N. R.G. 1410/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di PIACENZA
SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Antonino Fazio
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di II Grado iscritta al n. r.g. 1410/2024 promossa da:
(c.f. ) elettivamente domiciliato in Parte_1 C.F._1
Viale dei Mille 3 29121 Piacenza Italia presso il Difensore NO FE
APPELLANTE
contro
(c.f. ) elettivamente domiciliato in VIA Controparte_1 P.IVA_1
TESTONI 6 40125 BOLOGNA presso il Difensore AVVOCATURA DELLO STATO
DI BOLOGNA
APPELLATA
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come in atti.
pagina 1 di 17 Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
La presente sentenza viene redatta secondo le indicazioni dettate dagli artt. 132 c.p.c.
e 118 disp. att. c.p.c..
1. In primo grado l'appellante impugnava sette verbali di contravvenzione,
elevatigli in più occasioni nell'anno 2022 nei giorni 11 luglio (3 verbali), 18 luglio (2
verbali), 19 luglio (2 verbali), 26 luglio (1 verbale). Asseriva di aver effettuato l'accesso in zona ZTL senza relativo pass autorizzativo per mera dimenticanza, avendo dimenticato di rinnovare quello già scaduto. Il Giudice di pace accoglieva in parte la tesi difensiva e, considerando unitaria la condotta illecita, confermava solo le prime tre sanzioni annullando le restanti. Proponevano appello principale il e Pt_1
incidentale la . CP_1
2. L'appello principale è parzialmente fondato;
non quello incidentale, che va invece rigettato. La decisione di primo grado è parzialmente meritevole di conferma ancorché le concise motivazioni ivi rese richiedano di essere approfondite ed integrate in questa sede. Le questioni giuridiche dirimenti sono – anche in ossequio al criterio c.d. della ragione più liquida (cfr. sul punto Cass. 363/2019; 11458/2018; 17214/2016;
12002/2014) – essenzialmente due: a) sul piano oggettivo, se sussista o meno l'unitarietà della condotta illecita;
b) sul piano soggettivo, se sussista o meno la colpevolezza in capo al trasgressore.
In ordine al primo profilo, evidenzia l'Amministrazione che gli accessi alla
Z.T.L. sono avvenuti in giorni diversi e in un arco temporale compreso tra l'11 e il 26
luglio 2022. Questo dato è in realtà di per sé anodino rispetto alla valutazione di illiceità. Si consideri infatti che, per precisa scelta amministrativa – insindacabile nel merito in questa sede, per la discrezionalità che sottende – l'Amministrazione ha deciso essa stessa di considerare in termini unitari la condotta, notificando “in
blocco” tutti i verbali di contravvenzione il 26.07.2022. Appare evidente che pagina 2 di 17 l'Amministrazione – se non altro, al fine di garantire la piena attuazione del divieto di accesso sine titulo in Z.T.L. e di svolgere efficace e doverosa prevenzione delle violazioni – se davvero avesse valutato in termini “atomistici” i singoli accessi come manifestazione di plurime e distinte condotte illecite, anziché come espressione di una condotta sostanzialmente unitaria, le avrebbe contestate tempestivamente, in tempi diversi, senza attendere (e oggettivamente favorire) la loro reiterazione nel tempo. La
condotta va dunque ritenuta unitaria, sia per il significato attribuitole dall'Ente, sia per il ristretto arco temporale in cui si sono consumati i singoli episodi comunque coincidenti per tipologia di condotta e per disvalore giuridico.
3. In ordine al secondo profilo occorre svolgere le seguenti considerazioni. La
linea difensiva del trasgressore – in questo come in plurimi altri casi analoghi – è, in ordine all'elemento soggettivo della condotta, la dimenticanza del tempestivo rinnovo del permesso scaduto, per mera distrazione.
Questo Giudice ben conosce la giurisprudenza invocata dall'Ente pubblico,
della quale però – sommessamente – ritiene di dare una lettura più approfondita che consenta di ricondurre la quaestio iuris nei corretti termini.
La Cassazione apparentemente favorevole all'Amministrazione – ad es. Cass.
