Pubblicato il 11/06/2025

N. 05028/2025REG.PROV.COLL.

N. 05266/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5266 del 2024, proposto da:
CO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese, Sergio Fienga, Marco Trevisan, e Alessandro Zuccaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fienga in Roma, piazzale delle Belle Arti, n. 8;
ENEA - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile; Ricerca sul Sistema Energetico - RSE s.p.a., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Ter , n. 7442/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Marco Trevisan;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - In data 19 dicembre 2013 la ricorrente CO s.p.a. presentava al GSE, ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012 e della delibera AEEGSI 9/2011, la proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) n. 0115705054113T017, relativa ad un progetto finalizzato a conseguire un risparmio energetico nell’uso finale di energia primaria, da misurarsi in termini di TEP (tonnellata equivalente di petrolio), da realizzarsi con riguardo alla linea di raffreddamento del clinker dell’impianto di produzione del cemento sito in Galatina (LE), ciò al fine di ottenere i relativi titoli di efficienza energetica (TEE).

La suddetta PPPM veniva approvata dal GSE con provvedimento prot. 2687 del 6 febbraio 2014.

La ditta CO in data 9 marzo 2015 presentava la prima RVC 0115705054115R026, per la rendicontazione dei risparmi conseguiti nel periodo dal 9 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014, approvata dal GSE con provvedimento prot. 22295 dell’8 maggio 2015.

Successivamente in data 30 giugno 2016 la società depositava la RVC 0115705054115R026-1#1, per la rendicontazione dei risparmi dal 1° gennaio 2015 al 31 dicembre 2015.

In relazione a detta RVC, con nota prot. 16080091 del 2 agosto 2016 la società Ricerca sul Sistema Energetico - RSE s.p.a. chiedeva a CO di fornire ulteriore documentazione e chiarimenti a dimostrazione del requisito dell’addizionalità dell’intervento de quo , di indicare la data di installazione dei motori alimentati dagli inverter e di ridefinire la vita tecnica dell’intervento in base alla vita tecnica residua delle apparecchiature oggetto dello stesso.

La ditta CO forniva riscontro con la RVC 0115705054115R026-1#1_REV1 del 29 settembre 2016.

Con nota del 22 novembre 2016 (prot. GSE/P20160090779) il GSE comunicava a CO il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, rilevando che “… dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, la RVC in oggetto non risulta conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 …” .

In data 13 gennaio 2017 CO presentava le proprie osservazioni ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990.

Con l’impugnato provvedimento prot. GSE P20170019268 del 24 febbraio 2017 il GSE comunicava il rigetto della RVC n. 0115705054115R026-1#1 per mancanza del requisito dell’addizionalità.

2. - Avverso la richiesta di integrazione documentale del 2 agosto 2016, il preavviso di rigetto del 22 novembre 2016 e il provvedimento di rigetto della RVC del 24 febbraio 2017 la ricorrente CO proponeva ricorso introduttivo dinanzi al T.a.r. Lazio, articolando le seguenti doglianze:

« I. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida. Sviamento di potere. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

II. Violazione degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Sviamento di potere.

III. Con riferimento all’asserita insussistenza del requisito dell’addizionalità e di baseline: eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 1 delle Linee Guida dell’AEEGSI e della Guida operativa 3.1 dell’ENEA. Violazione degli artt. 6, comma 2, e dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012 ».

3. - In data 11 marzo 2020 la ditta CO presentava istanza di riesame del provvedimento di rigetto, allegando una Relazione tecnica a dimostrazione dell’asserita sussistenza del requisito dell’addizionalità tecnica ed economica dell’intervento.

Con provvedimento prot. GSE/P20200020850 del 19 maggio 2020 il GSE rigettava la citata istanza di riesame, attesa la persistenza dell’originario motivo ostativo indicato nel provvedimento di rigetto del 24 febbraio 2017.

In particolare, il GSE rilevava che “… dall’analisi della documentazione integrativa fornita l’11/03/2020, la RVC non risulta conforme alle previsioni normative di cui al DM 28 dicembre 2012. In particolare la documentazione fornita non ha consentito di superare il succitato motivo ostativo. In particolare, dalla documentazione fornita, considerato il grado di maturità tecnologica degli interventi di efficienza energetica di cui sopra, nonché lo stato di fatto ante intervento e valutato il confronto tra i risparmi di energia conseguibili e i costi di investimento dichiarati, risulta che i risparmi generati dal progetto sono non addizionali …”.

4. - Avverso il citato provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame prot. GSE/P20200020850 del 19 maggio 2020, con un primo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 28 luglio 2020, CO riproponeva sostanzialmente le stesse censure sollevate con il ricorso introduttivo:

« I. Illegittimità in via autonoma e derivata dai vizi dei precedenti atti impugnati con il ricorso introduttivo.

II. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione dei principi di buon andamento e dell’efficienza dell’azione amministrativa.

III. Con riferimento all’asserita insussistenza del requisito dell’addizionalità e di baseline: eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 1 delle Linee Guida dell’AEEGSI e della Guida operativa 3.1 dell’ENEA. Violazione degli artt. 6, comma 2, e dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012.

IV. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida. Violazione dell’art. 56, comma 7 e 8 del decreto legge n. 76/2020 e dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Sviamento di potere. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

V. Violazione degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Sviamento di potere.

VI. Violazione dell’art. 42, comma 3-ter, del d.lgs. n. 28/2011. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ».

5. - Con un secondo atto di motivi aggiunti depositato in data 29 ottobre 2020 CO contestava il medesimo provvedimento del 19 maggio 2020, facendo presente che in data 16 luglio 2020 era stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto-legge n. 76/2020 con il quale veniva chiarito (cfr. art. 56) che il GSE può esercitare i poteri di verifica e controllo di cui all’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 a condizione che sia rispettato il disposto dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990.

Di seguito si riportano le censure dedotte:

« A. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 28 come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020, dedotta ai sensi e per gli effetti dell’art. 56, comma 8, del medesimo d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 21-nonies, della l. 241/1990. Violazione del principio del legittimo affidamento e della certezza del diritto.

B. Riproposizione delle censure dedotte con il ricorso introduttivo.

C. Riproposizione delle censure dedotte con i primi motivi aggiunti di ricorso

D. In via subordinata. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 30 come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020, dedotta ai sensi e per gli effetti dell’art.56, comma 8, del medesimo d.l. 76/2020 ».

6. - Nelle more, con nota del 21 luglio 2020 (prot. GSE/A20200111115), CO formulava istanza di applicazione dell’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020, chiedendo al GSE di revocare il provvedimento di rigetto prot. GSE/P20170019268 del 24 febbraio 2017.

