Pubblicato il 19/06/2025

N. 12029/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03341/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3341 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Genito e Giovanni Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto il loro studio sito in Roma, via Valadier n. 43;

contro

Comune di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura dell’Ente in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;

per l’annullamento

della Determinazione Dirigenziale dell’Ufficio di Scopo Condono Edilizio Prot. -OMISSIS- Rep. -OMISSIS- del 30.11.2021, emessa dal Responsabile del Procedimento, il Direttore -OMISSIS-, del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Ufficio di Scopo Condono Edilizio – “Responsabile attività di verifica in merito al contenzioso” – Servizio Contenzioso Legale – Ufficio Reiezioni – Attività Amministrativa – Antiabusivismo Edilizio - Rinunce, affisso alla Casa Comunale il 04.01.2022, con cui è stata rigettata l’istanza di condono protocollo n. -OMISSIS- del 09.12.2004, avanzata dal Sig. -OMISSIS- e dalla Sig.ra -OMISSIS-, relativamente all’immobile sito in Via -OMISSIS- (-OMISSIS-), di cui la Sig.ra -OMISSIS- è proprietaria;

del Preavviso di Rigetto ex art. 10 bis della Legge n. 241/1990 della suddetta istanza di condono, contenuto nella Nota -OMISSIS- del 07.08.2014 dell’Ufficio Condono;

dell’Elaborato Grafico ante e post operam dell’immobile sito in -OMISSIS-, alla Via -OMISSIS-, acquisito al n. prot. -OMISSIS- dell’Ufficio Condono Edilizio del 15.01.2013;

del Preavviso di diniego ex art. 10 bis della Legge n. 241/1990, emesso dalla Regione Lazio - Direzione Regionale per le Politiche Abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica – Autorizzazioni paesaggistiche e valutazione ambientale strategica, Prot. n. -OMISSIS- del 28.06.2016, relativo all’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, ex art. 167, comma 5, del D.Lgs. 42/2004, presentata dal Sig. -OMISSIS- (Pratica n. -OMISSIS- del 17.03.2014);

della Relazione di Valutazione delle osservazioni in materia vincolistica prot. -OMISSIS- del 19.12.2018 dell’Ufficio Tecnico della Società Risorse per Roma (Società in house, di supporto alle attività di Roma Capitale);

della Validazione dei Responsabili del Procedimento della Società Risorse per Roma, intendendosi la Validazione tecnica e la Validazione di conformità formale delle procedure, eseguite nel sistema SICER con prot. -OMISSIS- in data 26.03.2019;

del Controllo tecnico Capitolino, predisposto con Nota prot. -OMISSIS- del 22.03.2019 dal Servizio Tecnico di coordinamento dell’Ufficio di Scopo Condono Edilizio;

di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali;

di ogni atto non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Premette parte ricorrente di essere proprietaria dell’immobile sito -OMISSIS- Via -OMISSIS- (-OMISSIS-), identificato al N.C.E.U. al foglio -OMISSIS-, e di avere realizzato sullo stesso antecedentemente al 31.03.2003 una serie di opere e modifiche non assentite al piano interrato.

In data 09.12.2004 presentava quindi all’Ufficio Speciale Condono Edilizio del Comune di Roma apposita istanza di sanatoria edilizia, con assegnazione del protocollo pratica n. -OMISSIS-, richiedendo la concessione in sanatoria ex lege 326 del 2003 e L. Reg. n. 12 del 2004 per le opere abusive consistenti: “ nel cambio di destinazione d’uso da garage per mq. 18,00 a cantina, con modifiche dei prospetti esterni ”, chiedendo successivamente l’accertamento di compatibilità paesaggistica alla Regione Lazio, con domanda del 31.01.2005.

Con comunicazione ex art. 10 bis L. 241/90 del 07.08.2014, protocollo UCE n. -OMISSIS-, l’Ente Comunale resistente trasmetteva il preavviso di rigetto della istanza di condono relativamente al cambio di destinazione d’uso da garage per mq 18,00 a cantina, con modifiche dei prospetti esterni, trattandosi di un immobile ricadente in area sottoposta a tutela dei seguenti vincoli: “Beni paesaggistici ex art.134, comma 1, lett. a) del Codice – c – D.M. 09/04/1957 e D.M. 20/06/1997; Beni paesaggistici ex art.134, comma 1, lett. b) del Codice – m – agg.to rif.to D.Lgs. n.42/2004” e, pertanto, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b) della L.R. Lazio n. 12/2004, non suscettibile di sanatoria ”.

In data 03.10.2014, con nota prot. -OMISSIS-, la ricorrente faceva pervenire all’Amministrazione capitolina le proprie controdeduzioni al preavviso di rigetto, le quali non venivano ritenute sufficienti al superamento dei motivi ostativi al rilascio della sanatoria edilizia.

In data 30.11.2021, il Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Ufficio di Scopo Condono Edilizio provvedeva ad emettere la Determinazione Dirigenziale numero di repertorio -OMISSIS- e numero di prot. -OMISSIS-, con la quale statuiva la reiezione della suddetta istanza di condono, affermando che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) della legge regionale n. 12/2004, non sono “ suscettibili di sanatoria: b) le opere di cui all’art. 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela di monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ”.

2. Il predetto provvedimento di reiezione viene impugnato dall’odierna ricorrente con il ricorso in epigrafe basato sui seguenti motivi:

1. Violazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990 – difetto ed illogicità della motivazione. 2. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza – Mancata valutazione.

2. Violazione della Legge n. 326/2003 (di conversione del D.L. n. 269/2003). Violazione dell’art. 3, comma 1, lett. e.6). Errore di sussunzione. Violazione della L.R. Lazio n. 12/2004. Violazione (manifesta) del termine per provvedere dell’impatto dell’opera sull’area sottoposta a vincolo.

3. Violazione dell’art. 1, comma 2, della Legge n. 241/1990 - Mancato utilizzo dei poteri conformativi dell’Ente Comunale per ovviare ad eventuali difformità dell’opera posta in essere. Inutile aggravio procedimentale.

3. Si sono costituite in giudizio la Regione Lazio e Roma Capitale, chiedendo l’integrale reiezione del ricorso.

4. All’udienza di smaltimento dell’11 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Sostiene parte ricorrente con il primo motivo di ricorso l’illegittimità del provvedimento di rigetto, contestando, segnatamente, il mancato accertamento del peso urbanistico effettivamente incidente sul tessuto urbano necessario a giustificare gli strumenti repressivi adottati e asserendo l’insussistenza dei vincoli paesaggistici nell’area interessata, in quanto “ oggetto di numerosi interventi edilizi, evidenziati anche da parte ricorrente nelle proprie osservazioni e controdeduzioni in sede di preavviso di diniego, di talché pare improbabile riferirsi ad un’area soggetta a stringenti prescrizioni di edificabilità (da escludersi, ovviamente, la inedificabilità assoluta) e questa circostanza, che può prima facie apparire marginale, risulta esiziale nel nel diniego dell’Ente Regionale si è constatato un “aumento di volume e superficie”, ma tale riscontro è sia privo della misura dell’aumento constatato, necessaria per stabilire l’operatività o meno delle soglie di tolleranza, sia condito dalla circostanza che la Regione afferma il superamento del 25% dell’area di sedime, considerando la tettoia realizzata al piano terra sommata al portico autorizzato, senza, quindi, assolutamente specificare: 1. L’aumento effettivo del volume (metri cubi) e della superficie (metri quadri); 2. L’aumento dell’area di sedime dovuto alla costruzione della tettoia percorso logico argomentativo che parte resistente avrebbe potuto e dovuto affrontare” e che “nel diniego dell’Ente Regionale si è constatato un “aumento di volume e superficie”, ma tale riscontro è sia privo della misura dell’aumento constatato, necessaria per stabilire l’operatività o meno delle soglie di tolleranza, sia condito dalla circostanza che la Regione afferma il superamento del 25% dell’area di sedime, considerando la tettoia realizzata al piano terra sommata al portico autorizzato, senza, quindi, assolutamente specificare: 1. L’aumento effettivo del volume (metri cubi) e della superficie (metri quadri); 2. L’aumento dell’area di sedime dovuto alla costruzione della tettoia ”.

Il motivo non è meritevole di favorevole considerazione, essendo il diniego di condono basato, come correttamente dedotto dalla difesa di Roma Capitale, su precisi vincoli paesaggistici, i quali impediscono la sanatoria dell’opera abusiva: “ Beni paesaggistici ex art.134, comma 1, lett. a) del Codice – c – D.M. 09/04/1957 e D.M. 20/06/1997; Beni paesaggistici ex art.134, comma 1, lett. b) del Codice – m – agg.to rif.to D.Lgs. n.42/2004” e, pertanto, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera b) della L.R. Lazio n. 12/2004, non suscettibile di sanatoria ”.

Deve, infatti, essere escluso che l’abuso, ove realizzato in zona tutelata da disposizioni di carattere paesistico, sia suscettibile di sanabilità.

In linea generale, l’art. 32 della legge n. 47 del 1985 prevede che “ il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo ” (con l’ulteriore precisazione che “ il motivato dissenso espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ivi inclusa la soprintendenza competente, alla tutela del patrimonio storico artistico o alla tutela della salute preclude il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria ”).

Come noto, il comma 27 dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326) prevede espressamente che, “ fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge n. 28 febbraio 1985, n. 47 … non sono comunque suscettibili di sanatoria ”, tra le altre, le opere abusive “ realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e della falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”.

È stata, pertanto, riconosciuta la possibilità di sanare, in virtù delle prescrizioni che disciplinano il c.d. terzo condono edilizio, le opere edilizie realizzate in epoca antecedente all’introduzione del vincolo; sempre, però, nel rispetto della prescrizione del citato art. 32 della legge n. 47 del 1985.

L’art. 3, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 12/2004 è la norma applicabile al caso di specie, essendo stata l’istanza di sanatoria presentata in data 9.12.2004, perciò dopo la sua entrata in vigore, nel testo applicabile ratione temporis , che stabilisce il carattere ostativo al rilascio del condono edilizio del vincolo anche se è sopravvenuto, prevedendo che “ non sono comunque suscettibili di sanatoria … le opere di cui all’art. 2, comma 1, realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei parchi ... anche se realizzate prima della apposizione del vincolo ”.

L’opera abusiva oggetto dell’istanza di condono, consistita in un cambio di destinazione d’uso da garage a cantina, con modifiche dei prospetti esterni per una superfice pari a mq. 18,00, aumentandone la superficie di 5 mq, per un totale di 23 mq, è perciò da ascriversi alla categoria degli interventi di ristrutturazione edilizia (come definiti dall’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001).

Conseguentemente, trattandosi nel caso di specie di un’opera realizzata su immobile soggetto a vincolo, insistendo lo stesso su area sottoposta a tutela dei Beni paesaggistici, è corretta la valutazione dell’Amministrazione nella parte in cui ha ritenuto l’opera non sanabile.

Alla luce di quanto sopra, vertendosi, nel caso di specie, in ipotesi di abuso “maggiore” realizzato su area vincolata, si deve ritenere dirimente il carattere ostativo del vincolo, per l’effetto, risultando non conferenti le argomentazioni svolte da parte ricorrente in ordine alla ritenuta omessa valutazione della conformità urbanistica dell’intervento.

Trova pertanto qui applicazione la costante giurisprudenza da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi, secondo cui “ ai sensi dell’art. 32 comma 27 lett. d), d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in l. 24 novembre 2003, n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo; in ogni caso non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa (Cons. Stato, sez. IV, 16 agosto 2017, n. 4007).

In sintesi, secondo la costante giurisprudenza l’applicabilità del terzo condono in riferimento alle opere realizzate in zona vincolata è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se e in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2019 n. 4991) ” (Tar Lazio, Sezione Seconda Quater, 18 febbraio 2025 n. 3653).

Quanto all’asserito mancato esercizio di un potere conformativo, “alternativo” relativo alla valutazione dell’impatto dell’opera da condonare e degli interessi in gioco, ivi inclusi quelli contrapposti, laddove esistenti, si rileva che, secondo il consolidato orientamento di questo Tribunale (ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV Ter, 19 luglio 2023, n. 12153), “ con riguardo agli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico … il condono previsto dall’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003 è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 del citato decreto (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti”, essendo pertanto pienamente legittimo il diniego di condono disposto in assenza del parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, in quanto il decreto legge n. 269 del 2003 esclude in via generale la sanabilità delle opere abusive oggetto del terzo condono nelle zone vincolate ” (cfr. Cons. St., sez. VI, 11 ottobre 2021, n. 6827);

6. Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene che l’amministrazione comunale non avrebbe sufficientemente motivato il provvedimento in relazione all’aumento di volume realizzato, che sarebbe pari soltanto a 5 mq sul locale cantina. Sostiene quindi l’illegittimità del provvedimento di reiezione gravato per contrarietà dello stesso con l’art. 3, comma 1, del T.U.E., ove, alla lettera e.6), classifica gli “ interventi di nuova costruzione”, distinguendoli a seconda della loro natura pertinenziale o meno, evidenziando che sono da considerarsi “nuova costruzione” gli interventi pertinenziali “che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale ”.

Contesta pertanto la qualificazione come nuova costruzione non pertinenziale dell’intervento eseguito.

Anche tale motivo non è meritevole di favorevole considerazione, essendo sufficiente, ai fini del diniego di condono, la mera sussistenza di un abuso maggiore, come sopra specificato, atteso che la motivazione del provvedimento è pienamente adeguata mediante il richiamo alla zona di riferimento ed ai vincoli insistenti sulla stessa, dacché risulta l’infondatezza del vizio relativo al preteso difetto di motivazione del provvedimento impugnato.

Quanto alla presunta formazione del silenzio assenso nel caso di specie, deve escludersi che sulla specifica domanda di condono possa ritenersi formato il silenzio assenso ai sensi dell’art. 6, co. 3 della L.r. lazio n. 12 del 2004, dovendo a tal fine richiamarsi il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico il termine per la formazione del silenzio assenso previsto dall’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985 non decorre, essendo necessario, ove richiesto, il parere da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr. Tar Lazio, Sezione Quarta Ter, 27 maggio 2025, n. 10228)

7. Con il terzo ed ultimo motivo di doglianza, la parte ricorrente sostiene la violazione dell’art. 1, comma 2, della Legge n. 241/1990 per mancato utilizzo dei poteri conformativi dell’Ente Comunale, finalizzati ad ovviare ad eventuali difformità dell’opera; contesta inoltre la mancata indicazione nel preavviso di rigetto in relazione alla sussistenza di alcuni vincoli poi meglio esplicati in sede provvedimentale che avrebbero impedito alla ricorrente di articolare controdeduzioni alle ragioni ostative al rilascio del condono.

Anche tale ultimo motivo è infondato, atteso che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n.10540 del 06/12/2023), “ la natura vincolata delle determinazioni di sanatoria in materia edilizia, esclude la possibilità di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, di conseguenza, non sussiste alcun obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda ”(cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14/04/2021, n. 3061).

Del pari, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, non ha specifico rilievo la difformità tra i motivi recati nel preavviso di diniego e quelli contenuti nel provvedimento definitivo di diniego, atteso che la natura vincolata delle determinazioni in materia di abusi edilizi e, quindi, anche delle determinazioni di sanatoria, esclude la rilevanza dell’assenza di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, conseguentemente, anche di una previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della relativa domanda. Ciò anche in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990, secondo cui il mancato preavviso di diniego non produce effetti vizianti ove l’Amministrazione non avrebbe comunque potuto emanare provvedimenti diversi da quelli in concreto adottati, trattandosi di un provvedimento vincolato.

Ne consegue che la contestata discrasia tra i motivi segnalati con gli atti di preavviso di diniego e i motivi poi indicati nei provvedimenti conclusivi non assume rilievo ai fini dell’annullamento, stante la natura vincolata del provvedimento.

In definitiva, attesa l’infondatezza dei motivi proposti, il ricorso deve essere rigettato.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio che liquida forfetariamente in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge, da imputarsi in parte eguali nei confronti della Regione Lazio e di Roma Capitale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Rita Tricarico

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.