TRIBUNALE ORDINARIO DI MATERA
Nella causa civile iscritta al numero di Ruolo Generale 2171/2019, promossa con ricorso ex articolo 702 bis c.p.c. da:
(C.F. ) con l'Avv. Parte_1 C.F._1
CHIARELLI FERNANDA (C.F. ) e l'Avv. DE C.F._2
ROCCO VITTORIA GIUSEPPA ( ) C.F._3
CONTRO
(C.F. , con l'Avv. Controparte_1 P.IVA_1
FRANCHINO GIUSEPPE (C.F. ) C.F._4
* * * * * * * * * *
Il Giudice
Dr. Angelo Franco sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 13 febbraio 2025, visti gli atti e lette le conclusioni delle parti, pronuncia la seguente
ORDINANZA
1.
La pregiudiziale eccezione di difetto di giurisdizione è infondata.
Deve, infatti, ritenersi che la controversia non involge il vaglio di legittimità di alcun provvedimento autoritativo (o, comunque, di comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere). Né viene in rilievo la lesione di una situazione giuridica soggettiva qualificabile in termini di interesse legittimo, atteso che il petitum sostanziale della domanda - da identificarsi in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio - risiede chiaramente nell'accertamento della spettanza (e della
Pag. 1 quantificazione) del diritto soggettivo alla ripetizione di somme di denaro
(che parte ricorrente assume siano state indebitamente pagate in funzione della rimozione del vincolo di inalienabilità gravante sull'immobile di proprietà). Pertanto, in applicazione delle generali coordinate di riparto di giurisdizione compendiate nell'art. 7 del cod. proc. amm., la controversia va devoluta naturaliter alla cognizione del giudice ordinario.
Né può ritenersi, ex adverso, che venga in rilievo alcuna pertinente ipotesi di giurisdizione esclusiva estesa ai diritti soggettivi. Non quella prevista dall'art. 133, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., atteso che - in generale - la convenzione di cui all'art. 35 della L. n. 865/1971 non è qualificabile alla stregua di un accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento, poiché non emerge alcuna effusione autoritativa alla quale detto accordo pattizio, il cui oggetto è la compiuta regolazione del trasferimento della proprietà delle aree destinate all'edificazione popolare, possa concretamente accedere. Al riguardo, è stato già condivisibilmente escluso che possano rilevare gli atti posti “a monte” della convenzione, quali il piano di zona per l'edilizia economico e popolare e i provvedimenti di assegnazione dei lotti alle singole cooperative, in quanto presupposti contenutisticamente autosufficienti (e dunque non necessitanti di alcuna integrazione), nonché già compiutamente definiti al momento dell'avvio della successiva (e distinta) fase pattizia (cfr. TAR Basilicata, sez. I, 10/10/2014, n. 720).
Neppure pertinente è la fattispecie di giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133, co. 1, lett. b), del medesimo codice, in quanto la cessione della proprietà di cui all'art. 35, co. 12, cit. non pone capo ad alcun rapporto di concessione (diversamente da quanto accade per la differente ipotesi, ivi pure prevista, della costituzione del diritto di superficie in favore degli assegnatari). D'altra parte, quand'anche venisse in rilievo un'ipotesi concessoria, la richiamata previsione normativa esclude dal perimetro
Pag. 2 della giurisdizione amministrativa le controversie concernenti “indennità, canoni e altri corrispettivi” (perimetro nel quale è certamente riconducibile la controversia de qua, vertente in ordine alla spettanza e alla quantificazione del corrispettivo convenuto per la “liberazione” del bene). Al riguardo, va comunque evidenziato che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi della richiamata previsione,
è predicabile solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della pubblica amministrazione nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede
(della quale sia contestato ex ante il contenuto, con riguardo alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario), non qualora
- come è in specie - sia messa in discussione ex post la misura del corrispettivo (da stabilirsi in base alle pattuizioni ivi contenute o in diretta applicazione dei criteri legali) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento (cfr. ex plurimis, Cassazione civile, sez. un., 12/11/2020, n.
25575; id. 16/9/2015, n. 18135; id. 30/3/2009, n. 7573).
Il giudizio odierno attiene alla richiesta, previa disapplicazione e/o dichiarazione di nullità o inefficacia di ogni atto adottato dall'amministrazione e previo accertamento negativo del debito per corrispettivo rimozione vincoli, di restituzione delle somme anticipate dal cittadino per eliminare un vincolo convenzionale abrogato dalla legge. La giurisdizione del g.a. la si individua nelle ipotesi in cui si discute di provvedimenti discrezionali della pubblica amministrazione e non per atti con un contenuto meramente patrimoniale. Invero, quando si parla di somme di danaro già versate dal cittadino senza un'idonea causa giustificativa non può parlarsi di un'esecuzione di accordo integrativo con la PA. Nel caso di specie i vincoli di cui si discute non possono ritenersi vincolanti iure privatorum in forza delle pattuizioni contenute nella
Pag. 3 convenzione e ciò in quanto i diritti di cui si discute non sono stati generati dalle convenzioni ma direttamente e dalla legge, come dimostra:
a) l'espresso richiamo all'art. 35 della legge 1971 n. 865 contenuto nelle clausole convenzionali contemplanti i predetti divieti;
b) la riproduzione pressoché letterale del contenuto del citato comma 15 dell'art. 35; c) la circostanza che la violazione dei predetti divieti sia stata convenzionalmente sanzionata a pena di nullità dall'atto di disposizione, la quale non può avere fonte convenzionale ma solo legale.
Il Comune di ha imposto ai proprietari degli alloggi il pagamento CP_1
di un corrispettivo per l'eliminazione di un divieto che in realtà è già stato abrogato dalla legge. L'ente sostiene negli scritti difensivi che le norme sui vincoli sarebbero state estrapolate dal loro contesto e quindi sarebbero state contrattualizzate. Trattasi di un'interpretazione della volontà delle parti che non è in linea con la realtà. Di fatto è un pagamento indebito e quindi è ripetibile e si deve dunque escludere che l'azione generale di ripetizione di indebito qui esercitata che, in quanto tale, rientra nella competenza del g.o. anche quando concerne una pubblica amministrazione, possa in alcun modo essere ricondotta alla lettera f) dell'art. 133 d. lgs. 2010 n. 104 (materia urbanistica ed edilizia) o anche alla lettera a) della stessa norma (cfr Cassazione civile sez. un.,
11/10/2016, n.20419).
Ne consegue la sussistenza, senz'ombra di dubbio, della giurisdizione ordinaria.
2.
Il ricorrente, proprietario dell'alloggio identificato in catasto al foglio 68 part.523 sub 22 e sub 16, sito in Via Carlucci n.7, ex Cooperativa Apollo
- Peep di San Giacomo, ricevuta una proposta di acquisto, ha presentato al
Comune di urgente richiesta di rimozione dei vincoli di CP_1
Pag. 4 alienabilità contenuti nella convenzione Peep del 9.03.1977 e precisamente all'art. 8 della stessa. Il Comune applicava il calcolo previsto dall'art. 8 della convenzione del 1977; tale importo veniva contestato dal ricorrente in quanto lo stesso, pur corrispondendo a quanto previsto dall'art. 8 della convenzione Peep del 9.03.1977, non era conforme al dato normativo per come modificato dalla legislazione nel frattempo intervenuta in materia e, specificamente, a seguito dell'abrogazione dei commi da 15 a 19 dell'art. 35 L. 865/71, sancita dall'art. 23 della legge
179/92. Per tali ragioni, il ricorrente chiedeva al Controparte_1
l'applicazione di quanto previsto dall' art. 31 comma 46 della L. 448/98
e, quindi, la trasformazione della convenzione del 9.03.1977 con una nuova convenzione ex lege 10/77, allo scopo di poter verificare la decorrenza dei termini di durata massima della Convenzione, per come previsto dalla citata normativa, con conseguente dichiarazione di inefficacia e/o decadenza dei vincoli convenzionali di inalienabilità previsti dalla convenzione del 1977. Il rimaneva fermo Controparte_1
sulla propria posizione tanto che , allo scopo di non Parte_1
pregiudicare la buona riuscita della compravendita, si vedeva costretto a corrispondere al il pagamento della somma richiesta di Controparte_1
€ 32.110,14, con riserva di chiedere la restituzione delle somme indebitamente pretese. La circostanza dell'avvenuto pagamento è pacifica.
