Pubblicato il 05/05/2025

N. 03813/2025REG.PROV.COLL.

N. 02412/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2412 del 2023, proposto dalla società Ferrero Industriale Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello, Simona Viola e Luisa Torchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luisa Torchia in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 47;

contro

il Gestore dei Servizi Energetici – SE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna, n. 15;

nei confronti

del Ministero delle imprese e del made in Italy , di ARERA – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, dell’ENEA – Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile e del GM – Gestore dei mercati energetici e, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. III ter , n. 11421/2022, pubblicata il 5 settembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. – SE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto e uditi per le parti gli avvocati Simona Viola e Giorgio Vercillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Ferrero Industriale s.r.l. (di seguito anche la società) – succeduta ad Energhe S.p.A. – impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso dalla medesima proposto avverso i provvedimenti del Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (di seguito anche SE o il Gestore) reiettivi delle richieste di verifica e certificazione (RVC) dei risparmi energetici conseguiti in relazione alla Proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) presentate dalla società per il periodo di rendicontazione relativo al primo ed al secondo semestre 2015 a seguito dell’installazione di un motore alimentato a olio vegetale in sostituzione di preesistenti caldaie a gas naturale presso lo stabilimento di Balvano (PZ).

2. La società – premesso che il SE aveva precedentemente autorizzato l’emissione dei titoli richiesti con riferimento a cinque precedenti analoghe verifiche semestrali avendo accertato la conformità del progetto a quanto previsto dal d.m. 28 dicembre 2012 e dalle Linee guida di cui alla delibera dell’allora Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (SI) n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 – osserva preliminarmente che ad ogni progetto certificato viene attribuito un determinato numero di titoli di efficienza energetica (TEE) o “certificati bianchi” rapportato ai risparmi “netti” (come definiti dall’art. 1, comma 1, delle citate Linee guida) di energia primaria conseguiti, titoli che vengono poi ceduti ai soggetti obbligati (distributori), i quali in tal modo assolvono l’obbligo a tal fine previsto dai decreti ministeriali di settore.

Sempre secondo quanto premesso dalla società, la disciplina applicabile ratione temporis alla controversia sarebbe rappresentata dal d.m. 28 dicembre 2012 e dalle Linee guida innanzi richiamate, laddove si prevede che l’attività di gestione, valutazione dei progetti e certificazione della riduzione dei consumi di energia effettivamente conseguita compete al SE con il supporto di ENEA e di RSE.

Sono a tal fine previsti tre metodi di valutazione dei risparmi in parola, ed in particolare quello standardizzato , quello analitico e quello a consuntivo , utilizzato per valutare il progetto in questione, che prevede una contabilizzazione per un numero di anni pari a quelli di vita utile dell’intervento.

Sul piano procedimentale, l’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012 prevede che il SE si esprima sulla proposta di progetto entro 60 giorni, termine che può essere sospeso fino alla ricezione degli elementi eventualmente richiesti in via istruttoria ed in tal caso ridefinito in ulteriori 45 giorni, decorsi i quali, in assenza di una diversa valutazione del Gestore, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

Secondo quanto stabilito nella Guida operativa pubblicata da ENEA nel febbraio 2012, una volta conclusa positivamente l’istruttoria il programma di misura verrebbe congelato e non potrebbe essere modificato durante la vita utile dell’impianto.

Prosegue la società riferendo che il 7 dicembre 2012 l’allora Energhe S.p.A. aveva presentato una PPPM per un intervento di riduzione dei consumi di energia primaria presso lo stabilimento di Balvano (PZ), consistente nell’installazione di un motore alimentato ad olio vegetale in sostituzione di preesistenti caldaie a gas naturale, inquadrandolo nella categoria “ IND-T – Processi industriali: generazione o recupero di calore per raffreddamento, essiccazione, cottura, fusione, ecc .”, prevista dalla tabella 2 delle Linee guida EEN 9/11; in tal caso il risparmio incentivato, che deriverebbe dalla produzione di calore mediante l’impiego di olio vegetale anziché di fonte fossile, sarebbe stato misurato secondo un algoritmo e con modalità di rendicontazione circostanziate nella relativa PPPM.

L’incentivo, in tal caso, non riguarderebbe, dunque la produzione di energia elettrica, né la produzione combinata di energia elettrica e termica mediante l’utilizzo del motore a biomassa, ma sarebbe “ diretto a premiare la maggiore efficienza apportata all’uso finale – processo e condizionamento degli ambienti dello stabilimento – grazie alla sostituzione ” delle preesistenti caldaie alimentate a gas naturale.

Secondo quanto precisato dall’appellante, il nuovo motore produce anche energia elettrica, ragione per la quale era stato qualificato nella PPPM come “ impianto cogenerativo ” e tale circostanza avrebbe asseritamente indotto in errore il giudice di prime cure, che secondo la tesi di parte appellante avrebbe “ confuso ” “ la disciplina che premia l’efficienza energetica negli usi finali dell’energia con la diversa e inconferente disciplina che regola invece l’incentivazione della cogenerazione ”, in quanto nel caso di specie i risparmi non verterebbero “ sui risparmi della cogenerazione, e cioè sui risparmi che la produzione combinata di energia elettrica e termina consente rispetto alle produzioni separate, bensì sul risparmio assicurato dall’utilizzo di biomassa, in sostituzione della fonte fossile, per la produzione del calore nell’uso finale ”.

Sempre secondo quanto premesso dall’appellante, l’allora SI aveva approvato la PPPM con deliberazione n. 238/2012/R/EFR del 28 dicembre 2012, di talché la società aveva inoltrato una prima RVC, che era stata regolarmente certificata dall’Autorità analogamente a diverse successive richieste di verifica e certificazione su base semestrale dei risparmi conseguiti grazie all’impianto, mai modificato nel corso degli anni – indirizzate al SE (nel frattempo succeduto all’Autorità medesima), in esito alle quali il GM veniva autorizzato ad emettere i titoli nella misura richiesta.

2.1. Diversamente da quanto accaduto nelle occasioni precedenti, a fronte dell’ulteriore RVC presentata dalla società in data 4 settembre 2015, afferente i risparmi del primo semestre 2015, il SE inviava alla società in data 19 maggio 2016 il preavviso di rigetto, richiamando l’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 20/2007 – relativo all’accesso al sistema dei certificati bianchi con riferimento alla cogenerazione ad alto rendimento disciplinato con d.m. 5 settembre 2011 – e ritenendo, anche sulla base della giurisprudenza del T.a.r. Lazio nel frattempo formatasi nel corso del 2015, che la sola cogenerazione ad alto rendimento potesse accedere al sistema dei certificati bianchi e che l’applicazione della delibera EEN 9/11 “ agli impianti di cogenerazione è limitata esclusivamente ai sistemi di cogenerazione che risultino strettamente integrati con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili e che dunque non usufruiscano degli incentivi previsti dal decreto ministeriale 5 settembre 2011 ”; sulla base di tali premesse ed alla luce delle istruttorie e degli approfondimenti di natura tecnica, il SE riteneva, dunque, che la RVC non fosse conforme alle previsioni di cui al d.m. 28 dicembre 2012 “ in quanto l’impianto di cogenerazione che alimenta le utenze del processo produttivo non risulta strettamente integrato con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili e, pertanto, l’energia termica prodotta e distribuita dalla rete non risulta incentivabile tramite i certificati bianchi di cui al DM 28 dicembre 2012 ”.

