Pubblicato il 09/11/2023

N. 02505/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01365/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1365 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Co.R.Ex S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in NO, via SS. Martiri Salernitani, n. 31;

contro

Ministero della Culrura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di NO, domiciliataria ex lege in NO, corso Vittorio Emanuele, n. 58;
Comune di Pontecagnano Faiano, in persona Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Napoliello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del Responsabile del Settore Pianificazione Urbanistica – Demanio Marittimo – Ufficio Condono Edilizio del Comune di Pontecagnano Faiano n. 1 del 19 gennaio 2023, recante diniego di condono edilizio, e del prodromico parere sfavorevole della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di NO e Avellino prot. 16130-P del 10 settembre 2020.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pontecagnano Faiano e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2023 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe e successivi motivi aggiunti, la CO.R.EX s.p.a. (in appresso, C.) impugnava, chiedendone l’annullamento: - il parere del 10 settembre 2020, prot. 16130-P, col quale la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di NO e Avellino (in appresso, Soprintendenza di NO e Avellino), previo avviso ex art. 10 bis della l. n. 241/1990 di cui alla nota del 30 giugno 2020, prot. n. 11329-P, si era pronunciata sfavorevolmente sulle condizioni di compatibilità paesaggistica dell’istanza di condono ex art. 39 della l. n. 724/1994 prot. n. 7381 del 31 marzo 1995, avente per oggetto l’ampliamento di un opificio industriale assentito con concessione edilizia (c.e.) n. 43 del 10 maggio 1984 (prot. n. 6580) e autorizzazione edilizia in precario prot. n. 5681 del 30 aprile 1996, ubicato in Pontecagnano Faiano, via Magellano, censito in catasto al foglio 11, particella 1791, nonché ricadente in zona assoggettata a vincolo paesaggistico giusta d.m. 22 febbraio 1970; - le note della Soprintendenza di NO e Avellino prot. n. 14365-P del 10 agosto 2020 e prot. n. 1924-P del 28 gennaio 2020; - il provvedimento n. 1 del 19 gennaio 2023, col quale il Responsabile del Settore Pianificazione Urbanistica – Demanio Marittimo – Ufficio Condono Edilizio del Comune di Pontecagnano Faiano aveva rigettato l’istanza di condono prot. n. 7381 del 31 marzo 1995; - la nota dell’Ufficio Locale Paesaggio – VAS – Sisma del Comune di Pontecagnano Faiano prot. n. 35396 del 10 settembre 2020.

2. Il giudizio di incompatibilità paesaggistica del suindicato intervento sine titulo era argomentato dall’autorità tutoria statale in ragione del triplice rilievo che: a) l’edificazione preesistente all’ampliamento abusivo sottoposto a sanatoria non risultava assistita dalla necessaria autorizzazione paesaggistica; b) la volumetria dichiaratamente realizzata mediante il predetto ampliamento ragguagliava la misura di mc 7.557,63 e superava, quindi, largamente la soglia fissata in mc 750 dall’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994; c) «i manufatti oggetto dell’istanza di condono in argomento, privi di qualsivoglia qualità edilizia e di notevole estensione (oltre 8.000 mq di superficie impermeabilizzata), sono caratterizzati da addizioni successive, tali da conferire al complesso edificato un’immagine disorganica, sciatta e oggettivamente incompatibile con qualsiasi tipo “paesaggio” (urbano, rurale, industriale, ecc.) … essi incidono molto negativamente proprio su uno degli aspetti che il vincolo paesaggistico intendeva tutelare, quali l’ubertosa e fertilissima campagna che qualificava le zone non urbanizzate del comune, connotando la stessa come squallida periferia urbana … i manufatti – che peraltro risultano ben visibili da punti di vista accessibili al pubblico, quali la viabilità che costeggia il lotto – non possono certamente ritenersi compatibili con le esigenze di tutela postulate dal vincolo paesaggistico gravante sull’area per effetto del d.m. 22 febbraio 1970».

Di qui, poi, il diniego di condono pronunciato in via consequenziale dall’ente locale.

3. Nell’avversare siffatte determinazioni declinatorie, la C. deduceva, in estrema sintesi, che: a) prima del rilascio del parere soprintendentizio sfavorevole del 10 settembre 2020, prot. 16130-P, in quanto tardivamente emesso, sull’istanza di condono prot. n. 7381 del 31 marzo 1995, pervenuta alla Soprintendenza di NO e Avellino il 23 dicembre 2019 (prot. n. 27851-A) si sarebbe formato il silenzio assenso ‘orizzontale’ ex art. 17 bis della l. n. 241/1990; b) il menzionato parere del 10 settembre 2020, prot. 16130-P, in quanto – come detto – tardivo, non sarebbe stato, in ogni caso, vincolante; c) con la conseguenza che l’amministrazione comunale non avrebbe potuto immotivatamente appiattirsi su di esso, per averlo erroneamente considerato vincolante; d) in difetto del presupposto ed erroneamente, l’organo periferico ministeriale non avrebbe tenuto conto che il manufatto assentito con la c.e. n. 43 del 10 maggio 1984 sarebbe assistito dall’autorizzazione paesaggistica di cui al decreto sindacale n. 58 del 2 luglio 1984, avente piena capacità abilitante in base alla disciplina pro tempore vigente (art. 82 del d.p.r. n. 616/1977), mentre il manufatto assentito con autorizzazione edilizia in precario prot. n. 5681 del 30 aprile 1996, siccome consistente in una mera tettoia, non avrebbe necessitato di alcun titolo paesaggistico (la cui pretermissione non sarebbe, comunque, imputabile al privato senza tradirne l’affidamento ingenerato dal considerevole arco temporale trascorso dal momento del rilascio del titolo edilizio), né avrebbe tenuto conto dell’autonomia dei manufatti in parola rispetto alle opere in ampliamento sottoposte a sanatoria; e) nel contestare il superamento del limite volumetrico fissato in mc 750 dall’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994, avrebbe, poi, illegittimamente debordato nel campo delle valutazioni di ordine urbanistico-edilizio, riservate all’amministrazione comunale; f) ed avrebbe, per di più, obliterato che il limite in parola non sarebbe applicabile agli immobili non residenziali, quale, appunto, quello controverso; g) in difetto di istruttoria e di motivazione, avrebbe omesso di verificare la possibilità di superare i ravvisati profili di incompatibilità paesaggistica sulla scorta di prescrizioni impartibili in omaggio al principio ordinamentale del dissenso costruttivo; h) avrebbe formulato il proprio giudizio sfavorevole di merito paesaggistico senza avvedersi della legittima preesistenza dell’originario insediamento produttivo entro il contesto territoriale di riferimento; i) prima di pronunciare il diniego di condono, il Comune di Pontecagnano Faiano avrebbe pretermesso la comunicazione ex art. 10 bis della l. n. 241/1990; l) così come avrebbe pretermesso il rituale diniego dell’autorizzazione paesaggistica.

4. Costituitisi sia l’intimato Ministero della Cultura sia l’intimato Comune di Pontecagnano Faiano, eccepivano l’infondatezza del gravame esperito ex adverso.

5. All’udienza pubblica del 4 ottobre 2023, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, esso si rivela infondato nel merito per le ragioni illustrate in appresso.

7. Innanzitutto, a dispetto degli assunti attorei (cfr. retro, sub n. 3.a), il modulo provvedimentale tacito di cui all’art. 17 bis della l. n. 241/1990, evocato da parte ricorrente, non è da reputarsi esportabile entro il perimetro applicativo dell’iter di sanatoria ex art. 31 ss. della l. n. 47/1985, che è connotato, "ex lege", da tratti di assoluta specialità.

Ed invero, qualora l'abuso edilizio sia stato realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il procedimento amministrativo per l'adozione del necessario parere della competente Soprintendenza non è retto dall'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, ma dalla speciale e più rigorosa disciplina sul condono edilizio, con cui il legislatore ha ritenuto, da un lato, di concedere all’organo periferico ministeriale uno spatium deliberandi più ampio (180 giorni, anziché 45) ed ha previsto, d’altro lato, che il decorso del termine valga quale silenzio rifiuto avversabile dinanzi al giudice amministrativo, precisando, senza margini di deroga, che il parere soprintendentizio sfavorevole preclude il rilascio del titolo in sanatoria (cfr. TAR Toscana, Firenze, sez. III, 23 settembre 2021, n. 1198; TAR Campania, NO, sez. II, 23 maggio 2022, n. 1394 e n. 1407; 25 settembre 2023, n. 2094).

In argomento, giova, altresì, richiamare il seguente arresto, sancito da Cons. Stato, sez. II, n. 4975/2021: «la … formazione del silenzio assenso è preclusa sia dalla incompletezza della documentazione allegata alle domande di condono, tanto da indurre l’Ufficio ad inoltrare richiesta di integrazione documentale per ciascuna di esse, sia dalla mancata acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del paesaggio, stante quanto previsto dal comma 27 dell’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, conv. con legge n. 326 del 2003 (cd. terzo condono) ove usa la formula “fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47”, norme che appunto si riferiscono alle “opere costruite su aree sottoposte a vincolo” prevedendo che “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo, è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”; - questo Consiglio ha infatti avuto modo di osservare che in una zona interessata da vincolo paesaggistico … “la formazione del provvedimento tacito di assenso alla concessione in sanatoria, previsto dall'art. 35 comma 18, l. 28 febbraio 1985 n. 47, postula indefettibilmente la previa acquisizione del parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo sulla compatibilità ambientale della costruzione senza titolo; ne consegue che, se al momento dell'esame della domanda di sanatoria non risulta acquisito il parere favorevole sulla conformità dell'intervento alla disciplina paesaggistica, la formazione del silenzio assenso è preclusa” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 luglio 2012, n. 4204)».

In altri termini, stando a tale condivisibile indirizzo pretorio, in base alla speciale disciplina condonistica, il parere soprintendentizio, richiesto indefettibilmente in via espressa, non può intendersi assorbito nella sfera del silenzio assenso, sia ‘verticale’ sia, vieppiù, ‘orizzontale’, sulla rassegnata istanza di definizione dell’illecito edilizio.

Va, dunque, recisamente esclusa qualsiasi interpretazione di tipo estensivo e, a fortiori, di tipo analogico, in quanto si verte in materia di condono, che è istituto paradigmaticamente e strutturalmente eccezionale, con conseguente applicazione del canone ermeneutico recato dall’art. 14 disp. prel. cod. civ. (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 aprile 2021 n. 3342).

8. Come emergente ex actis: - in data 23 dicembre 2019 (prot. n. 27851-A) la Soprintendenza di NO e Avellino ha ricevuto dal Comune di Pontecagnano Faiano l’istanza di condono prot. n. 7381 del 31 marzo 1995; - successivamente, in data 28 gennaio 2020 (prot. n. 1924-P), ha richiesto all’amministrazione comunale documentazione integrativa, pervenutale il 28 maggio 2020 (prot. n. 8979-A); - il preavviso di parere sfavorevole è stato emesso il 30 giugno 2020 (prot. n. 11329-P); - la C. ha rassegnato le proprie osservazioni all’organo periferico ministeriale il 31 luglio 2020 (prot. n. 13814-P); - il conclusivo parere contrario è stato pronunciato il 10 settembre 2020 (prot. 16130-P).

Ebbene, dal momento di completa ricezione della documentazione a corredo della domanda di sanatoria (28 maggio 2020) al momento di emissione del richiesto parere soprintendentizio (10 settembre 2020), al netto del periodo (30 giugno – 10 agosto 2020) di sospensione ex art. 10 bis della l. n. 241/1990 (pari a 41 giorni, non rilevando la circostanza che le osservazioni al preavviso parere sfavorevole prot. n. 11329-P del 30 giugno 2020 figurino rassegnate dalla C. oltre il termine di 10 giorni normativamente previsto: al riguardo, la Sezione, nelle sent. n. 2777/2022 e n. 1186/2023, ha, infatti, avuto modo di statuire che, «tenuto conto del consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui le osservazioni dell’interessato possono e devono essere valutate dall’amministrazione anche oltre il termine di 10 giorni previsto dall'art. 10 bis della l. n. 241/1990, attesa la non perentorietà di quest’ultimo, in mancanza di espressa qualificazione normativa in tal senso: cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 11269/2014; TAR Puglia, Lecce, sez. III, n. 1314/2016; TAR Molise, Campobasso, n. 144/2019; TAR Trentino Alto Adige, Trento, n. 120/2021) … una volta che dette osservazioni sono pervenute … – sia pure dopo il termine di 10 giorni previsto dall’art. 10 bis della l. n. 241/1990 a causa dell’esclusiva inerzia dell’amministrazione comunale –» alla Soprintendenza di NO e Avellino, quest’ultima «è stata rimessa in termini e non avrebbe potuto, quindi, esimersi dal pronunciarsi sull’istanza di autorizzazione paesaggistica sottopostale, senza abdicare al proprio potere di cogestione del vincolo»), figurano decorsi 62 giorni.

Ciò, non senza considerare che, secondo la versione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990 applicabile ratione temporis (anteriore alla modifica introdotta dall’art. 12, comma 1, lett. e, del d.l. n. 76/2020, conv. in l. n. 120/2020, soltanto dopo l’emissione del preavviso parere sfavorevole prot. n. 11329-P del 30 giugno 2020), la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza interrompeva il termine di conclusione del procedimento, facendolo ridecorrere ex novo dalla data di presentazione delle osservazioni dell’interessato o, in mancanza, dalla scadenza del termine di 10 giorni all’uopo previsto. E non senza rammentare che, avuto precipuo riguardo al profilo di diritto intertemporale, la Sezione, nella sentenza n. 2327/2021, ha avuto di chiarire che: « la questione … si specifica … nel valore, da assegnare alla comunicazione, ex art. 10 bis della l. n. 241/1990, spedita dall'organo tutorio statale, controvertendosi se la stessa debba assumere una valenza sospensiva … ovvero interruttiva … del termine perentorio di 45 giorni, entro il quale la Soprintendenza medesima deve rendere l'apporto consultivo (nonché vincolante, ove tempestivo) di sua spettanza. Orbene, rilevato che la disposizione legislativa citata non offre indici testuali, a sostegno dell'una, ovvero dell'altra, opzione ermeneutica … la soluzione a tale quesito va cercata altrove, e, segnatamente, nella norma, di cui all'art. 10 bis della l. n. 241/1990. Orbene, tale disposizione, nella formulazione vigente ratione temporis, prevedeva che: "Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di 10 giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo (...)"; diversamente, nella versione attuale, modificata dall'art. 12, comma 1, lett. e, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, tale norma stabilisce che: "Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di 10 giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo sospende i termini di conclusione dei procedimenti, che ricominciano a decorrere 10 giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo (...)". Sicché, ne deriva che, per i pareri della Soprintendenza B. A. P. resi … prima della riferita modifica legislativa, l'effetto della comunicazione del c.d. preavviso di diniego era, innegabilmente, quello d'interrompere il termine di 45 giorni, per l'espressione del parere, sicché, dalla data di produzione delle osservazioni o dall'inutile decorso del termine di 10 giorni per presentarle, decorreva un nuovo termine, di pari durata (di 45 giorni); laddove, in seguito, come sopra riferito, il legislatore ha congegnato, realmente, detto effetto come meramente sospensivo, con la conseguenza che i giorni, decorsi prima della comunicazione ex art. 10 bis si sommano a quelli, trascorsi dopo il deposito delle osservazioni o l'inutile decorso del termine di dieci giorni per le stesse».

Tanto acclarato, occorre, a questo punto, rimarcare, a ripudio degli ordini di doglianze rubricato retro, sub n. 3.b-c, che, nella specie, il termine di riscontro da parte dell’interpellata autorità tutoria statale, identificabile non già con quello di 45 giorni, previsto dall’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42/2004 (evocato a sostegno della tesi attorea di tardività), bensì, ratione materiae, con quello di 180 giorni, previsto dall’art. 32, comma 1, della l. n. 47/1985, non risultava ancora spirato al momento dell’emissione dell’impugnato parere del 10 settembre 2020, prot. 16130-P, senza privare, quindi, quest’ultimo della propria portata vincolante (sul punto, cfr. TAR Campania, NO, sez. II, 23 maggio 2022, n. 1394 e n. 1407).

In questo senso, è il caso di rammentare che, come enunciato da TAR Campania, Napoli, sez. III, 2 marzo 2020, n. 945, «l’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 – che pone la normativa generale per qualunque tipologia di condono edilizio, ivi compreso quello previsto e disciplinato dalla l. 23 dicembre 1994, n. 724, che al comma 1 dell’art. 39 (“Definizione agevolata delle violazioni edilizie”) dichiara applicabili “le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale o assentita, un ampliamento superiore a 750 metri cubi …” – nella sua attuale versione, chiarisce che: “Fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”. La menzionata disposizione aggiunge che: “Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio rifiuto”».

9. La comprovata sussistenza dell’autorizzazione paesaggistica di cui al decreto sindacale n. 58 del 2 luglio 1984 (cfr. retro, sub n. 3.d) non vale a infirmare in toto l’argomento reiettivo, articolato dalla Soprintendenza di NO e Avellino, secondo cui l’edificazione preesistente all’ampliamento abusivo sottoposto a sanatoria non risulta assistita dal necessario titolo paesaggistico.

In particolare, dai perspicui ragguagli descrittivi, grafici e fotografici forniti dall’organo periferico ministeriale nella relazione tecnica depositata in giudizio, emerge che la “tettoia” assentita con l’autorizzazione edilizia in precario prot. n. 5681 del 30 aprile 1996 è, in realtà, un capannone industriale chiuso su quattro lati, avente volumetria complessivamente pari a circa mc 10.989, privo dell’indefettibile legittimazione paesaggistica, mentre in adiacenza ad esso figura pure realizzato sine titulo realizzato un locale caldaie avente volumetria pari a circa mc 1.502.

La volumetria contemplata nell’istanza del 31 marzo 1995, prot. n. 7381, e quantificata in mc 7.557,63, non era, dunque, da reputarsi legittimamente sanabile a fronte di tali preesistenze abusive (sotto il profilo precipuamente paesaggistico), le quali si rivelano integrate strutturalmente e funzionalmente nell’insediamento produttivo in titolarità della C. e non risultano, quindi, disarticolabili chirurgicamente, secondo una prospettiva atomistica e parcellizzata, dalle ulteriori abusività sottoposte a condono, dovendo, invece, considerarsi nel loro complesso, ossia nella loro imprescindibile correlazione con la serie continuativa, progressiva ed organica di interventi aventi significativa consistenza, volta a trasformare, sino a stravolgerne l’assetto, l’edificio ab origine progettato e legittimato (giusta c.e. n. 43 del 10 maggio 1984 e decreto sindacale n. 58 del 2 luglio 1984) in un organismo edilizio totalmente diverso.

10. Nessuno sconfinamento nelle prerogative comunali è ravvisabile nella circostanza che la Soprintendenza di NO e Avellino abbia contestato il superamento del limite volumetrico di mc 750 (cfr. retro, sub n. 3.e).

Ciò, sia perché l’acclarata insussistenza della condizione di sanabilità ex art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994 ha reso in radice superfluo e precluso in limine l’accertamento di merito paesaggistico in relazione all’abuso sottoposto a sanatoria; cosicché legittimamente l’autorità tutoria statale ha ancorato il proprio apprezzamento a tale rilievo pregiudiziale, impingente, per sua natura, anche nell’integrità dei valori paesaggisitci (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 maggio 2015, n. 2518; TAR Campania, Napoli, sez. III, 7 giugno 2017, n. 3074; sez. IV, 19 settembre 2017, n. 4445; sez. III 28 agosto 2018, n. 5290). Sia perché quest’ultimo figura, in ogni caso, accompagnarsi a valutazioni di ordine strettamente naturalistico-ambientale (sul punto, cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VII, 29 novembre 2016, n. 5536).

11. Il rilievo in parola nemmeno può dirsi inficiato dalla denunciata violazione e falsa applicazione dell’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994 (cfr. retro, sub n. 3.f).

Per consolidata giurisprudenza, ed a smentita delle proposizioni attoree, ai fini del perfezionamento del c.d. secondo condono edilizio, il limite volumetrico di mc 750 metri cubi è, infatti, da intendersi applicabile a tutte le opere, senza che sul punto rilevi la distinzione fra immobili a destinazione residenziale e immobili a destinazione produttiva (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, 3 settembre 2018, n. 5317; sez. VI, 7 giugno 2019, n. 3108; sez. II, 22 ottobre 2020, n. 4733; sez. IV, 5 gennaio 2022, n. 93; sez. III, 16 giugno 2022, n. 4098; 11 maggio 2023, n. 2894).

«Come affermato dalla Corte di Cassazione penale con la sentenza n. 31955/2015 – recitano gli arresti pretori dianzi richiamati – "ai fini del perfezionamento del condono edilizio di cui alla legge 724/1994, il limite volumetrico di 750 metri cubi previsto dall'art. 39, comma 1, è applicabile a tutte le opere, senza alcuna distinzione tra residenziali e non residenziali" … questo orientamento è già stato prospettato anche dalla Cassazione civile la quale – con la sentenza del 26 febbraio 2009 n. 4640 (sez. I) - ha statuito che "in tema di abusi edilizi, ai sensi dell'art. 39, comma 1, l. n. 724 del 1994, i limiti di cubatura cui è condizionata la sanabilità dell'abuso sono riferibili anche agli edifici ad uso non residenziale, secondo un'interpretazione che valorizzi l'intenzione del legislatore di porre un limite inderogabile alla sanabilità ricollegato all'entità oggettiva degli abusi edilizi e, di conseguenza, della lesione inferta ai valori espressi dalla normativa urbanistica a tutela di un interesse pubblico preminente, non rilevando in senso contrario le disposizioni di deroga ('ai limiti di cubatura di cui al comma 1') dell'art. 39, comma 16, della stessa legge, che si riferiscono unicamente al pagamento (e alla misura) dell'oblazione, e non alla condonabilità dell'abuso". Sulla medesima lunghezza d'onda si era collocata la giurisprudenza amministrativa: in particolare, il Consiglio di Stato (cfr. sez. V, 23 giugno 2008 n. 3098) ha affermato che il "limite posto dal primo comma del citato art. 39, il quale è diretto espressamente ad individuare gli immobili oggetto di sanatoria, si riferisce a qualsiasi tipo di costruzione, senza alcuna distinzione a seconda della sua destinazione (il superamento del limite è ammesso, nel medesimo comma, solo nel caso di annullamento della concessione edilizia)". In altra decisione, sempre il Consiglio di Stato (cfr. sez. V, 17 settembre 2008 n. 4416), nel rilevare che non possa ammettersi un condono privo di limiti quantitativi, ha ricordato che la Corte Costituzionale (28 luglio 1995 n. 416; 12 settembre 1995 n. 427; 23 luglio 1996 n. 302; 17 luglio 1996, n. 256), aveva sottolineato come le norme sul condono avessero carattere del tutto eccezionale e fossero, pertanto, particolarmente soggette al limite di ragionevolezza, con la conseguenza che l'esclusione di ogni limite quantitativo alla condonabilità degli edifici commerciali o industriali, trasformerebbe l'art. 39 della legge n. 724/1994 da disposizione di eccezione a disposizione di rottura incondizionata del controllo edilizio passato. I suddetti approdi ermeneutici sono interamente condivisi dal Collegio, il quale non ravvisa l'esistenza di convincenti argomenti di segno opposto, nemmeno fondati sulla portata derogatoria del comma 16 dell'art. 39 della legge n. 724/1994, che, come già chiarito, riguarda esclusivamente il pagamento dell'oblazione, evidentemente rilevante a fini anche diversi dall'accoglimento della domanda di condono, come infatti previsto dall'art. 38, comma 2, della legge n. 47/1985 in tema di estinzione dei reati edilizi. In definitiva, va osservato che sarebbe del tutto irragionevole ritenere condonabili in modo indiscriminato gli immobili a destinazione non residenziale, spesso di rilevante impatto sul territorio, e di porre invece limiti volumetrici invalicabili solo per quelli ad uso abitativo, senza considerare che la sanabilità senza alcun limite degli abusi inerenti agli edifici non residenziali si porrebbe anche in contrasto con l'evoluzione legislativa successiva in tema di condono, che ha circoscritto in maniera ancora più restrittiva la condonabilità di tale tipologia di immobili (cfr. art. 32 del decreto legge n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003)».

