Pubblicato il 24/03/2025

N. 02423/2025REG.PROV.COLL.

N. 08044/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8044 del 2022, proposto da TE NE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

GSE s.p.a. - Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cesare San Mauro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cesare San Mauro in Roma, via Guido D'Arezzo 2;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 7387/2022, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GSE s.p.a. - Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Fabio Dell'Anna per Claudio Vivani e Maria Cristina Iannini per Cesare San Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del procedimento è costituito dalla richiesta di annullamento degli atti infra indicati.

1.1. Quanto al ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. per il Lazio (R.G. n.15664/2015):

- la nota del GSE in data 13.11.2015, prot. GSE/P20150085302 tramite cui il Gestore ha comunicato a TE NE s.r.l. che il progetto da quest'ultima presentato “non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titolo di Efficienza Energetica”, disponendo altresì l'annullamento dei Titoli di Efficienza Energetica emessi sino alla data di conclusione del procedimento di verifica documentale;

- ogni altro atto comunque connesso;

1.2. Quanto ai primi motivi aggiunti presentati il 29.10.2020:

- gli stessi atti e provvedimenti, in relazione all’entrata in vigore del D.L. 76/2020;

1.3. Quanto ai secondi motivi aggiunti presentati in data 11.6.2021:

- l’atto prot. GSE/P20210014105 del 17 maggio 2021 avente ad oggetto la comunicazione dei motivi ostativi rispetto all’istanza in data 7 agosto 2020 e al sollecito del 21 dicembre 2020 tesi all’applicazione dell'art. 56 del D.L. 76/2020 in relazione al provvedimento di decadenza di specie e agli atti connessi;

- per quanto occorrer possa, l’art. 4, comma 5, del Regolamento sui Termini dei Procedimenti di Competenza del Gestore dei Servizi Energetici-GSE S.p.A., nella parte in cui dispone che “ il termine di conclusione del procedimento non decorre ove l'istanza: […] c) sia tesa ad avviare un procedimento di riesame, annullamento e/o revoca di un provvedimento adottato dal GSE ”;

- nonché per l’accertamento del silenzio-assenso formatosi sull'istanza di TE NE s.r.l. del 7 agosto 2020 (di applicazione della disciplina dell'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020 e dell'art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011 e di revoca del provvedimento prot. GSE/P20150085302 del 13 novembre 2015) e sull’atto di significazione e di intimazione a provvedere del 21 dicembre 2020 (teso sempre all’applicazione delle previsioni dell'art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, e al ritiro in autotutela dell’atto prot. GSE/P20150085302 del 13 novembre 2015 del GSE).

1.4. Quanto ai terzi motivi aggiunti presentati il 4.2.2022:

- l’atto prot. GSE/P20210030338 in data 8 novembre 2021 avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di applicazione dell'art. 56 del D.L. 76/2020 in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20150085302 del 13 novembre 2015.

2. In punto di fatto la società ricorrente ha esposto:

- di essere una “ESCO” (Energy Services Company), specializzata nella fornitura di servizi per il miglioramento dell’efficienza energetica soprattutto dei processi industriali, e di aver presentato al GSE, in data 15 febbraio 2013, la Proposta di Progetto e Programma di Misura (“PPPM”) n. 00279542004712T023 con la quale ha chiesto l’incentivazione, nell’ambito del meccanismo dei c.d. “certificati bianchi”, di cui al d.m. 28 dicembre 2012, di un progetto finalizzato a conseguire un risparmio energetico nell’uso finale di energia primaria, consistente nella realizzazione di un sistema di captazione e distribuzione di vapore, spillato da una turbina presente sul sito produttivo della società DR s.r.l., da fornire al cliente partecipante (SO IA s.r.l.) per il relativo utilizzo nel processo di produzione del riso;

- che, con nota del 2 maggio 2013, il GSE ha approvato tale PPPM e, successivamente alla loro presentazione da parte della ricorrente, ha altresì approvato tre Richieste di Verifica e Certificazione a Consuntivo (“RVC”), rispettivamente proposte con note del 10 maggio 2013, 14 gennaio 2014 e 15 luglio 2014, positivamente riscontrate dal GSE con riconoscimento dei relativi titoli di efficienza energetica spettanti (“TEE”);

- che, con nota del 12 marzo 2015, il Gestore ha comunicato l’avvio di un procedimento di controllo al quale ha fatto seguito il contraddittorio con la ricorrente;

- che, con provvedimento prot. GSE/P20150085302 del 13 novembre 2015, il Gestore ha formulato le seguenti considerazioni: “… la proposta di progetto e programma di misura presentata dalla società TE NE S.r.l. è relativa alla realizzazione di un sistema di captazione e distribuzione di vapore spillato da una turbina presente sul sito produttivo della società DR s.r.l., ed alla fornitura di tale vapore al Cliente Partecipante (Società SO IA s.r.l.) per usi relativi al processo di produzione del riso;

la società DR s.r.l. è titolare di una qualifica IAFR rilasciata ai sensi del DM 18 dicembre 2008 (qualifica n. 3470) per la produzione di energia elettrica mediante un sistema costituito da una caldaia a biomassa che fornisce vapore per un sistema turbina-generatore mediante il quale avviene la produzione di energia elettrica incentivata a Certificati Verdi, nonché la contestuale produzione di energia termica (vapore spillato) ad usi di processo;

la realizzazione e l'esercizio dell'impianto di cui alla qualifica IAFR 3470 (in capo alla Società DR s.r.l.) sono autorizzati mediante Deliberazione della Giunta Provinciale della Provincia di Vercelli del 18 maggio 2009 che reca testualmente 'Autorizzazione alla realizzazione ed all'esercizio di un impianto combinato per la produzione di energia termica ed elettrica';

dal momento che l'intervento proposto risulta far parte della contestuale e complessiva installazione dell'impianto termoelettrico, non sono stati forniti elementi idonei ad accertare che l'intervento sia effettivamente addizionale e cioè non sia frutto dell'evoluzione tecnologica e/o normativa e/o del mercato, anche perché non si dispone dei documenti endoprocedimentali rispetto ai quali è stato ottenuto il titolo autorizzativo dell'impianto;

dall'analisi della documentazione fornita è emerso che il vapore utilizzato nel vicino stabilimento di produzione del riso, spillato dalla turbina alla pressione di 6 bar veniva utilizzato, nella situazione prima dell'intervento (ex-ante), per produrre energia meccanica all'albero della turbina e, pertanto, non si verifica alcun recupero di calore ma solamente un diverso utilizzo del vapore stesso. Ciò comporta che il risparmio lordo dell'intervento è nullo;

dal momento che l'intervento fa parte di un impianto di cogenerazione, l'ammissibilità agli incentivi di tale impianto doveva essere verificata con le disposizioni del DM 5 settembre 2011 anche perché tale realizzazione, essendo costituita da un'unica misura di efficienza energetica, non ricade nella fattispecie di quanto previsto alla lettera (i) della Tabella 2 dell'Allegato A della Deliberazione AEEG n. 9/11 secondo la quale l'ammissibilità agli incentivi di cui al DM 20 luglio 2004 è consentita agli impianti di cogenerazione "limitatamente ai sistemi di cogenerazione che risultino strettamente integrati con altre misure di efficienza energetica i cui effetti non siano scorporabili e che dunque non usufruiscono degli incentivi previsti dal decreto ministeriale 5 settembre 2011, nelle more della pubblicazione dei provvedimenti attuativi del decreto ministeriale 4 agosto 2011 e del decreto ministeriale 5 settembre 2011 in materia di cogenerazione ad alto rendimento e relativo regime di sostegno";

la società DR s.r.l. è titolare del sito produttivo sul quale è stato realizzato l'intervento di efficienza energetica per il quale è stata presentata la PPPM in oggetto e delle caldaie che avrebbero dovuto essere state spente, ragion per cui il cliente partecipante dei risparmi non sarebbe la società SO IA bensì la società DR S.r.l.,

l'impianto dalla quale avviene lo spillamento di vapore è parte integrante dell'impianto di produzione di energia elettrica incentivato mediante Certificati Verdi e richiamato ai precedenti alinea e, quindi, sull'intervento proposto si instaurano le condizioni di divieto di cumulo degli incentivi, ostative al riconoscimento del TEE come previsto all'art. 10 del DM 28 dicembre 2012;

quanto sopra considerato è stato rappresentato al Soggetto Titolare nella comunicazione del 3 luglio 2015 (prot. GSE/P2015006209), invitandolo a fornire osservazioni e integrazioni documentali rispetto alle risultanze emerse dall'attività di controllo;

CONSIDERATO INOLTRE CHE

con riferimento alla comunicazione GSE del 3 luglio 2015 (prot. GSE/P2015006209), il Soggetto Titolare, con nota del 17 luglio 2015 (pervenuta all'indirizzo info@pec.gse.it) specificava che:

[...] Il cumulo di incentivi non sussiste in quanto il certificato verde incentiva direttamente il MWh di energia elettrica prodotta al netto di perdite e servizi ausiliari dall'impianto termoelettrico a fonte rinnovabile mentre il titolo di efficienza energetica incentiva in questo caso la tep equivalente di gas naturale risparmiata (TEE di tipo II) dalla caldaia tradizionale (gdV RO).[...1";

"[...] Il risparmio lordo dell'intervento non è nullo in quanto nella situazione ex ante il vapore utilizzato dalla SO IA veniva interamente prodotto da fonte fossile mentre nella situazione ex post, è principalmente prodotto da combustione di biomassa ed è rinnovabile. Il risparmio loro è quindi anche interamente addizionale. L'intervento proposto migliora il rendimento dell'impianto termoelettrico in quanto dal punto di vista energetico l'uso dello spillamento fa evitare le perdite di calore dovute alla condensazione del vapore spillato perché viene direttamente utilizzato, ma per questo incremento di efficienza energetica non vengono richiesti titoli di efficienza energetica";

[…] La categoria di intervento richiesta e valutata conforme è la IND-T), per cui tra gli esempi di intervento è riportato l'impiego di impianti alimentati a biomassa per la produzione di calore. La categoria di intervento IND-GEN), per cui sono state avanzate alcune delle vostre considerazioni, tra cui quanto previsto alla lettera (i) della Tabella 2 dell'Allegato A della deliberazione AEEG 9/11, non dovrebbe essere presa in considerazione in quanto non applicabile. Lo spillamento inviato tramite tubazione alla adiacente SO IA, non ha lo scopo di produrre energia elettrica ma esclusivamente energia termica [..]"

RITENUTO CHE

il regime di sostegno mediante Certificati Verdi remunera l'intervento realizzato riconoscendo un incentivo proporzionale all'energia elettrica netta prodotta dall'impianto; ne deriva che intervento realizzato, essendo costituito dall'impianto termoelettrico nel suo complesso, incentiva anche la caldaia dalla quale avviene lo spillamento di vapore e senza il quale non è possibile produrre energia elettrica;

in ragione di quanto riportato al precedente alinea si ritiene confermato che la qualifica IAFR incentiva l'intero impianto termoelettrico, ivi comprese le strutture da cui è derivato lo spillamento a cui si riferisce l'intervento oggetto del controllo. Ciò comporta il ricorre delle condizioni di cumulo degli incentivi di cui all'art. 10 del DM 28 dicembre 2012 che costituiscono motivo ostativo all'ammissione al regime incentivante dei certificati bianchi;

risulta confermato che lo spillamento di vapore comporta necessariamente la riduzione della possibilità di produrre di energia elettrica. Ne deriva che l'intervento non introduce, nel complesso, dei risparmi energetici. Peraltro, anche fosse dimostrato quanto dichiarato dal Soggetto Titolare in merito al miglioramento del rendimento dell'impianto termoelettrico, ciò andrebbe in conflitto con quanto previsto dall'art. 5 del DM 20 luglio 2004;

risulta confermato che per l'intervento non ricorrono le condizioni previste dalla nota (i) alla Tabella 2 dell'Allegato A alla Delibera EEN 9/11 (esplicitate, nella sostanza, all'interno delle premesse della medesima Delibera) e, quindi, l'impianto di produzione di energia elettrica e termica non dispone dei requisiti per essere ammesso al regime incentivante dei certificati bianchi”; e ha quindi concluso per l’annullamento degli atti di approvazione della PPPM e delle RVC già approvate, e ordinando ad TE la restituzione di € 1.009.554,62 nel termine di trenta giorni.

3. Con il ricorso al T.a.r. la TE NE s.r.l. ha inizialmente proposto due distinti motivi con i quali ha dedotto l’illegittimità dell’esclusione da incentivi per violazione degli art. 10 e 14 D.M. 28 dicembre 2012 e 21 nonies della legge 241/1990, della delibera dell’Autorità per l’NE Elettrica ed il Gas (“AEEG”) n. 9/2011, nonché l’eccesso di potere per illogicità e travisamento (sostenendo che il GSE non avrebbe posto in essere un’attività di controllo bensì di riesame in autotutela, in violazione dei canoni normativi, soprattutto superando il “termine ragionevole” dagli stessi prescritto, ma anche omettendo il doveroso bilanciamento degli opposti interessi; sarebbe stato inoltre travisato il concetto di addizionalità declinato dalle Linee Guida, non potendosi inoltre considerare l’intervento incentivato quale un’appendice dell’impianto termoelettrico già incentivato con l’attribuzione della qualifica IAFR).

3.1. In data 7 agosto 2020 la ricorrente ha presentato al GSE istanza di revoca del provvedimento del 13 novembre 2015 ai sensi della novella introdotta dall’art. 56, comma 8, del D.L. n. 76 del 2020.

3.2. In data 21 dicembre 2020 la ricorrente ha poi presentato un “atto di significazione e di intimazione a provvedere” sull’istanza citata, evidenziando le modifiche apportate, in sede di conversione del D.L. n. 76 del 2020 ad opera della legge 11 settembre 2020 n. 120, all’ art. 42, comma 3, commi 3, secondo periodo, 3- bis e 3- ter , del D.lgs. n. 28 del 2011, e chiedendo il riconoscimento di tutti i TEE illegittimamente negati ma applicando per il periodo di incentivazione residuo la decurtazione compresa tra il 10 e il 50 per cento degli incentivi.

3.3. Con atto del 17 maggio 2021 il GSE ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza in argomento ed TE NE ha proposto ulteriore ricorso per motivi aggiunti con i quali ha chiesto sia l’annullamento dello stesso atto, sia l’accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza ex art. 56 del citato d.l. 76/2020.

3.4. Con provvedimento in data 8 novembre 2021 il GSE ha definitivamente rigettato l’istanza di riesame, ribadendo la dipendenza dell’intervento oggetto di causa dall’impianto IAFR già incentivato (denominato Crova 2), con conseguente cumulo di incentivi e mancanza di addizionalità dei risparmi generati, nonché evidenziando la non veridicità della rappresentazione dei fatti di cui all’istanza di approvazione della PPPM, con preclusione alla sanabilità delle difformità riscontrate ed inapplicabilità dell’art. 42 comma 3 D.Lgs. n. 28/2011 come modificato dal più volte citato D.L. 76/2020 conv. dalla legge 120/2020.

3.5. Avverso quest’ultimo atto la ricorrente ha proposto il terzo ricorso per motivi aggiunti, deducendone l’illegittimità in relazione a sei motivi, con i quali ha lamentato sia la violazione della normativa disciplinante il procedimento di riesame, sia l’erroneità delle valutazioni inerenti la doppia incentivazione e la non addizionalità dell’intervento, sia infine la formazione del silenzio assenso sull’istanza di riesame.

4. Con la sentenza in epigrafe indicata il T.a.r. ha rigettato il ricorso principale e quelli per motivi aggiunti, condannando la ricorrente alle spese di lite, sull’assunto della legittimità dell’operato del GSE e della fondatezza dei rilievi ostativi al riconoscimento dei certificati bianchi all’impianto di spillamento del vapore.

5. Avverso tale decisione la TE NE s.r.l. ha proposto il presente giudizio di appello, affidando il gravame ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

5.1 . Error in IC ; violazione dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011; violazione dell’art. 21-nonies della L. 241/1990 e s.m.i.; violazione e falsa applicazione dell’art. 56 del D.L. 76/2020 e s.m.i.; violazione dell’art. 14 del D.M. 28.12.2012; omessa pronuncia e violazione dell’art. 112 c.p.c; sostanzialmente di lamenta che il provvedimento del 13 novembre 2015 integra ipotesi di riesame in autotutela dell’originaria PPPM e delle successive RVC e sarebbe dunque stato emanato in violazione dei presupposti che governano l’autotutela amministrativa; erra la sentenza impugnata laddove ravvisa esercizio di poteri di decadenza accertativa, anziché di autotutela.

5.2. Error in IC ; violazione dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011; violazione dell’art. 21-nonies della L. 241/1990 e s.m.i.; violazione e falsa applicazione dell’art. 56 del D.L. 76/2020 e s.m.i.; violazione dell’art. 14 del D.M. 28.12.2012; la sentenza è illogica nella parte in cui esclude la valenza della novella del 2020 sul provvedimento di annullamento del 2015; comunque non considera che il provvedimento di rigetto del 2021 costituisce “atto di conferma propria” del precedente riesame del 2015; pertanto, avendo sostituito quest’ultimo atto, avrebbe dovuto essere vagliato ai sensi della nuova formulazione dell’art. 42, D.Lgs. n. 28/2011, verificando il rispetto dei presupposti di cui all’art. 21- nonies , L. n. 241/1990; la sentenza impugnata è erronea laddove afferma che il GSE abbia esercitato poteri di decadenza accertativa.

5.3. Error in IC ; violazione e falsa della deliberazione ARERA n. 9/2011 (“linee guida”); violazione degli artt. 10 e 14 del D.M. 28.12.2012, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, perplessità della motivazione, violazione dell’art. 10- bis e dell’art. 21- nonies della L. 241/1990, omessa pronuncia e violazione dell’art. 112 c.p.c.; l’intervento proposto riveste le caratteristiche di addizionalità, i risparmi energetici risiedono “nella sostituzione delle fonti rinnovabili alle fonti fossili, con benefici ambientali oggettivi” derivanti dal mancato utilizzo della caldaia, alimentata a gas naturale, combustibile fossile, precedentemente utilizzata per la produzione di vapore (denominata “AI RR); non ricorre alcun cumulo degli incentivi, avendo dimostrato che alla riduzione del vapore che alimenta l’impianto a biomasse IAFR si riduce anche l’energia elettrica prodotta; i Certificati Verdi sono commisurati a quest’ultima, dunque l’intervento di specie determina la riduzione dei Certificati Verdi che DR riceve per la produzione di energia da fonti rinnovabili; inoltre, l’impianto a biomasse non è affatto qualificabile come impianto di cogenerazione; erra la sentenza impugnata laddove afferma che l’intervento di specie non sia addizionale; comunque, il riesame operato dal GSE nel 2015 è stato effettuato a grande distanza di tempo dall’approvazione della PPPM e delle successive tre RVC annullate, senza effettuare alcun bilanciamento tra gli interessi contrapposti; la sentenza impugnata non ha considerato tale profilo, avendo esaminato il riesame solo con riferimento a quello operato dal GSE nel 2021.