Analogamente il SE procedeva, con nota del 13 giugno 2016, con riferimento all’ulteriore RVC nel frattempo prodotta in data 7 aprile 2016 per il secondo semestre 2015.

A seguito delle osservazioni formulate dalla società il Gestore rigettava dette richieste con i provvedimenti n. SE/P20160070145 e n. SE/P20260071552 rispettivamente in data 5 e 18 agosto 2016, entrambi impugnati dall’odierna appellante con il ricorso introduttivo in primo grado.

2.2. Nelle more della decisione del T.a.r. la società – alla luce delle modifiche introdotte all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 dall’art. 56, comma 7, lettera a), del d.l. n. 76/2020, convertito nella legge n. 120/2020, ai sensi del quale il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con conseguente recupero delle somme già erogate potrebbero secondo la tesi di parte appellante essere disposti dal SE soltanto in presenza dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 – presentava al Gestore istanza di riesame ai sensi dell’art. 56, comma 8, del medesimo d.l. n. 76/2020, rappresentando comunque la riserva di continuare a coltivare il contenzioso.

La società agiva giudizialmente anche contro il silenzio del SE su tale domanda ed in pendenza del relativo giudizio innanzi al medesimo Tribunale il Gestore invitava la richiedente a presentare le proprie osservazioni, ricevute le quali disponeva il rigetto (anche) dell’istanza di riesame in questione.

A seguito del ricorso introduttivo la società presentava poi in primo grado un atto di motivi aggiunti, deducendo violazione del citato art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, nonché un ulteriore atto di motivi aggiunti, con i quali impugnava anche il provvedimento del SE di rigetto dell’istanza di riesame innanzi richiamata.

3. Il T.a.r. così adìto – disposta con ordinanza n. 4261/2021 la produzione di una relazione illustrativa, poi depositata dal SE, e respinta preliminarmente l’eccezione di improcedibilità formulata dal Gestore con riferimento al ricorso introduttivo ed ai primi motivi aggiunti – respingeva le impugnative della società, ritenendo infondate le relative censure.

3.1. Il giudice di prime cure, in particolare, riteneva che l’intervento in parola era stato eseguito su un “ impianto di cogenerazione – come emerge chiaramente dal Quadro I della stessa Proposta e come pure più volte emerso nel ricorso – e consiste nel recupero del calore prodotto dallo stesso impianto ”, di talché “ Può pertanto ritenersi che sia l’impianto di cogenerazione a contribuire a, se non a determinare, la realizzazione delle misure di efficienza per le quali è stato richiesto il beneficio incentivante ”, trattandosi di impianto che produce anche energia elettrica.

3.2. Sull’invocata lesione del legittimo affidamento ingenerato dall’approvazione della PPPM e dalle successive verifiche positive dei risparmi conseguiti, il T.a.r. non ravvisava “ alcuna contraddittorietà nell’azione del Gestore, il quale, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi ”, ritenendo che nella materia in esame non possa configurarsi un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l’accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate.

3.3. Il giudice di prime cure riteneva analogamente infondate le censure relative alla mancata considerazione delle osservazioni formulate dalla società in sede di preavviso di rigetto, dal momento che i provvedimenti impugnati ne avevano dato atto e che in ogni caso non sussiste un obbligo di analitica confutazione delle argomentazioni dell’interessato.

3.4. Sul primo atto di motivi aggiunti il T.a.r. rilevava che l’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, come modificato ad opera del d.l. n. 76/2020, si applica “ per giurisprudenza costante ” agli atti emessi dopo il 17 luglio 2020, data di entrata in vigore della novella, respingendo le relative doglianze in base al principio tempus regit actum .

3.5. Sui secondi motivi aggiunti il giudice di prime cure riteneva infondata la doglianza relativa alla mancata applicazione dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, in quanto afferente un provvedimento di rigetto e non di decadenza, e ciò in quanto la natura eccezionale della norma ne impone una lettura restrittiva, avendo il legislatore circoscritto la particolare ipotesi di riesame, con finalità di sanatoria, ai soli casi di decadenza da incentivi già riconosciuti.

Nel medesimo contesto il primo giudice riteneva parimenti infondate le censure afferenti l’asserita contraddittorietà del provvedimento del SE e l’inosservanza dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 essendosi in presenza di un’istanza di riesame, cosicché “ è fisiologico che il provvedimento di cui si chiede la revoca sia stato adottato in epoca ben antecedente detto termine ”.

Analogamente infondate venivano giudicate in primo grado le ulteriori doglianze relative all’omesso bilanciamento degli interessi ed alla mancata decurtazione degli incentivi, in assenza del relativo presupposto trattandosi di “rigetto” delle istanze e non già di “decadenza” da incentivi già percepiti.

4. La società impugna ora detta pronuncia affidandosi ai motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

“ A. sui provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo ” in primo grado:

I. “ sui capi 13 e 13.1 della sentenza appellata ”: il giudice di prime cure avrebbe accolto un’integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti del SE, che applicherebbero erroneamente la tabella 2 dell’Allegato A alle Linee guida di cui alla delibera EEN 9/11, laddove l’oggetto dell’incentivazione è la generazione/produzione di energia a scopi industriali e civili, ma che non prevedrebbero un generale divieto di accesso ai TEE per gli interventi di risparmio derivanti da un impianto di cogenerazione; la disciplina sulla cogenerazione (d.lgs. n. 20/2007 e d.m. 5 settembre 2011) non avrebbe alcuna attinenza con la fattispecie in quanto considererebbe i risparmi di energia primaria derivanti dalla produzione combinata di energia elettrica e termica, mentre la logica dell’intervento oggetto della controversia sarebbe quella di “ premiare l’efficienza generata dall’alimentazione del motore a olio vegetale o dalla corrispondente riduzione dell’uso di gas naturale ”; ciò sarebbe confermato dal fatto che in base alle formule contenute nel d.m. 5 settembre 2011 “ il risparmio è valutato sulla base della differenza fra il consumo di energia primaria delle produzioni separate ed il consumo di combustibile ”, mentre la formula utilizzata nella fattispecie dalla società si baserebbe “ sulla consuntivazione dei consumi di acqua calda e di vapore dello stabilimento nel periodo di riferimento, attraverso l’energia termica generata dal motore ” e non sui risparmi della cogenerazione; si tratterebbe, quindi, di procedure distinte e diversamente disciplinate e del resto la limitazione imposta dalla citata tabella 2 si riferirebbe ai soli interventi di tipo “ GEN ”, ossia interventi nei quali l’oggetto dell’incentivazione è la generazione/produzione di energia a scopi industriali e civili, e non anche ai modelli ricadenti, come nella fattispecie, nella tipologia “ IND-T ”, per i quali oggetto dell’incentivazione sarebbe il risparmio energetico conseguito negli usi finali; non sarebbe, inoltre, pertinente l’obiezione secondo cui l’intervento non risulterebbe strettamente integrato con altre misure di efficienza energetica i cui benefici non siano scorporabili, come contestato dal SE, dal momento che nel sito produttivo di Balvano “ non esiste alcuna rete di teleriscaldamento ”; soltanto nel corso del processo e quindi in forma postuma, inoltre, il Gestore avrebbe sostenuto che i certificati bianchi potrebbero essere riconosciuti nel solo caso in cui i risparmi derivanti dalla produzione di energia elettrica fossero scorporabili da quelli derivanti dalla produzione di calore e che la società non avrebbe dimostrato detta scorporabilità; e ciò in quanto, per un verso, trattandosi di motivazione “ nuova ”, non contenuta nei provvedimenti di rigetto, il SE non avrebbe mai chiesto alla società di dimostrare che detti risparmi fossero scorporabili e, per altro verso, in considerazione del fatto che la strumentazione installata presso l’impianto consentirebbe di misurare e rendicontare in maniera separata i differenti flussi energetici, come sarebbe attestato dagli allegati tecnici della PPPM depositati in giudizio dallo stesso Gestore; non si comprenderebbero, quindi, le ragioni che avevano indotto il SE ad applicare una disciplina asseritamente estranea alla fattispecie, né da tale punto di vista aiuterebbe il generico riferimento alle sentenze del T.a.r. per il Lazio, non altrimenti indicate; laddove se ci si riferisse alle sentenze che negano alcuni benefici agli impianti di cogenerazione “ non ad alto rendimento ”, indicate nell’atto di appello, si tratterebbe in ogni caso di pronunce relative ad una tematica estranea alla presente controversia, dal momento che la PPPM a suo tempo presentata da Energhe S.p.A. non avrebbe per oggetto la produzione combinata di energia e calore;

II. “ sui capi 14, 14.1 e 14.3 della sentenza ” impugnata: il giudice di prime cure non avrebbe erroneamente riconosciuto la violazione del principio del legittimo affidamento, dal momento che la documentazione relativa alle RVC rigettate non presenterebbe alcun elemento di novità rispetto alle precedenti; non si comprenderebbero, quindi, le ragioni per l’improvviso “ sovvertimento di prospettiva ”, che sarebbe riconducibile ad un ripensamento del SE; come affermato dalla giurisprudenza amministrativa ivi indicata, il mutamento di prospettiva da parte del Gestore si porrebbe in contrasto con la normativa che ne disciplina il potere di controllo, che è ben logico che permanga ma non consentirebbe di rimettere in discussione ad libitum i presupposti iniziali senza il rispetto delle necessarie garanzie e dell’affidamento formatosi in capo alle imprese interessate; la stessa sentenza n. 18/2020 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato confermerebbe detto orientamento, trattandosi nel caso di specie non di una questione di informazioni o dichiarazioni non veritiere o di calcoli rivelatisi erronei, e ciò anche in considerazione del fatto che la stessa ENEA, come ricordato in premessa, aveva chiarito l’impossibilità di modificare i criteri di rendicontazione una volta avviati i progetti;

III. “sui capi 15 e 15.1. della sentenza” impugnata: la pronuncia gravata si sarebbe limitata a richiamare l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’Amministrazione non è tenuta nel provvedimento finale a confutare analiticamente le osservazioni formulate dall’interessato sul preavviso di rigetto senza considerare in concreto le osservazioni medesime, che nella fattispecie non sarebbero state in alcun modo valutate dal SE;

“ B. sul provvedimento prot. SE/P20210022748 del 7 settembre 2021 ”:

IV. “ sui capi 18.1, 21, 21.1 e 21.2 della sentenza ” appellata: non sarebbe condivisibile l’interpretazione fatta propria dal giudice di prime cure secondo il quale l’ambito di applicazione delle modifiche introdotte all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 sarebbe limitato alle sole ipotesi di decadenza totale dall’incentivo e non anche ai provvedimenti di rigetto che, come nella fattispecie, determinino l’interruzione del riconoscimento degli incentivi; secondo la tesi del SE non si sarebbe nel caso all’esame in presenza di una “ violazione rilevante ” ai sensi dell’art. 42, comma 3, il che condurrebbe asseritamente al paradosso di negare alle violazioni più lievi la tutela dell’affidamento sancita dal richiamo ai principi dell’autotutela; in ogni caso, la norma sul piano letterale si riferirebbe non già alla gravità delle violazioni, bensì all’incidenza delle medesime sull’erogabilità dell’incentivo; secondo l’appellante la norma, come introdotta dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, farebbe riferimento anche alle ipotesi di “rigetto”, oltre che a quelle di “decadenza”, cosicché l’interpretazione adottata dal primo giudice produrrebbe un effetto paradossale, dal momento che anche i provvedimenti di interruzione del beneficio possono ledere gli interessi degli operatori che la norma appare per contro finalizzata a tutelare; in altri termini, adottando detta interpretazione il potere di controllo del SE così ridefinito potrebbe esplicarsi soltanto nella più grave ipotesi del totale (e non anche parziale) venir meno dell’incentivo; la stessa giurisprudenza del T.a.r. Lazio ivi citata avrebbe, del resto, chiarito che la novella troverebbe applicazione anche nella rideterminazione retroattiva della misura dell’incentivo tramite l’adozione, all’esito di un procedimento di controllo, di un criterio diverso da quello utilizzato al momento dell’ammissione al beneficio; secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, inoltre, il principio del legittimo affidamento, quale corollario del principio della certezza del diritto, esigerebbe una tutela delle aspettative legittimamente sorte negli operatori verso la “ stabilità ” delle condizioni di esercizio dell’attività, tanto più quando l’Amministrazione stessa abbia fornito agli interessati “ assicurazioni precise ”;

V. “ sul capo 21.3, primo, secondo, terzo e quinto trattino della sentenza ” appellata: la pronuncia del T.a.r. per un verso confermerebbe che in base alla novella introdotta dal d.l. n. 76/2020 il potere di disporre la corresponsione degli incentivi debba soggiacere ai presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, ritenendo poi, per altro verso, che il termine entro il quale il potere di autotutela avrebbe potuto essere esercitato nella fattispecie non sia applicabile per il principio tempus regit actum e che in ogni caso prevalga l’interesse pubblico al recupero degli incentivi; secondo la giurisprudenza, l’applicazione di detto principio sarebbe recessiva in presenza di una chiara volontà del legislatore orientata ad imporre l’applicazione dello ius superveniens ma in ogni caso “ il richiamo ai principi dell’autotutela dovrebbe esprimere la rilevanza del trascorrere del tempo ”; con il d.l. n. 76/2020, il legislatore, come rilevato anche dal giudice di prime cure, ha introdotto un procedimento di natura eccezionale avente una finalità di sanatoria, ispirato alla ratio di conservazione della capacità di produzione energetica da fonti rinnovabili, dal che deriverebbe che il vaglio di legittimità del provvedimento di ritiro degli incentivi non sarebbe più condizionato dal primato dell’interesse pubblico al recupero degli incentivi medesimi;

VI. “ in subordine, sul capo 21.3, quarto trattino, della sentenza ” appellata: sulla base di quanto innanzi dedotto con riferimento alla diversa applicazione della disciplina in parola in caso di “decadenza” anziché di “rigetto” adottata dal giudice di primo grado, si sarebbe dovuto considerare che il SE, anche in ossequio al principio di proporzionalità, avrebbe dovuto valutare la possibilità della decurtazione parziale dell’incentivo prima di respingere le istanze;

VII. “ sesto motivo di doglianza del secondo ricorso per motivi aggiunti ”: la sentenza si sarebbe completamente disinteressata del sesto motivo di doglianza del secondo ricorso per motivi aggiunti, con il quale la società tornava a censurare la violazione del contraddittorio con riferimento alle deduzioni presentate dalla società in riscontro alla richiesta di osservazioni formulata dal SE in data 3 maggio 2021, cosicché anche in questo caso il Gestore avrebbe asseritamente fatto ricorso a nuove e diverse motivazioni rispetto a quelle che sorreggevano il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame;

VIII. l’appellante richiama, infine, “ il settimo motivo di doglianza del secondo ricorso per motivi aggiunti ” proposto in primo grado ritenendolo comunque assorbito dalle considerazioni innanzi richiamate “ in quanto ripetitivo delle censure già formulate col ricorso originario contro il merito del provvedimento ”.

5. Il SE con memoria depositata il 28 marzo 2025 ha confutato analiticamente le censure ed insiste per il rigetto dell’appello.

Con memoria di replica depositata l’8 aprile 2025 l’appellante ha a sua volta ribadito le proprie tesi insistendo per l’accoglimento.

6. All’udienza pubblica del 29 aprile 2025 la causa è stata ritualmente discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo la società sostiene, in estrema sintesi, che il giudice di prime cure avrebbe erroneamente ritenuto, accogliendo una motivazione postuma addotta dal SE, che l’intervento oggetto della PPPM consiste in un impianto di cogenerazione, cosicché non sarebbero nella fattispecie ravvisabili il lamentato travisamento dei presupposti di fatto e la conseguente errata applicazione della disciplina indicata dal SE nei provvedimenti di rigetto delle RVC relative ai due semestri del 2015, oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo proposto in primo grado.

Giova ricordare quanto al riguardo osservato nella sentenza gravata, secondo cui “ 13. Col primo motivo, la ricorrente lamenta l’errore in cui sarebbe incorso il SE nell’inquadrare l’intervento tra quelli di rientranti nella generazione elettrica, applicando così la diversa disciplina della cogenerazione, che richiede, ai fini dell’ottenimento del regime di sostegno, che ‘i sistemi di cogenerazione risultino strettamente integrati con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili’. 13.1. Al riguardo, il Collegio osserva che l’intervento oggetto della PPPM è stato eseguito su un impianto di cogenerazione - come emerge chiaramente dal Quadro 1 della stessa Proposta e come pure più volte emerso nel ricorso - e consiste nel recupero del calore prodotto dallo stesso impianto. Può pertanto ritenersi che sia l’impianto di cogenerazione a contribuire a, se non determinare, la realizzazione delle misure di efficienza per le quali è stato chiesto il beneficio incentivante. Il calore è infatti recuperato dal circuito di raffreddamento e dai fumi di scarico del motore endotermico dell’impianto alimentato a olio vegetale, motore che produce altresì energia elettrica. Tale circostanza è invero confermata dallo stesso Quadro 5 della PPPM, ove si richiamano testualmente ‘i valori dell’energia elettrica prodotta dal motore endotermico’. Può allora concordarsi con l’assunto da cui muovono i provvedimenti impugnati, secondo cui ‘i risparmi conseguiti derivano dalla produzione di energia termica di un impianto di cogenerazione’. Trattandosi quindi, nel complesso, di un impianto di cogenerazione, non può ravvisarsi il denunciato travisamento dei presupposti di fatto, né l’errata applicazione della disciplina di riferimento ”.

7.1. La questione appare, dunque, in primo luogo incentrata sulla correttezza della qualificazione dell’impianto in questione quale “ impianto di cogenerazione ” e sulla conseguente legittimità o meno dell’applicazione della relativa disciplina.

Sul punto non può invero non convenirsi con quanto rilevato dal primo giudice, secondo cui dalla PPPM originariamente presentata da Energhe S.p.A. il 7 febbraio 2012, in atti, si rileva (al Quadro 1) che era stata la stessa società ad attribuire tale qualificazione all’intervento in questione, precisando di aver avviato nel corso degli anni 2010/2011, in collaborazione con altra società, “ una campagna di audit energetici finalizzati ad individuare possibili interventi di risparmio energetico sugli impianti di processo e servizio degli stabilimenti del gruppo Ferrero ” e di avere, in tale contesto, “ per lo stabilimento di Balvano – Località San Potito (…) coordinato un progetto di recupero calore da un impianto di cogenerazione con motore endotermico alimentato ad olio vegetale ”.

Allo stesso modo, appare confermata dalla lettura della medesima PPPM l’ulteriore considerazione del giudice di prime cure, secondo cui il motore endotermico produce anche energia elettrica.

In tal senso, il documento precisa infatti all’ultimo periodo del punto 3.1. del Quadro 3 (impropriamente indicato nella sentenza gravata come Quadro 5) che ai fini del programma di misura “ verranno forniti inoltre i valori dell’energia elettrica prodotta dal motore endotermico e il relativo consumo di olio vegetale con potere calorifico (e consumo di gasolio per avviamenti) ”.

Sul punto non può non ricordarsi che, come chiarito dalla giurisprudenza della Sezione, il sistema di incentivazione dell’energia è basato sul principio di autoresponsabilità, che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici richiesti (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 6417/2024).

Costituisce, quindi, corollario di tale principio la necessaria attribuzione di rilevanza precipua alle dichiarazioni rese dalla società all’atto della richiesta di accesso.

Muovendo da tali premesse deve convenirsi con la qualificazione dell’intervento alla stregua di “ impianto di cogenerazione ”, e ciò in linea, come detto, con quanto dichiarato dalla stessa società all’atto della presentazione dell’originaria PPPM; qualificazione, vale rilevare, riportata nei provvedimenti del SE reiettivi delle RVC, laddove, come condivisibilmente rilevato dal giudice di prime cure, al primo alinea dei “considerato” premessi a supporto della motivazione si rileva che “ i risparmi conseguiti derivano dalla produzione di energia termica di un impianto di cogenerazione ”.

Trattandosi, quindi, di impianto di cogenerazione, deve ritenersi che correttamente il Gestore abbia fatto riferimento alla disciplina di cui al d.m. 5 settembre 2011.

7.2. Si deve anche rilevare che, diversamente da quanto sostenuto da parte appellante, il T.a.r. non appare aver a tal fine accolto una motivazione postuma che sarebbe stata fornita solo in sede processuale dalla controparte, non rilevandosi nella sentenza riferimenti se non ad elementi tratti dalla documentazione a tal fine specificamente indicata, vale a dire la citata PPPM presentata dalla società ed i provvedimenti del SE impugnati col ricorso introduttivo in primo grado, non rilevandosi a ben vedere cenno alcuno alle tesi che sarebbero state sostenute dall’Amministrazione intimata soltanto nel corso del processo di primo grado.

Ed infatti anche il riferimento ai “ sistemi di cogenerazione che risultino strettamente integrati con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili ”, riportato nel primo periodo del capo 13. della sentenza gravata, trova testuale corrispondenza con quanto riportato al quinto alinea dei citati “considerato” dei provvedimenti medesimi, laddove il SE fa riferimento alla possibilità di riconoscere gli incentivi solo a detti sistemi secondo i dettami della delibera EEN 9/11 dell’allora Autorità dell’energia elettrica e del gas.

7.3. Né tantomeno la pronuncia appellata appare fondare la reiezione della censura in questione sulla tesi del Gestore, che l’appellante indica come sostenuta solo in sede processuale, secondo la quale la società non avrebbe dimostrato la scorporabilità dei risparmi conseguiti dalla produzione di energia elettrica e di calore; e ciò pur tenendo presente che detta argomentazione del SE appare piuttosto finalizzata a ribadire e meglio esplicitare, in una forma più dettagliata, un aspetto di cui comunque è traccia nei procedimenti in questione.

Basterà sul punto rilevare che già in sede di preavviso di rigetto il Gestore aveva precisato che “ alla luce delle istruttorie effettuate (…) e [de]gli approfondimenti di natura tecnica svolti è emerso che la RVC in oggetto non risulta, infatti, conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012, in quanto l’impianto di cogenerazione che alimenta le utenze del processo produttivo non risulta strettamente integrato con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili e, pertanto, l’energia termica prodotta e distribuita dalla rete non risulta incentivabile tramite i certificati bianchi di cui al DM 28 dicembre 2012 ”.

7.4. Deve, per contro, convenirsi sulla genericità del riferimento operato nei richiamati provvedimenti reiettivi del SE alle “ molteplici sentenze interpretative del TAR del Lazio, pronunciate nel corso del 2015 ” secondo le quali la sola cogenerazione ad alto rendimento può accedere ai benefici di cui all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 20/2007; ma tuttavia, trattandosi di un’affermazione inserita dal SE nell’ambito di provvedimenti che comunque sono altrimenti motivati, la circostanza non appare di per sé sufficiente a superare il quadro motivazionale complessivamente posto a sostegno dei provvedimenti avversati così da pervenire sotto tale profilo ad un giudizio di illegittimità dell’operato del Gestore.

7.5. Alla luce di tali considerazioni il Collegio, in definitiva, ritiene non accoglibile la tesi dell’appellante che invoca l’esistenza di un equivoco di fondo sulla disciplina applicabile nel caso di specie, dovendosi per quanto detto ritenere che correttamente il giudice di prime cure abbia qualificato l’impianto come “di cogenerazione”, con i conseguenti effetti in punto di disciplina applicabile.

Il primo motivo deve, quindi, essere respinto.

8. Alle medesime conclusioni si perviene con riferimento alla seconda censura, con la quale l’appellante deduce che il giudice di prime cure avrebbe errato nel non riconoscere la lesione da parte del SE del legittimo affidamento ingeneratosi in capo alla società dal momento che le precedenti RVC erano andate a buon fine e che le due RVC rigettate non contenevano alcun elemento di novità, cosicché si sarebbe in presenza di un improvviso e come tale illegittimo mutamento di prospettiva da parte dell’Amministrazione in costanza dei relativi presupposti.

Sul punto il T.a.r. ha ritenuto che “ non sussiste un diritto al percepimento di incentivi derivante dall’approvazione della PPPM, né può configurarsi una posizione giuridica consolidata al beneficio degli incentivi in capo alla società, poi lesa dai provvedimenti qui gravati ”, in quanto il meccanismo di accesso ai benefici in parola si articola in più fasi, consistenti nella presentazione all’Autorità preposta di una Proposta di progetto e di programma di misura e, successivamente all’approvazione di detta proposta, nella presentazione di periodiche Richieste di verifica e certificazione, il cui esito positivo “ non consegue automaticamente all’approvazione della PPPM, richiedendo invece diverse e autonome valutazioni (…) 14.2. In ragione dell’autonomia delle due fasi, seppur logicamente connesse tra loro, non è stata ravvisata alcuna contraddittorietà nell’azione del Gestore, il quale, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi; né può ritenersi configurabile, nella materia all’esame, un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l’accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate (ex multis, questa Sezione, sentenza n. 1263/2022) ”.

8.1. Su tale questione giova richiamare l’orientamento, anche di recente confermato dalla Sezione, secondo il quale “ le esigenze sottese al legittimo affidamento sono senz’altro recessive rispetto a quelle poste a fondamento dell’atto impugnato intese ad evitare indebiti esborsi. Invero la tutela dell’affidamento è prevista per ogni operatore economico nei cui confronti un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative, mentre qualora un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato (Corte giustizia Unione Europea, 11 luglio 2019, C n. 180/18; 15 aprile 2021, in causa C-798/18). In particolare, sulla scorta di tale parametro dell’operatore prudente e accorto di matrice comunitaria, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già escluso la sussistenza di un affidamento rilevante rispetto all’esercizio del potere di decadenza (nel testo anteriore alla novella del 2020), poiché l’ammissione all’incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (cfr. Cons. Stato Sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007; sez. IV 12 ottobre 2022 n. 8719; id. sez. VI, 03 gennaio 2022 n. 9) ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 947/2025; in termini cfr. anche, della stessa sezione, n. 946/2025 e n. 226/2025).

E del resto questo Consiglio di Stato ha anche rilevato che “ in caso di indebita erogazione di denaro pubblico l’affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento (…) ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 8737/2019, richiamata da sez. II, n. 217/2025).

8.2. Ciò posto, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, deve ricordarsi che la procedura di concessione del beneficio oggetto della controversia si articola in due fasi, la seconda delle quali prevede che di volta in volta, sulla base delle diverse RVC presentate dalla società richiedente su base semestrale, che devono pertanto a tal fine ritenersi autonome, il SE effettui una verifica sui presupposti dell’incentivo.

Non può quindi ritenersi che sia precluso al Gestore – stante la permanenza dei poteri di controllo e verifica ad esso conferiti dalla legge e sia pure in presenza di precedenti concessioni per il medesimo impianto – l’accertamento dell’insussistenza di taluni dei presupposti a tal fine normativamente previsti, da cui possa astrattamente conseguire il rigetto delle singole RVC.

E del resto, per giurisprudenza consolidata è onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., ex pluribus , Cons. Stato Sez. II, n. 10920/2023 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Nè può, infatti, ritenersi configurabile una posizione giuridica consolidata al beneficio in capo alla società in quanto, come pure rilevato dalla giurisprudenza, “ l’approvazione della PPPM costituisce requisito necessario ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della RVC, così che in tale ipotesi non è ravvisabile un’ipotesi di annullamento in autotutela né alcuna contraddittorietà nell’azione del Gestore, il quale, essendo deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase del procedimento il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi; pertanto neppure può ritenersi configurabile, nella materia all’esame, un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l’accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate ” (così T.a.r. Lazio, sez. III ter , n. 2226/2022 e n. 1263/2022, entrambe non appellate; sul punto cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 10920/2023, cit.).

Ed ancora, giova ricordare quanto affermato da questa sezione, secondo cui “ Il meccanismo di accesso ai cd. certificati bianchi o titoli di efficienza energetica (TEE) introdotto dal D.M. 24 aprile 2001, poi sostituito dal D.M. 20 luglio 2004, successivamente modificato ed integrato dal D.M. 21 dicembre 2007 e dal D.M. 28 dicembre 2012, è strutturato in diverse fasi: preliminarmente deve essere presentata all’Ente responsabile della verifica e certificazione una PPPM (Proposta di progetto e programma di misura) descrittiva dell’intervento e, successivamente all’approvazione di quest’ultima, devono essere sottoposte alla medesima P.A. le rendicontazioni dei risparmi energetici conseguiti (c.d. Richieste di Verifica e Certificazione, RVC). È solo a seguito dell’eventuale positivo esito della RVC che vengono attribuiti i certificati bianchi corrispondenti al risparmio energetico conseguito; tuttavia, l’approvazione della RVC non è automaticamente conseguente all’approvazione della PPPM. Nella Guida operativa/3.1 predisposta dall’ENEA è stato evidenziato infatti, che ‘… il risparmio energetico quantificato in una PPPM non costituisce un riferimento obbligato ai fini dell’approvazione delle successive RVC; l’istanza infatti è solo una ‘proposta’ che potrebbe non essere realizzata sia in caso di esito favorevole che sfavorevole dell’istruttoria (contrariamente alle proposte standardizzate o analitiche che implicano l’avvenuta realizzazione fisica dell’intervento che sta già producendo risparmi energetici all’atto dell’invio della RVC). Il risparmio che fa fede, e che si traduce in titoli di efficienza energetica, è quello derivante dall’istruttoria della prima RVC, che in pratica cristallizza la dimensione del progetto …’ (pag. 31) e che ‘… La prima RVC viene sottoposta ad istruttoria come si trattasse di una prima proposta, compilata tramite una modulistica più snella. Quest’ultimo aspetto è dovuto al fatto che le informazioni generali sulla proposta ormai sono state acquisite in sede di PPPM, ed il valutatore non deve più esprimersi al riguardo. È viceversa tramite la prima RVC che vengono emessi i primi TEE, sulla scorta delle prime risultanze provenienti dall’applicazione del programma di misura. …’ (pag. 44). (…) Ciò dimostra come anche successivamente all’approvazione della PPPM, il Gestore sia tenuto alla verifica della effettiva addizionalità dei risparmi generati dall’intervento eseguito, il cui positivo esito è condizione essenziale per il rilascio dei TEE. In tal senso si è espresso T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III Ter, 4 marzo 2019 n. 2872 (secondo cui ‘… La ricorrente non ha addotto ragioni tali da indurre il Collegio a discostarsi dall’orientamento della Sezione, secondo cui la potestà di vigilanza attribuita al Gestore dall’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, previsione speciale rispetto alle norme generali sul procedimento amministrativo (stanti le peculiarità del settore, attinente all’incentivazione pubblica in materia di produzione di energia elettrica), può essere esercitata anche dopo l’approvazione di una pppm e perciò anche in sede di verifica e di certificazione, soluzione espressamente confermata dalle nuove disposizioni di cui ai commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42, introdotti dalla legge n. 124 del 2017 (cfr. sent. 7 agosto 2018, n. 8846, che richiama la sent. 6 novembre 2017, n. 11009). Risulta perciò condivisibile l’assunto della parte resistente secondo cui l’intervenuta approvazione della prima rvc non può tradursi nella preclusione per lo stesso Gse di ‘emendare un errore di valutazione e svolgere un’analisi globale’ di quanto allegato dall’interessata. …’), con pronuncia confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 1° marzo 2022, n. 1440 (‘… la Sezione ritiene che l’argomentazione articolata dal Tar circa la natura del potere esercitato dal SE sia corretta e immune da vizi logico-giuridici, in quanto il SE ha esercitato poteri di verifica, controllo ed ispezione, che si fondano sulla completezza del quadro documentale delle informazioni rilevanti, anziché sulla sopravvenienza o sul mutamento di circostanze, le quali rilevano, invece, in relazione alla diversa fattispecie (che non ricorre nel caso di specie) dell’autotutela amministrativa.’). Nella pronuncia appellata il T.a.r. ha, pertanto, correttamente evidenziato come il Gestore, chiamato a verificare la corrispondenza della RVC al quadro normativo di riferimento, abbia del tutto legittimamente rigettato la richiesta avente ad oggetto risparmi non incentivabili, essendo - come detto - l’approvazione della PPPM un requisito necessario, ma non sufficiente ai fini dell’emissione dei titoli, presupponendo ciò l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole RVC. A ciò consegue, inoltre, che alcun affidamento legittimo al conseguimento dei TEE può fondarsi sulla mera approvazione della PPPM poiché l’adozione del parere positivo in ordine alla medesima proposta presentata dalla società appellante non comporta il sorgere di alcun titolo in capo al proponente (e, tantomeno, di un diritto o di un legittimo affidamento) in ordine all’ottenimento di certificati bianchi ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2593/2025).

Né può trascurarsi che, come pure recentemente ribadito sempre dalla sezione, “ le esigenze sottese al legittimo affidamento sono senz’altro recessive rispetto a quelle poste a fondamento dell’atto impugnato intese ad evitare indebiti esborsi. Invero la tutela dell’affidamento è prevista per ogni operatore economico nei cui confronti un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative, mentre qualora un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato (Corte giustizia Unione Europea, 11 luglio 2019, C n. 180/18; 15 aprile 2021, in causa C-798/18). In particolare, sulla scorta di tale parametro dell’operatore prudente e accorto di matrice comunitaria, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già escluso la sussistenza di un affidamento rilevante rispetto all’esercizio del potere di decadenza (nel testo anteriore alla novella del 2020), poiché l’ammissione all’incentivo è sempre condizionata al positivo esito della successiva verifica dei requisiti da parte del gestore; pertanto fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (cfr. Cons. Stato Sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007; sez. IV 12 ottobre 2022 n. 8719; id. sez. VI, 03 gennaio 2022 n. 9) ” (Cons. Stato, sez. II, n. 947/2025).

Va peraltro riconosciuto che nel caso di specie, come dedotto dall’appellante, non si è in presenza di informazioni o dichiarazioni false o mendaci – né risulta invero che sia stata formulata una simile contestazione – ma, del resto, il Gestore non ha disposto la decadenza ex tunc dagli incentivi procedendo (anche) al recupero delle somme precedentemente erogate, limitandosi a rigettare la richiesta dei benefici così richiesti.

9. Infondata è anche la terza doglianza dedotta dalla società, dal momento che secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale l’Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente in sede di provvedimento finale le singole argomentazioni svolte dal privato ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990 in esito al preavviso di rigetto (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. IV, n. 5802/2023 e n. 1393/2022, nonché sez. II, n. 8591/2024 e sez. VI, n. 40/2021 e l’ulteriore giurisprudenza in esse richiamata).

Correttamente, quindi, il giudice di prime cure ha respinto la relativa censura “ posto che, da un lato, i provvedimenti impugnati danno atto di quanto rappresentato dalla società in riscontro ai rilievi del Gestore, dall’altro, non sussiste, come noto, alcun obbligo per quest’ultimo di analitica confutazione delle argomentazioni dell’interessato, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso ”.

10. Sul quarto motivo giova preliminarmente richiamare le disposizioni normative che disciplinano la peculiare materia.

Si devono a tal fine in primo luogo ricordare i commi 3, 3- bis e 3- ter dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, come novellato dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, convertito dalla legge n. 120/2020, laddove si prevede che: “ 3. Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il SE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l’esito degli accertamenti effettuati per l’applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il SE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà.

3-bis. Nei casi in cui, nell’ambito delle istruttorie di valutazione delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica di cui all'articolo 29 ovvero nell'ambito di attività di verifica, il SE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto e tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, è disposto il rigetto dell’istanza di rendicontazione o l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli in ottemperanza alle condizioni di cui al comma precedente, secondo le modalità di cui al comma 3-ter.

3-ter. Nei casi di cui al comma 3-bis, gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell’istruttoria, decorrono dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi. Gli effetti dell'annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo. Le modalità di cui al primo periodo si applicano anche alle verifiche e alle istruttorie relative alle richieste di verifica e certificazione dei risparmi già concluse ”.

Il comma 8 dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 – vale a dire il comma immediatamente successivo a quello che, come ricordato, ha introdotto le richiamate modifiche all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 – dispone a sua volta che “ 8. Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del SE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. Il SE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato. Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell'operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del SE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva ”.

10.1. Dalla lettura combinata delle richiamate disposizioni normative emerge, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, un disallineamento letterale tra le modifiche introdotte all’art. 42 del d.lgs. dal settimo e dall’ottavo comma dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020, dal momento che nel primo caso (concernente la modifica del comma 3-bis dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011) la disposizione evoca “ il rigetto dell’istanza di rendicontazione o l’annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli ” originariamente concesso, mentre nel secondo caso indica i soli provvedimenti di “ decadenza ” dagli incentivi.

Deve allora ritenersi che il legislatore, adottando nei richiamati commi consecutivi (il settimo e l’ottavo) del medesimo art. 56 una terminologia diversa e comunque non coincidente, abbia inteso riferirsi a fattispecie fra loro non sovrapponibili, e ciò a maggior ragione trattandosi di una disciplina di favore per i soggetti interessati, come tale soggetta, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, a stretta interpretazione.

E non a caso, del resto, la fattispecie del “rigetto” dell’istanza è specificamente disciplinata dal successivo comma 3- ter del novellato articolo 42 del d.lgs. n. 28/2011, laddove si dispone, per l’appunto, che “ gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell’istruttoria, decorrono dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi ”, con l’ulteriore precisazione che, come del resto qui avvenuto, “ Gli effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo ”.

10.2. Muovendo da tali premesse deve allora condividersi quanto al riguardo rilevato nei capi qui contestati della sentenza gravata, secondo cui “ l’eccezionalità e la particolare finalità di sanatoria sottesa al procedimento di riesame in questione impone una lettura restrittiva della norma, che ricomprende testualmente nel proprio ambito di applicazione ‘progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, [a] quelli definiti con provvedimenti del SE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere’. Ne segue che «il riferimento letterale ai provvedimenti di decadenza ivi contemplato non [è] suscettibile di interpretazione analogica o estensiva. Del resto, tale espresso riferimento postula una consapevole scelta del legislatore, il quale ha ritenuto, ai fini dell’applicazione dello speciale procedimento di riesame previsto dal comma 8, di selezionare tra le fattispecie di cui all’art. 42, comma 3, nelle quali si sostanzia il potere di verifica del SE (‘il SE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi’), soltanto quella della decadenza dagli incentivi. In definitiva, il chiaro e univoco dato letterale del comma 8 non può essere superato» (in tali termini, questa Sezione, sentenza n.8260/2022). 21. Alla luce di quanto sopra, non può accogliersi il motivo di doglianza formulato nel secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui la parte contesta la mancata applicazione dell’art. 56, comma 8 cit. al caso di specie in quanto afferente a un provvedimento di rigetto e non anche di decadenza. 21.1. Va qui ribadito che la natura eccezionale della norma contenuta nel comma 8 ne impone una lettura restrittiva, avendo il legislatore circoscritto la particolare ipotesi di riesame, con finalità di sanatoria, ai soli casi di decadenza da incentivi già riconosciuti. Diverso è il caso, come quello in esame, dei provvedimenti di rigetto di RVC, che negano ab origine l’ottenimento del beneficio. 21.2. Sono in ogni caso infondate anche le altre censure formulate nel medesimo ricorso, con cui parte ricorrente si duole, in estrema sintesi, della contraddittorietà interna al provvedimento stesso e della perplessità della motivazione, dell’inosservanza dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 nonché, in subordine, della mancata decurtazione degli incentivi ai sensi dell’art. 42, comma 3, come novellato ”.

Anche tale censura non merita quindi accoglimento.

11. Analogamente da condividere appaiono le considerazioni espresse dal giudice di prime cure nel capo 21.3, primo, secondo, terzo e quinto alinea – impugnato con il quinto motivo d’appello –, che giova qui riportare per maggiore chiarezza espositiva:

“ 21.3. Fermo quanto sopra sull’inapplicabilità del regime eccezionale di cui all’art. 56, comma 8, ai casi diversi dai ‘provvedimenti di decadenza’, il Collegio osserva che:

- quanto alla contraddittorietà del provvedimento e perplessità della motivazione, il riferimento all’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, come novellato, e in particolare alle ‘violazioni rilevanti che comportano la decadenza dal diritto all’ottenimento dell’incentivo’, contenuto nel provvedimento impugnato, sebbene impreciso [atteso che la disposizione comprende espressamente anche i provvedimenti di rigetto (diversamente dall’art. 56, comma 8 cit.)], non è tuttavia in grado di scalfirne la correttezza, atteso che il SE ha correttamente respinto l’istanza di riesame sul presupposto, non della rilevanza o meno della violazione, bensì, come detto, dell’estraneità dell’atto da riesaminare all’ambito di applicazione della norma;

- quanto all’eccepita violazione del termine di diciotto mesi (come noto ridotto a dodici dal d.l. n. 77 del 2021), fermo restando il principio consolidato per cui questo può iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore della novella legislativa (ovvero dal 17 luglio 2020, ex multis , questa Sezione, sentenza n. 2526/2022), va in ogni caso osservato che, in sede di riesame ex art. 56, comma 8, cit., è fisiologico che il provvedimento di cui si chiede la revoca sia stato adottato in epoca ben antecedente detto termine;

- con riferimento, poi, alla doglianza inerente l’omesso bilanciamento degli interessi, la Sezione ha recentemente chiarito come, in base ai principi affermati dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2017 in materia di autotutela, l’onere motivazionale gravante sul Gestore potrà risultare ‘attenuato’ in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati e coinvolti nella vicenda oggetto di riesame, ‘al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi’ , dandone comunque atto nella motivazione del provvedimento (sent. n. 6397/2022); (…)

- da ultimo, preme sottolineare come il SE, in merito all’applicabilità dell’art. 42, commi 3bis e 3ter, abbia di fatto anticipato, coi provvedimenti del 2016 impugnati col ricorso introduttivo, la previsione per cui gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione decorrono ex nunc , salvaguardando le rendicontazioni già approvate, introdotta dal legislatore solo con la legge n. 124/2017 e ss.ii.mm. Il richiamo alle ‘condizioni di cui al comma precedente’ (i.e. ‘in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21- nonies’ ), inserito dalla novella del 2020 nel comma 3 bis , non vale comunque ad inficiare la legittimità del rigetto per le ragioni prima dette ”.