07.01.2022 n. 288 – è in realtà ferma nell'enunciare il rigoroso rispetto dei limiti del sindacato di legittimità: ribadito il principio per cui "In tema di sanzioni amministrative,
la buona fede rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa quando
sussistono elementi positivi idonei ad ingenerare nell'autore della violazione il convincimento
della liceità della sua condotta e quando l'autore medesimo abbia fatto tutto quanto possibile
per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimrovero possa essergli mosso, neppure sotto
il profilo della negligenza omissiva" (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 11977 del 19/06/2020, Rv.
658272; conf. Cass. Sez. 2, Sentenza n. 13610 del 11/06/2007, Rv. 597317)”, prosegue osservando che “Il mancato rinnovo del permesso di accesso alla zona a traffico limitato non
pagina 3 di 17 è stato ritenuto, dal giudice di merito, conforme alla regola di diligenza” e che di tale valutazione del giudice di merito la Corte non può che prendere atto essendo assunta
“all'esito di apprezzamento in fatto non utilmente censurabile in sede di legittimità, se non nei
soli limiti del sindacato sulla motivazione (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 23019 del 30/10/2009,
Rv. 610357)” (Cass. 07.01.2022 n. 288, in motivazione): in altri termini, ribadisce che solo nei limiti della incongruenza, illogicità, contraddittorietà della motivazione può
essere censurata la valutazione del giudice di merito, non certo in punto di apprezzamento del fatto.
Negli stessi termini si è affermato che “In linea di principio l'errore scusabile sul
fatto può assumere rilievo per escludere la responsabilità del soggetto sanzionato in quanto non
attinga la sola interpretazione giuridica del precetto, ma verta sui presupposti della violazione,
e sia stato determinato da un elemento positivo, estraneo all'autore, idoneo ad indurlo in errore
ed estraneo alla sua condotta, non ovviabile con ordinaria diligenza, purchè sia idoneo ad
ingenerare l'incolpevole opinione della liceità del proprio agire. Il relativo accertamento
rientra nei poteri del giudice di merito, la cui valutazione è sindacabile in sede di
legittimità soltanto per vizio di motivazione (Cass. 30.10.2009, n. 23019; Cass.
29.9.2009, n. 20866; Cass. 26.10.2004, n. 20776; Cass. 2.2.1996, n. 911)” (Cass. 11.09.2018,
n. 22028, richiamata dal in motivazione;
enfasi aggiunte). Pt_2
Conforme anche la giurisprudenza successiva: “il ricorrente propone mera
valutazione alternativa del tessuto probatorio - specie documentale - in atti rispetto alla
motivazione espressa al riguardo al Giudice del gravame. Difatti l'essersi attivato non appena
resosi conto che il permesso di accesso era scaduto, ed un tanto dopo gli accessi di causa, è
questione che il Tribunale ha esaminato e ritenuto non rilevante ai fini dell'esimente,
sottolineando come configurava negligenza il non essersi attivato prima della scadenza del
permesso per il suo rinnovo e tale ricostruzione non appare scalfita dalla diversa tesi illustrata
con il ricorso.” (Cass. 21.11.2019 n. 30483, in motivazione, enfasi aggiunte).
pagina 4 di 17 La Cassazione non dice pertanto – né, a sommesso avviso di chi scrive,
potrebbe mai dirlo – che il mancato tempestivo rinnovo del permesso è sempre e
comunque manifestazione di negligenza e dunque di colpevolezza: per l'ovvia ragione che occorrendo valutare in ogni caso le circostanze del caso concreto, si tratta di una valutazione di merito, tendenzialmente preclusa in sede di legittimità se non
indirettamente nei limiti del vizio di motivazione.
4. La prima circostanza di cui tener conto attiene alla qualificazione giuridica del tipo di illecito. V'è giurisprudenza (Cass. 1374/2019) per cui “Il secondo comma dell'art.
198 del codice della strada esclude espressamente l'applicazione della continuazione all'accesso
non autorizzato in Z.T.L., disponendo che in tale ipotesi il trasgressore ai divieti di accesso e
agli altri obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola
violazione.” In realtà anche di tale pronuncia occorre dare una più corretta lettura.
Come risulta chiaramente non solo dal tenore letterale del secondo comma dell'art. 198 C.d.S., ma anche dalla necessità di leggerlo non isolatamente bensì in correlazione con il primo comma cui espressamente deroga, la regola generale è che “

1. Salvo che
sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse
disposizioni che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette più violazioni della
stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino
al triplo”, dunque il cumulo giuridico. Mentre il secondo comma dispone che “2. In
deroga a quanto disposto nel comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a
traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o
limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione”. L'uso della congiunzione “e” dimostra chiaramente che il giudizio di particolare disvalore che conduce ad applicare il cumulo materiale – escludendo, in deroga al primo comma, il cumulo giuridico – deriva dall'accertamento non di plurime trasgressioni ai divieti di accesso soltanto, ma con contemporanea, o contestuale, violazione degli “altri
pagina 5 di 17 singoli obblighi e divieti o limitazioni” (es. il divieto di sosta, la sosta oltre il tempo consentito o senza esporre il disco orario, o senza pagare il biglietto, o pagandolo in misura errata;
oppure, valorizzando la pericolosità della condotta – v. infra nel testo
– l'ingresso con contestuale eccesso di velocità o con condotte inadeguate alle condizioni della strada, art. 142 c.d.s.).
Se davvero il legislatore avesse inteso sanzionare più aspramente i singoli plurimi accessi vietati, non accompagnati da ulteriori e diverse violazioni, avrebbe usato la congiunzione disgiuntiva “O” anziché la congiunzione semplice “E” (come d'altra parte fa nel medesimo secondo comma, quando si riferisce a “singoli obblighi e
divieti o limitazioni”).
La diversa formula grammaticale induce pertanto, non potendo attribuire all'art. 198 c.d.s. “altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo
la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” (art. 12 disp.prel. c.c.), a ritenere che la pluralità di accessi sine titulo alla z.t.l. che non abbia determinato la commissione di diverse ed ulteriori trasgressioni a “singoli obblighi e divieti o
limitazioni” soggiaccia alla regola del cumulo giuridico prevista dal primo comma dell'art. 198 c.d.s.: della deroga di cui al secondo comma va data pertanto una lettura restrittiva, conforme alla formulazione letterale evidentemente sintomatica di un preciso giudizio di disvalore espresso dal legislatore nell'esercizio della sua discrezionalità.
Diversamente opinando, ritenendo cioè che i singoli accessi siano talmente riprovevoli da giustificare sempre e comunque il cumulo materiale, la scelta del
conditor legis apparirebbe censurabile per violazione del criterio di ragionevolezza che,
rammenta anche la Cassazione, secondo l'insegnamento della Corte Costituzionale
costituisce il limite alla discrezionalità del legislatore (da ultimo Cass. 28.07.2023 n.
23072; cfr. anche Cass. 13.05.2020 n. 8876; su ragionevolezza e proporzionalità come pagina 6 di 17 caratteri necessari della scelta legislativa C. Cost. 14/2023; C. Cost. 171/2022; C. Cost.
117/2021; C. Cost. 262/2020; C. Cost. 95/2019, ex plurimis; la giurisprudenza amministrativa – es. TAR Roma, sentenze 04.04.2022 n. 3835 e 04.03.2022 n. 2601 –
aggiunge il limite della logicità): “rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire, nei
limiti della ragionevolezza, quando la violazione debba essere colpita da un tipo di sanzione
piuttosto che da un altro” (Cass. 24.08.2022 n. 25315).
C. Cost. 248/2020 ha, ad esempio, ritenuto ragionevole la “energica reazione
sanzionatoria” ad un fatto di particolare gravità quale l'omicidio stradale, proprio per il particolare “allarme sociale” conseguente a “violazioni delle norme sulla circolazione
stradale commesse con piena consapevolezza e necessariamente foriere di rischi significativi
per l'incolumità altrui”, così legando funzionalmente l'inasprimento del trattamento sanzionatorio al rafforzamento della tutela del bene giuridico messo in pericolo – e pericolo significativo – cioè l'incolumità pubblica. Appare pertanto evidente la diversità di scala rispetto ad un accesso in ZTL sic et simpliciter considerato, eseguito cioè con condotte di guida corrette, e la cui illiceità si esaurisce nell'assenza di un permesso in corso di validità.