L'art. 35 l. n. 865/1971, in materia di “Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica”, eleva le Convenzioni urbanistiche a strumenti di esercizio consensuale del potere amministrativo nell'ambito della attività di pianificazione per la realizzazione di alloggi di edilizia economico popolare. Attraverso lo strumento della Convenzioni urbanistiche, infatti, i Comuni possono trasferire alle cooperative edilizie determinate aree per la realizzazione di alloggi ad uso abitativo, da
Pag. 5 assegnare, successivamente, ai soci in possesso dei requisiti prescritti dalla legge.
Nello specifico, l'art. 35 autorizza i Comuni alla stipula di due diverse tipologie di Convenzione:
a) quelle con costituzione del diritto di superficie in favore del cessionario (art. 35, comma 3);
b) quelle traslative del diritto di proprietà (art. 35, comma 13).
A seconda della natura del diritto trasferito (proprietà o superficie),
l'art. 35 cit. contemplava, nella sua originaria formulazione, un regime giuridico diversificato per il caso di successive alienazioni degli immobili realizzati in attuazione di tali Convenzioni.
Tale regime giuridico era essenzialmente volto a limitare, nell'an e nel quomodo, la circolazione degli alloggi assegnati nell'ambito dell'attività di edilizia economico-popolare e, dunque, sulla base di un prezzo calmierato.
Nello specifico, quanto alle convenzioni costitutive del diritto di superficie, l'art. 35 cit. prevedeva, quale contenuto obbligatorio della convenzione, l'individuazione di un prezzo massimo di cessione (c.d. vincolo di prezzo massimo). Diversamente, rispetto alle convenzioni traslative del diritto di proprietà (cui è riconducibile la Convenzione oggetto del presente giudizio), il legislatore del 1971 non prevedeva nessun vincolo sulla determinazione del prezzo massimo di cessione ma soltanto un articolato sistema di divieti di alienazione (art. 35, commi 16
- 17), la cui inosservanza era presidiata dalla sanzione della nullità (art. 35, comma 18).
Con riferimento alle convenzioni traslative del diritto di proprietà, le suddette disposizioni, espressamente richiamate nella convenzione urbanistica per cui è causa, prevedevano quanto segue:
Pag. 6 1) “l'alloggio costruito su area ceduta in proprietà non può essere alienato a nessun titolo, né su di esso può costituirsi alcun diritto reale di godimento, per un periodo di tempo di dieci anni dalla data del rilascio della licenza di abitabilità” (divieto assoluto di alienazione;
art. 35, comma 15);
2) “decorso tale periodo di tempo, l'alienazione e la costituzione dei diritti reali di godimento può avvenire esclusivamente a favore dei soggetti aventi i requisiti per l'assegnazione di alloggi economici e popolari, al prezzo fissato dall'Ufficio Tecnico erariale, tenendo conto dello stato di conservazione della costruzione, del valore dell'area su cui essa insiste, determinate ai sensi dell'art. 16 della l. 865/71, prescindendo dalla loro localizzazione nonché dal costo delle opere di urbanizzazione poste a carico del proprietario”
(divieto relativo di alienazione;
art. 35, comma 16);
3) “dopo venti anni dal rilascio della licenza di abitabilità, il proprietario dell'alloggio può trasferire la proprietà a chiunque o costituire su di essa diritto reale di godimento, con l'obbligo di pagamento a favore del comune o consorzio di comuni, che a suo tempo ha ceduto l'area, della somma corrispondente alla differenza tra il valore di mercato dell'area al momento dell'alienazione ed il prezzo di acquisizione a suo tempo corrisposto, rivalutato sulla base delle variazioni dell'indice dei prezzi all'ingrosso, calcolato dall'Istituto centrale di statica. Detta differenza è valutata dall'ufficio tecnico erariale ed è riscossa all'atto della registrazione del contratto dal competente ufficio del registro, che provvede a versarla al comune o consorzio di comuni. La somma è destinata all'acquisto di aree per la costruzione di case economiche e popolari” (divieto condizionato di alienazione;
art. 35, comma 17).
A ben vedere, il conditor legum, in deroga al principio secondo cui il proprietario può liberamente disporre dei suoi beni, ha introdotto un articolato ordito normativo volto a limitare il trasferimento di tali
Pag. 7 immobili onde evitare un ingiustificato arricchimento di coloro che avevano ottenuto l'alloggio ad un prezzo calmierato, vietandone il successivo trasferimento.
La disciplina in commento è stata oggetto di una serie di modifiche legislative, il cui minimo comune denominatore è rappresentato dalla volontà di realizzare una progressiva riduzione dei vincoli di alienazione stabiliti dalla normativa del 1971.
I divieti de quibus sono stati abrogati dall'articolo 23, c. 2, legge
179/1992. Nello specifico, con decorrenza 15.3.1992, viene rimosso, nelle convenzioni PEEP in piena proprietà, ogni vincolo.
L'articolo 20 della medesima legge si limitava a stabilire che “a decorrere della data di entrata in vigore della presente legge, gli alloggi di edilizia agevolata possono essere alienati o locati, previa autorizzazione della regione, quando sussistano gravi e sopravvenuti motivi e comunque quando siano decorsi cinque anni dall'assegnazione o dall'acquisto”. Successivamente con la legge
662/1996 anche le convenzioni PEEP in piena proprietà sono state sottoposte alle regole della legge Bucalossi, nel senso che dovevano conformarsi al contenuto della convenzione - tipo previsto da quella legge, con le conseguenti restrizioni sul prezzo di vendita. Quindi solo dal 1 gennaio 1997 è stato previsto il vincolo del prezzo massimo di cessione anche per le convenzioni in piena proprietà. La legge
23.12.1998 n. 448 con l'art. 31, commi 45 e seguenti, ha introdotto la possibilità, in tema di edilizia residenziale convenzionata, della stipula di convenzioni modificative e affrancative dei vincoli esistenti. I commi 45,
47 e 48 dell'art. 31 della L. 448/98 si occupano delle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà, mentre il comma 46 consente la trasformazione delle convenzioni ex lege
865/71 in convenzioni Bucalossi ex articoli 17 e 18 d.p.r. 380/2001
Pag. 8 con “durata di 20 anni diminuita del tempo trascorso” dalla stipula della convenziona originaria.
Il comma 46 dell'art. 31 della legge 448/98 stabilisce che “le convenzioni stipulate ai sensi dell'articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, per la cessione del diritto di proprietà, possono essere sostituite con la convenzione di cui all'articolo 8, commi 1-4-5 della legge
28 gennaio 1977, n. 10, alle seguenti condizioni: a) per una durata di 20 anni diminuita del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie o la cessione in proprietà delle aree e quella di stipulazione della nuova convenzione;
(lettera così modificata dall'articolo 23-ter, comma 1-bis, legge n. 135 del 2012) b) in cambio di un corrispettivo, per ogni alloggio edificato, calcolato ai sensi del comma 48”.
Successivamente il d.l. 70/2011, convertito nella legge n. 106/2011, ha introdotto i commi 49 bis e 49 ter all'art. 31 della legge n. 448/98, con i quali, per agevolare il trasferimento dei diritti immobiliari (e il reperimento di nuove finanze alle casse comunali), è stata concessa la facoltà al proprietario di immobile di edilizia pubblica convenzionata
(legge n. 865/1971), soggetto al vincolo di prezzo massimo di cessione
(o al canone massimo di locazione), di affrancare il bene da detto vincolo, pagando un corrispettivo al a seguito di apposita CP_1
convenzione da redigersi con atto pubblico.
Nell'alveo dell'evoluzione dell'ordito normativo, sono intervenute le
Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione (cfr. 18135/2015) le quali, giudicando su di un caso di convenzione avente ad oggetto la proprietà superficiaria e assumendo come dirimente il testo normativo dell'articolo 49 bis, ha affermato il principio secondo cui le alienazioni di
Pag. 9 immobili di cui alle convenzioni ex art. 35 legge n. 865/1971, anche successive alla prima, fossero soggette al vincolo di prezzo massimo di cessione e che pertanto all'acquirente che avesse pagato un prezzo superiore a quello vincolato, spettava il diritto alla restituzione del prezzo versato in eccedenza, con nullità parziale della clausola relativa al prezzo (convenuto).
L'asserzione contenuta nel testo della sentenza testé citata per cui “dal testo del comma 49 bis emerge con chiarezza che il vincolo (il prezzo massimo di cessione), quindi, non è soppresso automaticamente a seguito del venir meno del divieto di alienare ma, in assenza di convenzione ad hoc, segue il bene nei successivi passaggi a titolo di onere reale con efficacia indefinita ed è quindi opponibile anche ai subacquirenti” ha dato la stura a diverse ed errate interpretazioni. In particolare, la frase “il vincolo…in assenza di convenzione ad hoc, segue il bene…con efficacia indefinita” è stata interpretata come l'esistenza di un vincolo perpetuo che supera la durata delle convenzioni stesse, ovvero, anche nei casi in cui le convenzioni risultano scadute per naturale decorrenza dei termini di validità delle stesse, il vincolo sul prezzo massimo di cessione permane sull'immobile fino a quando non viene realizzato un'apposita convenzione ad hoc che lo rimuove (la cosiddetta affrancazione).
Successivamente è intervenuta la legge n. 136/2018 di conversione del d.l. n. 119/2018, che con l'art. 25-undecies ha riformato il comma 49 bis dell'art. 31 della legge 448/98, eliminando dallo stesso il riferimento alle convenzioni con oggetto la proprietà stipulate prima dell'entrata in vigore della legge n. 179/1992, chiarendo che le convenzioni con diritto di proprietà stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 179/1992 non erano soggette a vincoli di prezzo massimo ma a divieti di alienazione, totali o parziali, la cui violazione comportava la
Pag. 10 nullità dell'intero contratto di cessione (cfr. art. 35, commi 15-19, legge
865/1971, poi abrogati).
La Corte Costituzionale (cfr. sentenza 210/2021), chiamata ad esprimersi sulla legittimità dell'art. 25 undecies del d. l. 119/2018, convertito, con modificazioni, nella legge 136/2018 e degli art. 31, c.
49 bis, 49 ter e 49 quater della legge 448/1998, come modificato dal citato art. 25 undecies del d.l. n. 119 del 2018, ha precisato (cfr. punto 9) che “occorre, poi, considerare che il termine per l'affrancazione - peraltro presente nell'art. 31, comma 49-bis, della legge n. 448 del 1998, sin dalla sua introduzione ad opera dell'art. 5, comma 3-bis, del d.l. n. 70 del 2011 - si mostra coerente con l'opzione di fondo per la non perpetuità dei vincoli, che emerge dalla legislazione in materia di edilizia convenzionata e di cui si ha significativa conferma non solo nella previsione, già nell'originario impianto della legge n. 865 del 1971, di un termine ventennale per l'eliminazione del vincolo di inalienabilità degli alloggi concessi in piena proprietà (art. 35, comma diciassettesimo), ma anche nella successiva introduzione di moduli consensuali, come le convenzioni per la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà e per la sostituzione dei vincoli originari con quelli della convenzione ai sensi dell'art. 18 del d.p.r. n. 380 del 2001, disciplinate dall'art. 31, commi
45 e 46, della legge n. 448 del 1998, dalla cui adozione deriva anche una riduzione della durata del vincolo del prezzo massimo di cessione”.
A ben vedere, la Corte delle leggi precisa chiaramente che allo scadere della durata della convenzione, tutti i vincoli cessano di esistere e non è necessario procedere con l'affrancazione.
La legge 865/71, nella sua formulazione originaria, prevedeva una serie di vincoli di inalienabilità che dovevano essere inseriti nelle convenzioni.
Tali vincoli (commi 15 - 19 dell'art. 35 della legge 685/71), erano imposti dalla legge allora vigente e, pertanto, gli stessi sono stati inseriti
Pag. 11 nell'art. 8 della convenzione del 1977, dove vengono riportati in modo pedissequo. Pertanto, contrariamente a quanto argomentato dalla difesa convenuta, tale clausola non è stata generata dalla volontà negoziale delle parti, bensì è il portato di un'imposizione legale, allora vigente, che prevedeva la sanzione della nullità dei contratti stipulati in violazione delle stesse disposizioni. I rapporti di durata, come la convenzione per cui è causa, non restano insensibili allo ius superveniens. In base al principio di interpretazione del contratto, affidato al giudice, la clausola inserita nel contratto rinvia alla norma con un rinvio fisso (nel qual caso le modifiche sopravvenute dell'atto normativo richiamato sono senza effetto sui patti contrattuali) ovvero mobile (nel qual caso le modifiche sopravvenute dell'atto normativo producono automaticamente effetti sui patti contrattuali). Le clausole del contratto che fanno rinvio alla disciplina legale di una determinata fattispecie possono interpretarsi come rinvio fisso a quella regolazione, come tale da applicarsi anche se la legge venga poi abrogata o dichiarata incostituzionale, oppure come rinvio mobile, tale che l'eventuale abrogazione o incostituzionalità della norma comporti la variazione della disciplina del contratto.
Il carattere imperativo delle disposizioni in questione, destinate per loro natura a prevalere su qualunque altra contraria previsione, in virtù del meccanismo di cui all'art. 1339 c.c., induce a qualificare il richiamo in questione come rinvio cd. mobile o formale. È evidente come la convenzione del 1977 richiami in modo letterale il contenuto delle disposizioni della legge n. 865/71. Gli interpreti ritengono che in tali casi il rinvio non può ritenersi limitato alla formulazione originaria della disposizione, risalente all'epoca in cui esso è stato operato, ma deve reputarsi esteso anche alle successive formulazioni della disposizione richiamata. Si riconosce che nel settore delle norme imperative - qual è
Pag. 12 quella di che trattasi - è la tecnica del rinvio mobile o formale che appare più coerente al permanente potere del legislatore di modificare, sostituire o addirittura abrogare il preesistente atto normativo. La natura dei vincoli e le ripercussioni dello ius superveniens sul contenuto della convenzione attuativa del PEEP portano alla conclusione di ritenere non più vincolante per le parti il disposto originario dell'art.

8. Tanto viene confermato dalla giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. 26915/2008), la quale afferma che la nuova disciplina (ovvero quella della legge n.
179/92) è “di immediata applicazione, e vale anche per le alienazioni successive alla sua entrata in vigore, ma relative ad alloggi oggetto di convenzioni ed assegnazioni anteriori alla L. 17 febbraio 1992, n. 179 poiché a seguito dell'abrogazione, da parte di quest'ultima, delle più restrittive disposizioni della
L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35, sono cadute le clausole, contenute nelle convenzioni tra enti pubblici e cooperative di costruzione di tali alloggi, ispirate alle disposizioni abrogate, ed è venuta meno, per i contratti stipulati in violazione dei limiti di alienazione di cui della cit. L. n. 865, art. 35, la nullità prevista da tale norma, non essendo più in vigore il divieto di libera alienabilità post-quinquennale” (cfr. nello stesso senso Cass. 24568/2006).
L'immediata applicazione della legge 179/92 è anche direttamente confermata dalla lettura degli atti parlamentari di approvazione dove emerge la decisa volontà del legislatore dell'epoca di dare immediata attuazione all'abrogazione delle norme (co. 15-19 dell'art. 35) della legge n. 865, senza voler creare un doppio binario di disciplina fra convenzioni che regolano beni aventi medesima natura e caratteristiche, in relazione al dato temporale della loro stipula, trattandosi di un disegno generale di liberalizzazione dei trasferimenti immobiliari che non ledeva posizioni di diritto soggettivo dei proprietari, ma, al contrario, le equiparava.
Pag. 13 Logico corollario di quanto detto è che deve opinarsi nel senso di ritenere che, a seguito dell'abrogazione di tali vincoli ad opera della legge 179/92, l'art. 8 della convenzione non può più essere considerato vincolante tra le parti.
In aperto contrasto col quadro normativo sopra delineato, il Comune ha ritenuto, invece, ancora validi i vincoli contenuti nell'art. 8 della convenzione tanto da non riconoscere al ricorrente neanche la possibilità, disciplinata dal comma 46 dell'art. 31 della legge 448/98, di sostituire la vecchia convenzione con una nuova stipulata ex art. 8 della legge 10/77, cosa che avrebbe anche evidenziato l'ormai ultraventennale scadenza della convenzione stessa e la conseguente estinzione dei vincoli in essa previsti.
Il procedimento previsto dal comma 46 dell'art. 31 della legge 448/98 avrebbe anche accertato la non debenza di alcun corrispettivo: il calcolo del corrispettivo per lo svincolo previsto dal comma 48 dell'art. 31 della legge 448/98 viene, infatti, effettuato sul residuo del tempo di efficacia della convenzione e, quindi, nel caso di specie, essendo trascorsi più di vent'anni (rectius 42 anni), nessun corrispettivo è dovuto.
Né si può pensare che la convenzione e i vincoli in essa previsti siano sine die. La convenzione non riportava l'indicazione della sua durata di validità atteso che l'art 35 comma 13 della legge n. 865/71, nel testo in vigore al momento della stipula, non prevedeva tra i requisiti da esplicitare obbligatoriamente anche il termine massimo per la sua esecuzione.
Tanto, però, non può legittimare l'interpretazione per cui la stessa sia da considerarsi perennemente valida. Infatti, solo a seguito della riforma introdotta dall'art 3, comma 63, legge n. 662/96 è stato previsto che la
Convenzione, regolante la cessione in proprietà di aree da destinare ad
Pag. 14 interventi di edilizia residenziale pubblica, debba uniformarsi alle prescrizioni previste dall'art 8 legge 10/77. Tra queste rientra anche l'obbligatoria previsione della “durata di validità” che il richiamato art 8, comma 1 lettera d) legge 10/77 stabiliva in un periodo non superiore a
30 e non inferiore a 20 anni.
Invero, la difesa del richiamando le Sezioni Unite n. CP_1
18135/2018, sembra equivocare in ordine alla differenza tra fattispecie differenti, ovvero tra vincoli di inalienabilità (oggetto della presente causa) e vincolo di prezzo massimo di cessione.
Il richiamo ai principi esposti nella suindicata sentenza non è pertinente atteso che il caso esaminato dalle Sezioni Unite riguarda la diversa ipotesi di una convenzione avente ad oggetto la proprietà superficiaria, mentre nel caso portato all'attenzione del Tribunale, viene in rilievo - lo si ripete - una convenzione in proprietà ante 1997, quando il vincolo del prezzo massimo di cessione non era ancora contemplato come obbligatorio.
Peraltro, e ciò è assai dirimente, l'ordito normativo vigente al momento della sentenza (legge 106/2011) è stato superato dalla riforma del comma 49 bis ad opera della legge 136/2018 che con l'articolo 25 undecies ha eliminato il riferimento alle convenzioni con oggetto la proprietà stipulate prima dell'entrata in vigore della legge 179/1992 così sancendo che il comma 49 bis non si applichi alle convenzioni in proprietà stipulate ante 1992.
Il vincolo del prezzo massimo esiste solo ove questo vincolo derivi e sia previsto da una legge e, pertanto, non nel caso di una convenzione con diritto di proprietà stipulata prima del 31.12.1996. Gli unici vincoli previsti nella convenzione di cui si discute, lo si ripete, erano quelli di inalienabilità e gli stessi sono stati ormai abrogati dal 1992.
Pag. 15 Anche la tesi dell'Ente Locale secondo la quale i vincoli di inalienabilità sarebbero frutto dell'autonomia privata è infondata atteso che quelli riportati nell'art. 8, discendevano direttamente dalla legge allora in vigore che ne sanzionava il mancato rispetto prevedendo la nullità del contratto di cessione (commi 15-19 dell'art. 35 della legge 865/71).
Le convenzioni con oggetto la proprietà stipulate prima del 15 marzo
1992 (entrata in vigore della legge n. 179/1992), possono essere soggette al vincolo di prezzo massimo di cessione nel solo caso in cui siano state modificate (dal 1 gennaio 1999) mediante la convenzione sostitutiva, di cui all'art. 31, comma 46, legge n. 448/1998, dovendosi conformare tale convenzione sostitutiva alla disciplina dell'art. 8 legge n.
10/1977 (poi art. 18 d.p.r. n. 380/2001).
Ma anche a voler ammettere la vigenza di tali vincoli dopo la loro abrogazione ad opera della legge 179/92, bisogna considerare che gli stessi non hanno, comunque, efficacia oltre la durata della convenzione: la rimozione del vincolo, infatti, non è necessaria nel caso in cui questo risulti già estinto, ovvero per decorso del termine (ventennale - trentennale) di durata.
Del resto, è lo stesso legislatore che ha deciso, in base ad una valutazione politica e assegnando un lungo termine di durata alla convenzione
(minimo 20 anni, massimo 30 anni), che l'immobile sia del tutto liberalizzato allo scadere dello stesso, tanto per l'evidente attenuazione degli effetti speculativi, quanto per una progressiva sottrazione del bene dal più ristretto ambito della fascia di popolazione meno abbiente, a cui erano destinati prevalentemente, con orizzonte temporale più duraturo, gli immobili in diritto di superficie.
Che il vincolo non possa essere eterno lo conferma lo stesso comma 49 bis della legge n. 448/1998, il quale prevede che il corrispettivo per la
Pag. 16 liberazione dal vincolo di prezzo massimo, da attuarsi mediante apposita convenzione, debba essere determinato in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall'applicazione del comma 48 del medesimo articolo 31, stabilita, anche con l'applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo stesso, che appunto corrisponde a quello della durata della convenzione. Il riferimento normativo alla durata residua non avrebbe senso alcuno se non fosse presupposta l'esistenza di una durata, che possa risultare “residua” rispetto ad un termine originario.
Che il vincolo cessi alla scadenza della concessione è confermato anche da Cass. 4948/2016.
Sul punto - come detto - ha fatto definita chiarezza il Giudice delle leggi il quale ha chiarito come il vincolo del presso massimo di cessione previsto nelle convenzioni in proprietà e nelle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà sia da intendersi decaduto alla data di scadenza della convenzione medesima, al pari di tutti gli altri vincoli.
Quanto al precedente del Tribunale di Matera (ordinanza 470/2022 del dr. Giuseppe Disabato), che il invoca a sostegno delle Controparte_1
proprie tesi, si osserva, benché tale precedente sia passato in giudicato, che lo stesso non assume alcuna decisa rilevanza nella fattispecie, non venendo in rilievo un giudicato sostanziale fra le stesse parti (cfr. art. 2909 c.c.), né la pronuncia può vincolare - nemmeno fosse nomofilachia
- chi scrive.
L'ordinanza n.470/2022 del Tribunale di Matera non ha colto le differenze esistenti tra i fatti dedotti e la fattispecie esaminata dalle
Sezioni Unite della Cassazione 18135/2015, finendo col confondere due istituti completamente diversi.
Pag. 17 Invero, è stato evidenziato:
a) che si trattava di una convenzione in piena proprietà e non di una in diritto di superficie, così come nel caso esaminato dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 18135/2015;
b) che i vincoli previsti nella convenzione erano di natura diversa rispetto a quello del prezzo massimo di cessione;

c) che tali vincoli erano poi stati abrogati dalla legge 179/1992;
d) che comunque anche per quanto riguarda il vincolo del prezzo massimo di cessione si erano succedute nel tempo delle riforme in materia di procedimento di affrancazione ex art. 31 della legge
448/98;
e) che anche la giurisprudenza aveva poi chiarito i dubbi interpretativi che erano sorti a seguito della sentenza delle sezioni unite della
Cassazione n. 18135/2015 (cfr. Corte Costituzionale 210/2021 del
22 settembre 2021).
Sulla scorta di quanto detto non potrà che essere accolta la domanda del ricorrente.
Ogni altra questione è assorbita.
3.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate secondo i parametri medi previsti dallo scaglione di riferimento individuabile sulla scorta del valore del credito litigioso.
In conformità a Cass. 30219/2023, sarà liquidata anche la fase di trattazione ed istruttoria.


P.Q.M.


Il Giudice, definitivamente decidendo sulla domanda proposta con ricorso ex articolo 702 bis c.p.c. da nei Parte_1
Pag. 18 confronti del ogni contraria istanza o Controparte_1
eccezione disattesa, così provvede: accoglie la domanda e per l'effetto accerta e dichiara il diritto del ricorrente ai sensi dell'articolo 31, comma 46, della legge 448/1998 ad ottenere la sostituzione della Convenzione originaria con una nuova ex articolo 8 legge 10/1977, accertando il decorso del termine di venti anni di durata della Convenzione del 9.3.1977 in applicazione della legge
135/2012, con conseguente accertamento negativo del credito del e del debito del ricorrente per il corrispettivo della rimozione CP_1
dei vincoli convenzionali come quantificati dall'Ente Locale;
condanna il in persona del legale rappresentante pro Controparte_1
tempore, alla restituzione in favore del ricorrente della somma di euro
32.110,14 già versata, con interessi come da domanda;
condanna il al pagamento delle spese di giudizio Controparte_1
sostenute dal ricorrente che si liquidano in complessivi € 286 per esborsi ed € 7.616,00 per compensi professionali, oltre 15% per spese generali,
I.V.A. e C.A.P. come per legge.
Così deciso in Matera il 19 marzo 2025.
Il Giudice
Angelo Franco
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