11.1. Ebbene, non appaiono meritevoli di accoglimento le doglianze di parte appellante su tali conclusioni del primo giudice, condividendosi per contro l’assunto contenuto nella sentenza secondo il quale, come ricordato, “ il SE ha correttamente respinto l’istanza di riesame sul presupposto, non della rilevanza o meno della violazione, bensì, come detto, dell’estraneità dell’atto da riesaminare all’ambito di applicazione della norma ”.

Come pure il Collegio condivide quanto rilevato dal giudice di prime cure in ordine al principio secondo il quale il riferimento al termine indicato nell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 “ può iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore della novella legislativa (ovvero dal 17 luglio 2020 …) ” ed al principio tempus regit actum ad esso sotteso, considerato peraltro che all’atto della presentazione dell’istanza detto termine era ancora di diciotto mesi – essendo stato ridotto a dodici mesi per effetto della modifica introdotta dall’art. 63, comma 1, del d.l. n. 77/2021, convertito con modificazioni dalla legge n. 108/2021 ed entrato in vigore il 1° giugno 2021.

Giova rilevare che in ogni caso la disposizione introdotta dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non è immediatamente applicabile ai provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore in quanto, come condivisibilmente affermato dalla giurisprudenza, non ha valenza di interpretazione autentica (cfr. sul punto, ex pluribus e fra le più recenti, Consiglio di Stato, sez. II, n. 1837/2025), ma consente alle imprese destinatarie di provvedimenti del SE di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del d.l. n. 76/2020 di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore presentando apposita istanza volta a consentire l’applicazione dello ius superveniens .

In altri termini, come anche recentemente ribadito dalla Sezione, “ il termine di 18 mesi entro cui poter pronunciare la decadenza dagli incentivi è applicabile unicamente per quelle violazioni accertate dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 76/2020 (i.e. 17 luglio 2020), non potendo travolgere, in modo inammissibilmente retroattivo, i provvedimenti di decadenza adottati ex ante (…) La novella, pertanto, non è applicabile allorquando la violazione, come nel caso di specie, sia stata accertata in un momento precedente all’entrata in vigore della riforma del 2020, e ciò a prescindere dall’attivazione dell’istanza di riesame durante la pendenza del giudizio di appello sulla legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal SE, circostanza che è evidentemente del tutto irrilevante ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025).

Ne deriva che prima dell’entrata in vigore della novella del 2020 il SE poteva procedere alla verifica dei requisiti previsti prescindendo dai limiti temporali imposti dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico, il quale – vale rilevare – deve ritenersi peraltro sempre sussistente nelle ipotesi di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 226/2025).

Del resto, non può trascurarsi che, come pure osservato dalla Sezione, “ nel caso di specie vengono in rilievo delle erogazioni pubbliche, che non sono somme private del SE liberamente disponibili, bensì importi posti a carico dell’intera collettività e che incidono sui prezzi dell’energia. Dette risorse devono essere gestite con oculatezza e affidate unicamente a quegli operatori privati rispettosi della disciplina di settore: entrano in gioco, nella comparazione dei contrapposti interessi, indefettibili requisiti soggettivi (caratteristiche dell’operatore, possesso dei titoli autorizzativi, ecc.) e requisiti oggettivi (potenza degli impianti, struttura, ecc.) ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025, cit.).

Anche con riferimento alla valutazione del bilanciamento degli interessi il Collegio ritiene corrette le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice in ordine a tale punto e all’onere motivazionale, e ciò anche in considerazione del principio di diritto sancito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 8 /2017, seppur relativa alla diversa materia degli abusi edilizi, nei termini richiamati dal T.a.r. ed innanzi ricordati.

Sul punto, in ogni caso, nel provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame il SE ha dimostrato di aver effettivamente valutato la ponderazione di detti interessi, ritenendo “ prevalente l’interesse pubblico al corretto e razionale uso delle risorse della collettività destinate a garantire l’effettiva incentivazione delle sole iniziative per le quali siano rispettati i requisiti previsti dal quadro normativo e regolatorio di riferimento ”, con l’ulteriore precisazione che nella fattispecie “ viene in rilievo l’interesse pubblico concreto e attuale sia dello Stato-istituzione sia dello Stato-comunità ad ‘evitare una iniusta locupletatio dell’operatore economico, dalla quale deriverebbe un danno per i consumatori energetici, con ricadute anche sull’interesse pubblico generale, poiché un aumento ulteriore del già troppo altro costo interno dell’energia avrebbe una negativa incidenza sui consumi interni e sulla competitività internazionale delle aziende: ossia, in definitiva, dell’intero Sistema Paese’ (C.d.S. Sentenza n. 3975/2016) ”.

12. Parimenti infondate sono le doglianze formulate con il sesto motivo di appello e relative al quarto alinea del capo 21.3. della sentenza appellata, laddove si è ritenuto che, “ con riguardo infine alla mancata decurtazione degli incentivi, manca il presupposto per una sua applicazione, in quanto è ravvisabile un obbligo per il SE di valutare la possibilità di applicare tale misura (e non un obbligo tout court a disporre la decurtazione, come invece indicato nel ricorso) solo prima di disporre la più grave misura della decadenza; nella specie, come più volte detto, non si è trattato di decadenza da incentivi già percepiti, bensì di un rigetto della richiesta di rendicontazione ”.

Rinviando alle considerazioni già espresse in ordine alla natura di “rigetto” (e non di “decadenza”) dei provvedimenti in questione, basterà sul punto osservare che il primo giudice ha correttamente rilevato che nel caso delle istanze della specie grava sul SE l’obbligo di valutare la possibilità di applicare la decurtazione solo parziale dell’incentivo, ma ciò non può intendersi nel senso di determinare una sorta di automatismo ai fini dell’applicazione dell’invocata misura agevolativa.

13. Infondato appare anche il settimo motivo di appello, con il quale l’appellante sostiene che il giudice di prime cure avrebbe trascurato la sesta doglianza del secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, relativa all’asserita violazione del contraddittorio con riferimento alle osservazioni svolte dalla società in relazione al preavviso di rigetto dell’istanza di riesame.

Premesso che appare del tutto ragionevole che il T.a.r. abbia considerato assorbita tale censura alla luce di quanto già rilevato nella sentenza sulla medesima tematica in relazione agli originari provvedimenti reiettivi emessi dal SE, basterà, per esigenze di brevità, anche in questa sede limitarsi ad un mero rinvio alle considerazioni innanzi espresse sulla medesima questione.

14. Quanto, infine, all’ottavo ed ultimo motivo di appello, la stessa società ha precisato di ritenere la particolare doglianza formulata in primo grado assorbita in quanto ripetitiva delle censure già formulate col ricorso originario contro il merito del provvedimento, il che consente di soprassedere su una valutazione in punto di inammissibilità per genericità della censura.

15. Alla luce di tali complessive considerazioni l’appello è infondato e, come tale, deve essere respinto.

16. Sussistono valide ragioni, in considerazione della peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giancarlo Carmelo Pezzuto	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO