Pubblicato il 13/02/2025

N. 01216/2025REG.PROV.COLL.

N. 05032/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5032 del 2023, proposto da
Circo Equestre TI di TI Marina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Parato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Matino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di LE (Sezione prima) n. 526/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Matino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Giuseppe Pecorilla su delega dell'avv. Angelo Vantaggiato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo per la Puglia, il Circo Equestre TI di TI Marina (in seguito anche solo Circo o Circo Equestre) domandava l’annullamento del provvedimento del responsabile del SUAP del Comune di Matino del 10.3.2023, con il quale veniva autorizzata l’attività di spettacoli circensi, nella parte in cui prevedeva che i suddetti spettacoli dovessero essere espletati senza la partecipazione di animali. Il Circo impugnava anche la delibera G.M. n. 60 del 10.3.2023 di indirizzo favorevole alla predetta autorizzazione, in parte qua e nei limiti dell’interesse fatto valere, e il regolamento comunale sul benessere degli animali, approvato con deliberazione C.C. n. 23 del 2018, sempre in parte qua e nei limiti dell’interesse fatto valere.

Il Circo Equestre riferiva di avere presentato in data 7.3.2023, tramite il SUAP, istanza telematica al Comune di Matino al fine di ottenere l’autorizzazione all’espletamento di alcuni spettacoli circensi per il periodo 10.3.2023/19.3.2023 nel territorio comunale, dichiarando di volere rispettare tutti i regolamenti comunali vigenti, compreso quello sul benessere degli animali approvato con deliberazione C.C. n. 23 del 2018.

In particolare, l’articolo 19 del suddetto regolamento prevedeva espressamente il divieto di impiegare animali a scopi pubblicitari e/o come strumento di richiamo del pubblico.

Il Comune di Matino rilasciava l’autorizzazione allo svolgimento di tali spettacoli senza la partecipazione di animali. In particolare, l’Ente municipale si determinava a stabilire la suddetta limitazione sulla base del Progetto tecnico allegato alla richiesta di autorizzazione presentata dal Circo Equestre, ove veniva specificato testualmente che: “ Durante l’evento pur avendo tutte le necessarie autorizzazioni l’Organizzazione del Circo provvederà a non far partecipare allo spettacolo nessun animale che è nella loro disponibilità; al contempo si predisporranno tutti gli apprestamenti necessari per il loro stazionamento nel rispetto delle vigenti normative”.

Dopo la presentazione del ricorso, acquisito al protocollo comunale al n. 5202 del 13.3.2023, il Comune di Matino provvedeva comunque a modificare ed integrare in autotutela la predetta autorizzazione, eliminando qualsiasi riferimento al divieto di utilizzo di animali, riportando la sostituzione dell’inciso “ senza la partecipazione di animali ” con il seguente “ alle condizioni riportate nella documentazione tecnica allegata all’istanza prot. 24512 del 7.3.2023 ”.

2. Nel corso del giudizio di primo grado, con decreto presidenziale n. 138/2023, veniva concesso al ricorrente la tutela cautelare monocratica e, in virtù di tale provvedimento, il Circo iniziava, e concludeva, l’attività di spettacolo circense. Il suddetto decreto disponeva testualmente: “ Accoglie l’istanza di cautela monocratica e per l’effetto sospende in via interinale l’impugnato provvedimento nei limiti dell’interesse fatto valere, ovvero limitatamente al divieto in via generale e preventivo di utilizzo di animali, fatte salve le successive determinazioni dell’Amministrazione, ivi compresa l’attività di monitoraggio e di verifica ai fini dell’eventuale esercizio del potere repressivo e sanzionatorio di cui all’ultimo comma dell’art. 19 del regolamento comunale”.

3. Il T.A.R. per la Puglia, con sentenza n. 526 del 2023, considerato che il Circo Equestre TI di TI Marina aveva comunque concluso l’attività di spettacolo circense, dichiarava il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, con condanna del ricorrente al pagamento delle spese di lite per il principio della soccombenza virtuale, stante la legittimità dei provvedimenti impugnati.

In particolare, il Giudice di prime cure accertava dalla documentazione prodotta in atti dal Comune di Matino, che il Circo Equestre aveva espressamente dichiarato, nella relazione sul Progetto tecnico costituente parte integrante dell’istanza di autorizzazione, che “ durante l’evento pur avendo tutte le necessarie autorizzazioni, l’Organizzazione del Circo provvederà a non far partecipare allo spettacolo nessun animale che è nella loro disponibilità; al contempo si predisporranno tutti gli apprestamenti necessari per il loro stazionamento nel rispetto delle vigenti normative”. Secondo il T.A.R., la condizione apposta al provvedimento autorizzativo, ben lungi dal costituire un’aggiunta arbitraria e irragionevole, era invece logica e coerente rispetto alle dichiarazioni della stessa ricorrente a corredo dell’istanza. La dichiarazione e l’impegno a non utilizzare animali negli spettacoli circensi aveva evidentemente indotto in errore l’Amministrazione del Comune di Matino in ordine alla preventiva verifica delle prescrizioni regolamentari e ai divieti contenuti nell’apposito regolamento comunale sul benessere degli animali, di cui alla delibera C.C. n. 23 del 2018. Per i suddetti rilievi, tenuto conto del comportamento processuale del ricorrente e in applicazione del principio della soccombenza virtuale, il Collegio di prima istanza condannava il Circo Equestre TI di TI Marina al pagamento delle spese di lite.

4. Con atto di appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, il Circo Equestre TI di TI Marina ha appellato la suddetta pronuncia, chiedendone la parziale riforma nella parte in cui il T.A.R. ha disposto la condanna alle spese di lite, sollevando la seguente censura: “ Violazione di legge ed in particolare della L. 337/1968, nonché dell’art. 41 Cost. – violazione del giusto e corretto procedimento – eccesso di potere – erronea presupposizione in fatto e in diritto – contraddittorietà ed illogicità manifeste – irrazionalità”.

5. Il Comune di Matino si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto dell’appello.

6. Con ordinanza cautelare n. 2828 del 2023, questa Sezione ha respinto la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata presentata in via incidentale dalla parte appellante, rilevando che: “ l’appello, volto a paralizzare la sentenza impugnata limitatamente alla regolazione delle spese del giudizio di primo grado, poste a carico dell’appellante, non appare fornito di fumus, e che non è registrabile neanche il periculum, dedotto con estrema genericità e non percepibile ex se, tenuto conto dell’importo della condanna in contestazione”.

7. All’udienza del 28 novembre 2024, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Preliminarmente va esaminata l’istanza di rinvio della trattazione del merito del ricorso, depositata in data 14.11.2024, con la quale l’appellante assume di avere ‘ interposto formale esposto penale in ordine all’accertamento di eventuali reati da parte dei vertici del Comune di Matino ’, pertanto ritiene opportuno attendere l’esito dell’indagine penale in corso per l’esame del merito del gravame.

8.1. La richiesta di rinvio non può trovare accoglimento.

L’istanza è stata genericamente illustrata, non essendo in alcun modo allegata la ragione della pregiudizialità dell’eventuale indagine penale che potrebbe essere avviata a seguito della denuncia presentata dal ricorrente rispetto al presente giudizio amministrativo. Inoltre, va rammentato che, in più occasioni, la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 1350 del 2021) ha affermato che nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo, la regola è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p., secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’Amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti. Il fatto materiale accertato in sede penale può e deve essere autonomamente valutato nell’ambito del giudizio amministrativo, senza che operi al riguardo alcun vincolo di pregiudizialità (Cons. Stato, n. 1487 del 2016).

9. Passando all’esame del merito del gravame, con l’unico mezzo, l’appellante lamenta l’erronea statuizione contenuta nella sentenza impugnata in ordine alla condanna alle spese di lite, fondata sul falso presupposto del comportamento doloso e fraudolento del ricorrente, in ragione del principio della soccombenza virtuale e del comportamento processuale. Secondo il Circo Equestre, il T.A.R. avrebbe fatto esclusivo affidamento sulla falsa ed erronea versione dei fatti fornita dal difensore dell’Ente municipale, senza preoccuparsi di esaminare la documentazione in atti. Il Comune di Matino, ad avviso dell’appellante, avrebbe falsamente replicato, in quanto era stata depositata in primo grado una dichiarazione sostitutiva di atto notorio dell’avvocato Giuseppe Rizzi, nella quale si riportava una versione dei fatti differente da quella sostenuta dall’Ente resistente e, in particolare, che la signora TI era stata invitata, nel corso di una riunione con il Segretario Comunale, il Responsabile del SUAP e il Sindaco, a rinunciare all’uso degli animali, specificando tale circostanza in una istanza aggiuntiva o nella relazione tecnica allegata, in ragione della vigenza del regolamento comunale che vietava gli spettacoli circensi con uso di animali. Il Collegio di prime cure avrebbe completamente ignorato la suddetta dichiarazione, sottraendosi al dovere di trasmissione degli atti alla competente Procura della Repubblica come richiesto dal difensore. La condanna al pagamento delle spese di lite avrebbe dovuto, invece, essere pronunciata nei confronti e in danno del Comune di Matino per avere indotto l’appellante in errore in ordine ad un presunto ed inesistente divieto assoluto di utilizzo degli animali negli spettacoli circensi, che il vigente regolamento comunale obiettivamente non prevedeva.

10. L’appello non è fondato e va rigettato.

10.1. Va premesso, esaminando la documentazione versata nel giudizio di primo grado, che la dichiarazione dell’avvocato Giuseppe Rizzi, richiamata nello sviluppo illustrativo del mezzo, qualificata come ‘dichiarazione sostitutiva di notorietà’ non costituisce di per sé prova idonea dell’assunto della parte in giudizio (Cons. Stato, n. 343 del 2023).

La dichiarazione sostitutiva concerne unicamente fatti, stati o qualità personali che siano a diretta conoscenza dell’interessato e che, di regola, non trovano riscontro in albi, registri o elenchi tenuti dalla p.a. o perché nessuna norma ne prevede la registrazione o perché questi ultimi sono andati dispersi, e si differenzia dalla dichiarazione sostitutiva di certificazione, ex art. 2 l. n. 1/1968, perché quest’ultima si caratterizza, invece, per la perfetta coincidenza tra il suo contenuto e il contenuto del certificato che essa sostituisce (Cons. Stato, n. 519 del 1997).

Al riguardo, è costante la giurisprudenza del Consiglio di Stato nell’affermare l’inutilizzabilità della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà nell’ambito del processo amministrativo, in quanto, sostanziandosi in un mezzo surrettizio per introdurre la prova testimoniale - che deve essere sempre ammessa dal giudice ai sensi dell’art. 63, comma 3, c.p.a. nell’ambito del processo (Cons. Stato, n. 3975 del 2019) e con le garanzie del contraddittorio - non possiede alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l’attività istruttoria dell’amministrazione ( ex multis Cons. Stato, n. 4527 del 2012; id. n. 2648 del 2012). E’ stato, infatti, precisato che la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui al d.P.R. 28 dicembre 2020, n. 445, artt. 46 e 47, non costituisce di per sé prova idonea dell’assunto della parte attrice, “ esaurendo i suoi effetti nell’ambito dei rapporti con la P.A. e nei relativi procedimenti amministrativi ” (Cass. Civ. SS.UU. 29 maggio 2014, n. 12065).

La dichiarazione ex art. 46 d.P.R. 445 del 2000, dunque, proprio perché non sostitutiva di ‘certificati’, né, quindi, riproduttiva di dati presenti in archivi o registri della pubblica amministrazione non assume alcune ‘valenza certificativa’, né assume alcun particolare valore probatorio in ordine a quanto con essa dichiarato, ma essa ha la sola funzione di semplificazione procedimentale, fermo restando, tuttavia, il potere di controllo della pubblica amministrazione, il cui esercizio è doveroso allorché quanto dichiarato si mostri palesemente non corrispondente al vero (Cass. n. 10191 del 2010).

Pertanto, la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà non ha ‘valore’ certificativo o probatorio neanche nei confronti della pubblica amministrazione, o, più precisamente, nell’ambito del procedimento amministrativo, ma solo una ‘attitudine’ probatoria provvisoria e fino a contraria risultanza, volta a consentire – salvo verifica – la più spedita conclusione del procedimento amministrativo (Cons. Stato, n. 4035 del 2008; id. n. 6132 del 2008).

La testimonianza, come in effetti deve essere qualificata la dichiarazione resa dall’avvocato Giuseppe Rizzi, non può essere oggetto né di dichiarazione sostitutiva, né di atto notorio, in quanto è prova e si deve formare in giudizio.

Residua solo il compito del giudice di valutare la dichiarazione ai sensi dell’art. 115 c.p.c., tenuto conto delle contestazioni delle parti controinteressate, e in particolare: “ Il giudice, in presenza della produzione della suddetta dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, deve adeguatamente valutare, anche ai sensi della nuova formulazione dell’art. 115 c.p.c., come novellato dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 45, comma 14, in conformità al principio di non contestazione, il comportamento in concreto assunto dalla parte ne cui confronti la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà viene fatta valere, con riferimento alla verifica della contestazione e, nell’ipotesi affermativa, al grado di specificità di tale contestazione, strettamente correlato e proporzionato al livello di specificità del contenuto della dichiarazione sostitutiva suddetta” (Cass. SS.UU. n. 12065 del 2014) .

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha contrastato le asserzioni di parte appellante, anche sulla base della documentazione versata in atti.

Ne consegue, pertanto, la piena correttezza della pronuncia del Collegio di prima istanza.

10.2. Quanto alla liquidazione delle spese di lite, oggetto di specifica censura, va rilevato che, diversamente da quanto sostenuto dal Circo Equestre, non risulta dalla motivazione della sentenza impugnata che il T.A.R. abbia valutato come ‘doloso e fraudolento’ il comportamento della ricorrente, posto che il Collegio, in applicazione del principio della soccombenza virtuale, ha solo tenuto conto del comportamento processuale delle parti. La rilevata improcedibilità del ricorso non preclude infatti la sommaria delibazione nel merito della pretesa azionata, al limitato fine della pronuncia sulle spese.

Come è noto, in base all’art. 64, comma 4, c.p.a. (secondo cui “ il giudice …può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo ”), il comportamento processuale delle parti costituisce un elemento della formazione del libero convincimento del giudice (CGA Sicilia, 16 luglio 2018, n. 419), il quale è tenuto a valutare le prove secondo il suo prudente apprezzamento e il suo libero convincimento. Nel farlo, può anche fondarsi sulla valutazione del contegno processuale o extraprocessuale delle parti; comportamento che può costituire, ai sensi dell’art. 116 c.p.c., applicabile al processo amministrativo per il rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., non solo elemento di valutazione delle risultanze acquisite, ma anche sufficiente fonte di prova e di convincimento del giudice (Cons. Stato, n. 108 del 2022).

Ciò premesso, risulta dai fatti di causa che l’appellante ha espressamente dichiarato nella relazione relativa al Progetto tecnico, a firma dell’ing. Luigi Simone, costituente parte integrante dell’istanza di autorizzazione, che ‘ durante l’evento, pur avendo tutte le necessarie autorizzazioni, l’Organizzazione del Circo provvederà a non far partecipare allo spettacolo nessun animale che è nella loro disponibilità; al contempo si predisporranno tutti gli apprestamenti necessari per il loro stazionamento nel rispetto delle vigenti normative ’.

Il T.A.R. ha, quindi, ragionevolmente concluso, sulla base delle emergenze processuali, che: ‘ Appare pertanto evidente che la condizione apposta al provvedimento autorizzativo, ben lungi dal costituire un’aggiunta arbitraria e irragionevole, era invece logica e coerente rispetto alle dichiarazioni della stessa ricorrente a corredo dell’istanza. La dichiarazione e l’impegno di non utilizzare animali negli spettacoli circensi ha evidentemente indotto in errore l’Amministrazione del Comune di Matino in ordine alla preventiva verifica delle prescrizioni regolamentari e ai divieti contenuti nell’apposito Regolamento comunale sul benessere degli animali di cui alla delibera C.C. n. 23/2018 ’.

Va rammentato che vige il principio generale dell’autoresponsabilità, applicabile a tutti procedimenti amministrativi, secondo il quale chi esprime una dichiarazione in un atto destinato all’Amministrazione si assume le conseguenze che dalla stessa scaturiscono, e quindi di eventuali errori commessi nella formulazione delle richieste, come nella specie, di provvedimenti autorizzativi, in quanto “ si configurano in capo al singolo partecipante obblighi di correttezza – specificati attraverso il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità – rinvenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost. - che impongono che quest’ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione; si pensi al dovere di fornire informazioni non reticenti o complete, di compilare moduli, di presentare documenti ” (Cons. Stato, Adunanza plenaria, 25 febbraio 2014, n. 9).

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Matino che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO