Pubblicato il 29/05/2025

N. 04677/2025REG.PROV.COLL.

N. 05914/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5914 del 2024, proposto da
Pro-Gest S.p.A., Cartonstrong Italia S.r.l., Ondulati Maranello S.p.A., Ondulato Trevigiano S.r.l., Plurionda S.p.A. e Trevikart S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Veronica Pinotti e Martino Sforza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ds Smith Holding Italia S.p.A. e Associazione Italiana Scatolifici – Acis, non costituite in giudizio;

per la ottemperanza

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. VI n. 02906/2023, resa tra le parti, e per la conseguente declaratoria di nullità del provvedimento n. 31085 assunto dalla detta Autorità nell’adunanza del 20 febbraio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Martino Sforza e l'avv. dello Stato Sergio Fiorentino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame la società ricorrente agisce al fine di ottenere l’ottemperanza della sentenza n. 2906 del 2023 di questa sezione, recante accoglimento dell’originario ricorso limitatamente alla quantificazione della sanzione.

2. La controversia definita dalla sentenza ottemperanda aveva ad oggetto l’impugnativa del provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato n. 27849, adottato in data 17 luglio 2019 a conclusione del procedimento I805 “Prezzi del cartone ondulato” e notificato alle ricorrenti in data 6.8.2019. In particolare, le società Pro-Gest S.p.A., Cartonstrong Italia S.r.l., Ondulato Trevigiano S.r.l., Ondulati Maranello S.p.A. e Plurionda S.p.A. sono state destinatarie, in solido, delle sanzioni pecuniarie amministrative pari a 24.502.629 euro e 23.061.298 euro per aver partecipato a due intese uniche complesse e continuate nei mercati della produzione e commercializzazione, rispettivamente, di fogli ed imballaggi in cartone ondulato.

Con il provvedimento n. 31085 del 20 febbraio 2024 l’Autorità procedeva alla rideterminazione della sanzione, in attuazione della sentenza ottemperanda. In particolare, per i comportamenti nel mercato della produzione e vendita di fogli in cartone ondulato alla parte ascritti nel provvedimento n. 27849, la sanzione viene rideterminata nella misura di 20.178.636 euro, mentre la sanzione amministrativa pecuniaria da applicare in solido alle società Pro-Gest S.p.A., Trevikart S.p.A. e Ondulati Maranello S.p.A., per i comportamenti nel mercato della produzione e vendita degli imballaggi in cartone ondulato alle stesse ascritti nel Provvedimento n. 27849, viene rideterminata nella misura di 11.530.649 euro.

3. Con il presente ricorso le società odierne ricorrenti contestano la statuizione adottata in asserita attuazione della predetta sentenza, deducendo i seguenti vizi:

- violazione ed elusione della sentenza 2906 cit., ex artt. 112 e ss. c.p.a., omessa considerazione dell’assenza di effetti delle intese ai fini della determinazione dell’importo base delle sanzioni, delle interruzioni ai fini della determinazione della durata delle presunte intese, della limitata capacità contributiva del Gruppo Pro-Gest ai fini della determinazione delle sanzioni e della censura relativa alla erronea applicazione degli sconti da cumulo sanzioni e da minore partecipazione dopo la riduzione per la domanda di clemenza.

L’autorità si è costituita in giudizio e, controdeducendo punto per punto, ha chiesto il rigetto dell’appello.

4. Alla camera di consiglio del 22 maggio 2025 la causa è passata in decisione.

5. Il ricorso è fondato in parte qua.

6. Occorre prendere le mosse dal richiamo al contenuto della sentenza di cui si chiede l’ottemperanza con cui la sezione, se per un verso ha confermato il rigetto delle censure dedotte avverso la individuazione e contestazione dell’ an della condotta sanzionata, per un altro verso ha accolto il ricorso limitatamente alla quantificazione della sanzione.

6.1 In particolare, la sentenza ottemperanda, sul punto della qualificazione in contestazione, ha così statuito: “ 6.3. Preliminarmente allo scrutinio di tale ultimo ordine di censure, è opportuno effettuare una sintetica ricognizione del contesto normativo riferimento cui, peraltro, l’Autorità afferma di essersi attenuta nella quantificazione degli importi comminati. Ai sensi dell’art. 31 della L. n. 287/1990 “per le sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alla violazione della presente legge si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689”. L’art. 11 della fonte normativa richiamata dispone che «nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche». L’impianto normativo prevede, pertanto, la modulabilità della sanzione in ragione delle specificità del caso concreto. Le Linee Guida, in tema di quantificazione della sanzione, dispongono ai punti 7 e ss. che la sanzione venga calcolata moltiplicando una percentuale del valore delle vendite determinata in funzione della gravità dell’infrazione, per la durata dell’intesa contestata (espressa in anni, mesi e giorni). Il valore rilevante ai presenti fini, è quello del fatturato generato, anche attraverso eventuali società controllate, dalla produzione e commercializzazione dei beni oggetto dell’intesa nell’ultimo anno intero di partecipazione alla stessa, al netto di IVA e altre imposte. L’importo assunto quale base di calcolo della sanzione è, quindi, ancorato ad un dato di base ricavato sulla base di dati oggettivi. L’importo così calcolato viene considerato solo per una quota parte percentuale da definirsi, a cura dell’Autorità, in funzione della gravità dell’infrazione, nella misura massima del 30% del valore delle vendite. È, altresì, previsto che in presenza di violazioni particolarmente gravi quali, per espressa previsione, le intese orizzontali segrete di fissazione dei prezzi, di ripartizione dei mercati e di limitazioni della produzione (caratteri rilevati e contestati dall’Autorità), la percentuale di riduzione non possa essere inferiore al 15%. Nel caso di specie, l’Autorità, sul rilievo dell’indisponibilità di elementi certi circa l’effettivo impatto dell’intesa sul mercato, applicava a tutte le partecipanti lo specificato valore percentuale minimo. Il quantum così parametrato, ai sensi dell’art. 25 delle Linee Guida, viene rimodulato in relazione alle responsabilità del singolo operatore tenuto conto di eventuali circostanze aggravanti/attenuanti rinvenibili nella fattispecie. L’importo risultante all’esito del descritto procedimento di calcolo, è ulteriormente previsto che non possa eccedere il tetto fissato dall’art. 15 della L. n. 287/1990, a norma del quale, nel testo ratione temporis vigente, l’Autorità «nei casi di infrazioni gravi, tenuto conto della gravità e della durata dell'infrazione, dispone inoltre l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del fatturato realizzato». Ai sensi dell’art. 30 delle Linee Guida, una ulteriore riduzione della sanzione sino alla concorrenza dell’importo della stessa, è riconoscibile in applicazione di un programma di clemenza. La considerazione delle circostanze concrete (dimensioni delle aziende e rilievo del ruolo rivestito nell’intesa), ai sensi dell’art. 34 delle Linee Guida, può consentire una ulteriore riduzione della sanzione.

6.4. L’Autorità, a sostegno della congruità e ragionevolezza della sanzione comminata, allega la già evidenziata applicazione, per tutte le partecipanti alle intese, del coefficiente di gravità nella misura minima del 15% del valore delle vendite, procedendo, come indicato nelle tabelle riportate nel provvedimento impugnato, alle ulteriori riduzioni (in termini percentuali variabili in relazione ad ogni singola fattispecie) contemplate dall’illustrata normativa. L’applicazione del coefficiente in questione nella misura minima a fronte della oggettiva gravità delle intese, da ritenersi sussistente in ragione della descritta natura delle stesse, a prescindere dagli effetti indotti sul mercato, priverebbe per ciò solo di pregio la dedotta incongruità dell’importo della sanzione. Di diverso avviso è l’appellante che evidenzia una pluralità di profili di erroneità nella quantificazione della misura.