5.4. Error in IC ; violazione dell’art. 21- nonies della L. 241/1990; violazione dell’art. 56 del D.L. 76/2020; perplessità, oscurità e contraddittorietà intrinseca della motivazione; il provvedimento di rigetto del riesame del 2021 avrebbe dovuto essere vagliato alla luce delle condizioni di cui all’art. 21 nonies , L. n. 241/1990 e, in ogni caso, nella fattispecie, non vi sarebbe stata alcuna “falsa rappresentazione dei fatti”; la contraddizione è manifesta: la stessa sentenza riconosce che il GSE, nell’esercizio dei poteri di decadenza, è comunque tenuto al rispetto dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

5.5. Error in IC ; violazione dell’art. 42, comma 3, 3- bis e 3- ter del D.Lgs. n. 28/2011; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della l. 241/990; alla fattispecie avrebbe dovuto semmai applicarsi la decurtazione dell’incentivo; erra la sentenza impugnata laddove ritiene che la decurtazione tra il 10 e il 50 per cento dell’incentivo non sia applicabile quando siano contestate delle false rappresentazioni dei fatti.

5.6. Error in IC ; violazione e falsa applicazione dell’art. 20 L. 241/1990; in relazione all’istanza ex art. 56, comma 8, D.L. n. 76/2020, presentata dalla società, si è formato il silenzio assenso.

6. Si è costituito il GSE, contrastando analiticamente l’appello anche con successiva memoria difensiva.

7. La società appellante ha depositato memoria di replica, insistendo sugli argomenti in tema di qualificazione dell’intervento GSE come autotutela, sulla estraneità della vicenda all’ambito operativo del divieto di cumulo ex art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012 (che può riguardare solo un medesimo progetto di intervento, mentre, nella fattispecie, i “certificati verdi” sono stati conseguiti da DR per il suo impianto termoelettrico, non rilevante nella specie, mentre i “certificati bianchi” per cui è causa riguardano solo il circuito idraulico realizzato da TE per spillare vapore da una turbina a vapore che produce energia elettrica da biomassa e convogliarlo ad un’impresa adiacente (la SO IA) operante nel settore alimentare. Sussiste inoltre l’indipendenza del progetto di efficienza energetica incentivabile con i certificati bianchi rispetto al progetto ammesso ai certificati verdi, nonché l’effettiva addizionalità dei risparmi conseguiti dal primo, come evidenziato nella Relazione Tecnica di parte, presentata al GSE già a seguito del preavviso di rigetto dell’istanza di riesame, dunque in sede procedimentale; erra il T.a.r. laddove ha trattato congiuntamente e confuso la questione dell’addizionalità e quella del cumulo, come se si trattasse di concetti sovrapponibili ai fini del riesame ex art. 56 del D.L. 76/2020; insiste comunque sull’avvenuta formazione del silenzio assenso su quest’ultima istanza.

8. Sulle difese e conclusioni contenute negli atti inseriti nel fascicolo telematico, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 11 marzo 2025.

9. L’appello è infondato.

10. In punto di fatto giova puntualizzare e ribadire che TE NE ha realizzato un progetto di efficienza energetica presso un impianto di proprietà di DR s.r.l., sito a Crova, in provincia di Vercelli; nella situazione ante-intervento, lo stabilimento di DR era costituito, per quanto di rilievo, da: - una caldaia, alimentata a gas naturale, ovverosia con combustibile fossile, per la produzione di vapore (di seguito, “caldaia RR); - un impianto per la produzione di energia elettrica, prodotta da una turbina a vapore, alimentata da vapore surriscaldato, generato a sua volta da una caldaia alimentata a lolla di riso (di seguito, “impianto a biomassa”).

Per la produzione di energia elettrica dall’impianto a biomassa, DR è incentivata mediante il sistema dei certificati verdi.

Sia il vapore - ottenuto dal consumo di combustibile fossile (gas naturale) – sia l’energia elettrica – generata dalla biomassa - sono destinati a soddisfare il fabbisogno energetico dell’adiacente stabilimento industriale della società SO IA, specializzata nella lavorazione del riso.

Il progetto di efficienza energetica realizzato da TE è consistito nella realizzazione di un circuito idraulico in grado di spillare il vapore direttamente dalla turbina a vapore dell’impianto a biomassa, disattivando la AI RO (salvo un suo utilizzo occasionale, come backup in caso di emergenza, irrilevante ai fini di causa).

Secondo l’appellante, si è trattato di un intervento innovativo, ideato tenendo in considerazione le specificità e le peculiarità dell’impianto DR e le esigenze produttive di SO IA, che ha consentito un significativo risparmio di energia primaria per generare il vapore occorrente a SO IA, tramite la sostituzione delle fonti fossili utilizzate al riguardo (in precedenza combuste nella caldaia Ferraioli) con le fonti rinnovabili che alimentano l’impianto a biomassa.

10.1. Quanto al generale tema delle incentivazioni in questione, pare utile ricordare che l’art. 11 del D. Lgs. 79/1999 (“Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica”) ha previsto il superamento del precedente sistema di incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili e assimilate (c.d. sistema CIP 6) per passare ad un meccanismo di mercato competitivo basato sui “Certificati Verdi” (CV), titoli annuali che attestano la produzione di energia da fonti rinnovabili e assimilate. Tale meccanismo prevede che il Certificato Verde (uno ogni 50 MWh) è attribuito all'energia elettrica prodotta mediante l'uso di fonti energetiche rinnovabili da impianti entrati in esercizio dopo il 1° aprile 1999. Nella vicenda di specie è pacifico che la caldaia della DR s.r.l. alimentata a colza di riso fosse destinata a produzione di energia elettrica incentivata con Certificati Verdi.

10.2. Un nuovo strumento di promozione del risparmio energetico è stato previsto mediante l’introduzione dei “Certificati Bianchi” e dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE); a differenza dei CV, che agiscono sulle fonti di energia, i certificati bianchi hanno l’obiettivo di agire sull’uso dell’energia. Il sistema dei titoli di efficienza energetica è stato introdotto con i Decreti 20 luglio 2004, (emanati dal Ministro per le attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio) per promuovere il risparmio energetico. I due decreti (“Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico e sviluppo delle fonti rinnovabili, di cui all'art. 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 16449” e “Nuova individuazione degli obiettivi quantitativi per l'incremento dell'efficienza energetica negli usi finali di energia, ai sensi dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 7950”) fissano gli obiettivi nazionali di risparmio di energia primaria a carico dei distributori di energia elettrica e di gas e riformano profondamente la politica di promozione del risparmio energetico negli usi finali.

L'obiettivo che si propongono i decreti è quello di conseguire risparmio di energia; la riduzione dei consumi complessivi nazionali di energia concorrerà al conseguimento degli obiettivi di riduzione dei gas serra anche in funzione di “misura” per il raggiungimento degli impegni assunti dall'Italia nell'ambito del Protocollo di Kyoto.

Il sistema introdotto dai decreti 20 luglio 2004 prevede che i distributori di energia elettrica e di gas naturale raggiungano annualmente determinati obblighi quantitativi di risparmio di energia primaria; il conseguimento degli obiettivi avviene attraverso interventi di risparmio energetico che, se approvati dal soggetto preposto, comportano l’emissione a favore del soggetto attuatore del progetto Titoli di Efficienza Energetica corrispondenti ai risparmi certificati (in numero e tipologia).

Per adempiere agli obblighi e ottenere il risparmio energetico prefissato i distributori possono dunque o attuare progetti a favore dei consumatori finali che migliorino l'efficienza energetica delle tecnologie installate o delle relative pratiche di utilizzo oppure, in alternativa, acquistare da terzi "titoli di efficienza energetica" attestanti il conseguimento di risparmi energetici.

Nel caso della scelta della prima opzione, i distributori possono realizzare progetti direttamente oppure tramite società controllate, o ancora attraverso società operanti nei settori dei servizi energetici (le c.d. E.S.Co.: energy services companies ).

I Progetti, per essere ammessi, devono essere sviluppati secondo criteri stabiliti dall’Autorità per l’NE Elettrica ed il Gas nelle Linee Guida per la preparazione, esecuzione, valutazione consuntiva dei progetti di risparmio energetico e per l'emissione dei titoli di efficienza energetica.

Punto cruciale dell’applicazione del sistema nel suo complesso consiste proprio nella valutazione della quantità di energia risparmiata da ogni singolo progetto, anche considerando il criterio -imposto dalla Linee Guida - di “addizionalità”: non sono riconosciuti quei risparmi che si sarebbero ottenuti dalla spontanea evoluzione del mercato e della tecnologia, anche in assenza del provvedimento.

10.3. Nella vicenda in esame il GSE ha provveduto, con la nota del 13.11.2015, ad annullare la precedente comunicazione del 2 maggio 2013 di approvazione della PPPM e tre successive RVC sulla base delle previsioni di cui al D.M. 28 dicembre 2012 e delle Linee Guida approvate con deliberazione dell’AEEG 27/10/11 – EEN 9/11.

Come detto, ai fini dell’ottenimento dei Certificati Bianchi, i soggetti interessati sottopongono al GSE una Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) idonea a dimostrare le riduzioni dei consumi di energia primaria che si intende conseguire con l’intervento di efficientamento; successivamente all’approvazione della stessa, che avviene ai sensi dell’art. 6, comma 3 del D.M. citato, il soggetto titolare presenta, sempre al GSE, le rendicontazioni dei risparmi energetici conseguiti (le cd. “RVC” - Richieste di Verifica e Certificazione).

In proposito occorre anche sottolineare che il D.M. 28 dicembre 2012, specifica, all’art. 10, che i “certificati bianchi emessi per i progetti presentati dopo l’entrata in vigore del presente decreto non sono cumulabili con altri incentivi, comunque denominati, a carico delle tariffe dell’energia elettrica e del gas e con altri incentivi statali…”.

Circa l’attività di controllo sulla corretta esecuzione tecnico-amministrativa dei progetti, lo stesso D.M. 28 dicembre 2012, all’art. 14, prevede poi che il GSE “verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate” (comma 1) e, nel caso in cui rilevi modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, dispone “l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata” (comma 3).

L’Allegato A alle predette Linee Guida definisce, invece, i criteri generali per la valutazione dei risparmi conseguibili attraverso tre differenti modalità: standardizzata, analitica e a consuntivo; quest’ultima è la tipologia che viene in esame nel caso di specie.

In tale ambito assumono rilievo centrale le definizioni di Risparmio Lordo e Risparmio Netto che l’art. 1, punto 1, del citato Allegato A, definisce, il primo - ovvero il RL - , come la “differenza nei consumi di energia primaria prima e dopo la realizzazione di un progetto, determinata con riferimento ad un certo orizzonte temporale mediante una misurazione o una stima ed assicurando la normalizzazione delle condizioni esterne che influiscono sul consumo energetico, misurata in tonnellate equivalenti di petrolio”; il secondo, invece - ovvero il RN - come “il risparmio lordo, depurato dai risparmi energetici non addizionali, cioè quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”.

10.4. Per orientamento univoco della giurisprudenza, i provvedimenti di decadenza del G.S.E si caratterizzano per l’esercizio di uno speciale e vincolato potere di verifica e controllo, che è estraneo al paradigma dell’autotutela di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Cons. Stato sez. IV 24/01/2022 n. 462 e 20/01/2021 n. 594; sez. VI 03/01/2022 n. 9 e 28/09/2021 n. 6516; Corte cost., 13/11/2020, n. 237).

L’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nel perimetrare il confine tra autotutela e decadenza, ha precisato che quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto (Ad. Plen. 11 settembre 2020 n. 18).

Il potere in questione è, quindi, “un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico” (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50).

Sulla distinzione tra decadenza e autotutela, come delineata dalla giurisprudenza, non ha inciso la modifica dell’art. 42, comma 3, D. Lgs 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 8, del D.L. n. 76/2020 (non applicabile al provvedimento di causa risalente al 2015, ratione temporis ) il quale ha esteso alla decadenza i presupposti di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990 che si aggiungono a quelli propri del potere esercitato, ma non ha mutato la natura del potere (che rimane di decadenza) né il carattere vincolato dello stesso.

Dunque, nel caso di specie, come ritenuto dal giudice di primo grado, il potere esercitato è riconducibile alla decadenza prevista dall’art. 42 d.lgs 28/2011, e non all’autotutela di cui all’art 21 nonies l. 241/1990; si è infatti in presenza di un controllo operato ai sensi del richiamato D.M. 28 dicembre 2012, il cui art. 14, prevede, come già accennato, che il GSE proceda a verifica a campione della regolare esecuzione delle iniziative, della loro conformità al progetto approvato e alle linee guida in vigore. In tal senso depone sia il tenore letterale del provvedimento impugnato con il ricorso principale, sia l’istruttoria che lo ha preceduto.

Provvedimento cui il GSE è pervenuto all’esito di analitica istruttoria avviata per la prima volta nel 2015, svolta in contraddittorio con la parte interessata; provvedimento poi connotato da motivazione ampia e dettagliata (cfr. superiore punto 2) che individua plurimi profili di contrasto della PPPM di specie rispetto alle previsioni in tema di necessaria addizionalità e al divieto di cumulo tra più regimi di incentivazione.

Il primo motivo di appello è dunque infondato.

11. Analogamente è a dirsi per il secondo mezzo di gravame.

Per quanto riguarda il motivo, che pare riproposto, con cui l’appellante censura ulteriormente i provvedimenti del 2015 per violazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 come modificato dall’art. 56, comma 7, lett. a), D.L. 76/2020 (sotto il profilo della carenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990, richiamato dalla novellata disposizione), lo stesso è del tutto destituito di fondamento, atteso che la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata in base al quadro normativo vigente al momento della sua adozione: nella specie, il provvedimento gravato è stato emesso in epoca antecedente all’entrata in vigore del D.L. 76/2020 e, pertanto, le modifiche da questo apportate all’art. 42 d.lgs. 28/2011 non possono trovare applicazione come parametro di legittimità dell’atto amministrativo.

Infatti, quanto alla applicabilità ratione temporis del nuovo testo dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28 del 2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, D.L. n. 76 del 2020, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che:

a) la modifica legislativa di cui all’art. 56, comma 7, D.L. n. 76 del 2020, convertito in l. n. 120 del 2020, che ha novellato l’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28 del 2011, è entrata in vigore nel luglio 2020 ed è testualmente applicabile al riesame dei provvedimenti emanati prima della sua entrata in vigore, qualora costituiscano oggetto di giudizio pendente, solo allorché l'interessato proponga apposita istanza nei termini di cui al comma 7 dello stesso articolo (come avvenuto nella specie) e con riferimento al riesame che ne consegue. La pretesa applicazione retroattiva dello ius superveniens in via automatica comporterebbe, invece, una violazione del principio dell'irretroattività della legge, enunciato all'articolo 11 delle preleggi al c.c. Di conseguenza, la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella va valutata, in forza del principio tempus regit actum , alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2583 del 2022);

b) non è improcedibile il ricorso proposto avverso un provvedimento di decadenza qualora in corso di causa (come avvenuto nella specie) il GSE rigetti la richiesta dell’istanza di riesame, proposta ex art. 56 commi 7 e 8, D.L. n. 76 del 2020, convertito in l. n. 120 del 2020, non essendo un tale atto di conferma in senso proprio, ovvero sostitutivo delle determinazioni impugnate, in quanto il GSE, con il provvedimento di rigetto, anziché rivalutare la situazione sostanziale originaria all’esito di una nuova istruttoria e sulla base di una nuova motivazione, riferite alla legittimità dell’atto originariamente assunto, nega l’integrazione dei (sopravvenuti) presupposti di applicazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28 del 2011, come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76 del 2020. In tali ipotesi - in cui non si fa questione del riesame di un precedente provvedimento al fine di valutarne l’originaria legittimità, ma di una verifica di nuovi e diversi presupposti idonei a giustificare una differente regolazione del rapporto amministrativo - a prescindere dal nomen iuris in concreto utilizzato (non vincolante per l’interprete nella qualificazione degli atti giuridici), si assiste, in caso di rigetto dell’istanza di parte (come avvenuto nella specie), alla (sola) negazione dei nuovi e diversi presupposti delineati dallo ius superveniens (Cons. Stato, sez. II, n. 640 del 2023; n. 11552 del 2022; n. 11545 del 2022; sez. VI, n. 8719 del 2022; n. 8718 del 2022).

Aspetti, questi ultimi, che assorbono ogni ulteriore considerazione contenuta nel motivo di appello in esame, come pure le censure attinenti al profilo della distanza di tempo del riesame rispetto all’approvazione della PPPM e delle successive tre RVC annullate, nonché quelle relative al mancato bilanciamento tra gli interessi contrapposti (profili travolti dalla doverosità dell’atto di decadenza a fronte di erogazione di incentivi indebiti).

12. Infondato è anche il terzo mezzo di gravame, con il quale si censurano le valutazioni del primo giudice in merito alla ravvisata carenza, nell’intervento progettato da TE, del requisito della addizionalità dei risparmi, oltre alla ricorrenza di un indebito cumulo tra i Certificati Verdi, di cui gode DR in relazione all’energia prodotta dall’impianto a biomassa e i Certificati Bianchi connessi alla PPPM di specie.

Al riguardo occorre ricordare che, all’esito dell’istruttoria esperita in sede di controllo, GSE ha compiutamente accertato che la DR svolge due attività:

- di fornitura alla SO IA del vapore necessario alla cottura del riso (vapore prodotto, anteriormente alla realizzazione del progetto di specie, esclusivamente mediante la caldaia a gas “RR);

- di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile tramite un impianto a biomassa già incentivato con qualifica IAFR 3470, avendo accesso ai Certificati Verdi di cui al D.M. 18 dicembre 2008.

La SO IA, invece, si occupa della produzione di riso, la cui lavorazione è strettamente dipendente dal vapore prodotto dalla caldaia della DR (la “RR), necessario per il processo di parboilizzazione.

12.1. Come già detto, l’intervento proposto ed ammesso al regime incentivante dei Certificati Bianchi è consistito nella realizzazione di un sistema di captazione e distribuzione di vapore, direttamente spillato dalla turbina presente sul sito produttivo della DR (la Crova 2) per essere inviato all’adiacente stabilimento della SO IA.

L’impianto dal quale avviene lo spillamento di vapore, quindi, è l’impianto di produzione di energia elettrica incentivato mediante Certificati Verdi (IAFR 3470) di proprietà, come detto, della medesima DR s.r.l. .

Ma la DR è anche titolare del sito produttivo sul quale è stato realizzato l’intervento di efficienza energetica (ammesso ai Certificati Bianchi), come lo è della caldaia “RR sulla quale - come conseguenza dell’intervento stesso – si sono realizzati i risparmi di energia primaria (il gas in precedenza utilizzato per generare il vapore).

Per tale ragione, come ben chiarito dal primo giudice, l’effettivo cliente partecipante dei risparmi di cui al progetto di causa deve essere individuato nella stessa DR s.r.l., già titolare dell’impianto che percepisce i Certificati Verdi.

Tale aspetto risulta di particolare rilievo nella vicenda, atteso che la medesima società è risultata essere titolare del sito produttivo sul quale è stato realizzato l’intervento di efficienza energetica, ancorché nella PPPM sia stato rappresentato che la cliente partecipante dei risparmi incentivati fosse la SO IA.

Tali emergenze determinano la sussistenza delle condizioni del cumulo degli incentivi di cui all’art. 10, dm. 28 dicembre 2012.

Invero, sebbene i due differenti meccanismi incentivanti remunerino due diverse aliquote energetiche (i Certificati Verdi, l’energia elettrica prodotta dal vapore espanso in turbina; i Certificati Bianchi, l’energia termica associata al vapore spillato dalla turbina e inviato alla SO IA senza fare più uso della caldaia “RR), le condizioni del cumulo degli incentivi si sono verificate sui principali componenti dell’impianto già incentivato con i CV.

Infatti, con i Certificati Verdi viene incentivato l’investimento di realizzazione dell’impianto termoelettrico IAFR 3470 che comprende, tra i componenti principali, anche la caldaia (o generatore di vapore) alimentata a lolla di riso (in sostanza, è la produzione di vapore della caldaia a biomassa a determinare i presupposti dell’incentivo percepito con i Certificati Verdi); il vapore spillato dalla turbina ed inviato alla SO IA S.r.l. (per cui sono chiesti i Certificati Bianchi) non avviene dall’installazione di un’ulteriore caldaia a biomassa (che avrebbe, peraltro, comportato un ulteriore investimento economico), ma è prodotto dalla stessa caldaia a biomassa dell’impianto termoelettrico IAFR 3470.

In sostanza, il vapore prodotto da uno stesso componente viene utilizzato ai fini di una duplice incentivazione, con la conseguenza che lo stesso investimento economico nella specie verrebbe remunerato due volte.

E ciò integra, anche ad avviso di questo Collegio, la rilevata violazione dell’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012 che osta all’ammissione al regime incentivante dei Certificati Bianchi.

12.2. Inoltre, rispetto alla PPPM di specie, sussiste, ad avviso del Collegio, anche la rilevata carenza del requisito della addizionalità.

Al proposito il GSE ha correttamente rilevato che la PPPM è stata presentata in data 15 febbraio 2013, allorchè l’intervento aveva iniziato a produrre i primi risparmi di energia primaria già dal 1 luglio 2011, come espressamente dichiarato dal proponente nella citata PPPM; la circostanza che il proponente abbia effettuato l’intervento prima della approvazione del progetto e, dunque, prima della certezza dell’incentivo, certifica ex se la non addizionalità dei risparmi generati dal progetto stesso, in quanto gli stessi si sono comunque verificati per effetto della evoluzione tecnologica e del mercato, rappresentando un risparmio chiaramente non addizionale.

Deve pure considerarsi al proposito che un analogo sistema di prelievo del vapore dalla turbina dell’impianto termoelettrico IAFR 3470 era già presente prima della realizzazione dell’intervento proposto con la PPPM di specie, in quanto la DR spillava del vapore in bassa pressione per usi interni di processo già prima che venisse realizzato lo spillamento di vapore da inviare alla SO IA; quindi, il diverso uso dello stesso vapore o l’aumento dello spillamento non rappresentano un intervento idoneo a generare risparmi “addizionali”, in quanto gli stessi erano già tecnicamente possibili nella configurazione originaria dell’impianto stesso.

In definitiva, atteso che l’intervento risultava economicamente sostenibile anche in assenza dell’incentivo dei Certificati Bianchi, ciò dimostra la non addizionalità dei risparmi generati dal progetto, in quanto gli stessi si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica e del mercato.

12.2.1. Inoltre, sempre in tema di carenza del requisito della addizionalità dei risparmi, o, addirittura, di mancanza di effettivo risparmio energetico per effetto della PPPM di specie, non può neanche trascurarsi il seguente profilo.

Come sopra accennato, le richiamate Linee Guida ARERA distinguono tra “risparmio lordo” e “risparmio netto”; ebbene, alla luce di tali canoni interpretativi non pare dubitabile che siffatti risparmi difettano, dato che l’intervento proposto prevede l’utilizzo di una parte del vapore prodotto dall’impianto a biomassa, con la conseguenza che viene ridotta la quantità di vapore destinata ad alimentare la turbina che produce energia elettrica da fonti rinnovabili.

Dunque, come affermato dal GSE nel provvedimento impugnato “… lo spillamento di vapore comporta necessariamente la riduzione della possibilità di produrre di energia elettrica. Ne deriva che l'intervento non introduce, nel complesso, dei risparmi energetici. Peraltro, anche fosse dimostrato quanto dichiarato dal Soggetto Titolare in merito al miglioramento del rendimento dell'impianto termoelettrico, ciò andrebbe in conflitto con quanto previsto dall'art. 5 del DM 20 luglio 2004;.. ”

12.2.2. In definitiva, l’intervento non introduce, nel suo complesso, risparmi energetici, così che deve ritenersi corretta la conclusione in proposito raggiunta del GSE; peraltro, la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti, profili che non ricorrono nella fattispecie.

13. Infondati sono anche il quarto e il quinto motivo di appello, incentrati sui profili attinenti al rigetto del GSE del 2021 in relazione all’istanza ex art. 56 del D.L. 76/2020 proposta dall’allora ricorrente.

Secondo condivisa giurisprudenza (cfr., Cons. Stato, sez. II, n. 10388 del 2024), a fronte di un procedimento di decadenza avviato nel 2015, nella vigenza della precedente formulazione dell’art. 42 d.lgs 28/2011 (anteriore alla novella introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 che ha subordinato la decadenza ai presupposti di cui all’art 21 nonies l. 241/1990), l’applicazione della previsione del richiamato art. 42 ratione temporis vigente è l’inevitabile conseguenza del principio tempus regit actum ( Cons Stato sez. II, 4.6.2024, n. 4977; id 18.1.2023, n. 640).

Il medesimo principio, osta anche all’invocata retroattività dell’art. 1, comma 960, legge n. 205/2017 che ha previsto, in luogo della decadenza, una decurtazione dell’incentivo in misura compresa tra il 20 e l’80 per cento (poi modificato in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento dall’art. 13 bis, comma 1, lettera a), D.L. 3 settembre 2019, n. 101, conv. dalla l. 2 novembre 2019, n. 128), in ragione dell’entità della violazione.

Detta novella non ha portata interpretativa, ma innovativa, e, dunque, non può che applicarsi alle violazioni accertate dopo il 1° gennaio 2018, data di entrata in vigore della legge che l’ha introdotta (Cons. Stato, sez. II 6903/2023 cit.; id. 9.07.2024, n. 6123 e n. 11552/2022 cit.; sez. VI 3 .01.2022, n. 9; sez. IV, 14 .04.2020, n. 2396), e sempre che non si tratti di violazioni rilevanti ai fini del conseguimento del beneficio (Cons. Stato, sez. II, 25.3.2024, n. 2832; sez. IV, 24.1.2022, n. 462).

Dunque, in merito alla mancato riconoscimento, nella fattispecie, del beneficio introdotto dalla novella in parola, il GSE, come pure il primo giudice, hanno adeguatamente spiegato che il provvedimento di rigetto del riesame in data 8 novembre 2021 risulta conforme anche al dettato del più volte menzionato art. 21 nonies , l. n. 241/1990 in quanto “ dall’attività di controllo sono emerse alcune criticità in merito al mancato rispetto dei requisiti autodichiarati ai sensi del DPR 445/00, che si configurano riconducibili, in alcuni casi, a una falsa rappresentazione dei fatti su cui sono stati riconosciuti gli incentivi ”.

Inoltre, secondo la giurisprudenza amministrativa, l’interesse pubblico all’eliminazione, ai sensi dell'art. 21- nonies , l. n. 241 del 1990, di un titolo abilitativo illegittimo è in re ipsa , a fronte di falsa, infedele, erronea o inesatta rappresentazione, dolosa o colposa, della realtà da parte dell'interessato risultata rilevante o decisiva ai fini del provvedimento ampliativo, perché l'interessato non può vantare il proprio legittimo affidamento nella persistenza di un titolo ottenuto attraverso l'induzione in errore dell'Amministrazione procedente, con l’ulteriore precisazione che il concetto di "false rappresentazioni dei fatti" di cui al comma 2-bis dell'art. 21-nonies viene esteso anche al mero silenzio su circostanze rilevanti” .

Nella specie, la società, in fase di accesso agli incentivi aveva dichiarato che:

- l’intervento è stato realizzato in conformità alla normativa in materia di cumulabilità con diverse forme di incentivo;

- il progetto “non ha usufruito di contributi economici di qualunque natura da parte di amministrazioni pubbliche statali, regionali o locali”.

Invece, come già sopra evidenziato, il GSE, all’esito dell’istruttoria effettuata, ha accertato, oltre alla carenza del profilo della addizionalità dei risparmi e alla sovrapposizione tra incentivi, anche il fatto che la titolarità del sito produttivo sul quale è stato realizzato l’intervento di efficienza energetica, a ben vedere, è la DR s.r.l. (titolare sia della caldaia “Crova 2” che della caldaia “RR), mentre nella PPPM era stato rappresentato che la cliente partecipante dei risparmi incentivati era la SO IA.

Tali aspetti dimostrano che le difformità accertate dal GSE sono riconducibili, come chiaramente indicato nel provvedimento, a documenti non veritieri ovvero a dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, aspetto che impedisce, di per sé, l’applicazione delle disposizioni invocate, come espressamente previsto dal comma 3 bis dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011.

14. Anche il sesto mezzo di appello è infondato.

In primo giudice ha correttamente respinto la domanda di accertamento del silenzio-assenso sull’istanza ex art. 56 del D.L. 76/2020, non applicandosi alla specie il termine di sessanta giorni, previsto in via generale dall’art. 20 della L. 241/1990.

Sul punto, pare sufficiente rilevare che l’art. 20, comma 4, della l. n. 241/1990, nell’escludere espressamente dalla previsione generalizzata del silenzio assenso di cui al primo comma determinati “atti e procedimenti”, menziona anche quelli relativi alla materia dell’ambiente, ambito nel quale rientra a pieno titolo la disciplina riferibile al settore degli incentivi per il risparmio energetico e al rispetto degli impegni internazionali sui cambiamenti climatici. Al proposito è dirimente il rilievo del fatto che il primo considerando della Direttiva del 23 aprile 2009, n. 28 (a cui è stata data attuazione con il d.lgs. 28/2011) sancisce: “Il controllo del consumo di energia europeo e il maggiore ricorso all’energia da fonti rinnovabili, congiuntamente ai risparmi energetici e ad un aumento dell’efficienza energetica, costituiscono parti importanti del pacchetto di misure necessarie per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e per rispettare il protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle nazioni Unite sui cambiamenti climatici e gli ulteriori impegni assunti a livello comunitario e internazionale per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra oltre il 2012” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 19 aprile 2023, n. 3995).

Dunque, come correttamente osservato dal giudice di primo grado, non vi è dubbio che il procedimento diretto alla verifica e al rilascio dei titoli di efficientamento energetico attenga alla materia ambientale e sia sottratto alla previsione invocata dall’odierna appellante.

15. Detti argomenti assorbono ogni ulteriore censura e comportano che l’appello vada integralmente respinto.

16. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese di lite in favore del GSE, che liquida in complessivi € 5.000 (cinquemila), oltre accessori di legge .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO