Pubblicato il 10/06/2025

N. 11316/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01035/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1035 del 2025, proposto da
Servizi Ambientali Provincia di Rieti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Di Blasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nazzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pragma Società Consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento, n. 7555 del 9 dicembre 2024, notificato a mezzo p.e.c. di pari data, con cui il Comune di Nazzano ha sospeso l’esecuzione anticipata da parte della Società ricorrente del servizio di raccolta dei rifiuti nel proprio territorio e differito l’avvio del servizio fino alla risoluzione della questione precontenziosa da parte dell’ANAC, e riservandosi la richiesta di ulteriori pareri ad altre autorità competenti, ove necessario, in relazione agli sviluppi della vicenda;

- nonché di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto e/o consequenziale, tra cui: l’art 21 del Capitolato speciale d’Appalto, nei limiti di quanto in appresso si dirà; la delibera della Giunta comunale n. 63 del 9 dicembre 2024 (non comunicata alla ricorrente) con cui è stato fornito l’indirizzo al Responsabile dell’area tecnica per la sospensione della predetta esecuzione anticipata; la p.e.c. di comunicazione del 9 dicembre 2024; l’istanza di parere presentata dal Comune all’ANAC.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Nazzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società ricorrente, Sa.pro.dir. S.r.l., Servizi Ambientali della Provincia di Rieti, risultata aggiudicataria – giusta determinazione n. 101 del 31/05/2024 - della gara avente a oggetto il servizio di gestione della raccolta dei rifiuti presso il territorio del Comune di Nazzano per la durata di anni 5 (cinque), indetta ai sensi dell’art. 60 del D. Lgs. n. 50/2016 con determinazione dirigenziale n. 222 del 13/12/2022, con il ricorso introduttivo del presente giudizio notificato alle controparti – resistente e controinteressata - in data 8 gennaio 2025 e depositato in giudizio il successivo 21 gennaio 2025, impugna, chiedendone l’annullamento, i provvedimenti e gli altri atti meglio specificati in epigrafe.

1.1 Essa riferisce che, dopo l’aggiudicazione dell’appalto, il Comune intimato, con “Verbale di consegna dei servizi sotto riserva di legge” Prot. n. 7147/2024: “ ha proceduto alla consegna dei servizi ” di cui è causa “a far data dal 16.12.2022 [..] in attesa di procedere alla stipula del contratto stante l’urgenza di avviare le attività in parola ”.

1.2 Successivamente, tuttavia, il Comune di Nazzano, con nota del 6/12/2024, n. 7517, ha chiesto conto alla Società ricorrente di alcune difficoltà - che erano emerse a seguito di comunicazioni intercorse per le vie brevi –: “ da parte della SAPRODIR nell’assumere, in ottemperanza a quanto previsto dall'art.21 del capitolato speciale d’appalto del Comune di Nazzano, la seconda unità attualmente in servizio per lo smaltimento dei rifiuti. Dalle informazioni raccolte sembrerebbe infatti che la seconda unità dovrà essere assunta tramite ditta interinale. A tal proposito si richiede di rappresentare quali siano le difficoltà e gli impedimenti di carattere normativo che ostacolano l'assunzione della seconda unità. ”

1.3 A siffatta richiesta di chiarimenti, la odierna ricorrente ha replicato, con propria nota del 6/12/2024, Prot. n. 336/U, acquisita al protocollo del Comune con n. 7523 del 07/12/2024, affermando che: “ In riferimento alla Nota in epigrafe Vi significhiamo che il personale non assunto con contratto FISE, come previsto dalla normativa vigente, non può essere oggetto di passaggio diretto ex art. 6 ”.

1.4 Sulla scorta di questa replica, il Comune di Nazzano ha adottato il gravato provvedimento di sospensione, n. 7555 del 9 dicembre 2024, fondato sulla seguente motivazione:

“ il RUP – con comunicazione prot. n. 7147 del 19/11/2024, provvedeva alla consegna anticipata del servizio sotto riserva di legge, con decorrenza dal 16 dicembre 2024;

nelle more dell’avvio della fase esecutiva della procedura di cui sopra, è sorta una questione controversa di natura tecnica e giuridica;

al fine di risolvere tale controversia, è stata ritenuta opportuna la formulazione di una richiesta di parere precontenzioso all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), ai sensi dell’articolo 220, comma 1, D.lgs. n. 36 del 2023;

la soluzione della questione controversa è necessaria per prevenire potenziali contenziosi con il soggetto aggiudicatario e per assicurare una corretta gestione amministrativa del servizio di raccolta rifiuti nel territorio del Comune di Nazzano;

con DGC n. 63 Del 09.12.2024 è stato dato indirizzo al sottoscritto di procedere alla sospensione tutto ciò premesso;

con la presente si comunica la sospensione dell’esecuzione anticipata del servizio di raccolta rifiuti nel territorio del Comune di Nazzano; differendo l’avvio del servizio fino alla risoluzione della questione precontenziosa da parte dell’ANAC riservandosi, ove necessario, la richiesta di ulteriori pareri ad altre autorità competenti, ove necessario, in relazione agli sviluppi della vicenda. ”

1.5 A fronte di siffatta determinazione, la Società ricorrente, con nota prot. n. 337 del 10/12/2024, acquisita al protocollo del Comune con n. 7574 del 10/12/2024, ha chiesto alla resistente A.C.: “ lo svincolo della garanzia fideiussoria prestata ” in favore del medesimo Comune “ ai sensi degli artt. 93 e 103 del D. Lgs. 50/2016 e il rimborso delle somme versate per i diritti di rogito, registrazione del contratto e imposta di bollo per un importo complessivo pari a € 2.864,451 2”.

1.6 L’Amministrazione Comunale ha, quindi, riscontrato la suddetta richiesta, con nota n. 7601 dell’11.12.2024, dichiarandosi disponibile: “( in caso di mancata stipula del contratto) allo svincolo della garanzia fideiussoria ed al rimborso delle somme versate per diritti di rogito, registrazione del Contratto ed imposta di bollo; ”, ma ritenendo che tali richieste lasciassero: “ sottintendere la rinuncia da parte della AP S.r.l. all’appalto aggiudicato per i servizi di nettezza urbana del Comune di Nazzano. In questa prospettiva, prima di avviare gli atti amministrativi per le richieste di svincolo e rimborso da voi richiesti, si richiede formale rinuncia all’affidamento. ”

1.7 In replica a siffatta richiesta (come riferito dalla memoria del Comune resistente, in parte qua non contestata dalla ricorrente): “ La AP s.r.l. comunicava di non avere intenzione di rinunciare all’aggiudicazione e diffidava l’Amministrazione affinchè esaudisse le richieste dalla stessa formulate. ”

2. La Società ricorrente ha, quindi, impugnato il predetto provvedimento comunale di sospensione dell’esecuzione anticipata del contratto di servizio de quo (unitamente agli atti presupposti) con il ricorso all’esame, rassegnando le censure di seguito rubricate.

2.1 Violazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990: difetto di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere per illogicità e sviamento; lesione del diritto alla difesa.

Con questo primo mezzo di gravame, la Società ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento di sospensione impugnato: “ risultando incomprensibile il percorso logico-giuridico seguito dall’Ente nell’espletamento dell’istruttoria e nell’assunzione della decisione adottata. ”

2.2 Violazione degli art. 220, 226 e 229 del D. Lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 211 del D. Lgs. n. 50/2016. Violazione dei regolamenti ANAC in materia di pareri di precontenzioso. Eccesso di potere sotto i profili della carenza d’istruttoria, del travisamento e dello sviamento.

Con questo secondo mezzo di gravame la Società ricorrente deduce che: “ Gli atti impugnati sono illegittimi perché difettano i presupposti per la richiesta del parere precontenzioso all’ANAC ai sensi dell’art. 220 del D.lgs. n. 36/2023. ” In primo luogo, perché, essendo stato l’appalto di cui è causa indetto, come anticipato, con determinazione n. 222 del 13 dicembre 2022, quindi nella vigenza del precedente codice dei contratti pubblici, D. Lgs. n. 50/2016, la S.A. non avrebbe potuto chiedere all’ANAC il parere di precontenzioso ai sensi dell’art. 220 del D. Lgs. n. 36/2023 (“ e tanto meno, in ragione di tale richiesta, poteva sospendere l’esecuzione anticipata e differire l’avvio del servizio ”), il quale, come noto, trova applicazione esclusivamente alle procedure d’appalto indette a far tempo dal primo luglio 2023. In ogni caso – sostiene la ricorrente – anche ove si volesse ritenere applicabile l’art. 220 cit., ugualmente nella specie non sussisterebbero i presupposti per la richiesta di parere di precontenzioso all’ANAC, posto che non ricorre né l’ipotesi disciplinata dal primo comma, primo periodo, dell’art. 220 cit., a tenore del quale: “ 1. Su iniziativa della stazione appaltante, dell’ente concedente o di una o più delle altre parti, l’ANAC esprime parere, previo contraddittorio, su questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta. ”, in quanto la questione controversa di cui è causa è successiva all’aggiudicazione (quindi esula dalle questioni controverse “ insorte durante lo svolgimento della procedura di gara ” di cui all’art. 220, comma 1, D.lgs. n. 36/2023), ma neppure ricorre l’ipotesi disciplinata dal quarto comma dell’art. 220 cit., a tenore del quale: “ L’ANAC, con proprio regolamento, può individuare i casi o le tipologie di provvedimenti, anche relativi alla fase esecutiva, con riferimento ai quali esercita i poteri di cui ai commi precedenti. ” Infatti, l’art. 4 del Regolamento ANAC in materia di pareri di precontenzioso di cui all’art. 220, commi 1 e 4 del D. Lgs. n. 36/2023 (approvato dal Consiglio dell’Autorità con Delibera n. 267 del 20 giugno 2023) stabilisce che: “ L’autorità esprime pareri di precontenzioso anche per la risoluzione di controversie insorte durante la fase esecutiva del contratto, nei soli casi in cui è previsto l’esercizio di un potere autoritativo da parte della stazione appaltante o dell’ente concedente, in relazione a: 1) divieto di rinnovo tacito dei contratti; 2) clausola di revisione del prezzo e il relativo provvedimento applicativo; 3) modifiche contrattuali apportate senza una nuova procedura di affidamento in assenza dei presupposti legittimanti; 4) diniego di autorizzazione al subappalto ”. Laddove è evidente che la questione controversa di che trattasi (e, cioè, in definitiva se una Società pubblica aggiudicataria di un appalto pubblico possa procedere all’assunzione diretta di un’unità di personale alla quale si applica un CCNL che, però, non vincola la medesima Società), non rientra in alcuna delle summenzionate, tassative, ipotesi in cui è possibile chiedere un parere di precontenzioso all’ANAC anche durante la fase esecutiva del contratto. Il che confermerebbe, secondo la Società ricorrente, che sono illegittimi sia la sospensione dell’esecuzione anticipata del contratto sia il differimento dell’avvio del servizio in ragione dell’istanza di parere precontenzioso presentata all’ANAC ex art. 220 del D. Lgs. n. 36/2023, perché l’istanza di parere costituirebbe un mero pretesto, essendo sfornita di qualsivoglia presupposto legittimante.

Inoltre, afferma la Società ricorrente, l’avversata richiesta di parere di precontenzioso all’ANAC sarebbe stata inammissibile anche ove formulata dal Comune ai sensi dell’art. 211 del D. Lgs. n. 50/2016. Infatti, in base al cit. art. 211: “ l’ANAC esprime parere, previo contraddittorio, relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara ”; non è, invece, prevista la richiesta di pareri precontenziosi successivamente alla conclusione delle procedure di gara e cioè all’aggiudicazione. Lo conferma il: “ Regolamento ANAC in materia di pareri di precontenzioso di cui alla delibera del Consiglio n. 10 del 9 gennaio 2019, come modificato dalla delibera n. 528 del 12 ottobre 2022 ”, che “ disciplina il procedimento per l’adozione dei pareri di precontenzioso di cui all’art. 211, comma 1” del D.lgs. n. 50/2016, prevedendo esplicitamente che: “1. I soggetti di cui all’art. 211, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, possono rivolgere all’Autorità istanza di parere per la formulazione di una soluzione delle questioni controverse insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture. ” (art. 3, comma 1), con esclusione, dunque, di quelle insorte dopo l’aggiudicazione.

2.3 Violazione e falsa applicazione dell’art 50 del D. Lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art 97 della Costituzione. Violazione della disciplina comunitaria. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e sviamento. Ingiustizia manifesta.

Con questo terzo motivo di gravame la Società ricorrente, nel richiamare l’impegno assunto con le organizzazioni sindacali a fare ulteriori incontri sulla predetta questione controversa, deduce che: “ gli atti impugnati sono illegittimi perché sospendono l’esecuzione anticipata e differiscono l’avvio del servizio pretendendo di devolvere - in maniera del tutto inammissibile - all’ANAC una questione che spetta affrontare alla ricorrente, al gestore uscente e alle organizzazioni sindacali e sulle quali è già intervenuto (quale primo step) il verbale di accordo del 6 dicembre 2024. Il fatto è che, come risulta dall’istanza sottoposta dal Comune all’ANAC, il Comune vorrebbe imporre a AP l’assunzione (mediante passaggio diretto) di entrambe le risorse impiegate nel precedente appalto e l’applicazione alla seconda unità del CCNL Multiservizi ovvero di contratto collettivo migliorativo. ” Così facendo, tuttavia, il Comune: “ imporrebbe all’operatore economico di adottare due distinti contrattazioni collettive, violando la libertà costituzionalmente garantita e generando discriminazioni tra gli stessi lavoratori impiegati nel medesimo appalto: e non tiene in alcuna considerazione la partecipazione prevalentemente pubblica del capitale sociale dell’operatore economico aggiudicatario, che per effetto di tale specificità, è tenuto ad osservare i generali principi dettati dall’art 97 Cost. sia nell’effettuazione della spesa, che nella selezione del personale. ” Siffatte pretese, tuttavia, secondo la tesi della Società ricorrente, si porrebbero in contrasto con l’art. 50 del D. Lgs. n. 50/2016, il quale si limiterebbe a prevedere soltanto che: “ i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti inseriscono, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato. ”, e siffatta disposizione è interpretata dalla giurisprudenza sia eurounitaria sia nazionale nel senso che: “ l’apposizione di una clausola sociale agli atti di una pubblica gara ai sensi della disposizione del Codice dei contratti pubblici applicabile pro-tempore, è costituzionalmente e comunitariamente legittima solo se non comporta un indiscriminato e generalizzato dovere di assorbimento di tutto il personale utilizzato dall’impresa uscente, in violazione dei principi costituzionali e comunitari di libertà d’iniziativa economica e di concorrenza oltreché di buon andamento ”. Conseguentemente, per la Società ricorrente, gli atti impugnati sarebbero illegittimi: “ anche per eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento ”, perchè finalizzati: “ non già alla tutela di interessi pubblicistici e collettivi (e in primo luogo di quello alla celere sottoscrizione del contratto d’appalto), bensì a quella individuale di un solo lavoratore, volendosi imporre all’operatore economico l’automatica attribuzione di benefici economici e giuridici in favore di tale lavoratore, in palese violazione con la disciplina contrattuale, nonché con i principi costituzionali e comunitari ” surrichiamati.

2.4 Violazione dell’art. 32, comma 8, D. Lgs. n. 50/2016 e dell’art. 17 del Disciplinare di gara. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e della contraddittorietà.

Con quest’ultimo mezzo di gravame, la Società ricorrente lamenta la violazione del termine di 60 (sessanta) giorni per la stipulazione del contratto d’appalto previsto dall’art. 32, comma 8, cit., nonché dell’art. 17 del Disciplinare di gara, il quale stabilisce che: “ Il contratto di appalto, stipulato in forma pubblica amministrativa in esecuzione del provvedimento di aggiudicazione, sarà stipulato entro 30 giorni dalla data di avvenuta esecutività del provvedimento di aggiudicazione ”.

La Società ricorrente, infine, lamenta che: “ L’illegittimità è a maggior ragione evidente considerato che il Comune, in maniera del tutto generica e indeterminata, si riserva la richiesta di ulteriori pareri a non meglio identificate Autorità, così differendo indefinitamente la sottoscrizione del contratto. ”

3. Il 3 aprile 2025 il Comune di Nazzano, già costituitosi in giudizio in data 22 gennaio 2025, ha depositato in giudizio una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto per difetto d’interesse ovvero legittimazione ad agire della Società ricorrente; in via gradata, l’inammissibilità in parte qua del ricorso, nella parte in cui viene impugnato l’articolo 21 del Capitolato speciale d’appalto per violazione dell’articolo 29 c.p.a., sul presupposto che: “ il ricorrente, ritenendo che la clausola sociale contenuta nell’articolo 21 del capitolato sociale avrebbe imposto requisiti conservativi dei posti di lavoro eccessivamente onerosi per gli offerenti ovvero illegittimi ha, implicitamente, affermato l’effetto escludente e l’immediata lesività della stessa. Ne consegue che la società AP avrebbe dovuto impugnare la medesima entro 60 g dalla pubblicazione e non attendere l’esito della procedura di gara e addirittura l’aggiudicazione. Ne consegue l’inammissibilità del ricorso, sul punto, per violazione dell’articolo 29 del CPA. ” In via ulteriormente gradata, la resistente A.C. ha eccepito la: “ Inammissibilità ovvero improcedibilità del ricorso nella parte in cui viene impugnata la richiesta di parere formulata dall’Amministrazione comunale all’ANAC con nota del 09 dicembre 2024. ”, sulla scorta della considerazione: “ che l’istanza di parere del 09.12.2024 rivolta dal Comune all’ANAC non costituisce un provvedimento amministrativo suscettibile di autonoma impugnabilità possedendo al più la natura di atto endoprocedimentale avverso il quale, come è noto, non è consentito proporre ricorso all’Autorità Giudiziaria Amministrativa. A riprova di ciò stabiliva l’articolo 211 del Dlgs 50 del 2016 che era solo il parere vincolante reso dall’ANAC, a seguito dalla richiesta di parere formulata, ad essere atto impugnabile innanzi ai competenti organi della giustizia amministrativa ai sensi dell'articolo 120 del codice del processo amministrativo. ”. In subordine, il Comune resistente ha eccepito l’infondatezza nel merito dei quattro motivi di ricorso ex adverso formulati, chiedendone la reiezione.

4. Il 15 aprile 2025 la parte ricorrente ha depositato in giudizio una memoria di replica ex art. 73 c.p.a. con cui ha partitamente contestato le eccezioni sollevate dalla resistente A.C. e insistito per l’integrale accoglimento del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 7 maggio 2025, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata per la decisione.

6. 1. In via preliminare, osserva il Collegio che - per evidenti ragioni di economia processuale - si può prescindere da ogni questione sull’eccepita inammissibilità del ricorso (e fatto salvo quanto si dirà in seguito relativamente all’impugnativa dell’art. 21 CSA), in quanto il ricorso è sicuramente divenuto in parte qua improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e nella restante parte è inammissibile/infondato e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

7. Il primo mezzo di gravame, con cui la Società ricorrente lamenta il difetto di motivazione e di istruttoria, è manifestamente infondato posto che la parte motiva del gravato provvedimento di sospensione dell’esecuzione anticipata del servizio di raccolta dei rifiuti di cui è causa - a prescindere dalla relativa condivisibilità – è sicuramente in grado di disvelare le ragioni che hanno indotto la S.A. a sospendere la predetta esecuzione anticipata, le quali riposano sulla circostanza che l’odierna ricorrente ha comunicato la propria impossibilità sia ad assumere recta via la seconda unità di personale in servizio presso l’appaltatore uscente, sia ad assicurarle le migliori condizioni contrattuali fruite presso quest’ultimo, stante la propria natura di Società a capitale pubblico pressoché totalitario.

8. Quanto, invece, al secondo mezzo di gravame volto all’impugnativa della richiesta di parere precontenzioso all’ANAC, osserva il Collegio che il ricorso in parte qua (anche ove se ne volesse predicare la dubbia ammissibilità, atteso che la lesione dell’interesse della ricorrente alla esecuzione del contratto d’appalto di che trattasi non deriva dalla predetta istanza, quanto, piuttosto, dal provvedimento, specificamente gravato, con cui l’A.C., in attesa del richiesto parere ed eventualmente anche di altri, ha deciso di sospendere la predetta esecuzione) è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, posto che, in ogni caso, l’ANAC ha riscontrato l’istanza di parere di precontenzioso di cui è causa (cfr. FASC. ANAC n. 5586/2024) dichiarandola inammissibile ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. a), del predetto Regolamento del 2019: “ concernendo questioni e circostanze determinatesi successivamente alla conclusione della procedura di gara e alla stipula del contratto ”.

8.1 Tanto chiarito, il Collegio ritiene di non potere, comunque, condividere l’affermazione di parte ricorrente secondo cui le preclusioni connesse all’assunzione della seconda unità di personale in servizio presso il gestore uscente siano una questione che la Società ricorrente debba risolvere esclusivamente interloquendo con le organizzazioni sindacali, con esclusione di qualsivoglia coinvolgimento della S.A., proprio perché il problema sollevato dalla stessa Società ricorrente (peraltro, è ben rammentarlo, solo dopo essersi giudicata la gara) investe direttamente – come si vedrà meglio infra - la stessa applicabilità dell’art. 6 del CCNL dei Servizi Ambientali, alla quale si opporrebbe la natura di soggetto a pressoché totale partecipazione pubblica della medesima Società, con i conseguenti corollari in tema di reclutamento di personale e di imparzialità dell’azione amministrativa. Ed è proprio la peculiare natura della Società che si è aggiudicata il servizio di cui è causa, odierna ricorrente, - da cui sono sorte le rappresentate “difficoltà” in merito all’applicazione dell’art. 6 cit., nonché della stessa clausola sociale di cui all’art. 21 del CSA -, a giustificare l’intervento della S.A. e, conseguentemente, la decisione assunta da quest’ultima di sospendere l’esecuzione anticipata del contratto d’appalto, nel tentativo di chiarire se la predetta natura della Società risultata aggiudicataria sia compatibile oppure no con l’integrale assolvimento degli obblighi assunti dalla medesima Società in sede di partecipazione alla gara (tra cui quello all’assunzione diretta delle due unità in servizio presso il gestore uscente alle stesse condizioni assicurate da quest’ultimo).

8.2 È se è pur vero che lo “strumento” giuridico utilizzato dalla S.A. per fare chiarezza sulla questione controversa si è rivelato inidoneo, cionondimeno il Collegio ritiene che la decisione della resistente A.C. di sospendere l’esecuzione anticipata del contratto d’appalto non possa reputarsi irragionevole, ingiustificata o meramente dilatoria e, quindi, illegittima alla stregua delle censure sollevate dalla Società ricorrente.

9. Del pari privo di pregio è il terzo mezzo di gravame tendente all’annullamento dell’art. 21 del CSA, per scrutinare il quale, peraltro, il Collegio ritiene necessari alcuni chiarimenti preliminari.

9.1 Osserva, in particolare, il Collegio che il Capitolato speciale d’Appalto prevede che l’impresa aggiudicataria debba garantire: a) sia l’assunzione mediante passaggio diretto di tutte le risorse umane impiegate presso l’impresa uscente, le quali nella specie sono due: b) sia l’applicazione del “CCNL dei Servizi Ambientali” per una unità e del “CCNL per i dipendenti da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/Multiservizi”, che è contratto collettivo più favorevole, per l’altra unità (posto che le due unità impiegate, nel medesimo servizio oggetto di gara, presso l’impresa uscente, sono soggette l’una al CCNL dei Servizi Ambientali e l’altra al CCNL/Multiservizi, che è contratto che assicura un trattamento migliore del primo, per cui la lex specialis di gara vuole, non solo che le due predette unità siano assunte mediante passaggio diretto dall’impresa che risulti affidataria del servizio, ma anche che quest’ultima continui ad applicare ad esse i rispettivi contratti).

8.2 Nella specie, quindi, la Società uscente impiega nel servizio oggetto dell’appalto (poi aggiudicato alla odierna ricorrente) due unità (con la qualifica di operatori ecologici): un primo dipendente soggetto al CCNL dei Servizi Ambientali (che è il contratto a maggiore diffusione, stipulato tra le tre Confederazioni dei lavoratori e la maggiore Associazione rappresentativa dei datori di lavoro) adottato anche dalla odierna ricorrente; e l’altro lavoratore, soggetto a un altro CCNL “ per i dipendenti da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/Multiservi zi”, dall’ambito di applicazione più circoscritto (stipulato, infatti, solo tra alcune sigle sindacali) e con un trattamento migliorativo.

8.3 Orbene, l’art. 6 del CCNL dei Servizi Ambientali (che, è bene precisarlo, obbliga anche la odierna ricorrente) prevede esplicitamente che: “ In coerenza con quanto previsto dal D. Lgs. n. 50/2016, in caso di avvicendamento nella gestione dell’appalto/affidamento di servizi, di cui al precedente art. 3, tra imprese che applicano il presente CCNL, anche per obbligo stabilito dal capitolato […]. Alla scadenza del contratto di appalto/affidamento [..], il rapporto di lavoro tra l’impresa cessante e il personale a tempo indeterminato addetto in via ordinaria allo specifico appalto/affidamento è risolto, salvo diverso accordo tra le parti.. ” e “ L’impresa subentrante assume ex novo, con passaggio diretto, dal giorno iniziale della nuova gestione in appalto/affidamento previsto dal bando di gara, senza effettuazione del periodo di prova, tutto il personale addetto in via ordinaria o prevalente allo specifico appalto/affidamento, il quale, alla scadenza effettiva del contratto, risulti in forza presso l’azienda cessante per l’intero periodo di 240 giorni precedenti l’inizio della nuova gestio ne”.

Il comma 14 dell’art. 6, tuttavia, prevede che: “ Fermo restando quanto eventualmente diversamente stabilito dal capitolato di appalto, nel caso di subentro nella gestione del servizio ad un’impresa che non applicava alcun CCNL dei servizi ambientali specifici del settore del ciclo integrato dei rifiuti, l’impresa subentrante si incontrerà con la rappresentanza sindacale aziendale, congiuntamente alle strutture sindacali territorialmente competenti delle OO.SS. stipulanti, per la ricerca di soluzioni di possibile salvaguardia occupazionale dei lavoratori interessati, con esclusione in ogni caso del riconoscimento dell’anzianità di servizio pregressa ai fini di tutti gli istituti contrattuali e legali, per le eventuali assunzioni ex novo comunque regolate integralmente dal presente CCNL. ”

8.4 In sostanza, sulla scorta di siffatta previsione, le unità impiegate presso l’impresa cessante, che non applichi il CCNL dei Servizi Ambientali (come nella specie, sia pure relativamente a un solo dipendente cui si applica, invece, il diverso e più favorevole CCNL/Multiservizi), non possono giovarsi dell’assunzione diretta da parte dell’impresa subentrante, ma, nel caso, potranno essere assunte solo dopo un periodo di prova, nonché dopo l’espletamento della visita medica preventiva prescritta dall’art. 41, comma 2, lett. a), D. Lgs. n. 81/2008 al fine di valutarne l’idoneità alla mansione specifica, e comunque con un contratto diverso rispetto a quello del quale godevano in precedenza.

8.5 Secondo la Società ricorrente, tuttavia, - ed è questa un’ulteriore peculiarità della fattispecie di cui è causa – neppure quest’ultima soluzione potrebbe essere praticabile con riferimento al predetto dipendente (quello, cioè, cui si applica il diverso e più favorevole CCNL/Multiservizi), perché suscettiva di confliggere con la propria natura di Società a capitale prevalentemente pubblico (stante l’esiguità della partecipazione privata al relativo capitale sociale), che, come noto, è tenuta a reclutare il personale dipendente previo espletamento di procedure concorsuali aperte e trasparenti e non già mediante assunzione diretta. E, in ogni caso, afferma la parte ricorrente, al dipendente assunto secondo le predette modalità si dovrebbe applicare il CCNL dei Servizi Ambientali e non anche un diverso contratto collettivo (quindi, anche ove si trattasse, per ipotesi, dell’unità già in forza presso il gestore del servizio uscente, comunque, la stessa non potrebbero continuare a godere del più favorevole trattamento di cui al CCNL/Multiservizi).

8.6 Tanto premesso, sembra al Collegio evidente che la gravata sospensione dell’esecuzione anticipata del contratto di servizio de quo non si può ritenere – come pure dedotto dalla Società ricorrente – pretestuosa, immotivata o dilatoria, fondandosi essa, al contrario, sulla rappresentata (dalla stessa Società aggiudicataria) preclusione ad assumere, con passaggio diretto, entrambe le unità di personale addette al servizio oggetto dell’appalto presso la Società uscente: sia quella il cui rapporto di lavoro è disciplinato dal CCNL dei Servizi Ambientali sia quella il cui rapporto di lavoro è disciplinato dal diverso (e più favorevole) CCNL/Multiservizi, che, tuttavia, la Società ricorrente non è tenuta ad applicare, non aderendovi, con tutto quel che ne consegue in termini di rispetto del Capitolato speciale d’Appalto.

8.7 Uno dei nodi centrali della presente controversia, infatti, è rappresentato proprio dalla previsione di cui all’art. 21 del CSA e da quanto dichiarato in merito dalla Società ricorrente nell’offerta presentata.

8.8 Sotto il primo profilo, il predetto art. 21 prevede che: “ Per assicurare il completo e soddisfacente adempimento degli obblighi derivanti dal presente Capitolato, l'impresa appaltatrice dovrà avere alle proprie dipendenze personale in numero non inferiore a due unità ed idoneo a garantire la regolare esecuzione dei servizi previsti.

L'impresa appaltatrice sarà tenuta a:

1) Ai sensi della normativa vigente e dell’art. 6 del CCNL-FISE, l’aggiudicatario avrà l’obbligo di assumere ex-novo il personale in forza a tempo indeterminato delle imprese cessanti, addetto in via ordinaria all’appalto in oggetto ed applicando il CCNL del settore nettezza urbana inquadrando il personale nel livello 2B full time per 1 unità, e ad applicare il contratto multiservizi o superiore alla seconda unità; […] ”.

È evidente, pertanto, che la lex specialis di gara ha esplicitamente previsto l’obbligo dell’impresa aggiudicataria di assumere ex novo , con passaggio diretto, ex art. 6 del predetto CCNL dei Servizi Ambientali, entrambi i dipendenti in servizio presso l’impresa uscente, mantenendo inalterati i rispettivi trattamenti contrattuali.

8.9 Ne deriva, pertanto, che le preclusioni sollevate dalla odierna ricorrente solo dopo essere risultata aggiudicataria dell’appalto e, cioè, l’impossibilità: a) sia di procedere all’assunzione diretta della seconda unità di personale, non potendo per essa operare il meccanismo derogatorio di cui all’art. 6 del CCNL dei Servizi Ambientali, con conseguente riespansione del principio generale del concorso quale modalità ordinaria di reclutamento del personale per le organizzazioni di diritto pubblico; b) sia di applicare esclusivamente a parte del personale, avente la medesima qualifica, un trattamento di maggior favore (quale quello previsto dal CCNL/Multiservizi), perché ciò confliggerebbe con il principio d’imparzialità di cui all’art. 97, comma 2, della Costituzione, erano questioni che la Società ricorrente ben avrebbe potuto e, quindi, dovuto rappresentarsi (anche alla stregua della previsione di cui all’art. 19 del D. Lgs. n. 175/2016, che richiama esplicitamente l’art. 35 del D. Lgs. n. 165/2001), già in sede di partecipazione alla gara, con conseguente inammissibilità per tardività del terzo motivo di gravame, volto a contestare la pretesa della resistente A.C. di imporle: “ l’assunzione (mediante passaggio diretto) di entrambe le risorse impiegate nel precedente appalto e l’applicazione alla seconda unità del CCNL Multiservizi ovvero di contratto collettivo migliorativo ”.

8.10 Tanto più se si considera che, come visto, si tratta di pretesa che trova il proprio fondamento nella chiara previsione dell’art. 21 del CSA, che, peraltro, la S.A., non solo non ha tempestivamente contestato, ma ha, altresì, esplicitamente accettato. Ex actis , anzi, emerge che la Società ricorrente, nell’istanza di partecipazione alla gara, non solo ha dichiarato: “ di accettare, senza condizione o riserva alcuna, tutte le norme e disposizioni contenute nel Bando, Disciplinare di gara, nel capitolato speciale, nei documenti tecnici approvati con Determinazione n. (108 del 23.07.2022) ”, ma a pagina 16 del Progetto tecnico – gestionale (esibito dal Comune resistente), sub paragrafo 7, rubricato “CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA”, ha dichiarato che: “Tutto quanto non espressamente indicato o che per mero errore dovesse essere difforme dal Capitolato Speciale d’Appalto verrà erogato nel rispetto del predetto Capitolato in quanto ogni requisito o prescrizione prevista nel Capitolato Speciale d’Appalto e relativi allegati viene integralmente sottoscritta dalla nostra Azienda. Il conteggio di personale e mezzi è stato effettuato considerando il numero di ore stimate e quindi il personale equivalente; i livelli previsti tengono conto del personale attualmente in forza al gestore uscente e quindi oggetto di subentro, così come previsto dal CCNL Fise Assoambiente, dalla clausola sociale di cui all’art. 50 del codice degli appalti e dalla giurisprudenza in materia. ”

8.11 Quindi la Società ricorrente, in sede di partecipazione alla gara de qua , non solo non si è avveduta delle preclusioni - già in quel momento sussistenti, in quanto nascenti dalla propria qualità di “soggetto pubblico”, benché rappresentate solo ad aggiudicazione avvenuta - ad assicurare l’integrale rispetto della predetta clausola sociale, ma si è altresì impegnata ad assumere direttamente (come si evince dall’inequivocabile tenore della seguente rassicurazione: “ i livelli previsti tengono conto del personale attualmente in forza al gestore uscente e quindi oggetto di subentro, così come previsto dal CCNL Fise Assoambiente, dalla clausola sociale di cui all’art. 50 del codice degli appalti e dalla giurisprudenza in materia ”) entrambe le unità di personale in servizio presso il gestore uscente (pur avendo l’art. 21 del CSA reso chiaro che a una delle due non si applicasse il CCNL dei Servizi Ambientali, ma il diverso e più favorevole CCNN/Multiservizi, e che siffatto contratto avrebbe dovuto continuare a essere applicato anche dall’impresa subentrante).

8.12 Ed è opportuno rilevare che siffatta ultima circostanza è sottolineata anche dall’ANAC nella mentovata decisione di inammissibilità (cfr. FASC. ANAC n. 5586/2024), laddove si legge che: “ a mero spirito collaborativo, si osserva che la clausola sociale non comporta, in via generale, un obbligo di assorbimento di tutta la forza lavoro operante presso l’impresa uscente, dovendo la suddetta clausola armonizzarsi con l’organizzazione imprenditoriale del nuovo appaltatore, per come descritta in sede di offerta; al contempo, tuttavia, si segnala la necessità di valutare attentamente le dichiarazioni rese dall’operatore economico, in sede di offerta tecnica, sulla quantità di forza lavoro necessaria per l’esecuzione del servizio, dichiarazioni vincolanti e non rettificabili. ”

8.13 Quindi, se è vero che: “ E’ consolidato l’orientamento in base al quale deve consentirsi un’applicazione elastica e non rigida della clausola sociale di cui all’art. 50 del d. lgs. n. 50 del 2016, per contemperare l’obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto con la libertà d’impresa e con la facoltà in essa insita di organizzare il servizio in modo efficiente e coerente con la propria organizzazione produttiva, al fine di realizzare economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento dell’appalto (Cons. St., sez. V, 1° agosto 2023 n. 7444) ”, è altrettanto corretto e dirimente osservare che, nella specie, la Società ricorrente, non solo non ha tempestivamente reagito avverso la clausola di cui all’art. 21 del CSA, fonte di obblighi parzialmente confliggenti con la propria natura di soggetto sostanzialmente pubblico, ma ha, altresì, ritenuto (e dichiarato di conseguenza), in sede di presentazione della propria offerta, di poter garantire l’integrale rispetto della clausola sociale così come delineata dal predetto art. 21, salvo, poi, avvedersi delle “difficoltà” da essa poste ad aggiudicazione avvenuta.

8.14 Ne discende, pertanto, l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del presente mezzo di gravame.

9. Del pari destituito di fondamento è il quarto e ultimo fascio di motivi di censura, in quanto, in disparte la natura ordinatoria del termine di 60 (sessanta) giorni di cui all’art. 32, comma 8, del D. Lgs. n. 50/2016, va osservato, quanto alla doglianza di parte ricorrente, a tenore della quale: “ L’illegittimità è a maggior ragione evidente considerato che il Comune, in maniera del tutto generica e indeterminata, si riserva la richiesta di ulteriori pareri a non meglio identificate Autorità, così differendo indefinitamente la sottoscrizione del contratto. ”, che, nella specie, la mancata stipula del contratto d’appalto non si deve esclusivamente alla scelta (comunque non irragionevole) della S.A., ma anche ed essenzialmente al comportamento della stessa Società ricorrente, che, solo dopo aver conseguito l’ambita aggiudicazione, ha posto la questione della propria natura “pubblicistica” ritenuta ostativa all’assunzione diretta di personale al di fuori del meccanismo derogatorio di cui all’art. 6 del CCNL dei Servizi Ambientali.

10. In definitiva, dunque, il Collegio ritiene rispettata, nella fattispecie di cui è causa, la massima giurisprudenziale ( ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, Sezione V Ter, 20 dicembre 2024, n. 231839) a tenore della quale: “ il termine di sessanta giorni per la stipulazione del contratto di appalto o di concessione sebbene non abbia natura perentoria deve essere letto alla luce della normativa nella materia dei contratti pubblici che converge univocamente nel senso di ritenere la conclusione del contratto un adempimento da definirsi nel tempo più rapido possibile” (Cons. Stato, sez. III, 21 giugno 2023, n. 6074); il termine in questione deve considerarsi derogabile solo in via di eccezione, con conseguenziale obbligo di motivazione per la stazione appaltante, in ordine al preminente interesse pubblico che giustifichi l’eventuale dilazione quale deroga alla spedita conclusione del contratto ”.

Ed è evidente che, nella specie, la mancata spedita conclusione del contratto d’appalto dei servizi de quibus trova plausibile ed esaustiva motivazione proprio nel particolare “statuto” della Società ricorrente, la quale, in quanto tenuta a improntare la propria azione ai canoni tipici delle Pubbliche Amministrazioni, potrebbe non assicurare l’esatto ed integrale adempimento degli impegni dalla stessa Società assunti in sede di partecipazione alla gara di che trattasi.

Ne deriva, pertanto, l’infondatezza del presente motivo di gravame secondo il quale: “ Le disposizioni sopra riportate ”, cioè l’art. 32, comma 8, del D. Lgs. n. 50/2016 e l’art. 17 del Disciplinare di gara, “ sono palesemente violate dagli atti impugnati che sospendono l’esecuzione anticipata e differiscono l’avvio del servizio sulla base di meri pretesti e di presupposti inesistenti, come illustrato nei precedenti motivi. ”

12. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della Società ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte qua improcedibile nei termini e per le ragioni di cui in motivazione e nella restante parte inammissibile e, comunque, infondato e, pertanto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore del Comune di Nazzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , della somma di € 4.000,00 (Quattromila/00), oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Licheri, Presidente FF

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenza Caldarola	Giuseppe Licheri

IL SEGRETARIO