6.5. Sotto un ulteriore profilo l’appellante lamenta l’erronea valutazione della gravità della condotta. Questa censura merita accoglimento per quanto di ragione. Come detto ai sensi dell’art. 15 della l. n. 287/1990, l’Autorità, «tenuto conto della gravità e della durata dell'infrazione, dispone l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa o associazione di imprese nell'ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida». La disciplina attuativa del richiamato precetto normativo è contenuta nelle «Linee Guida sulla modalità di applicazione dei criteri di quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità in applicazione dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/90» adottate con Delibera AGCM 22 ottobre 2014, n. 25152 che detta i criteri in base ai quali dovrà essere nel concreto fissato l’importo della sanzione avuto riguardo alla natura, gravità e durata dell’infrazione accertata. L’importo base della sanzione, ai sensi del punto 7 delle Linee Guida «si ottiene moltiplicando una percentuale del valore delle vendite determinata in funzione del livello di gravità dell’infrazione, alla durata della partecipazione di ciascuna impresa all’infrazione». L’importo così determinato non può in ogni caso eccedere il valore del 30% delle vendite (punto 11 delle Linee Guida). Per le violazioni più gravi la percentuale del valore delle vendite considerata sarà di regola non inferiore al 15% (punto 11 delle Linee Guida). Il coefficiente di gravità consente di definire sulla base di un parametro certo (volumi di vendita) l’importo base cui applicare gli aumenti e riduzioni commisurati alle concrete peculiarità della condotta oggetto di contestazione. Tuttavia, lo scarto esistente fra il minimo valore percentuale del 15% del coefficiente in questione e il massimo valore percentuale del tetto imposto dalla norma nel 10%, determina nel concreto un appiattimento della sanzione su quest’ultimo valore frustrando la ratio della disciplina di settore, sia di rango legislativo che regolamentare, astrattamente improntata ad una differenziazione della sanzione in funzione delle specificità delle condotte e dei ruoli imputabili a ciascun singolo operatore. La circostanza trova indiretta conferma nello stesso provvedimento impugnato (punto 504) laddove l’Autorità precisa che le sanzioni applicate alle partecipanti alle intese oggetto del presente giudizio, «eccedono per la maggior parte delle aziende coinvolte, il limite massimo previsto dall’art. 15, comma 1, della legge n. 287/1990». Ne deriva che, sia pur in termini non assoluti ma percentuali, il tetto legale determina una riduzione tanto più significativa quanto è maggiore lo scostamento in aumento della sanzione. In altri termini, il beneficio riconosciuto dalla norma ad ogni azienda, si determina in funzione dell’entità dello scostamento della sanzione (calcolata come sopra descritto) dal tetto legale, determinando il paradossale risultato che maggiore è la gravità della condotta, maggiore può rivelarsi il vantaggio che il trasgressore ricava. È, quindi, possibile affermare che la ratio sottesa alla norma di legge, individuabile nella necessità di contenere l’entità della sanzione entro limiti di sostenibilità finanziaria, di fatto limita, quando non esclude, la possibilità di graduare la stessa adeguandola alle effettive responsabilità degli autori delle condotte illegittime. Dell’eliminazione di tale discrasia dovrà farsi carico l’Autorità in sede di ridefinizione degli importi delle sanzioni considerando il valore primario della disposizione di cui all’art. 15 della l. n. 287/1990.

L’appello, relativo alle summenzionate plurime censure del trattamento sanzionatorio, va, pertanto, accolto. Il provvedimento impugnato deve essere annullato nella parte relativa alla quantificazione della sanzione. L’Autorità dovrà ridefinire gli importi delle stesse alla luce delle considerazioni esposte e dando rilievo al coinvolgimento pieno, medio e lieve di ogni singola impresa coinvolta ”.

7. A fronte di tale accoglimento in parte qua, in sede di rideterminazione l’Autorità, con il provvedimento n. 31085 del 20 febbraio 2024, ha rideterminato le sanzioni irrogate al gruppo Progest, rispettivamente, per la partecipazione all’intesa fogli nell’importo di 20.178.636 euro e per la partecipazione all’intesa imballaggi nell’importo di 11.530.649 euro.

7.1 In particolare, sulla scorta di quanto indicato in alcune sentenze di appello relative al medesimo cartello (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenze del 19 gennaio 2023, n. 671 e del 20 gennaio 2023, nn. 688, 690, 691), tra cui quella in esame, l’Autorità ha distinto la partecipazione delle imprese in funzione del loro coinvolgimento “pieno, medio o lieve” al fine di modulare il trattamento sanzionatorio di ciascuna impresa in relazione alle infrazioni di cui si sia resa responsabile.

7.2 Per quanto di interesse ai fini della presente causa, nel procedimento di rideterminazione il livello di partecipazione del gruppo Progest all’infrazione relativa al mercato del foglio in cartone ondulato è stato considerato pieno, mentre il livello di partecipazione all’infrazione relativa al mercato degli imballaggi in cartone ondulato è stato considerato medio, applicando una significativa riduzione delle due sanzioni.

8. Così richiamati i punti controversi, sulla scorta dei limiti derivanti dall’accoglimento in parte qua dell’appello a suo tempo proposto dalla odierna parte ricorrente, ed in analogia coi precedenti della sezione su analoghe fattispecie (cfr. ad es. sentenze nn. 6532, 6819 e 9474 del 2024), appare fondato il ricorso in esame nella sola parte (punto D dell’unico articolato motivo di ricorso) in cui la società contesta l’atto impugnato laddove non ha inteso applicare un adeguato sconto, avendo la società odierna ricorrente predisposto e attuato un programma di compliance antitrust . Tale sconto appare correttamente applicabile, in termini di esercizio della giurisdizione di merito ex art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a., nella misura del 10 % in luogo del 5 % applicato dall’Autorità.

8.1 In particolare, tale programma è stato adottato e comunicato dopo soli pochi mesi dall’avvio dell’originario procedimento e circa un anno e mezzo prima dell’invio della comunicazione delle risultanze istruttorie.

A fronte di tali elementi la riduzione in una misura maggiore di quella applicata appare coerente alla sentenza di accoglimento, laddove ha inteso dettare all’Autorità di rideterminare l’entità delle sanzioni irrogate tenendo conto del grado di coinvolgimento di ogni singola impresa autrice delle condotte contestate.

8.2 Né sul punto appaiono dirimenti le linee guida limitative richiamate dall’Autorità ovvero il confronto con le altre imprese, all’esito delle quali invero il ruolo della odierna ricorrente si pone in termini peculiari e mediani, tali da giustificare l’ulteriore incremento della riduzione pari al 5 % in più.

In proposito, va condivisa la deduzione per cui il programma di compliance della odierna ricorrente si è dimostrato efficace, in quanto ha consentito l’immediata emersione di pregresse condotte che hanno poi formato oggetto della domanda di leniency.

9. In relazione ai primi due punti dell’unico articolato motivo di gravame, ne va dichiarata l’inammissibilità in quanto tesi a rimettere in discussione il perimetro decisionale della sentenza ottemperanda, la quale ha condiviso l’impostazione sanzionatoria, sia in termini di gravità che di durata, posti a base del provvedimento impugnato in prime cure. In proposito, va ribadito che le censure accolte hanno riguardato unicamente la quantificazione della sanzione conseguente alla gravità dell’illecito accertato ed alla relativa durata. Pertanto, va fatta applicazione del principio per cui il giudizio di ottemperanza può svolgersi nei limiti del perimetro soggettivo e oggettivo definito dal giudicato da eseguire.

10. Per il resto, l’Autorità ha ben adempiuto all’ordine di rideterminazione imposto dalla sentenza ottemperanda: sia a fronte del limitato perimetro imposto dalla sentenza stessa, senza che al riguardo possano trarsi elementi da una ben diversa vicenda (di cui alla sentenza resa in materia di revocazione, n. 2161 del 2024); sia in relazione alla gravità della accertata violazione.

10.1 Sul primo versante infatti, la peculiarità della vicenda si riverbera sulla specificità di ogni posizione, con la conseguenza che le riduzioni invocate possono avere ad oggetto unicamente la particolare posizione della odierna parte ricorrente, come evidenziato in relazione alla ulteriore riduzione spettante per la predisposizione ed attuazione di un programma di compliance.

10.2 Sul secondo versante, il coefficiente di gravità utilizzato dall’Autorità nella specie appare ragionevole e proporzionato in quanto permette alla sanzione di mantenere un’effettiva efficacia deterrente.

10.3 Il tema relativo agli effetti delle intese non può ritenersi, da un punto di vista logico e giuridico, una peculiarità delle posizioni dei singoli partecipanti, afferendo, al contrario, ad un tratto oggettivo delle intese e, in particolare, alla portata effettuale che tali condotte hanno avuto sul mercato. Nel caso di specie, l’Autorità ha preso in considerazione questo aspetto, come emerge, chiaramente, dalla lettura del par. 494 del provvedimento del 2019, nel quale l’A.G.C.M. ha spiegato che, proprio in ragione dell’assenza “di elementi puntuali” che consentissero “di stimare l’effettivo impatto economico dell’intesa sul mercato”, la percentuale del valore delle vendite considerata ai fini del calcolo era stata fissata per tutte le parti nella misura del 15 per cento. L’Autorità ha, quindi, applicato la soglia minima prevista dalla Linee Guida per le intese orizzontali segrete e, in parte qua, il provvedimento di rideterminazione (che riprende i contenuti del primo provvedimento) non può ritenersi contrario alle statuizioni della sentenza della Sezione che, come spiegato, ha imposto una differenziazione della sanzione in funzione “delle specificità delle condotte e dei ruoli imputabili a ciascun operatore”, non ricomprendendo, quindi, aspetti oggettivi delle intese, come tali, comuni a tutti i partecipanti.

10.4 Analogamente ai precedenti della sezione, va ulteriormente osservato come la pretesa di una ulteriore decurtazione del trattamento sanzionatorio in ragione della mancanza degli effetti delle intese sul mercato non possa essere condivisa, neppure operando un’autonoma valutazione ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a., che assegna al Giudice amministrativo giurisdizione di merito sulle sanzioni amministrative, anche delle Autorità amministrative indipendenti. In subiecta materia il Giudice amministrativo ha, infatti, piena giurisdizione, al pari di quanto avviene per il Giudice unionale, considerato che l’art. 31 del Regolamento n. 1/2003 è ritenuto “la base giuridica di riferimento che attribuisce alla Corte la competenza estesa al merito in ambito antitrust, per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni con cui la Commissione infligge un’ammenda o una penalità di mora, circostanza che implica che essa possa annullare, ridurre o maggiorare l’ammenda o la penalità di mora inflitta” (Corte di Giustizia dell’Unione europea, 10 luglio 2014, Telefónica e Telefónica de España/Commissione, causa C-295/12, punti 198 e 199). La piena giurisdizione estesa al merito è, del resto, considerata una “garanzia supplementare a favore delle imprese di un controllo assolutamente rigoroso da parte di un tribunale indipendente e imparziale sull’importo dell’ammenda che è stata loro inflitta” (conclusioni dell’Avvocato Generale nella causa Commissione/Tomkins, C-286/11 punto 40; v., inoltre, le conclusioni dell’Avvocato Generale nella causa Telefónica e Telefónica de España/Commissione, C-295/12 P, punto 107, e giurisprudenza ivi citata). Secondo la Corte di Giustizia questa giurisdizione “autorizza il giudice, al di là del mero controllo di legittimità della sanzione, a sostituire la sua valutazione a quella della Commissione e, di conseguenza, a eliminare, ridurre o aumentare l’ammenda o la penalità inflitta” (Corte di Giustizia dell’Unione europea, 27 aprile 2017, causa C-469/15 P, punto 74 e giurisprudenza ivi citata).

10.5 Declinando questi principi al caso di specie, si osserva come la sanzione debba avere, comunque, un effetto deterrente, da apprezzarsi anche in ragione della gravità della condotta contestata. Nella vicenda in esame la parte ha preso parte, pur in misura lieve, ad intese che costituiscono una violazione molto grave del diritto antitrust, e, di conseguenza, la sanzione non può che tener conto di tale aspetto, onde realizzare la funzione special-preventiva tipica del diritto sanzionatorio, non punendosi, soltanto “quia peccatum est” (come nelle teoriche retributive), “sed ne peccetur”, e, quindi, al fine di dissuadere il reo dal compimento di ulteriori condotte omologhe a quelle vietate. Una riduzione come quella pretesa da parte ricorrente oblitererebbe l’effetto dissuasivo della sanzione.

10.6 Quanto sin qui rilevato rende infondato anche il terzo profilo di cui all’unico articolato motivo (sub lettera C del ricorso), peraltro genericamente riferito alla limitata capacità contributiva del gruppo, smentita sia in relazione alla accertata partecipazione sia ai relativi effetti e benefici.

11. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso appare fondato nei limiti indicati, con conseguente riduzione della sanziona applicata nella misura di un ulteriore 5 %.

Sussistono giusti motivi, a fronte della soccombenza parziale reciproca, per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione con conseguente riduzione della sanziona applicata nella misura di un ulteriore 5 %.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO