Pubblicato il 20/05/2025

N. 04291/2025REG.PROV.COLL.

N. 03576/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3576 del 2022, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Amati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Carrodano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Riccardo Birga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Liguria, Sezione II, n.-OMISSIS-, resa inter partes , concernente un diniego di intervento repressivo comunale afferente a pretesi abusi edilizi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carrodano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° aprile 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Birga e Simona Rinaldi Gallicani per Andrea Amati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 30/2020, proposto innanzi al T.a.r. Liguria, il signor -OMISSIS- – comproprietario del fabbricato sito nel Comune di Borghetto di Vara, via Termine n. 7, a confine con il fabbricato sito nel contiguo Comune di Carrodano, censito a catasto al Foglio 20, particella 154, subalterni 5 e 14, di proprietà rispettivamente della -OMISSIS- e delle Signore -OMISSIS- – aveva chiesto l’annullamento del provvedimento n. 6636 del 26 ottobre 2019, con il quale il Comune di Carrodano aveva archiviato la sua richiesta di accertamento e perseguimento di abusi edilizi che sarebbero stati realizzati presso l’abitazione limitrofa.

2. Parte ricorrente aveva rimarcato che “ gli abusi denunciati dal Signor -OMISSIS-consistono, tra l'altro, in modifiche strutturali ai solai interni ed alla muratura di sostegno della copertura, tali da compromettere la stabilità dell'immobile e da incidere negativamente sul fabbricato del ricorrente che è in aderenza a quello delle controinteressate ”; tuttavia l’amministrazione comunale ha presunto - sulla base delle sole dichiarazioni delle proprietarie - che le opere fossero state (“ probabilmente ”) realizzate in occasione di un intervento di ristrutturazione del fabbricato “di cui a/la pratica edilizia n. 6 del 1962” per trarne la conclusione che, trattandosi di attività edilizia anteriore al 1° settembre 1967, non necessitasse "comunque" di titolo edilizio.

3. Ha, quindi, dedotto la violazione dell’obbligo di perseguire gli abusi edilizi commessi, in quanto la mera presunzione di anteriorità delle opere rispetto all’anno 1967 non legittimava l’archiviazione del procedimento.

Inoltre ha evidenziato che quanto osservato dal Comune, nel senso che “ le opere messe in atto nelle unità immobiliari ora intestate a -OMISSIS- (muro di mattoni realizzato a confine della proprietà e solai interni) non erano da considerarsi opere per le quali era necessario il deposito strutturale previsto in allora dalla Legge 5 novembre 1971 n. 1086 ” , non esclude la natura abusiva dell’intervento, tanto che “ anche anteriormente al 1 settembre 1967 il titolo edilizio era necessario per gli interventi edilizi realizzati all'interno dei centri abitati”.

Il provvedimento impugnato sarebbe dunque viziato per difetto di istruttoria e di motivazione e per contraddittorietà anche perché esso si limita a richiamare la legge 765/1967, ma non chiarisce se il fabbricato delle controinteressate ricadesse o meno, prima dell’anno 1967, all’interno del centro abitato; in realtà l’intervento sarebbe stato realizzato in epoca successiva al 1967 (anzi successiva al 1970).

4. Nella resistenza del Comune di Carrodano, il Tribunale adìto (Sezione II) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha dichiarato il ricorso inammissibile;

- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 3.000,00 oltre accessori).

4.1. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- “ trattandosi di attività interna ai due fabbricati adiacenti, il ricorrente avrebbe dovuto quanto meno rappresentare la ragione per cui le pur risalenti modificazioni che le controinteressate hanno apportato ai fabbricati di rispettiva proprietà necessitassero dei titoli edilizi di cui è denunciata la mancanza. Si tratta infatti di attività che attengono alla sfera interna degli edifici, che non ne hanno comportato la seppur parziale modificazione della destinazione d'uso, sì che allo stato il ricorso deve essere dichiarato inammissibile ”.

5. Avverso tale pronuncia il signor -OMISSIS-ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 1° aprile 2022 e depositato il 29 aprile 2022, articolando un unico complesso motivo di gravame così rubricato: “ Errore nel giudizio laddove il TAR Liguria qualifica gli interventi oggetto del provvedimento impugnato quali attività meramente interna ai fabbricati e determina così l’inammissibilità del ricorso ”.

5.1. Ha evidenziato che il ricorrente non denunciò, come erroneamente ritenuto in sentenza, una serie di “ …attività che attengono alla sfera interna degli edifici, che non ne hanno comportato la seppur parziale modificazione della destinazione d’uso… ”, ma espose “ un insieme di fattispecie assai più gravi e complesse ” che avrebbero comportato la realizzazione di importanti opere strutturali, individuate nel rifacimento dei solai in cemento armato e nella realizzazione di una scala di accesso al vano sottotetto, e di un non trascurabile aumento di volumetria non assentita (24 mc) al piano terra. Il rifacimento degli elementi strutturali avrebbe di fatto creato una situazione di potenziale pericolo per la stabilità dell’immobile dell’odierno appellante, così come l’ampliamento al piano terra, essendo stato realizzato in quello che costituisce di fatto l’alveo di un torrente, in zona sottoposta a vincolo idrogeologico, costituirebbe un obiettivo profilo di pericolosità idraulica. Ha quindi ribadito tutte le deduzioni riportate nel ricorso introduttivo e nella memoria depositata in primo grado.

5.2. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento dell’atto con lo stesso impugnato. Con vittoria di spese di entrambi i gradi del giudizio.

6. In data 24 maggio 2022 il Comune di Carrodano si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

7. In data 22 dicembre 2023 parte appellata ha depositato memoria di controdeduzioni, al fine di eccepire l’inammissibilità del gravame per mancata espressa riproposizione dei motivi di primo grado e per mancata articolazione di censure afferenti il quadro motivazionale dell’impugnata sentenza ipotizzando un aumento di volumetria che non era stato oggetto di segnalazione. Inoltre si eccepisce che il mancato riferimento nell’esposto alla presunta difformità in pianta testimonia la carenza di interesse al ricorso sul punto e si controdeduce nel senso dell’infondatezza delle opposte censure essendo stata accertata la collocazione delle opere ante ’67 a seguito di apposito sopralluogo di tecnico comunale.

8. In data 2 gennaio 2024 parte appellante ha depositato memoria di replica insistendo per l’accoglimento del gravame.

8.1. In particolare ha evidenziato che i suddetti interventi non possono qualificarsi come “ attività che attengono alla sfera interna degli edifici ”, essendone evidente la portata esterna alla proprietà in cui sono stati realizzati e che i manufatti oggetto del presente procedimento sono da sempre parte di un centro abitato e, pertanto, la relativa attività edilizia è subordinata al rilascio delle necessarie autorizzazioni amministrative già da prima del 01.09.1967. Si evidenzia, infine, che nelle more del giudizio la Corte di Appello di Genova si è pronunciata accogliendo la querela di falso presentata dall’odierno appellante avverso il permesso di costruire datato 1962, sulla base del quale il Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale ha ritenuto che tutti gli interventi riconosciuti sarebbero stati realizzati prima dell’anno 1967.

9. Con ordinanza n. 2244 del 7 marzo 2024 il Collegio, “ in ragione della opportunità di acquisire chiarimenti dalle parti per meglio lumeggiare la vicenda ”, ha disposto il rinvio della trattazione della causa.

10. All’esito dell’udienza del 14 maggio 2024, è stata emessa ordinanza istruttoria, n. 5025 del 5 giugno 2024, nei seguenti termini:

<< Ritenuto necessario, al fine del decidere, disporre verificazione e, per l’effetto, ai sensi dell’art. 66 c.p.a. disporre quanto segue:

-- alla luce del tenore delle rispettive difese si rende necessario un approfondimento istruttorio inteso ad accertare i seguenti profili della vicenda:

- se il manufatto originario sia stato interessato da interventi di ristrutturazione in grado di alterarne la consistenza strutturale e/o planovolumetrica;

- se tali opere siano state realizzate prima o dopo il 1967;

- se il manufatto de quo insisteva, all’epoca delle stesse, all’interno o all’esterno del centro abitato;

- ogni altro elemento/circostanza fattuale utile ai fini della soluzione della controversia;

-- si nomina quale verificatore un ingegnere, in possesso delle necessarie competenze tecniche, dell’Ufficio del Genio civile di Genova all’uopo individuato dal Direttore responsabile;

Atteso che ai fini dell’espletamento dell’incarico istruttorio il verificatore è autorizzato:

- all’accesso al fascicolo di causa presso la Segreteria di questa Sezione e all’esame della documentazione esistente agli atti delle pubbliche amministrazioni interessate;

- allo svolgimento delle ulteriori attività ritenute utili a rispondere ai quesiti sopra formulati;

Ritenuto che la verificazione:

- andrà effettuata in contraddittorio tra le parti, previa formale convocazione delle medesime, le quali hanno la facoltà di farsi assistere da un tecnico di fiducia;

- avrà luogo entro il termine di sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione, o notificazione se anteriore, della presente ordinanza e la relazione conclusiva, corredata, altresì, se del caso, da opportuni elaborati grafici e da riproduzioni fotografiche, sarà depositata nel fascicolo del giudizio con le previste modalità telematiche entro i successivi trenta giorni;

Rilevato che, ai sensi dell’art. 20, comma 1, c.p.a., “ Il verificatore e il consulente, se scelti tra i dipendenti pubblici o tra gli iscritti negli albi di cui all'articolo 13 delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile, hanno l'obbligo di prestare il loro ufficio, tranne che il giudice riconosca l'esistenza di un giustificato motivo ”, qualora non sia possibile fornire riscontro, anche in parte, al quesito sopra formulato, il verificatore è chiamato ad illustrare le ragioni ostative al completo espletamento dell’incarico istruttorio;

- le spese della verificazione verranno regolate ai sensi dell’art. 66, comma 4, c.p.a., ma si dispone sin d’ora che sia corrisposto in favore del verificatore, quale anticipo, l’importo di € 2.000,00 (duemila/00) a carico della parte appellante >>.

11. Con ordinanza n. 9098 del 13 novembre 2024 il Collegio ha “ Ritenuto necessario provvedere alla rettifica di detta ordinanza, di cui pertanto si impone la revoca, nel senso che il verificatore deve essere un ingegnere, in possesso delle necessarie competenze tecniche, non “dell’Ufficio del Genio civile di Genova” bensì “dell’Ufficio del Genio Civile della Città Metropolitana di Genova”; Ritenuto per il resto di confermare il contenuto della revocanda ordinanza ”.

12. In data 3 febbraio 2025 è stata depositata in atti la relazione del verificatore.

13. In data 24 febbraio 2025 parte appellante ha depositato memoria al fine di chiedere, anche alla luce delle risultanze della disposta verificazione, l’accoglimento dell’appello.

14. In data 28 febbraio 2025 il Comune appellato ha a sua volta depositato memoria concludendo, all’esito del disposto incombente istruttorio, per il rigetto del gravame.

15. All’udienza del 1° aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

16. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

16.1. L’infondatezza del gravame consente di reputare assorbita ogni eccezione in rito sollevata da parte appellata nel senso della inammissibilità dell’opposta iniziativa processuale.

17. Venendo, quindi, al merito delle deduzioni sollevate occorre innanzitutto rilevare che gli elementi acquisiti a seguito della disposta verificazione consentono di evincere con adeguata verosimiglianza che le opere sono antecedenti alla soglia temporale del 1967.

Il Verificatore, nel fornire risposta ai quesiti posti dal Collegio, ha rilevato che:

- “l’aumento dei carichi e sovraccarichi nei solai, la differenza di peso e caratteristiche di muri in blocchi in laterizio rispetto a muri in pietra, e la diversa distribuzione delle azioni sismiche a seguito delle modifiche a solai e coperture, ritengo plausibile che gli interventi realizzati possano aver

comportato una “ alterazione della consistenza strutturale” dell’edificio”;

- “Gli interventi hanno comportato la trasformazione di una porzione di copertura a falde in copertura piana, la modifica di una falda della copertura e un, seppur limitato, spostamento di un muro perimetrale” così da avere “ alterato la consistenza strutturale e planivolumetrica del manufatto ”;

- “I materiali e i componenti edilizi utilizzati, per quanto ancora visibile nel sottotetto dell’unità immobiliare -OMISSIS-, si ritengono compatibili quelli utilizzati negli anni 60-70”

- “ si ritiene ragionevole che gli interventi elencati al punto precedente siano stati realizzati prima del 1967. Meno certezze ci possono essere in merito alla datazione della scala e del sottotetto, ma non perché ci siano motivazioni per datarle diversamente, ma semplicemente perché non sono indicate nelle planimetrie catastale e dell’atto di successione. Entrambi i documenti, peraltro, redatti dallo stesso tecnico. Ma, anche a fronte di tale mancanza, si può ritenere plausibile che tutti gli interventi siano stati realizzati in un’unica occasione ”;

- “si può ritenere che il comune di Carrodano non abbia mai, se non in tempi recenti, considerato

località “ Termine ” come “ centro abitato ”;

- “Che tale località sia stata delimitata ufficialmente come centro abitato solo nel 1980, a seguito

di un provvedimento di Regione Liguria. E che, quindi, prima del 1967, all’epoca in cui si possono ritenere databili le opere oggetto del ricorso, il comune di Carrodano non valutasse il sito dell’intervento ricompreso nel centro abitato. ”.

18. Ebbene, alla luce di tali risultanze occorre osservare che un immobile “ante 1967” può essere considerato legittimo in assenza di licenza solo se è stato realizzato:

i) fuori da un centro abitato,

ii) in un’area non interessata né da piani regolatori né da regolamenti edilizi,

iii) prima dell’entrata in vigore della L. 765/67.

18.1. La prima circostanza, alla luce delle testé riportate risultanze della disposta verificazione, può dirsi assodata, così come la terza, mentre non è chiaro se ricorra la seconda circostanza, quella relativa alla presenza o meno di una disciplina locale che imponeva comunque il rilascio di un titolo edilizio.

Afferma parte appellante che “ in tutto il Comune di Carrodano non era consentita edilizia libera fin dal maggio del 1940. Tale ultima circostanza è coerente con il permesso rilasciato nel 1957 (di cui al doc. 21 di parte ricorrente) per la costruzione di un immobile nella medesima località e financo con il permesso di costruzione del 1962 esibito dalle controinteressate ”.

Per vero, come ribadito di recente da questa Sezione, “ È da considerare legittimo, valido e cogente, l'obbligo di munirsi di licenza edilizia, imposto dal regolamento edilizio adottato anteriormente alla legge urbanistica del 1967, atteso che la previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori limitata ai centri abitati, come prevista dall'art. 31 l. 17 agosto 1942 n. 1150, non impediva ai Comuni di estendere all'intero territorio comunale il potere di pianificazione e controllo dell'attività edilizia, trattandosi di una tipica prerogativa degli enti locali, che come tale non poteva e non può integrare alcuna violazione del principio di eguaglianza sostanziale tra cittadini o di ingiustificata disparità di trattamento dei medesimi ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n.1297).

18.2. La questione quindi può dirsi rilevante, dovendosi stabilire se gli elementi documentali consentano di evincere la sussistenza di una disciplina regolamentare ante ’67 vigente nel territorio comunale.

Afferma al riguardo il Verificatore che “ Non è pertanto possibile valutare se, precedentemente alla fine del 1963, il Comune di Carrodano avesse adottato provvedimenti che potevano prevedere la richiesta di autorizzazioni per effettuare interventi edilizi, entro o fuori da quelli che poteva considerare centri abitati. Non si può però escludere tale eventualità, considerato che Il ricorrente ha prodotto, nella documentazione presentata in primo grado al T.A.R. Liguria, un “ permesso di costruzione ” del Comune di Carrodano, per la costruzione di un fabbricato, in un’area vicina all’edificio oggetto della verificazione, datato 26/05/1957. Anche tale documento è stato riportato nell’All.6 alla presente relazione ”.

18.3. Orbene in mancanza di dati certi circa la sussistenza di apposta disciplina ante ’67, l’appello è da respingere.

Vale infatti il principio generale secondo cui il carattere risalente del manufatto - tanto da doverne collocare la realizzazione in epoca anteriore alla c.d. legge ponte n. 761 del 1967 che con l’art. 10, novellando l’art. 31, l. n. 1150 del 1942 , ha esteso l’obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano - comporta che va esclusa la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, in quanto opera risalente ad epoca anteriore all’introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi (Cons. Stato, sez. II, 26 gennaio 2024, n.858).

Va altresì ribadito che “ con riferimento alla prova che l’immobile è stato edificato in epoca antecedente al 1967 e, in particolare, prima della data di entrata in vigore (1º settembre 1967) della c.d. legge-ponte, legge n. 765 del 1967, che ha introdotto l’obbligo generalizzato di preventivo titolo autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale e, quindi, anche al di fuori del perimetro del centro urbano, deve ritenersi che grava sul proprietario l'onere di provare il carattere risalente del manufatto. Tale onere incombe sul privato a ciò interessato in applicazione del principio di vicinanza della prova, poiché egli è l'unico soggetto a essere nella disponibilità di documenti e di elementi di prova, in grado di dimostrare con ragionevole certezza l'epoca di realizzazione del manufatto. Ne consegue che solo la deduzione della parte privata di concreti elementi di fatto relativi all'epoca dell'abuso trasferisce l'onere della prova contraria in capo all'Amministrazione ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 25 settembre 2024, n.7770).

Nel caso di specie, alla luce delle risultanze della disposta consulenza tecnica, è dato inferire che le opere de quibus sono senz’altro risalenti ad epoca antecedente alla soglia temporale del 1967 e pertanto per la loro realizzazione non si imponeva il rilascio di apposito titolo edilizio.

Di contro circa l’assunto di parte appellante secondo cui l’Amministrazione comunale avrebbe introdotto una disciplina regolatoria di epoca antecedente a tale soglia temporale tanto da richiedere comunque il rilascio di apposito titolo edilizio, va ribadito che non ricorrono sufficienti elementi che attestino l’effettiva introduzione in allora di tale disciplina, con la conseguenza che vale anche nel caso di specie il principio generale testé menzionato per le opere antecedenti alla soglia temporale del 1967.

Ne consegue che va ritenuta assorbita la seguente domanda di parte appellata, dichiaratamente espressa solo in via “residuale” e segnatamente “qualora il Collegio ritenesse rilevante l’autorizzazione edilizia n. 1046 del 12 giugno 1962” ai fini della sospensione del presente giudizio “ ex art. 79 c.p.a. in relazione all' art. 295 cod. proc. civ. per pregiudizialità o comunque ex art. 337 cod. proc. civ. La sentenza - “invocata in un diverso processo” - che ha dichiarato la falsità del titolo edilizio (Corte d’Appello di Genova, sezione Terza, 8 marzo 2023 n. 293) è stata infatti impugnata ed è pendente ricorso per Cassazione iscritto al r.g. n. 11623/23 (prod. n. 2) ”.

19. Tanto premesso, il gravame deve essere respinto.

20. Le spese di giudizio possono essere compensate, ad esclusione di quelle inerenti alla disposta verificazione, in relazione alla quale si liquida il relativo compenso nell’importo di € 3744,00 comprensivo dell’acconto di € 2.000,00 già versato, il tutto a carico di parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3576/2022), lo respinge.

Spese di grado compensate ad esclusione di quelle relative alla disposta verificazione da porre a carico di parte appellante nella misura di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.