s.r.l.s., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento adottato dal Comune di Giulianova - Area IV - Servizi per la Promozione del Territorio - Servizio Ambiente - Ufficio demanio marittimo prot. (U) n. 33152/2025 del 29 luglio 2025, recante ad oggetto “Procedimento di decadenza concessione demaniale marittima per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell’atto di concessione, o per cattivo uso, ai sensi dell’art. 47 del Codice della Navigazione - conclusione. Licenza n. 28570/08 - ID concessione 2008N004445 - Fondo I3-Silver-INVIMIT SG Spa”;

- della nota prot. n. 27169 del 23 giugno 2025, recante ad oggetto “Avvio procedimento di decadenza concessione demaniale marittima, ai sensi dell’art. 47 del Codice della Navigazione. Licenza n. 28570/08 - ID concessione 2008N004445 - Fondo I3-Silver-INVIMIT SG Spa”;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, conseguenziale e connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Giulianova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa OS LI;

Uditi l’avvocato Alfredo Vitale per la parte ricorrente e l’avvocato Michele Del Vecchio per il Comune di Giulianova;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e RI

1. La IM SG s.p.a. (d’ora in avanti solo IM) è una società a totale partecipazione pubblica creata per la gestione collettiva del risparmio. Con deliberazione del Consiglio di Amministrazione del 18 aprile 2018 la IM ha istituito il fondo comune di investimento immobiliare chiuso denominato “i3-Silver”.

In data 10 luglio 2018 l’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (INPS) ha conferito nel fondo “i3-Silver” il complesso immobiliare in disuso, denominato “ex colonia ENAM Rosa Maltoni Mussolini”, e la proprietà superficiaria dello stabilimento balneare che insiste sul tratto di spiaggia antistante, denominato “Rosso di Sera” e anch’esso in stato di abbandono, oggetto della concessione demaniale n. 728 del 3 luglio 2002, rilasciata dalla Regione Abruzzo all’Ente Nazionale di Assistenza Magistrale (ENAM, al quale è successivamente subentrato l’INPS) e rinnovata in data 3 luglio 2008 con licenza prot. n. 28570/08.

Con atto rep. n. 6649 del 13 gennaio 2021 il Comune di Giulianova, nel cui territorio si trovano gli immobili conferiti nel fondo di investimento, ha autorizzato il sub ingresso del “Fondo I3-Silver - INVIMIT Sgr Spa” all’INPS nella predetta concessione demaniale, estendendone la durata sino al 31 dicembre 2033 (cfr. atto di asseverazione rep. n. 2 del 30 marzo 2021).

In data 16 giugno 2024 la IM ha sottoscritto un contratto di locazione ad uso non abitativo con la TA Consulting s.r.l.s., avente ad oggetto lo stabilimento balneare “Rosso di Sera”.

Con determinazione dirigenziale n. 53208 dell’11 dicembre 2024 il Comune di Giulianova ha autorizzato la IM ad affidare alla TA Consulting s.r.l.s. la gestione di tutte le attività ricomprese nella concessione demaniale n. 28570/08.

In data 22 gennaio 2025 la TA Consulting s.r.l.s. ha presentato al Comune di Giulianova una CILA per l’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria dello stabilimento balneare “Rosso di Sera”.

Con nota prot. n. 27169 del 23 giugno 2025 il Comune di Giulianova ha comunicato alla IM e alla TA Consulting s.r.l.s. l’avvio del procedimento di decadenza dalla concessione demaniale marittima.

In data 27 giugno 2025 la TA Consulting s.r.l.s. ha presentato le proprie osservazioni procedimentali, nelle quali rappresentava al Comune di Giulianova l’impossibilità di aprire lo stabilimento balneare prima del 15 luglio 2025, a causa del mancato completamento dei lavori di manutenzione straordinaria.

Con determinazione dirigenziale del 29 luglio 2025 il Comune di Giulianova ha disposto, ai sensi dell’articolo 47, comma 1, lettera b), del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (d’ora in avanti solo codice della navigazione), la decadenza della IMt dalla concessione demaniale marittima, per non aver garantito l’esercizio dell’attività di gestione dello stabilimento balneare nel periodo previsto dall’articolo 1, lettera e), dell’ordinanza balneare regionale 2025 (1 giugno - 31 agosto 2025), ed ha intimato lo sgombero dell’area entro i successivi quarantacinque giorni.

1.1. Con ricorso notificato e depositato il 12 settembre 2025, la IM ha domandato l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di decadenza dalla concessione demaniale marittima, per i seguenti motivi:

a) violazione dell’articolo 47 del codice della navigazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, illogicità e sviamento, dal momento che il Comune di Giulianova non avrebbe tenuto conto della possibilità, espressamente prevista nell’ordinanza balneare 2025 della Regione Abruzzo, di realizzare opere straordinarie di ristrutturazione degli stabilimenti balneari nel periodo compreso tra l’11 marzo 2025 e il 23 novembre 2025 (primo motivo) e dell’avvenuta realizzazione di parte di tali opere di ristrutturazione, comunicatagli dalla TA Consulting s.r.l.s. in data 27 giugno 2025 (secondo motivo);

b) violazione degli articoli 45 bis e 47 del codice della navigazione e del principio di proporzionalità, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, illogicità e sviamento, dal momento che il Comune di Giulianova non avrebbe tenuto in adeguata considerazione la natura pubblica della società concessionaria del bene demaniale e la rilevanza collettiva del progetto di valorizzazione del compendio immobiliare che essa intende realizzare (terzo motivo) nonché la pregressa archiviazione di un procedimento avviato per la decadenza dalla concessione, a causa di inadempimenti vari imputabili al precedente gestore dello stabilimento balneare (quarto motivo).

1.2. Ha resistito al ricorso il Comune di Giulianova.

1.3. Con ordinanza n. 234 del 9 ottobre 2025 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare proposta dalla società ricorrente e, per l’effetto, ha sospeso l’efficacia del provvedimento di decadenza sino alla trattazione del merito del ricorso, in vista della quale entrambe le parti costituite in giudizio hanno presentato documenti, memorie e repliche.

1.4. Alla pubblica udienza del 25 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Per ragioni di logica e di economia dei mezzi processuali, il Collegio ritiene di procedere alla trattazione congiunta dei primi tre motivi di ricorso, i quali hanno tutti ad oggetto l’erroneo esercizio del potere attribuito all’amministrazione dall’articolo 47 del codice della navigazione nonché il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento di decadenza dalla concessione.

2.1. Essi sono fondati.

2.2. L’articolo 47, comma 1, lettera b), del codice della navigazione, ai sensi del quale il Comune di Giulianova ha adottato il provvedimento impugnato, dispone che l’amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario “per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell’atto di concessione, o per cattivo uso” del bene demaniale marittimo.

La norma attribuisce all’amministrazione che ha concesso in uso il bene demaniale il potere discrezionale di pronunciare la decadenza del concessionario quando accerti, con riferimento a tutte le circostanze del caso concreto, la gravità dell’inadempimento da questi posto in essere e l’idoneità di tale inadempimento a compromettere, in maniera significativa e definitiva, l’attuazione degli interessi pubblici perseguiti con la concessione in uso del bene demaniale, tale da giustificare la risoluzione del rapporto concessorio; tale potere discrezionale è riconducibile al potere di autotutela, siccome preordinato a consentire all’amministrazione concedente la risoluzione unilaterale e autoritativa del rapporto concessorio, a fronte di condotte del concessionario che si rivelino gravemente lesive dell’interesse pubblico connesso alla gestione del bene demaniale ( ex multis , Consiglio di Stato, sezione VII, 17 marzo 2025, n. 2150; 16 agosto 2023, n. 7768; 7 agosto 2023, n. 7585; 2 maggio 2023, n. 4413).

Alla rilevanza dei plurimi interessi pubblici e privati coinvolti nel rapporto concessorio consegue che la sua risoluzione deve essere sorretta da un’espressa e puntuale motivazione, dalla quale emerga, oltre che l’accertamento di uno dei presupposti tassativi elencati dall’articolo 47 del codice della navigazione, l’avvenuta ponderazione tra gli interessi che la concessione in uso del bene demaniale intende soddisfare e gli interessi, pubblici e privati, sottesi alla prosecuzione del rapporto concessorio.

2.3. Tanto premesso, non può essere favorevolmente apprezzata la tesi difensiva del Comune di Giulianova, per cui il provvedimento di decadenza del concessionario di un bene demaniale marittimo, in virtù dell’immanente potere di controllo e vigilanza sul corretto uso del bene che grava sull’amministrazione concedente, avrebbe una natura “sostanzialmente vincolata” e non richiederebbe il bilanciamento tra i contrapposti interessi coinvolti nel rapporto concessorio.

Secondo l’erronea prospettazione del Comune di Giulianova, il provvedimento di decadenza sarebbe, infatti, la conseguenza necessitata dell’accertamento del prolungato non uso ovvero del cattivo uso del bene demaniale, il quale determinerebbe l’automatico venir meno del rapporto fiduciario che caratterizza il rapporto concessorio.

2.4. Il Comune di Giulianova si è, pertanto, erroneamente limitato ad accertare il non uso ovvero il cattivo uso dell’area demaniale sulla quale insiste lo stabilimento balneare “Rosso di Sera”, sulla scorta di un pregresso procedimento per la decadenza dalla concessione (avviato con nota prot. n. 30233 del 19 luglio 2023 ed archiviato con nota prot. n. 38701 del 19 settembre 2023) e della mancata presentazione, da parte della conduttrice TA Consulting s.r.l.s., della documentazione attestante l’apertura dello stabilimento balneare entro la data del 15 luglio 2025, dalla stessa indicata nelle osservazioni procedimentali del 27 giugno 2025.

2.5. Il Comune di Giulianova non ha, dunque, accertato - come avrebbe dovuto - la gravità dell’inadempimento, rapportandola all’entità delle opere necessarie per rendere fruibile alla collettività un bene demaniale che da anni versa in stato di abbandono, alla peculiare natura del soggetto concessionario, il quale è una società pubblica che agisce per la realizzazione di fini pubblicistici ed è costretta a ricorrere al mercato per affidare l’attività di gestione del bene demaniale oggetto di concessione, nonché alla possibilità, espressamente contemplata nell’articolo 3, comma 2.2, lettera a), dell’ordinanza balneare 2025 della Regione Abruzzo, di esercitare “l’attività di cantiere straordinaria per ristrutturazioni e/o costruzione di stabilimenti balneari, purché in area delimitata e interdetta ai non addetti ai lavori e nel rispetto delle condizioni del relativo permesso di costruire e/o autorizzazioni edilizie rilasciate dalle autorità competenti”, con riferimento alla CILA presentata in data 22 gennaio 2025 dalla TA Consulting s.r.l.s.

2.6. Il Comune di Giulianova non ha, altresì, effettuato la doverosa comparazione tra tutti gli interessi coinvolti nel rapporto concessorio, per cui il provvedimento impugnato non è sorretto da adeguata motivazione.

Il Comune di Giulianova, una volta rilevata la gravità dell’inadempimento del concessionario agli obblighi derivanti dalla concessione del bene, avrebbe, infatti, dovuto valutare se la mancata ristrutturazione dell’area sulla quale insiste lo stabilimento balneare “Rosso di Sera” per la stagione balneare 2025 e, dunque, la sua sottrazione all’uso collettivo per quella stagione, fosse idonea o meno a compromettere in via definitiva la realizzazione del progetto di recupero e valorizzazione del complesso immobiliare “ex colonia ENAM Rosa Maltoni Mussolini”, di cui lo stabilimento balneare “Rosso di Sera” concorre, senz’altro, ad accrescerne le dichiarate finalità socio-assistenziali.

3. L’accertata fondatezza dei primi tre motivi di ricorso consente al Collegio di assorbire l’ulteriore censura formulata con il quarto motivo di ricorso, relativa alla riferibilità delle condotte di non uso ovvero di cattivo uso ai soli soggetti affidatari della gestione dello stabilimento “Rosso di Sera”.

La censura è, comunque, infondata, atteso che l’affidamento della gestione delle attività oggetto di concessione ad un soggetto terzo, ancorché autorizzata dall’amministrazione concedente ai sensi dell’articolo 45 bis del codice della navigazione, non esime il concessionario, in quanto unico titolare del rapporto concessorio, dagli obblighi e dalle responsabilità che riguardano il corretto utilizzo del bene demaniale.

5. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

6. La necessità di riesercitare, per la conservazione del bene della vita alla quale la parte ricorrente aspira, il potere discrezionale, in conformità al paradigma normativo descritto dall’articolo 47 del codice della navigazione e all’effetto conformativo della presente sentenza di annullamento (specificato nei paragrafi 2.5 e 2.6), giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

AR RI UI, Presidente FF

Maria Colagrande, Consigliere

OS LI, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
OS LI	AR RI UI

IL SEGRETARIO