12. Ferma restando l’inconferenza dell’invocato strumento del dissenso costruttivo, previsto dagli artt. 14 bis, comma 3, della l. n. 241/1990 e 17, comma 1, del d.p.r. n. 31/2017 con riferimento, rispettivamente, al modulo procedimentale della Conferenza di servizi ed all’iter semplificato di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, la ricorrente non può fondatamente propugnare l’elargibilità di prescrizioni correttive dei ravvisati profili di incompatibilità paesaggistica (cfr. retro, sub n. 3.g).

In proposito, il Collegio ritiene di dover aderire al seguente arresto, sancito da Cons. Stato, sez. VI, n. 4954/2018: «in modo legittimo e corretto la Soprintendenza ha adottato il provvedimento impugnato in primo grado, prendendo in considerazione lo stato iniziale del manufatto e non anche il progetto di completamento e/o riqualificazione dell’opera … con riferimento al quale il Comune aveva dato il proprio assenso. E’ esatto cioè che la condonabilità del manufatto andava ancorata allo stato di fatto esistente al momento della istanza di condono, non potendosi fare riferimento alla ‘modifica progettuale migliorativa’ … Infatti, la legislazione statale ha previsto che il condono possa essere disposto per i manufatti considerati nella loro consistenza oggettiva alla data di riferimento, per come indicati nella domanda di condono: in sede amministrativa, non si possono ampliare i casi di condono, estendendoli anche alle successive modifiche strutturali, di per sé vietate e costituenti ulteriori abusi. In altri termini, qualora una istanza non risulti accoglibile in relazione al manufatto oggetto della domanda (per la preclusione di vincoli o per le sue caratteristiche oggettive), non si può addivenire al rilascio dell’atto di condono per un manufatto ‘diverso’, in loco realizzato in tutto o in parte al posto di quello non condonabile».

13. Non coglie nel segno la C., allorquando nega che legittima preesistenza dell’originario insediamento produttivo entro il contesto territoriale di riferimento potesse mai rappresentare un elemento detrattore dei valori paesaggistici tutelati (cfr. retro, sub n. 3.h).

Tanto, alla stregua di un duplice ordine di considerazioni.

In primis, perché – come acclarato retro, sub n. 9, ed a dispetto degli assunti di parte ricorrente – il compendio immobiliare de quo figura composto da una consistente porzione edificatoria (capannone ed annesso locale caldaie) realizzata in assenza del necessario titolo paesaggistico.

Poi, perché la Soprintendenza di NO e Avellino ha, comunque, fatto buon governo della direttiva pretoria, secondo cui il giudizio di incompatibilità paesaggistica deve consistere nell’apprezzamento concreto e puntuale dell’interazione tra un’opera specifica e i valori paesaggistici propri del contesto territoriale di riferimento, senza arrestarsi, cioè, all’enunciazione di formule generiche e stereotipe, ma esternando analiticamente le ragioni e gli elementi di ravvisato contrasto dell’opera medesima con l'ambiente circostante, tenuto conto delle sue caratteristiche impattanti (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 23 dicembre 2013, n. 6223; 24 marzo 2014, n. 1418; sez. III, 25 novembre 2014, n. 5837; sez. VI, 23 marzo 2016, n. 1201; 30 ottobre 2017, n. 5016; 17 maggio 2018, n. 2976; 15 ottobre 2018, n. 5909; TAR Lazio, Roma, sez. II, 5 febbraio 2009, n. 1212; 1° aprile 2014, n. 3585; TAR Campania, NO, sez. II, 22 settembre 2009, n. 4978; Napoli, sez. VIII, 10 novembre 2010, n. 23751; sez. II, 21 giugno 2016, n. 3115; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 23 giugno 2015, n. 1504; Catania, sez. IV, 30 luglio 2018, n. 1635), previa descrizione dell’edificazione realizzata, della relativa cornice paesaggistica, del rapporto tra la prima e la seconda, anche mediante l'indicazione dell'impatto visivo al fine di stabilire se esso si inserisca o meno in maniera armonica nel panorama naturale ed architettonico (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2014, n. 1034; 28 ottobre 2015, n. 4925; 15 novembre 2016, n. 4707; 6 marzo 2018, n. 1424; 9 aprile 2018, n. 2160; TAR Liguria, Genova, sez. I, 7 aprile 2016, n. 345; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 6 luglio 2017, n. 1101; TAR Toscana Firenze, sez. III, 5 dicembre 2017, n. 1519).

In particolare, ha svolto una sufficiente descrizione delle opere sottoposte a sanatoria (costruzioni progressivamente addizionate ad un originario opificio industriale assentito per una volumetria pari a mc 3.300, sino a ragguagliare una volumetria complessiva di mc 10.857,63); ha, quindi, rilevato che i manufatti abusivi, «privi di qualsivoglia qualità edilizia e di notevole estensione … sono caratterizzati da addizioni successive, tali da conferire al complesso edificato un’immagine disorganica, sciatta e oggettivamente incompatibile con qualsiasi tipo “paesaggio” (urbano, rurale, industriale, ecc.); ha ulteriormente argomentato che «essi incidono molto negativamente proprio su uno degli aspetti che il vincolo paesaggistico intendeva tutelare, quali l’ubertosa e fertilissima campagna che qualificava le zone non urbanizzate del comune, connotando la stessa come squallida periferia urbana»; ha, infine concluso che i medesimi, «peraltro … ben visibili da punti di vista accessibili al pubblico, quali la viabilità che costeggia il lotto … non possono certamente ritenersi compatibili con le esigenze di tutela postulate dal vincolo paesaggistico gravante sull’area per effetto del d.m. 22 febbraio 1970».

Trattasi, dunque, di valutazione sufficiente e perspicua nell’individuare il carattere impattante e degradante dell’edificazione sottoposta a sanatoria (previa descrizione della stessa) e il pregio paesaggistico del contesto territoriale di riferimento, nonché, quindi, nello stigmatizzare l’incompatibilità della prima rispetto al secondo, rilevabile, peraltro, ictu oculi dalle riproduzioni fotografiche a corredo della relazione soprintendentizia depositata in giudizio.

14. La denunciata omissione del preavviso di rigetto (cfr. retro, sub n. 3.i) non riveste portata invalidante l’impugnato provvedimento comunale n. 1 del 19 gennaio 2023.

Al riguardo, deve osservarsi che la dianzi accertata tempestività e legittimità del parere soprintendentizio del 10 settembre 2020, prot. 16130-P, ha reso dovuta, vincolata e ineludibile la determinazione reiettiva della richiesta sanatoria a cura della competente autorità comunale, senza la necessità alcun ulteriore apporto partecipativo dell’interessata, che sarebbe ormai risultato meramente superfluo, ripetitivo e defatigante, a fronte del contraddittorio procedimentale già ritualmente perfezionatosi in esito al preavviso di parere sfavorevole prot. n. 11329-P del 30 giugno 2020.

15. A ripudio della censura rubricata retro, sub n. 3.l, osserva il Collegio che, a norma dell’art. 32, comma 1, della l. n. 47/1985 (applicabile anche al c.d. secondo condono in virtù del rinvio contenuto nell’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994), «il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo, è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso», con la precisazione che, «qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio rifiuto».

Nell’ambito dello speciale modulo procedimentale tipizzato per il condono degli abusi edilizi, il legislatore ha, cioè, previsto non già l’adozione di un provvedimento autorizzatorio, bensì soltanto, in via propedeutica al rilascio del titolo edilizio in sanatoria, l’emissione del parere da parte delle amministrazioni preposte, quali, appunto, nella specie, oltre al verbale della Commissione Locale per il Paesaggio di Pontecagnano Faiano n. 1-35 del 10 dicembre 2019, il parere della Soprintendenza di NO e Avellino prot. 16130-P del 10 settembre 2020, che, siccome vincolante, imponeva all’autorità comunale di conformare direttamente – senza ulteriori intermediazioni provvedimentali superfetative – il proprio pronunciamento al relativo contenuto dispositivo.

16. In conclusione, stante la sua ravvisata infondatezza, il ricorso in epigrafe va respinto.

17. Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di NO (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Laura Zoppo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Olindo Di Popolo	Nicola Durante

IL SEGRETARIO