Considerato il decorso del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020, con ricorso r.g. n. 10650/2021 proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la ricorrente CO chiedeva, previa concessione di idonee misure cautelari, l’accertamento in via principale del silenzio-assenso e, in subordine, del silenzio-inadempimento formatosi a seguito della presentazione della suddetta istanza ex art. 56 del decreto legge n. 76/2020 del 21 luglio 2020 e dell’atto di significazione e di intimazione a provvedere del 21 dicembre 2020.

Successivamente alla notifica del suddetto ricorso r.g. n. 10650/2021, il GSE comunicava alla società il provvedimento del 19 novembre 2021 con il quale rigettava l’istanza ex art. 56 del decreto legge n. 76/2020 sostenendo che “… l’art. 56 del D.L. n. 76/2020, comma 8, si applichi ai soli provvedimenti di annullamento d’ufficio in corso o decadenza dal diritto all’ottenimento degli incentivi e non anche, come nel caso di specie, ai provvedimenti con i quali il GSE ha disposto il rigetto delle richieste di verifica e certificazione, valutate ai sensi del dell’art. 16 delle L.G. EEN 9/11 … ”.

In seguito il ricorso r.g. n. 10650/2021 veniva dichiarato improcedibile dal T.a.r. Lazio con sentenza n. 10017 del 26 maggio 2025.

7. - Avverso il menzionato provvedimento del 19 novembre 2021, con un terzo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 2 febbraio 2022, la ricorrente CO interponeva gravame, deducendo le seguenti doglianze:

«- Violazione dell’art. 56 del dl 76/2020. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione degli artt. 6, 12, 13, 14 e 16 delle Linee Guida. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ».

8. - In data 21 dicembre 2020 la ricorrente trasmetteva al GSE un atto di intimazione a provvedere, chiedendo, in via principale, il riconoscimento di tutti i TEE sin dal sorgere del relativo diritto e dalla prima rendicontazione dei risparmi energetici e, in subordine, la decurtazione compresa tra il 10% e il 50% dei certificati bianchi per il periodo residuo di incentivazione.

9. - Con ordinanza cautelare di rigetto n. 1096 del 22 febbraio 2022 resa nel corso del giudizio di primo grado il T.a.r. Lazio respingeva l’istanza cautelare della ricorrente con la seguente motivazione:

«… Ritenuto che il pregiudizio posto a fondamento dell’istanza cautelare all’esame non presenta i caratteri della gravità ed irreparabilità richiesti dall’art. 55 c.p.a.;

Considerato che le questioni sottese al ricorso e ai motivi aggiunti non si prestano alla delibazione sommaria della fase cautelare e devono essere approfondite con la cognizione del merito;

Considerato a tal fine opportuno, in vista dell’udienza che verrà successivamente fissata, anche ai fini della valutazione circa l’ammissibilità dell’istanza ex art. 56 comma 8 DL 76/2020, che il Gestore chiarisca la portata e gli effetti del potere esercitato mediante l’adozione del contestato rigetto della RVC, con riferimento all’approvazione delle precedenti RVC e della PPPM …».

10. - In data 5 maggio 2022 il GSE dava riscontro alla suddetta ordinanza, comunicando che avrebbe applicato l’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, introdotto dall’art. 56 del decreto legge n. 76/2020, chiedendo a CO di inviare una dichiarazione ai sensi del d.P.R. n. 445/2000 relativa all’assenza di procedimenti penali in corso o conclusi con sentenza di condanna anche non definitiva, aventi ad oggetto il progetto di efficientamento energetico in esame.

La società trasmetteva la dichiarazione richiesta, confermando l’insussistenza di procedimenti penali in corso o conclusi con sentenza di condanna anche non definitiva.

11. - Con atto del 28 ottobre 2022 il GSE concludeva il procedimento di applicazione dell’art. 42, commi 3- bis e 3- ter , del decreto legislativo n. 28/2011, confermando la rendicontazione già approvata con la RVC n. 0115705054115R026 e stabilendo che gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione RVC n. 0115705054115R026-1#1 avrebbero avuto decorrenza a partire dal periodo di rendicontazione oggetto della medesima richiesta di verifica e certificazione dei risparmi.

12. - Avverso l’atto del 5 maggio 2022 e la nota del 28 ottobre 2022 del GSE CO presentava il quarto ricorso per motivi aggiunti, depositato il 10 gennaio 2023, deducendo le seguenti contestazioni:

« I. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 28 come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020. Eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca.

A. Illegittimità in via autonoma e derivata per i vizi dedotti con il ricorso introduttivo, con i primi e i secondi motivi aggiunti.

A.I. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida. Sviamento di potere. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento di potere.

A.II. Violazione dell’art. 6 delle Linee Guida e del capitolo 2.1.2.3 della Guida operativa dell’ENEA. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Sviamento di potere.

A.III. Violazione degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida dell’ENEA. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Sviamento di potere.

A.IV. Con riferimento all’asserita insussistenza del requisito dell’addizionalità e di baseline: eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 1 delle Linee Guida dell’AEEGSI e della Guida operativa 3.1 dell’ENEA. Violazione degli artt. 6, comma 2, e dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012.

B. Illegittimità in via autonoma e derivata per i vizi dedotti con i precedenti motivi aggiunti.

B.I. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 28 come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020, dedotta ai sensi e per gli effetti dell’art.56, comma 8, del medesimo d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 21-nonies, della l. 241/1990. Violazione del principio del legittimo affidamento e della certezza del diritto.

B.II. In via subordinata. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 28 come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020, dedotta ai sensi e per gli effetti dell’art.56, comma 8, del medesimo d.l. 76/2020.

B.III. Illegittimità in via autonoma e derivata per i vizi dedotti con il terzo ricorso per motivi aggiunti ».

13. - L’adito T.a.r., nella resistenza delle intimate GSE s.p.a. e ENEA - Agenzia Nazionale Nuove Tecnologie Energia e Sviluppo Economico Sostenibile, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure sollevate.

14. - Con rituale atto di appello la ditta CO s.p.a. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« I. Error in iudicando. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., degli artt. 12, 14 e 16 delle Linee Guida emanate con delibera AEEGSI n. 9/2011. Sviamento di potere. Violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. e del principio di legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione. Sviamento di potere.

II. (segue). In subordine: questione di legittimità costituzionale e di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

III. Error in iudicando con riferimento all’asserita insussistenza del requisito dell’addizionalità e di baseline: eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dell’art. 1 delle Linee Guida, delle Linee Guida dell’AEEGSI, della Guida operativa 3.1 dell’ENEA, dell’art. 6, comma 2 e dell’art. 15 comma 2 del d.m. 28/12/2012.

IV. Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del dl 76/2020, dell’art. 21-nonies della l. 241/1990, degli artt. 6, 12, 13, 14 e 16 delle Linee Guida, dell’art. 1 della l. 241/1990, dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento ».

15. - Resisteva al gravame il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedendone il rigetto.

16. - All’udienza pubblica del 27 maggio 2025 la causa passava in decisione.

17. - L’appello è infondato.

17.1. - Con il primo motivo di appello CO censura la sentenza di primo grado nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che il potere esercitato dal GSE non possa essere qualificato in termini di autotutela ex art. 21- nonies della legge n. 241/1990, ma consiste in un potere di controllo che trova la sua disciplina nell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, nonché nel D.M. 28 dicembre 2012.

La società CO asserisce, inoltre, a sostegno del proprio assunto che dopo aver approvato la PPPM il GSE non avrebbe potuto rigettare la RVC, andando così a porre in discussione gli stessi elementi sulla base dei quali in precedenza aveva ammesso la medesima appellante al regime dei TEE.

Tuttavia, come correttamente evidenziato dal Giudice di primo grado nella pronuncia impugnata, l’argomento della ditta CO non è meritevole di positivo apprezzamento, aderendo la società ricorrente ad una tesi non condivisibile in ordine alla natura del potere del GSE in materia di certificati bianchi e, soprattutto, relativamente alla disciplina che regola il riconoscimento di tale forma di incentivi.

Preliminarmente va evidenziato che per orientamento consolidato del Consiglio di Stato, diversamente da quanto sostenuto dalla società, l’approvazione della PPPM e delle precedenti RVC non impedisce al GSE di rigettare le successive e singole RVC.

Al Gestore è, infatti, consentita la reiezione di una singola RVC anche in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto, con conseguente irrilevanza di eventuali contrasti tra diniego di RVC e pregressa approvazione della PPPM o di altre RVC. Inoltre, l’approvazione della PPPM è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della RVC secondo uno schema procedimentale che può essere definito a formazione progressiva (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813).

Nella materia in esame non può configurarsi un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l’accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate, con la conseguenza che il rigetto di una singola RVC può essere pienamente legittimo.

D’altronde il GSE, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi.

Alla luce di quanto evidenziato non vi è dubbio, dunque, in ordine alla possibilità per il GSE di censurare e rigettare anche la singola RVC.

Per quanto riguarda, inoltre, l’asserita lesione dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento è sufficiente evidenziare che opera in tal caso il principio di autoresponsabilità del richiedente gli incentivi. Il soggetto richiedente, pertanto, deve fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813).

Come statuito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, infatti, “… Rilevato pertanto che l’incentivo in parola non può prescindere dal descritto requisito di addizionalità siccome coerente con il principio di necessità degli aiuti di Stato, occorre verificare a chi spetti l’onere di fornire tale, come detto necessaria, dimostrazione. Al quesito risponde un consolidato orientamento di questo Consiglio, secondo cui “spetta dunque alla impresa comprovare la sussistenza delle condizioni di concedibilità dell’agevolazione” (cfr. sentenza, sez. VI, 27 settembre 2017, n. 4519), così come, più di recente, si è rilevato che “risulta … onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa” (cfr, Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594; cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, sentenza 27 aprile 2020, n. 2682, per la quale “al regime di incentivazione … è sotteso il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell’interessato ad ottenere il beneficio il fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (ex multis, in tal senso, Cons. Stato, IV, 24 dicembre 2019, n. 8808; Cons. Stato, IV, 2 ottobre 2019, n. 6583)” . …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095) e ancora “… giova ricordare che - secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa - il sistema di incentivazione in esame è basato sul principio di autoresponsabilità che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, con conseguente valenza preclusiva delle eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 11 dicembre 2024, n. 9976).

Ne consegue che se, come nel caso di specie, l’operatore economico ha proposto un progetto che difetta del requisito dell’addizionalità, il GSE era vincolato nell’adottare - alla luce di una nuova valutazione del materiale istruttorio nuovo successivamente acquisito - il provvedimento di rigetto, anche di una singola RVC, proprio perché ricade sullo stesso richiedente l’onere di fornire un progetto completo e rispondente ai requisiti di legge ai fini della concessione dei certificati bianchi.

Ciò premesso in merito al potere del GSE di rigettare anche la singola RVC dopo l’approvazione della PPPM, è infondata la censura della appellante CO avverso la parte della pronuncia impugnata che non ha ritenuto applicabile nella fattispecie in esame l’art. 21- nonies della legge n. 241/1990.

Come evidenziato da Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095 in casi simili a quello oggetto del presente giudizio:

«… Per quanto riguarda l’ulteriore versante censorio che il motivo in esame presenta, è sufficiente osservare che esso postula la configurazione del potere esercitato in termini di autotutela quando invece esso costituisce “espressione di un potere di accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato, così che quello emesso ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 18/2020). L’Adunanza plenaria ha infatti rilevato che: “la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente:

a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della L. n. 241 del 1990 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;

b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;

c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti ;” …».

In tal senso si richiama anche Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 947.

Inoltre Cons. Stato, Sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593 sul tema ha osservato:

«… Ciò dimostra come anche successivamente all’approvazione della PPPM, il Gestore sia tenuto alla verifica della effettiva addizionalità dei risparmi generati dall’intervento eseguito, il cui positivo esito è condizione essenziale per il rilascio dei TEE.

In tal senso si è espresso T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III Ter, 4 marzo 2019 n. 2872 (secondo cui “… La ricorrente non ha addotto ragioni tali da indurre il Collegio a discostarsi dall’orientamento della Sezione, secondo cui la potestà di vigilanza attribuita al Gestore dall’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, previsione speciale rispetto alle norme generali sul procedimento amministrativo (stanti le peculiarità del settore, attinente all’incentivazione pubblica in materia di produzione di energia elettrica), può essere esercitata anche dopo l’approvazione di una pppm e perciò anche in sede di verifica e di certificazione, soluzione espressamente confermata dalle nuove disposizioni di cui ai commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42, introdotti dalla legge n. 124 del 2017 (cfr. sent. 7 agosto 2018, n. 8846, che richiama la sent. 6 novembre 2017, n. 11009). Risulta perciò condivisibile l’assunto della parte resistente secondo cui l’intervenuta approvazione della prima rvc non può tradursi nella preclusione per lo stesso Gse di “emendare un errore di valutazione e svolgere un’analisi globale” di quanto allegato dall’interessata. …”), con pronuncia confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 1° marzo 2022, n. 1440 (“… la Sezione ritiene che l’argomentazione articolata dal Tar circa la natura del potere esercitato dal GSE sia corretta e immune da vizi logico-giuridici, in quanto il GSE ha esercitato poteri di verifica, controllo ed ispezione, che si fondano sulla completezza del quadro documentale delle informazioni rilevanti, anziché sulla sopravvenienza o sul mutamento di circostanze, le quali rilevano, invece, in relazione alla diversa fattispecie (che non ricorre nel caso di specie) dell’autotutela amministrativa. …”).

Nella pronuncia appellata il T.a.r. ha, pertanto, correttamente evidenziato come il Gestore, chiamato a verificare la corrispondenza della RVC al quadro normativo di riferimento, abbia del tutto legittimamente rigettato la richiesta avente ad oggetto risparmi non incentivabili, essendo - come detto - l’approvazione della PPPM un requisito necessario, ma non sufficiente ai fini dell’emissione dei titoli, presupponendo ciò l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole RVC.

A ciò consegue, inoltre, che alcun affidamento legittimo al conseguimento dei TEE può fondarsi sulla mera approvazione della PPPM poiché l’adozione del parere positivo in ordine alla medesima proposta presentata dalla società appellante non comporta il sorgere di alcun titolo in capo al proponente (e, tantomeno, di un diritto o di un legittimo affidamento) in ordine all’ottenimento di certificati bianchi . …».

Si ribadisce, dunque, che, diversamente da quanto sostenuto dalla parte appellante, l’approvazione della PPPM e delle precedenti RVC non impedisce al GSE di rigettare le successive e singole RVC, essendo il sistema fondato - come visto - sull’autoresponsabilità dell’impresa richiedente, con la conseguenza che la ditta istante deve dimostrare in ogni tempo la sussistenza degli elementi idonei a provare le condizioni per l’ammissione al beneficio ( i.e. il requisito di addizionalità) e che il GSE può in ogni tempo ai sensi dell’art. 42 dlgs n. 28/2011 verificare la sussistenza del requisito di ammissione, con una valutazione che è ampiamente discrezionale e nell’esercizio di un potere di decadenza e non già di autotutela.

Sull’argomento Cons. Stato, Sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177 ha osservato:

«… La approvazione della “PPPM” e delle precedenti “RVC” non impedisce, infatti, al Gestore di rigettare le successive e singole RVC in caso di “non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto”.

Al riguardo si osserva che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM” - a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell’intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici - consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest’ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale.

La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983), atteso che il Gestore, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la loro spettanza, considerato peraltro che il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto.

La mancata approvazione della “RVC” è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della “PPPM” e delle singole autonome “RVC”.

15.2. Non è, pertanto, predicabile in radice alcuna lesione del legittimo affidamento (che comunque sarebbe recessivo in materia di esborsi di risorse finanziarie pubbliche), in quanto l’approvazione della proposta di programma e progetto non determina alcun vincolo sull’esito positivo di successive “RVC”, anche in punto di addizionalità dell’impianto, il che è ulteriormente avvalorato dal principio di autoresponsabilità dell’istante. In sostanza, «l’ammissione all’incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (cfr. Cons. Stato Sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007; sez. IV 12 ottobre 2022 n. 8719; id. sez. VI, 03 gennaio 2022 n. 9)» (Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2025, n. 947). … Ad ogni modo e in via assorbente ogni ulteriore considerazione sul punto, nel caso di specie non vi è stato alcun ripensamento da parte del Gestore, in quanto l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura e l’accoglimento di altre precedenti “RVC”, come sopra ampiamente illustrato, non hanno effetti vincolanti su determinazioni su una successiva “RVC”, in cui vengono svolte analisi autonome, non essendovi alcuna contraddittorietà tra i precedenti accoglimenti e il successivo rigetto. …».

Dette affermazioni non sono contraddette ed anzi sono confemate dal principio di diritto di cui alla sentenza della Consiglio di Stato, Sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264 secondo cui:

«… 26. L’Adunanza Plenaria, nella pronuncia dell’ 11 settembre 2020, n. 18, richiamata sia dal T.a.r. che dall’Amministrazione appellata, ha perimetrato il confine tra autotutela e decadenza, precisando come solo quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto. In presenza di tali situazioni, il potere in questione è «un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico» (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; id., 24 gennaio 2022, n. 462; 20 gennaio 2021, n. 594; sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9; id., 28 settembre 2021, n. 6516; Corte cost., 13 novembre 2020, n. 237).

26.1. Nella specie tali presupposti mancano e, al contrario, depongono nel senso della riconducibilità dell’atto impugnato alla categoria dell’annullamento d’ufficio la circostanza che esso non si fonda su nessuna delle circostanze sopra menzionate, ma consegue alla ritenuta non conformità della PPPM e delle RCV accolte alle previsioni normative del d.m. 28 dicembre 2012. Solo in occasione degli approfondimenti effettuati in sede di scrutinio della RVC del 13 gennaio 2016, ENEA, incaricata delle verifiche, si è dunque accorta della mancanza del requisito della addizionalità, «poiché il minor consumo di energia elettrica consente un risparmio economico tale da compensare l’investimento dichiarato», e chiesto, allo scopo di inquadrare meglio la vicenda, di «giustificare e chiarire il notevole aumento dei risparmi rendicontati (+ 115%) rispetto alla RVC precedente, a parità di periodo di monitoraggio», giustificando altresì «le notevoli differenze di rendicontazione tra le RVC precedenti». Avendo RO semplicemente ribadito la conformità a progetto, contestando in diritto la (nuova) interpretazione di addizionalità, il G.S.E. è addivenuto all’annullamento.

26.2. In definitiva, l’assenza delle condizioni per accedere al meccanismo incentivante viene pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del Gestore (da qui la necessità di valutare attentamente l’affidamento del privato). Per contro, ove si fosse trattato di decadenza, quell’assenza avrebbe dovuto essere rilevata all’esito di un nuovo percorso procedimentale, nel cui contesto sono acquisiti - nel doveroso esercizio dell’attività di verifica e controllo - ulteriori elementi conoscitivi che, valutati anche unitamente a quelli già disponibili, ne avrebbero legittimano l’irrogazione. L’effettuazione di controlli sulla base di nuovi elementi istruttori traccia dunque la linea di demarcazione tra autotutela e decadenza (Cons. Stato, sez. II, 7 Marzo 2024, n. 2254). …».

Nel caso di specie l’impugnato provvedimento del 24 febbraio 2017 (di rigetto della RVC) non può essere qualificato alla stregua di annullamento in autotutela della originaria approvazione della PPPM risalente al 6 febbraio 2014.

Invero, nel citato provvedimento di approvazione della PPPM del 6 febbraio 2014 si fa comunque riferimento alla circostanza che il GSE si riservava di effettuare i necessari controlli per la verifica della regolare esecuzione delle iniziative, della loro conformità al progetto approvato ed alle Linee Guida in vigore alla data di presentazione del progetto, e della completezza e regolarità della documentazione da conservare.

Viceversa, nel censurato provvedimento di rigetto della RVC del 24 febbraio 2017 il GSE opera un espresso riferimento (“… dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute …”) al materiale istruttorio nuovo successivamente acquisito e non già alla rivalutazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del Gestore al momento della approvazione della PPPM.