Probabilmente anche sulla scorta di tali considerazioni la stessa Cassazione –
anche nella pronuncia citata dal – ha censurato la motivazione del giudice di Pt_2
merito sotto il profilo della logicità rilevando come avesse trascurato “di considerare
che ad ogni accertamento non deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, in
particolare ove trattasi di condotte poste in essere sulla stessa strada entro un brevissimo lasso
temporale, stante il carattere di durata e quindi unitario, delle predette condotte illecite (cfr.,
testualmente, Corte cost. 26.1.2007, n. 14). Nei casi indicati non poteva escludersi
aprioristicamente la configurabilità di un'unica condotta e di una sola violazione, ma
occorreva valutare se il tempo intercorso tra le singole condotte illecite fosse
sufficiente per dar luogo a più azioni autonome, dovendosi altrimenti applicare una
pagina 7 di 17 sola sanzione e non più sanzioni autonome, tra di esse cumulate” e tanto rilevando nonostante (rectius, dandone una corretta lettura) il disposto dell'art. 198 c.d.s.. (Cass.
22028/2018, in motivazione).
Nel caso di specie la condotta emerge effettivamente in termini unitari: si tratta di violazioni concentrate in un arco temporale contenuto e contraddistinto dalla impossibilità – in assenza di contestazione della violazione, che avverrà soltanto al termine di tale arco temporale e precisamente dopo il settimo e ultimo accesso – di accorgersi della scadenza del titolo abilitativo.
Come puntualmente rilevato da altra Corte territoriale, “vi è oggettivamente
un'unica condotta censurabile, che è quella di avere omesso il rinnovo del permesso, mentre le
successive violazioni integrate dall'accesso alla zona traffico limitato sono configurabili da un
punto di vista strutturale solo in ragione della pregressa omissione del rinnovo del permesso,
e non sono volta a volta assistite dall'elemento soggettivo di violazione delle regole di condotta,
sino a quando la prima contravvenzione non è notificata. Tutt'altra evenienza, invece, si ha
nella diversa situazione delle violazioni del Codice della Strada relative al mancato rispetto
delle prescrizioni codicistiche, poiché è indubbio che ciascuna di esse sia assistita dal necessario
elemento soggettivo volto a porsi in contrasto con l'ordinamento” (Trib. Reggio Emilia,
14.10.2014, n. 1330, su . CP_2
Vero è che astrattamente ciò potrebbe ritenersi – come valutato da Trib.
Piacenza 463/2021 (su Giuraemilia.it: non si sono reperite altre pronunce edite) –
sintomatico di scarsa diligenza del titolare del permesso;
ma è pur vero che costituisce massima di comune esperienza (rilevante ai sensi dell'art. 115 comma 2 c.p.c.) quella per cui solitamente l'uomo medio, impegnato nelle incombenze quotidiane, può
essere distratto;
una prova indiretta in tal senso è fornita dalla natura ampiamente
seriale del contenzioso tra il Comune di Piacenza e i possessori di pass ZTL non rinnovato in tempo utile;
il fenomeno è dunque diffuso e non può pertanto essere pagina 8 di 17 valutato automaticamente come evidenza di una colpa che, per effetto di tale automatismo, non potrebbe neppure essere graduata in ragione delle circostanze concrete perché finirebbe, a ben guardare, per essere affermata presuntivamente sempre e comunque. Ed invero, posto che la condotta illecita sanzionata si risolve unicamente nell'accesso in ZTL da parte del possessore di un titolo che ha perso efficacia, appare evidente che l'inerzia nel rinnovo verrebbe, secondo questa tesi rigorosa, valutata automaticamente come colpa, sottratta a qualsiasi prova liberatoria essendo l'illecito integrato unicamente dallo spirare di un termine. La distrazione o la dimenticanza non sono di per sé riprovevoli, rientrando nei comportamenti normali dell'uomo medio (a meno di non voler esigere la perfezione secondo un ideale di uomo che di umano ben poco avrebbe); lo diventano se sono connotabili in termini di
gravità, in esito ad un giudizio di ponderazione viceversa precluso dall'automatismo che la giurisprudenza citata dall'Ente finisce, pur certamente non volendolo, per delineare. A ciò si aggiunga che tale automatismo finirebbe, in ultima analisi, per svuotare di significato il concetto stesso di colpevolezza, snaturando anche il procedimento sanzionatorio. Si consideri infatti che, come puntualmente rilevato da altra Corte di merito, “l'entità della sanzione dipenderebbe non già dall'oggettivo disvalore
della condotta, e cioè dal numero di volte con le quali l'automobilista si pone coscientemente e
volontariamente in contrasto con l'ordinamento; ma dipenderebbe piuttosto da un elemento
del tutto casuale, quale il numero di transiti in zona a traffico limitato necessari per provvedere
agli incombenti professionali o personali, nonché il numero delle vie percorse nella zona traffico
limitato […] “Aliis verbis e riassumendo in modo schematico: chi dimentica di
rinnovare il permesso pur avendone diritto e senza che l'Amministrazione abbia
comunicato l'imminente scadenza, sbaglia una volta sola in ragione di tale
dimenticanza, ed il numero di transiti nella zona a traffico limitato non incide sulla
coscienza e volontà di violare la regola;
chi compie altre violazioni codicistiche
(eccesso di velocità, guida pericolosa, mancato rispetto di segnaletica ecc…), in
pagina 9 di 17 ciascuno di tali casi si pone in contrasto con l'ordinamento, e va quindi sanzionato
tante volte quante sono le violazioni ” (Trib. Reggio Emilia, 14.10.2014, n. 1330).
Dovrebbe aver chiarito definitivamente la questione la più recente
giurisprudenza di legittimità: “Le violazioni, anche in tempi diversi, della medesima
norma (art. 7, comma 9, c.d.s.) relativa alla circolazione di un veicolo non avente i
requisiti amministrativi richiesti dalla legge (nel caso che ci occupa: mancanza del
permesso di accesso a ZTL) devono, semmai, essere considerate come un'unica
infrazione in quanto reiterazioni del medesimo illecito amministrativo (reiterazione
specifica), ai sensi della legge vigente ratione temporis.” (Cassazione civile sez. II,
17/07/2024, n.19680).
5. Chiarito pertanto che più accessi alla ZTL sine titulo soggiacciono al cumulo materiale soltanto se ed in quanto si accompagnino a diverse ed ulteriori violazioni,
può procedersi ad esaminare un'altra circostanza rilevante nella fattispecie.
L'art. 201 C.d.S., comma 1-bis, lett. g), prevede l'accesso alle zone a traffico limitato sine titulo tra le ipotesi in cui la contestazione immediata “non è necessaria”.
Ma il fatto che non sia necessaria non implica, automaticamente, che sia vietata. La
norma enuncia non un divieto per l'Amministrazione, ma una facoltà: nell'ambito del dovere generale di prevenire e reprimere le violazioni al Codice della Strada, un equo contemperamento con le esigenze organizzative dell'Amministrazione e con l'esigibilità del carico di lavoro dei singoli uffici preposti viene individuato nella parziale deroga alla regola, enunciata dall'art. 200 C.d.S., della immediatezza della
contestazione. In altri termini, si consentono termini più dilatati, in singole tassative ipotesi tra cui quella ricorrente nel caso di specie, al fine di non gravare l'Amministrazione di oneri che potrebbero, nelle singole specificità territoriali,
risultare inesigibili in ragione del personale addetto e della proporzione con il numero di violazioni riscontrate. Ma non dice affatto che l'Amministrazione non possa, né
pagina 10 di 17 debba, procedere alla contestazione immediata. Nè tantomeno suggerisce, né
certamente impone, di “attendere” che si accumulino un certo numero di violazioni
prima di procedere alla contestazione della prima.
Nel caso di specie, tipicamente, ricorre anzi – perché i documenti in atti la comprovano pienamente – un'ipotesi di efficienza causale della condotta dell'Amministrazione nel provocare e favorire la commissione del fatto illecito e la sua perpetuazione, essendo di tutta evidenza che una contestazione, magari non immediata ma certamente tempestiva della prima o delle prime due violazioni (01 e
02 agosto 2022) avrebbe messo in condizione il distratto contravventore di avvedersi della trasgressione e, con ogni probabilità (improbabile essendo il dolus malus dello stesso, comunque non allegato), di evitare di commetterne ulteriori. Anche la giurisprudenza di legittimità che si è sin qui menzionata, nelle motivazioni, è riferita ad ipotesi in cui la colpevolezza e la negligenza del trasgressore emergevano dall'aver commesso più violazioni nonostante si fosse tempestivamente attivato, per richiedere
(e non curandosi poi di effettivamente ottenere) il rinnovo del permesso scaduto,
dopo la notifica del primo verbale di contravvenzione (Cass. 22028/2018).
6. Alle medesime valutazioni conduce poi l'ulteriore considerazione dell'assenza
– sempre per precisa scelta discrezionale dell'Amministrazione – di sistemi di relazione con il titolare del permesso di circolazione tali da consentire una tempestiva ed efficace interlocuzione o quantomeno un tempestivo ed efficace avviso.
Nonostante la teorica disponibilità di ampi mezzi tecnologici, al titolare del permesso di circolazione in ZTL – cui non viene rilasciata alcuna ricevuta, e che ha l'obbligo di custodirlo a bordo del veicolo – non viene inviato alcun preavviso dell'imminente scadenza, neanche con un messaggio sms (per fare l'esempio di un mezzo universale),
sicché finisce per accorgersene non solo a scadenza già avvenuta, ma – per la connessa scelta di notificare le contravvenzioni “in blocco” – anche questo è un dato seriale nel
pagina 11 di 17 contenzioso territoriale – solo dopo aver “accumulato” un più o meno consistente numero di violazioni. Vero è che questa scelta operativa potrebbe apparire legittima perché formalmente non in contrasto con il Codice della Strada;
ma legittima, a ben guardare, non è.
In primo luogo, perché tale deprecabile modus procedendi non è imposto dall'art. 201 C.d.S., come già evidenziato. In secondo luogo, perché – come insegna Paolo – non
omne quod licet honestum est. L'azione amministrativa formalmente non in contrasto
con l'art. 201 C.d.S. è in realtà in frontale contrasto con il canone di correttezza e buona fede che la conforma e la orienta. Il monito è talmente recepito e consolidato da precludere una esaustiva rassegna giurisprudenziale. A titolo esemplificativo si possono richiamare, tra le più recenti, le seguenti pronunce:
“Il principio di buona fede oggettiva è posto dall'ordinamento a fondamento non solo
dell'attività dei soggetti privati ma anche, a maggior ragione, di quelli pubblici, e il dovere di
agire secondo correttezza e buona fede non è assolto solo con il compimento di atti previsti in
specifiche disposizioni di legge ma si deve realizzare anche con comportamenti non individuati
dal legislatore” (Cons. Stato 30.05.2005 n. 2755; Cons. Stato 12.10.2004 n. 6583)
“dovendosi verificare se l'adozione e l'esecuzione dell'atto impugnato siano avvenute in
violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona fede alle quali l'esercizio della
funzione deve costantemente ispirarsi” (Cons. Stato 12.06.2009 n. 3750; 13.04.2010 n. 2029;
24.06.2011 n. 3814; 31.07.2012 n. 4337; 06.05.2013 n. 2452; 01.08.2016 n. 3464; 25.05.2020
n. 3274)”, “e che costituiscono limiti esterni alla discrezionalità amministrativa” (Cons. Stato
20.05.2014 n. 2560); “precetti questi che devono considerarsi osservati quando la novità,
complessità e opinabilità delle circostanze, nelle quali si è trovata ad operare, escludano la
illiceità dell'attività della p.a.” (Cons. Stato 08.09.2008 n. 4241).
“Nello svolgimento dell'attività autoritativa, la p.a. è tenuta a rispettare non
soltanto le norme di diritto pubblico ma anche le norme generali dell'ordinamento
pagina 12 di 17 civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far
nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide sul diritto soggettivo di
autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali.” (Cons. Stato 10.08.2018 n. 4912; cfr.
Cons. Stato, Ad. Plen., 4 maggio 2018, n. 5; Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633;
Cons. Stato, Sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, Ad. Plen., 5 settembre 2005, n.
6; Sez. Un. civ., 12 maggio 2008, n. 11656; Cass. civ., 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ.,
3 luglio 2014, n. 15250).
“Le parti del procedimento amministrativo, ivi compreso quello di evidenza pubblica,
devono tenere una condotta conforme ai princìpi di collaborazione e di buona fede (art. 1,
comma 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, aggiunto dall'art. 12, comma 1, lett. a), d.l. 16 luglio
2020, n. 76, convertito, con modificazioni, l. 11 settembre 2020, n. 120, dovendosi configurare un rapporto di tipo orizzontale tra cittadini e pubblica amministrazione, che se genera in capo
alla seconda doveri di protezione o, secondo taluni, obblighi correlati a diritti soggettivi,
parimenti comporta anche una più marcata responsabilizzazione dei primi, sia in seno al
procedimento che con riguardo al processo.” (Cons. Stato 13.12.2023 n. 10744); “occorre
quantomeno verificare se il comportamento dell'apparato amministrativo abbia travalicato i
canoni della correttezza e della buona amministrazione, ovvero sia trasmodato in negligenza,
omissioni o errori interpretativi di norme ritenuti non scusabili.” (Cons. Stato 02.05.2023 n.
4453).
Da ultimo si è, conseguentemente, affermato che “se il canone della condotta
amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare
all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle
ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità,
correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza. Ciò con la conseguenza che ogni
altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi
dell'art. 5 c.p. E infatti, se è vero che in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante
pagina 13 di 17 da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi a invocare
l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico
dell'Amministrazione l'onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile, è anche
vero che la presunzione di colpa dell'amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi
di violazioni commesse in un contesto di circostanze e in un panorama di riferimento, giuridico
e fattuale, tale da concretizzarne la negligenza, cioè l'aver agito intenzionalmente ovvero in
spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del provvedimento
viziato; con ciò violando il paradigma costituzionale.” (Cons. Stato 02.02.2024 n.1087;
conforme Cons. Stato 15.07.2019 n. 4948).
Alla luce di tali principi, l'azione amministrativa appare illegittima per sviamento di potere (rectius, per cattivo uso del potere) in relazione all'accertamento delle trasgressioni ai divieti e limiti di accesso alla Z.T.L.. I verbali di contravvenzione recano tutti la dicitura “Contestazione immediata non prevista ai sensi dell'art. 384/1 lett.
(e) del D.P.R. n. 495/92 e art. 5/4 comma del D.P.R. n. 250/99”, norme regolamentari che indicano i casi di materiale impossibilità della contestazione immediata. Gli artt. 383
e 385 del DPR, che disciplinano la redazione del verbale di contestazione (l'art.385
quella differita), non impongono alcun termine dilatorio all'Amministrazione,
onerandola invece di procedere senz'altro alla notifica: “L'ufficio o comando da cui
dipende l'organo accertatore, acquisiti gli altri elementi necessari per procedere, provvede
alla notifica a norma dell'articolo 386” (art. 385 comma 2), dunque dovendo attendere soltanto l'acquisizione degli elementi necessari il che deve avvenire secondo i principi dettati dalla L. 241/1990 in tema di istruttoria procedimentale e nel rispetto dei canoni di ragionevolezza come poc'anzi evidenziati. In altri termini e ribadito con la maggior chiarezza possibile: che la contestazione immediata non sia possibile in certi casi non significa che debba, o possa, procedersi ad una contestazione “cumulativa”
attendendo la commissione di un maggior numero di illeciti.
pagina 14 di 17 La scelta invece, adottata nel caso concreto, di differire la contestazione al raggiungimento di un certo numero di violazioni, oltre a non trovare alcun riscontro normativo, unitamente all'assenza di qualsiasi preavviso della scadenza del titolo abilitativo frustra l'efficacia general-preventiva delle disposizioni violate, perché non mette l'utente in condizione di avvedersi della illiceità della condotta, di ravvedersi
operosamente (se mi arriva la prima contravvenzione è ragionevole presumere che presterò maggiore attenzione in futuro), di attivarsi tempestivamente per rimuovere
la causa di illiceità (rinnovo del permesso), come appunto nei casi scrutinati dalla
Cassazione. Non solo: appare altresì – spiace rilevarlo – un modus operandi cinicamente rivolto a rimpinguare le casse comunali agevolando la reiterazione della condotta illecita al solo fine di poter elevare un maggior numero di contravvenzioni.
La tutela degli interessi superindividuali protetti dalle norme incriminatrici violate, viceversa, poteva e doveva suggerire non solo una maggior prossimità
cronologica tra contestazione e singolo episodio, ma, più a monte, un sistema di alert
o di preavviso (telefonico, telematico, o semplicemente a mezzo posta), della imminente scadenza di un titolo abilitativo: e tale considerazione è indotta dalle specifiche condizioni a cui è assoggettato il rilascio. Se il presupposto per ottenere il
pass è la residenza o lo svolgimento di attività lavorativa all'interno della Z.T.L., è di tutta evidenza che si tratti di interessi permanenti, che dunque lasciano logicamente inferire una continuità nel tempo dei relativi accessi (i quali cioè non saranno episodici né occasionali) e, con probabilità prossima alla certezza, un elevatissimo rischio di reiterazione della condotta illecita in assenza di tempestiva contestazione e di non avvedimento della perdita di efficacia del titolo. In altri termini: se davvero l'interesse pubblico è di sensibilizzare l'utenza al rigoroso rispetto del C.d.S., e specificamente di tutelare l'interesse alla salubrità dell'ambiente limitando il più possibile gli accessi;
se come giustamente rammenta l'Amministrazione non v'è alcun automatismo nel pagina 15 di 17 rinnovo di un titolo che non è un privilegio;
perché – nella veduta prospettiva di buona amministrazione secondo i canoni costituzionali sopra descritti – non avvisare il cittadino della imminente necessità di compiere un atto doveroso, esattamente come avviene, ad esempio, per le obbligazioni pecuniarie di prossima scadenza (rette degli asili o scolastiche, tributi locali) o per gli obblighi di salute pubblica (es. vaccinali, per i quali viene inviato un avviso via email che ricorda, ai più distratti, l'appuntamento fissato), modalità che più efficacemente tutela gli interessi pubblici sottesi? Se la ratio
di tali preavvisi è quella di non poter fare appello alla memoria del singolo e di doverlo pertanto sollecitare in ragione della rilevanza pubblica degli interessi attinti,
perché, viceversa, confidare nelle sue capacità mnemoniche nella fattispecie? Questo
per dire che, nello scrutinio della condotta del trasgressore, dimentico della scadenza del titolo, non è ravvisabile in termini chiari ed assolutamente univoci una colpa grave, una negligenza, imprudenza o imperizia per non aver rinnovato il permesso di accesso tempestivamente, sicché la sua condotta non appare rimproverabile né
valutabile con l'intransigenza richiesta ex adverso.
Anche sul punto va rimarcato l'effetto di obliterazione del concetto di colpa:
“considerato che nessuna violazione si è verificata dopo la notifica della prima
contravvenzione, la complessiva entità della sanzione dipenderebbe dal tempo che
l'Amministrazione, nel rispetto dei termini massimi codicisticamente previsti, impiega per
notificare tale prima contravvenzione: pertanto e nuovamente, la sanzione dipenderebbe non
già dal grado di colpa del soggetto, ma da un elemento del tutto esterno quale appunto il tempo
di notifica della prima contravvenzione, con l'ulteriore paradosso che l'Amministrazione
stessa avrebbe convenienza a ritardare quanto più possibile la prima contestazione, per potere
incassare una maggiore somma” (Trib. Reggio Emilia, 17.10.2014);
7. Alla luce di quanto sin qui esposto, risulta pienamente conforme al concreto disvalore della condotta la sua valutazione in termini unitari e dunque la pagina 16 di 17 sanzionabilità di un'unica violazione, nella misura di Euro 98,00 comprensivi di spese di notifica.
La sussistenza di profili di soccombenza parziale, la presenza di contrasti giurisprudenziali in seno all'Ufficio e, di contro, le indicazioni della giurisprudenza di legittimità e della giurisprudenza amministrativa e costituzionale richiamate,
giustificano la compensazione totale delle spese di giudizio.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
In parziale accoglimento dell'appello principale, e a parziale riforma della sentenza impugnata,
Conferma il verbale di contravvenzione n. 857446123 notificato al n data Pt_1
26.09.2022;
Annulla gli altri atti impugnati;

Spese di entrambi i gradi interamente compensate.
Piacenza, 12 aprile 2025
Il Giudice
dott. Antonino Fazio
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