Né vale a smentire tale tesi quanto asserito dalla ditta CO in merito al disposto dell’art. 56 del decreto legge n. 76/2020. Secondo la ricorrente con l’entrata in vigore di tale disposizione il legislatore avrebbe fornito una interpretazione autentica di quanto previsto dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 e dall’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, secondo cui il rigetto della RVC dovrebbe inquadrarsi come un annullamento in autotutela.

Tuttavia, rileva questo Giudice che la natura del potere di controllo esercitato dal GSE non è mutata neppure in conseguenza dell’entrata in vigore del menzionato art. 56 del decreto legge n. 76/2020.

Come affermato da Cons. Stato, Sez. II, 4 marzo 2025, n. 1837 “ La giurisprudenza ha, quindi, affermato che tale disposizione non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi, ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l'applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743) e quindi di valutare la sussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio. (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127; 18 dicembre 2023, n. 10920; 4 giugno 2024, n. 4977) … ”.

In sostanza, l’applicazione dello ius superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente ad oggetto la valutazione da parte dell’Amministrazione dei presupposti di applicazione della normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all’esito di un distinto procedimento amministrativo che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi.

Il primo motivo di appello è dunque infondato e meritevole di rigetto.

17.2. - Parimenti meritevole di reiezione è l’eccezione spiegata in via subordinata da CO e volta a sollevare la questione di legittimità costituzionale dinanzi al Giudice delle Leggi ovvero pregiudiziale euro-unitaria dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con riferimento alla effettiva interpretazione dell’art. 56 del decreto legge n. 76/2020.

Invero, si è in precedenza evidenziato che non sussiste alcuna violazione del legittimo affidamento (principio chiaramente di rilevanza euro-unitaria), poiché l’originaria approvazione della PPPM non radica un “diritto” al successivo superamento sempre e comunque delle varie RVC, nel caso in cui le condizioni per l’accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate.

Quanto fino ad ora evidenziato, dunque, rende non accoglibili tali richieste di rimessione.

17.3. - Con il terzo motivo di appello la ditta interessata censura la sentenza appellata nelle parti in cui il Giudice di primo grado ha ritenuto insussistente il requisito di addizionalità del progetto da un punto di vista economico, oltre che tecnologico.

In particolare, la CO sostiene che il T.a.r. avrebbe avallato in maniera illegittima la nozione di addizionalità economica che è stata individuata dal GSE nei propri atti difensivi e che dunque ciò costituirebbe una integrazione postuma della motivazione dell’impugnato provvedimento che si fonda solo su ragioni di asserita mancata addizionalità tecnologica del progetto.

La censura sollevata dalla ditta appellante è infondata.

In primo luogo, è necessario chiarire come sin dal provvedimento di rigetto della RVC sia stata sottolineata la carenza di addizionalità del progetto da un punto di vista sia tecnologico, sia economico.

È, infatti, evidente che, se per la realizzazione del progetto vengono prese in considerazione tecnologie già rappresentative del mercato, l’intervento difetta della necessaria addizionalità sia tecnica, sia economica.

Da questo ultimo punto di vista, diversamente opinando l’incentivo concesso nonostante il difetto di addizionalità anche economica rappresenterebbe, infatti, un mero aiuto di stato incompatibile con i principi euro unitari della concorrenza.

L’incentivo e dunque l’incremento economico premia l’innovazione tecnologica. Pertanto, in alcun modo si può parlare di integrazione postuma della motivazione del provvedimento di rigetto.

Tanto chiarito, deve rilevarsi come, diversamente da quanto sostenuto dalla parte appellante, l’assenza di addizionalità anche da un punto di vista economico comporta doverosamente il rigetto della RVC.

Sul punto è sufficiente citare l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui “… Al proposito, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell'intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)”. … ” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 940).

Da ultimo Cons. Stato, Sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264 ha rimarcato che: “… il requisito dell’addizionalità dei risparmi deve essere inteso in termini non legati soltanto all’evoluzione tecnologica, ma estesi anche ai profili economici (o di “mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento. Ciò significa che devono essere escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato stesso o del settore di riferimento, nonché gli interventi che devono essere realizzati per effetto di obblighi normativi. Quelli suscettibili di incentivazione sono, quindi, concretamente “aggiuntivi” rispetto a quanto si sarebbe realizzato per evidenti esigenze di competitività pure in assenza dell’incentivazione. Diversamente opinando, essa finirebbe per debordare in sussidi all’impresa da parte dello Stato, in quanto tale lesiva dei principi a tutela della concorrenza (Cons. Stato, sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095, di conferma della sentenza del T.a.r. per il Lazio, riferita a fattispecie di annullamento d’ufficio da parte del G.s.e. dei provvedimenti con i quali aveva approvato la PPPM e la prima richiesta di verifica e controllo, riconoscendo alla società l’accesso ai benefici; in senso analogo, sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380 del 2019) . …”.

In tal senso si è espresso anche Cons. Stato, Sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177 secondo cui “… l’addizionalità è concetto onnicomprensivo che non può non tener conto dei profili finanziari, anche perché l’incentivo pubblico è di natura finanziaria e non direttamente tecnologico e considerato peraltro che «il concetto di ‘addizionalità’, rilevante ai fini della valutazione dei progetti di risparmio energetico […] deve anche essere allargato ai profili economici (o di ‘mercato’) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento» (Cons. Stato, sez. II, 27 maggio 2024, n. 4697), dovendo tale requisito «essere inteso in termini non meramente legati all’evoluzione tecnologica ma estesi anche ai profili economici (o di “Mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento» (Cons. Stato, sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095). …”.

Non vi è, dunque, dubbio in merito al fatto che il GSE nell’esercizio del proprio potere di controllo deve verificare che il progetto presenti anche un’addizionalità economica.

La società contesta poi che né il GSE, né il Giudice di primo grado avrebbero fornito un’adeguata motivazione in ordine alle considerazioni tecniche ed economiche rappresentate dalla CO in merito all’addizionalità del progetto.

Anche tale eccezione va disattesa.

Come chiarito dal GSE fin dalla motivazione contenuta nel provvedimento di rigetto della RVC del 24 febbraio 2017, e fatta propria dal Giudice di prime cure, “… dalla documentazione trasmessa risulta che i risparmi generati dall’intervento sono non addizionali, poiché si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normative e del mercato. In particolare, il grado di maturità tecnologica conseguito nell’industria dei cementifici in merito all’installazione degli inverter, anche sulla base delle evidenze emerse dal confronto tra i risparmi di energia primaria conseguiti e i costi complessivi del progetto dichiarati, comprova che la soluzione impiantistica implementata costituisca una soluzione tecnologica standard nell’ambito dell’installazione degli inverter … ”.

Dalla predetta motivazione si evince con chiarezza come l’intervento, valutato nella sua totalità, non presenta quei caratteri e quei requisiti di addizionalità tecnica ed economica in base ai quali è possibile riconoscere i TEE per i risparmi conseguiti.

Il GSE, infatti, è tenuto a valorizzare i soli risparmi energetici addizionali generati dal progetto, al netto di quelli che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione normativa, tecnologica e di mercato. E in base al concetto di addizionalità, così come definito dalle norme interne ed euro unitarie sopra descritto, il progetto in questione non ne possiede le caratteristiche.

Nel caso di specie l’intervento è, infatti, consistito nell’ottimizzazione delle prestazioni energetiche nella linea di raffreddamento del clinker mediante la regolazione della velocità dei motori dei ventilatori in base alle diverse esigenze di carico.

L’intervento, alla luce di quanto sopra rappresentato e degli ulteriori dettagli sotto riportati, non rappresenta l’installazione di una tecnologia fuori dalla “ media di mercato ”.

Nello specifico:

- il valore economico dell’investimento associato al progetto è pari a € 132.913,00 (come dichiarato in fase di presentazione della RVC 15R026);

- il risparmio di energia elettrica è di 437 TEP/anno equivalente a un risparmio economico pari a 173.000 €/anno.

La società CO, considerando solo il risparmio economico derivante dal saving di energia elettrica quindi, senza contare i TEE assegnati, rientrerebbe dell’investimento effettuato in poco più di un anno e quattro mesi.

Pertanto, è evidente che l’intervento è stato realizzato a prescindere dagli incentivi, avendo permesso all’imprenditore di abbassare i propri costi di produzione e quindi di rimanere competitivo sul mercato.

La CO ha in altri termini provveduto ad apportare delle modifiche ad un impianto preesistente, per ottenere un risparmio energetico, ma allo stesso tempo un abbattimento dei costi relativi al consumo di energia necessario all’attività di produzione principale. Si tratta, quindi, di una scelta imprenditoriale che rientra nella normale gestione di un’azienda.

Va, altresì, rilevato che sulla base documentazione fornita in fase di quarta RVC il progetto genera mediamente 1160 TEE/anno.

Considerando un prezzo medio dei TEE pari a 110 €/TEE, l’intervento beneficerebbe di un incentivo di circa € 127.000 ogni anno, per cinque anni.

Sommando il risparmio annuale di combustibile di € 173.000, con il beneficio annuale di TEE di € 62.000, si ottiene un beneficio economico totale pari a 235.000 €/anno. Conseguentemente l’intervento avrebbe un tempo di ritorno di circa 7 mesi, a fronte di un incentivo che dura cinque anni.

L’impresa, dunque, a fronte di un investimento di circa € 132.000, otterrebbe in cinque anni un beneficio economico totale (derivante dal risparmio del combustibile e dai certificati bianchi) di € 1.175.000 (235.000 €/anno per 5 anni).

L’intervento, pertanto, ha raggiunto un grado di maturità tecnologica tale per cui lo stesso si sarebbe comunque realizzato anche in assenza di un incentivo.

Infatti, se una tecnologia, che consente un elevato risparmio di energia primaria, ha raggiunto un costo di investimento tale da essere ripagato dai risparmi generati dallo stesso, questi risparmi non possono essere considerati addizionali in quanto, anche in assenza dell’incentivo, il proponente avrebbe verosimilmente comunque acquistato la tecnologia ritenuta media di mercato.

A tal proposito si rappresenta che una misura di incentivo può dirsi efficace se è decisiva per convincere l’impresa a realizzare un investimento.

Non può dirsi efficace, invece, quando a usufruirne è un’impresa che in realtà avrebbe in ogni caso posto in essere quell’investimento, anche senza l’aiuto pubblico. In questo secondo caso sarebbe più corretto parlare di sussidio incondizionato e non di incentivo.

Da quanto evidenziato emerge, dunque, la piena legittimità della sentenza di primo grado che ha fatto proprie le considerazioni appena esposte in merito all’assenza del requisito di addizionalità del progetto che di seguito si riportano:

«… 4.6. Nello specifico, il GSE ha evidenziato in sede giudiziale che il valore economico dell’investimento associato al progetto è pari a 132.00 Euro (come dichiarato in fase di presentazione della RVC 15R026); il risparmio di energia elettrica è di 437 tep/anno equivalente a un risparmio economico pari a 173.000 Euro/anno. COLACEM, considerando solo il risparmio economico derivante dal saving di gas metano quindi, senza contare i TEE assegnati, rientrerebbe dell’investimento effettuato in appena un anno.

4.7. L’intervento, a prescindere dagli incentivi, ha dunque permesso alla ricorrente di abbassare i propri costi di produzione e quindi di rimanere competitivo sul mercato. CO, in altri termini – secondo quanto evidenziato dal GSE - ha provveduto ad apportare delle modifiche ad un impianto preesistente, per ottenere sì un risparmio energetico, ma allo stesso tempo un abbattimento dei costi relativi al consumo di energia necessario all’attività di produzione principale. Una scelta imprenditoriale che rientra nella normale gestione di un’azienda.

4.8. Sulla base della documentazione fornita in fase di seconda RVC, a quanto evidenziato dal GSE il progetto è inoltre risultato generare mediamente 1160 TEE/anno. Considerando un prezzo medio dei TEE pari a 110 Euro/TEE, l’intervento beneficerebbe, secondo le valutazioni del Gestore, di un incentivo di circa 127.000 Euro ogni anno, per cinque anni. Sommando il risparmio annuale di combustibile di 173.000 Euro, con il beneficio annuale di TEE di 62.000 Euro, si ottiene un beneficio economico totale pari a 235.000 Euro/anno. Conseguentemente l’intervento avrebbe un tempo di ritorno dell’investimento di circa 7 mesi, a fronte N. 04177/2017 REG.RIC. di un incentivo che dura 5 anni. CO, dunque, conclude il GSE, a fronte di un investimento di circa 132.000 Euro, otterrebbe in cinque anni un beneficio economico totale (derivante dal risparmio del combustibile e dai certificati bianchi) di circa 1.175.000 Euro (235.000 Euro/anno per 5 anni).

4.9. L’intervento, pertanto, secondo le valutazioni del Gestore, ha raggiunto un grado di maturità tecnologica tale per cui l’intervento si sarebbe comunque realizzato anche in assenza di un incentivo. Infatti se una tecnologia, che consente un elevato risparmio di energia primaria, ha raggiunto un costo di investimento tale da essere ripagato dai risparmi generati dallo stesso, questi risparmi non possono essere considerati addizionali, in quanto, anche in assenza dell’incentivo, il proponente avrebbe comunque acquistato la tecnologia ritenuta media di mercato.

4.10. Alla luce degli elementi esposti, ritiene il Collegio che le valutazioni del GSE, per come ulteriormente argomentate in sede giudiziale, non appaiono affette da macroscopici vizi di irrazionalità, erroneità o illogicità. …».

Infine, si rileva che secondo Cons. Stato, Sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997 “… Quanto alla valutazione del Gestore circa l’assenza del requisito di addizionalità, tipica espressione di discrezionalità tecnica, “… la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti …» (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423 e Cons. Stato, Sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593) . …”.

Nella fattispecie in esame - come correttamente osservato dal T.a.r. nella sentenza appellata - non solo la valutazione del GSE in ordine all’assenza del requisito di addizionalità è priva del carattere di manifesta illegittimità, ma appare all’opposto - come si è visto in precedenza - logica e ragionevole.

17.3.1. - Infine, quanto alla richiesta di rimessione della questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea circa la possibilità di interpretare la normativa euro-unitaria in materia di aiuti di stato nel senso che l’effetto incentivante sia ritenuto sussistente solo quando l’intervento di efficientamento energetico risulti, ex post , diseconomico ovverosia non ammortizzabile in assenza dell’incentivo (cfr. pag. 27 dell’atto di appello), si rinvia al precedente di cui a Cons. Stato, Sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177:

«… 13.1. Ad avviso dell’appellante, il T.a.r. avrebbe erroneamente incluso i titoli di efficienza energetica (“TEE”, detti anche certificati bianchi) tra gli aiuti di Stato, con conseguente asserita invasione da parte del giudice amministrativo di sfere decisionali ad esso non attribuite dall’ordinamento. Tale ricostruzione è inconferente, poiché la vicenda in esame non attiene minimamente alla riconducibilità dei certificati bianchi alla categoria degli aiuti di Stato, ma all’assenza del requisito di addizionalità in relazione a risparmi energetici che il Gestore ha reputato che si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto a causa dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. Il T.a.r., nel corso della sua analisi, ha semplicemente affermato, in via incidentale e collaterale, che l’effetto di incentivazione recato dai certificati bianchi rientrerebbe tra gli aiuti di Stato, il che non tramuta l’oggetto del giudizio in una questione sulla perimetrazione di tali aiuti.

È irrilevante stabilire se i cosiddetti certificati bianchi siano o non siano qualificabili come aiuti di Stato, poiché, ad ogni modo, nel caso di specie è risultata mancante l’addizionalità anche sotto un profilo economico, atteso che dall’esame dei costi dichiarati mediante le fatture è emerso che risparmio di gas naturale consente di per sé un risparmio economico significativamente superiore al costo dell’investimento dichiarato.

In proposito il Collegio aderisce, non rinvenendosi concrete ragioni per discostarsene, a quanto più volte affermato da questo sezione, per cui «nella presente sede non rileva il tema della riconducibilità o meno dei certificati bianchi nel novero degli aiuti di Stato in senso proprio, atteso che la soluzione a cui è pervenuto il primo giudice trova adeguato sostegno giuridico già nella letterale formulazione delle Linee Guida EEN 9/11 (applicabili al progetto in questione), le quali definiscono non addizionali “quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”. Al proposito, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)» (Cons. Stato, sez. II, 27 maggio 2024, n. 4697; nei medesimi termini cfr. Cons. Stato, sez. II , 6 febbraio 2025, n. 940).

13.2. Ne deriva peraltro la non necessità - e anzi la totale inutilità, ridondante in una radicale inammissibilità - di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, sollecitato dagli appellanti, anche nella loro memoria di replica, non vertendo il contenzioso sull’interpretazione di disposizioni dell’ordinamento dell’Unione europea . …».

Da qui l’infondatezza del presente motivo di appello.

17.4. - Con il quarto motivo di appello la società CO censura la pronuncia di primo grado nella parte in cui ha ritenuto che:

- l’art. 56 del decreto legge n. 76/2020 non è norma di interpretazione autentica dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 e quindi non è immediatamente applicabile, né ha efficacia retroattiva (cfr. pag. 22 della sentenza appellata);

- la previsione in esame consente di sollecitare al GSE un riesame della situazione unicamente in ipotesi di provvedimenti di decadenza dagli incentivi ancora sub judice , e non anche nel caso in cui l’istanza di RVC sia stata rigettata, senza peraltro imporre di rivalutare - alla stregua dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 - la legittimità del provvedimento di decadenza, che costituisce solo il presupposto per il riesame della situazione (a norma del comma 8 dell’art. 56 del decreto legge n. 76/2020), ma resta disciplinato dalle disposizioni applicabili al momento della sua emanazione (cfr. pag. 22 della sentenza appellata);

- poiché “ … il provvedimento del GSE di rigetto della RVC oggetto della controversia non può essere qualificato quale provvedimento di secondo grado, costituendo piuttosto estrinsecazione del potere di verifica e controllo a carattere pubblicistico attribuito dal GSE ai fini del rilascio dei certificati bianchi … ”, l’art. 56 del decreto legge n. 76/2020 “… non è applicabile al caso di specie, non trattandosi appunto né di annullamento di ufficio e né di revoca di precedente provvedimento, quanto piuttosto di rigetto di una RVC ” (cfr. pag. 23 della sentenza appellata);

- l’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020 consentirebbe il riesame solo “ nelle ipotesi di provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza adottati dal GSE, non facendo alcuna menzione dei provvedimenti di rigetto ” (cfr. pagg. 23-24 della sentenza appellata);

- infine, che il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 237/2020, «… appare inconferente e comunque non coglie nel segno atteso che “il diniego” che la Consulta evidenzia nell’analisi della portata dell’art. 56 del D.L. 76/2020 non deve individuarsi nel provvedimento di “rigetto” (come preteso da controparte) ma in quello dell’“annullamento d'ufficio”. Ciò è infatti confermato dal fatto che la stessa Corte Costituzionale, nell’indicare le condizioni per il riesame degli impianti che abbiano subito un provvedimento, precisa che detti provvedimenti debbano essere stati adottati (o “subiti” come definisce la Corte) “secondo quanto espressamente previsto dall’art. 56, comma 8, del predetto d.l. n. 76 del 2020, come convertito”. … » (cfr. pag. 24 della sentenza appellata).

Anche detto motivo di appello va disatteso.

Invero, la giurisprudenza del Consiglio di Stato è concorde ritenere che l’art. 56 del decreto legge n. 76/2020 non è una norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva e che non muta il potere di controllo esercitato dal GSE, non potendo lo stesso essere qualificato in termini di autotutela (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743; Cons. Stato, Sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8719).

In ogni caso tali censure risultano non rilevanti, dal momento che - come dichiarato dalla stessa CO a pag. 29 dell’atto di appello - con provvedimento del 28 ottobre 2022 il GSE ha accolto l’istanza presentata dalla stessa società ai sensi dell’art. 42, commi 3- bis e 3- ter , del decreto legislativo n. 28/2011, ed ha così statuito:

« - è fatta salva la rendicontazione già approvata con la RVC n. 0115705054115R026;

- gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione RVC n. 0115705054115R026-1#1 decorrono a partire dal periodo di rendicontazione oggetto della medesima richiesta di verifica e certificazione dei risparmi ».

Invero, l’accoglimento dell’istanza di CO ha fatto venir meno la rilevanza della dedotta eccezione sollevata dalla stessa ricorrente, ma va comunque osservato come l’applicazione dei commi 3- bis e 3- ter non appare in contraddizione con quanto fino ad ora sostenuto in merito alla natura del potere di controllo del GSE.

Tali disposizioni sono state, infatti, concepite solo al fine di salvaguardare le RVC già approvate qualora il procedimento di controllo del GSE abbia rilevato difformità del progetto non derivanti da false dichiarazioni del soggetto responsabile. Nulla hanno invece a che vedere con la natura del potere esercitato dal GSE che rimane estraneo a quello proprio dell’autotutela.

Deve, in conclusione, essere respinto il motivo di gravame sub 4) nella parte in cui l’appellante CO invoca la contraddittorietà dell’azione amministrativa, poiché - secondo la prospettazione della medesima società - da un lato il GSE esclude l’applicabilità (retroattiva) dell’art. 56 del decreto legge n. 76/2020 (laddove ha modificato l’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 introducendo il riferimento espresso all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990) e dall’altro, viceversa, lo stesso Gestore con il gravato provvedimento del 28 ottobre 2022 applica l’art. 42, commi 3- bis e 3- ter , del decreto legislativo n. 28/2011, così consentendo all’impresa di far decorrere gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione a partire dal periodo di rendicontazione oggetto della medesima richiesta di RVC.

Invero, detto provvedimento del 28 ottobre 2022 (impugnato in primo grado con motivi aggiunti) è consequenziale ad una specifica richiesta della società e comunque determina un effetto favorevole alla stessa ditta, effetto che verrebbe meno nell’ipotesi in cui l’impugnato provvedimento venisse annullato.

17.4.1. - Quanto ai principi desumibili dalla sentenza della Corte costituzionale n. 237/2020, come evidenziato dal T.a.r. Lazio nella sentenza appellata (cfr. par. 14), la decisione della Consulta n. 237/2020 fa riferimento al provvedimento di annullamento d’ufficio e non al provvedimento di rigetto della RVC (cfr. par. 12.1 di Corte cost. n. 237/2020: “ La previsione appare vieppiù irragionevole alla luce della descritta evoluzione del quadro normativo di riferimento, orientata, sin dalle modifiche che hanno investito l’art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 28 del 2011, a partire dalle sopra richiamate L. n. 205 del 2017 e L. n. 128 del 2019, culminate infine nel recente D.L. n. 76 del 2020, come convertito, a rendere maggiormente flessibili, in conformità con il principio di adeguatezza e proporzionalità, le conseguenze derivanti dalle violazioni, poste in essere dagli operatori economici, tenendo conto dell’effettiva gravità delle stesse, sì da consentire al Gestore di rigettare l’istanza di ammissione agli incentivi o dichiarare la decadenza dal relativo diritto solo nelle ipotesi di violazioni "rilevanti" di maggiore gravità e sempreché sussistano le condizioni richieste dall’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990 per l’annullamento d’ufficio. Ciò il legislatore ha costantemente fatto (nel 2017, nel 2019 e da ultimo nel 2020) senza limitare all’eolico questa nuova flessibilità della risposta "sanzionatoria", in senso lato, del Gestore, bensì facendo riferimento a tutte le fonti rinnovabili di energia disciplinate dall’art. 42 del D.Lgs. n. 28 del 2011 e catalogate nel D.M. 6 luglio 2012 . …”).

Rileva sul punto correttamente il primo Giudice nella sentenza appellata “… Ciò è infatti confermato dal fatto che la stessa Corte Costituzionale, nell’indicare le condizioni per il riesame degli impianti che abbiano subito un provvedimento, precisa che detti provvedimenti debbano essere stati adottati (o “subiti” come definisce la Corte) “secondo quanto espressamente previsto dall’art. 56, comma 8, del predetto d.l. n. 76 del 2020, come convertito” . …”.

A tal riguardo va evidenziato che comunque la Corte costituzionale con la citata sentenza n. 237/2020 (par. 9), nel rinviare alle condizioni previste dall’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020, non esclude la validità della giurisprudenza amministrativa consolidata che ha sempre interpretato la disposizione de qua come non retroattiva.

17.5. - Con l’ultimo motivo la ditta CO ha poi censurato la sentenza appellata laddove il T.a.r. non ha riconosciuto il potere riduttivo tra il 10% ed il 50% previsto dall’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 che il GSE avrebbe dovuto esercitare in luogo del rigetto integrale dell’ultima RVC.

La censura non è meritevole di positivo apprezzamento.

Con riferimento a tale domanda, si richiama quanto osservato da T.a.r. Lazio, Roma, Sez. V Ter , 3 giugno 2025, n. 10743 che “… Quanto alla pretesa di parte ricorrente di ottenere dal GSE una decurtazione dell’incentivo richiesto con la RVC, in luogo del suo integrale disconoscimento, “in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione” (art. 42, co. 3, d.lgs. n. 28/2011), giova evidenziare che tale misura derogatoria è prevista dal legislatore come alternativa alla decadenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2020, n. 5913), ipotesi che è estranea al caso che occupa, non venendo in rilievo la dichiarata decadenza dagli incentivi, bensì un minus, ossia la reiezione di una singola RVC con espressa salvezza di tutte quelle previamente approvate (peraltro, a causa dell’acclarata insussistenza di un requisito, quello relativo all’addizionalità economica, che, come rilevato nella sent. n. 2152/24, risulta essenziale nel contesto del meccanismo di incentivazione in esame). …” .

In secondo luogo, si rileva come il potere di applicare la decurtazione in luogo della decadenza non sia comunque previsto in maniera automatica, bensì a seguito di una valutazione ampiamente discrezionale del GSE sulla base della rilevanza delle violazioni od omissioni poste in essere dagli operatori.

In ogni caso, l’istituto della decurtazione, come visto in precedenza, non sarebbe stato applicabile nella fattispecie oggetto di giudizio in cui è avvenuta la reiezione di una singola RVC.

Anche tale motivo di appello è, dunque, infondato e va rigettato.

18. - In conclusione, dalle argomentazioni in precedenza espresse discende che l’appello è infondato e va perciò respinto.

19. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO