Pubblicato il 04/06/2025

N. 00430/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00398/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 398 del 2024, proposto da:
Comitato per il diritto alla Partecipazione Civica e per la Tutela del Paesaggio in persona del Presidente p.t. Giuseppe Bartoli, RO AN, MA CA, DI ZU, MO SP EL, RA OM, CE AR, MA OL, OL GH e RI NA PA, rappresentati e difesi dagli avv. Mario Cavallaro e Roberto Paradisi, con domicilio eletto in forma digitale digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Senigallia, in persona del Sindaco p.t., Comune di Senigallia - S.U.A.P., non costituiti in giudizio;
Unione dei Comuni "Le Terre della Marca Senone", in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Roberto Tiberi, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Tim S.p.A. (Gia' Telecom Italia Spa), rappresentato e difeso dall'avvocato Edoardo Giardino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Adelaide Ristori n. 42;
Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., rappresentato e difeso dagli avvocati RA Saverio Cantella, Filippo Lattanzi, Riccardo Leonardi, Jacopo D'Auria, con domicilio eletto presso lo studio Riccardo Leonardi in Ancona, corso Stamira n. 49;

per l'annullamento:

- del provvedimento SUAP del Comune di Senigallia (Sportello unico attività produttive Unione dei Comuni delle Terre della Marca Senone) del 26.03.2024 prat. N. 3729/2023 (doc. 1) con oggetto:

“Procedimento unico ai sensi dell’art. 7 del D.P.R. 160/2010 per realizzazione di una nuova stazione radio base tim s.p.a. (codice sito inwit: i351an_senigallia saline - codice sito tim: ac1d_senigallia saline) sita in strada del cavallo snc nel Comune di Senigallia;

- determinazione di conclusione positiva della Conferenza di servizi decisoria ex art. 14, c. 2, legge n. 241/1990 - Forma simultanea in modalità sincrona e provvedimento conclusivo ex art. 7, c. 6 D.P.R. 160/2010”, provvedimento conosciuto dal “Comitato per il diritto alla partecipazione civica e per la tutela del paesaggio” e dai privati residenti nei pressi dell’installazione solo a seguito di accesso agli atti riscontrato dal Comune di Senigallia in data 4.07.2024 (doc. 2: contenente anche istruttoria);

- di ogni altro atto o provvedimento preordinato, presupposto, connesso e/o ad esso conseguente, anche non conosciuto, che possa comunque ledere diritti ed interessi dei ricorrenti;

- nonché, in ogni caso, per l’accertamento dell’illegittimità dell’installazione dell’impianto di cui alla impugnata autorizzazione e del conseguente obbligo della P.A. di disporne la rimozione, salvo e riservato ogni risarcimento del danno subito e subendo da determinare in separato giudizio civile e ogni tutela di diritti civilistici di proprietà derivanti dalla installazione illegittima;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Tim S.p.A. (Gia' Telecom Italia Spa), di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. e di Unione dei Comuni "Le Terre della Marca Senone";

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso iscritto al n.r.g. 398/2024, il Comitato ricorrente composto da 145 cittadini residenti a tutela del paesaggio ed i ricorrenti, quali cittadini proprietari di immobili siti nelle vicinanze dell’impianto, impugnavano, chiedendone l’annullamento, il provvedimento Suap del 26.03.2024 prat.n.3729/2023 di conclusione positiva della Conferenza di servizi decisoria ex art. 14 comma 2 della legge n. 241/1990 per l’installazione di una nuova stazione radio base Tim in Strada del Cavallo in agro di Senigallia, su terreno in catasto fg12 p.lla 127, di cui avevano avuto conoscenza solo con l’inizio dei lavori di cantiere.

Premesso che l’infrastruttura insiste in zona omogenea E assoggettata a tutela orientata dall’art. 37 n.t.a. quale paesaggio agrario storico, nonché a tutela dei crinali quale crinale di terza classe dall’art. 34 n.t.a., ed alle ulteriori disposizioni di cui agli artt. 41 e 13 n.t.a., deducevano l’illegittimità del provvedimento impugnato per i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione di legge: violazione degli art. 34, 13, 41 NTA-PRG del Comune di Senigallia in relazione alla Legge 431/1985 e al Piano Paesaggistico Ambientale regione Marche recepito nel P.R.G. di Senigallia con Delibera Consiglio Regionale Marche 197 del 3.11.1989. Violazione art. 3 comma 4 del D. Lgs 207/2021; Violazione art. 43 punto 4 D. Lgs. 207/2021. Violazione di legge per mancata applicazione dell’art. 9 della Costituzione in merito ai principi costituzionali di tutela dell’ambiente e del paesaggio.

I soggetti realizzatori hanno avviato il cantiere in violazione della fascia di rispetto di due metri di dislivello dalla linea sommitale del crinale dato che l’installazione è a soli 40 centimetri di dislivello da detta linea.

La stessa amministrazione comunale in fase istruttoria in data 14.01.2024 aveva prescritto l’osservanza della fascia di rispetto ai sensi degli artt. 13,34,37 e 41 n.t.a.. Né può legittimamente essere invocata la deroga di cui all’art. 30 n.t.a. che riguarda solo alcune categorie di edificazioni, nonché opere di interesse pubblico realizzate dagli enti gestori cui non sono assimilabili le installazioni di telefonia mobile che non possono essere qualificate opere di pubblica utilità né di pubblico interesse, bensì di preminente interesse generale ai sensi dell’art. 3 del d.lvo n. 207/2021, il cui comma 4 stabilisce che sono fatte salve, tra l’altro, le limitazioni derivanti da esigenze di tutela dell’ambiente poste da specifiche disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione. In sostanza, la tutela dell’ambiente, di rango costituzionale, non può in nessun modo essere derogata da opere assimilabili a mere opere di urbanizzazione primaria (cfr Cons. St. sez. VI 1 marzo 2024 n.2031).

2)Violazione per errata disapplicazione art. 11 Legge n. 36 del 22/02/01 “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici” in riferimento agli artt. 7 e 13 della L. 241/1990, per mancato avviso ai ricorrenti, tutti soggetti direttamente interessati, dell’avvio del procedimento e del rilascio dell’autorizzazione.

Il procedimento è avvenuto in termini silenti, essendosi accorti i residenti dell’installazione solo a cantiere aperto, e l’installazione non è stata assoggettata alle procedure in tema di valutazione di impatto ambientale, evidentemente nella supposizione che l’autorizzazione rilasciata dal SUAP sostituisse e/o assorbisse anche il procedimento di autonoma valutazione del (rilevantissimo) impatto ambientale dell’opera.

3)Violazione ed errata applicazione dell’art. 44 D. Lgs. 259/2003, nel testo di attuale vigenza, per mancanza delle caratteristiche necessarie per la trattazione semplificata e congiunta dei vari aspetti della richiesta di autorizzazione di cui all’art. 44 sotto il profilo paesistico ambientale ed urbanistico ed edilizio, con conseguente violazione per disapplicazione del D.R.P. 380/2001, per la necessità di dotare l’impianto di idonea autorizzazione di tipo edilizio, conforme ai parametri legali stante la sua visibile natura di importante costruzione e dovendosi altresì nel territorio della Regione Marche, stante il ricordato rilevante impatto dell’opera nel paesaggio marchigiano, sottoporre il progetto alla specifica V.I.A. di cui alla DGR Marche n. 36/2024 (Linee Guida per la definizione dell'organizzazione e delle modalità di esercizio delle funzioni amministrative relative ai procedimenti disciplinati dalla L.R. n.11 del 9 maggio 2019, con adeguamento degli Allegati A e B della stessa Legge Regionale e contestuale revoca della DGR 1600 del 2004. B.U.R. Marche n.10 del 02/02/2024) e specificamente ai citati indirizzi della Legge Regionale Marche n. 11/2019, istitutiva della V.I.A. e delle relative procedure valutative. Violazione e disapplicazione delle norme di cui alla Legge Regionale 8 marzo 1990, n. 13: Norme edilizie per il territorio agricolo, con particolare riferimento all’art. 13. 4)

4)Profili sintomatici di eccesso di potere congiuntamente alla violazione degli artt. 3, 32, 42, 97 Costituzione: ingiustizia manifesta, motivazione inesistente ed in subordine difettosa e contraddittoria, travisamento dei presupposti di fatto. Vi è inoltre contraddittorietà tra più atti (in particolare tra disposizioni contenute nell’istruttoria laddove veniva prescritto il rispetto dell’art. 34 NTA e il dispositivo finale); Violazione del procedimento istruttorio (mancata presentazione delle due sezioni trasversali in scala del crinale) con conseguente difetto di istruttoria, già evidenziato.

Appare necessario evidenziare il vizio di carenza di motivazione anche in riferimento al mancato deposito delle sezioni trasversali che dovevano essere depositate obbligatoriamente presso l’ente, e contraddittorietà rispetto alla prescrizione emersa dall’istruttoria con cui si chiedeva al privato di collocare l’impianto al di fuori delle fasce di rispetto, nonché rispetto alla dichiarata volontà di approvare un “piano antenne”.

Sulla base di tali motivi concludevano per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese.

Con ordinanza cautelare n.186 del 26.09.2024 veniva respinta l’istanza cautelare, fissata udienza pubblica e disposta all’uopo l’acquisizione tramite il Suap di una dettagliata relazione sui fatti di causa completa della pertinente documentazione, che veniva depositata in data 19.12.2024 unitamente alla documentazione allegata agli atti del fascicolo.

L’Unione dei Comuni “Le Terre della Marca Senone” costituitasi con memoria del 23.04.2025 esponeva che alcuna comunicazione di avvio del procedimento era dovuta ai ricorrenti poiché l’istanza presentata il 30.11.2023 da Inwit s.p.a. e Tim s.p.a. era stata pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Senigallia dall’11.12.2023 al 30.11.2024 e sul sito dello Sportello Unico per le attività produttive dell’Unione intimata dal 7.12.2023 al 29.01.2024, che alla Conferenza di Servizi decisoria indetta per le date dell’1.02.2024 e del 29.02.2024 dal Suap ai sensi dell’art. 14 comma 2 della legge n. 241/1990 in forma simultanea ed in modalità sincrona erano pervenuti: la nota del 14.02.2024 del Comune di Senigallia, il parere radioprotezionistico favorevole dell’Arpam, il parere favorevole dell’Aeronautica Militare del 23.02.2024, e che, in data 26.03.2024, il Suap aveva rilasciato l’autorizzazione ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003. Eccepiva, preliminarmente, l’irricevibilità del ricorso poiché i lavori sulla sommità del crinale hanno avuto inizio sin dal 3.05.2024, mentre il ricorso è stato notificato solo il 2.09.2024, ed i ricorrenti avevano già avuto conoscenza del provvedimento e della sua dedotta non conformità all’art. 34 n.t.a. sulla tutela dei crinali già con l’istanza di accesso agli atti del 4.07.2024. Eccepiva inoltre l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ed interesse ad agire non essendo sufficiente il criterio della c.d. vicinitas per radicare l’azione avverso l’installazione di una stazione radio base. Nel merito opponeva l’infondatezza del ricorso per la parte relativa alla violazione dell’art. 34 n.t.a., poiché il p.r.g. del Comune di Senigallia è adeguato al Piano Paesistico Ambientale Regionale con atto del Consiglio Provinciale n.123/1997, poiché con atto istruttorio acquisito in sede di Conferenza di Servizi il Comune di Senigallia ha accertato la compatibilità paesaggistica e la conformità urbanistica del progetto, e comunque ai sensi dell’art. 30 n.t.a. del p.p.a.r. l’art. 34 cit. non trova applicazione per le opere di interesse pubblico realizzate dagli enti gestori, nonché stante la compatibilità degli impianti di comunicazione con ogni destinazione ai sensi dell’art. 43 comma 4 del d.lgs. 259/2003. Aggiungeva che, secondo l’art. 44 comma 8 del d.lgs. 259 cit., la determinazione positiva della conferenza di servizi sostituisce ad ogni effetto tutti i pareri, intese, concerti, nulla osta comunque denominati e vale altresì come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori e che, costituisce jus receptum, che gli impianti a servizio della telefonia mobile non sono soggetti a valutazione di impatto ambientale in quanto assimilati ad opere di urbanizzazione primaria. Con la memoria depositata in atti il 23.04.2025 per la discussione, l’Unione dei Comuni “Le Terre della Marca Senone” insisteva sulla declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, sia che abbiano agito quali cittadini sia quali componenti del Comitato ricorrente, poiché il Comitato non risulta validamente costituito ai sensi degli artt. 39 c.c. e segg. in quanto i sottoscrittori della petizione non sono stati identificati mediante documento di identità e le loro firme non sono state autenticate, inoltre il Comitato non è in possesso di uno Statuto, di un codice fiscale benché non obbligatorio ma necessario per compiere atti giuridici, e non è registrato il suo atto costitutivo, non sono dimostrati i requisiti di non occasionalità e stabilità della sua funzione di tutela dei valori ambientali e paesaggistici, ed i cittadini ricorrenti deducono ma non provano di essere tutti proprietari di immobili insistenti nelle immediate vicinanze dell’impianto

Concludeva quindi per la declaratoria di irricevibilità, inammissibilità e comunque per il rigetto del ricorso, con vittoria di spese e compensi di causa.

L’Infrastrutture Wireless s.p.a costituitasi con memoria di stile in data 25.10.2024, con la memoria per la discussione del 24.04.2025, eccepiva, in primo luogo l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del Comitato in quanto privo di statuto e costituito con una raccolta di firme prive di autenticazione e di documenti di identità al solo fine di impugnare il titolo conseguito da Inwit, e dei cittadini mancando la dimostrazione dello stabile collegamento ambientale non essendo stati prodotti nemmeno i certificati di residenza. Sosteneva poi l’infondatezza nel merito del ricorso sul rilievo che l’art. 34 n.t.a. in tema di fasce di rispetto dei crinali riguarda solo gli interventi di nuova edificazione ossia costruzioni e manufatti edilizi, che l’art. 30 nta esclude l’applicabilità dell’art. 34 alle opere pubbliche e di interesse pubblico come le antenne qualificate ex lege quali opere di pubblica utilità ex art. 51 CCE, e 44 comma 8 del d.lgs. 259/2003, che è da escludere l’assoggettabilità dell’impianto al previo rilascio del permesso di costruire e alla valutazione di impatto ambientale, e che comunque l’assenso del Comune di Senigallia era stato acquisito tacitamente per non aver il Comune presenziato alla seduta successiva alla nota di chiarimenti resa da Inwit sul suo preventivo parere.

La Tim s.p.a, costituitasi con atto formale dell’8.10.2024, con la memoria in vista della discussione depositata il 25.04.2025, eccepiva l’irricevibilità del ricorso sul presupposto che i lavori avevano avuto inizio il 29.04.2024 ed erano terminati il 23.08.2024, e che il ricorso è stato notificato solo il 2.09.2024 oltre il termine di decadenza di 60 giorni dall’inizio dei lavori, l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione dei ricorrenti che non allegano alcun pregiudizio, nonché per la disomogeneità della posizioni azionate con ricorso collettivo, ed anche per difetto di legittimazione del Comitato privo di statuto ed istituito al solo fine della presente impugnativa. Concludeva nel merito per la infondatezza del ricorso stante la non assoggettabilità degli impianti di telefonia al regime delle costruzioni in edilizia, l’inapplicabilità dell’art. 7 della legge n. 241/1990 in ragione del regime di pubblicità previsto, la non assoggettabilità a procedimento di via ex lege regionale n.11/2019 e d.g.r. n. 36 del 22.02.2024, e l’inesistenza del dedotto difetto di istruttoria e di motivazione.

Alla pubblica udienza di discussione del 29.05.2025 la causa veniva discussa ed introitata per la decisione.

2.Preliminarmente vanno scrutinate le eccezioni in rito formulate dalle parti intimate, in primo luogo, quanto al difetto delle condizioni dell’azione.

2.1 Risulta fondata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva del ricorrente Comitato per il diritto alla partecipazione civica e per la tutela del paesaggio.

Come noto, in materia di legittimazione ad agire delle associazioni di diritto rappresentative di interessi esponenziali, i requisiti di ammissibilità processuale sono da individuarsi nella rappresentatività, nella stabilità e nella continuità dell'attività svolta, al momento della presentazione del ricorso, al fine di escludere la possibilità che venga creato un ente esponenziale senza rappresentatività e stabilità pregresse al solo fine di proporre ricorso giurisdizionale, in elusione della regola della personalità dell'interesse al ricorso.

Ed infatti la legittimazione ad agire degli enti rappresentativi di interessi collettivi presuppone che questi possiedano il requisito della rappresentatività, che presuppone, innanzitutto, che risulti comprovato l’elemento della stabilità dell'ente esponenziale, e quindi della non occasionalità dello stesso, e del suo effettivo radicamento nel territorio. In sostanza, costituisce ius receptum , che per riconoscere la legittimazione ad agire di un Comitato costituito spontaneamente occorre che la sua l'attività si sia protratta nel tempo e che, quindi, esso non nasca in funzione dell'impugnativa di singoli atti e provvedimenti, escludendosi, appunto, che ai fini dell'accesso all'impugnativa giurisdizionale possano reputarsi titolari di interessi collettivi anche enti strumentalmente costituiti solo in funzione dell'impugnativa di singoli e specifici atti.

Nel caso in esame, il Comitato ricorrente, di cui non è allegato in atti nemmeno lo Statuto, si è costituito tramite una raccolta di firme tra soggetti non identificati tramite i rispettivi documenti di identità non molto tempo prima della proposizione dell'impugnativa, ed all’evidente finalità di contestare l’installazione dell’impianto in argomento, con la conseguenza che, al momento del ricorso, il Comitato stesso non poteva reputarsi radicato nel territorio.

Di qui consegue che l’iniziativa del Comitato non può qualificarsi in termini di azione associativa provvista di adeguata consistenza e di rappresentatività degli interessi che si intendono tutelare, così come prive di supporto documentale sono restate le reali modalità di costituzione dell’organismo e la sua finalità statutaria.

2.2 A diverse conclusioni deve pervenirsi quanto alla ravvisata infondatezza della eccezione di difetto di legittimazione attiva dei cittadini che hanno agito in qualità di residenti nel Comune di Senigallia.

Fermo restando che la invocata qualità di residenti nel Comune di Senigallia è stata auto-dichiarata dai ricorrenti mediante sottoscrizione autografa nella procura speciale agli atti, con menzione precisa ed inequivocabile di tutti i dati anagrafici di identificazione, e che, in assenza di prova contraria sul punto, non possono sorgere dubbi sulla invocata qualità, rispetto alla dedotta insufficienza del requisito della “vicinitas”- ritenuto da solo non sufficiente a radicare l’azione - il Collegio è dell’avviso che, in relazione all’impugnazione dei titoli autorizzatori del tipo di quelli in esame, comunque comportanti una trasformazione territoriale di impatto su diversi interessi, la distinzione e autonomia tra legittimazione ed interesse al ricorso affermata dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la nota sentenza n. 22 del 2021, non implica che l’elemento del pregiudizio non possa comunque ricavarsi, anche in termini di prospettazione, dall'insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso.

Ciò implica che, nella verifica delle condizioni dell’azione, è sufficiente l’allegazione di un pregiudizio ad un bene interesse tutelato che sia concretamente riscontrabile, a prescindere da un accertamento effettivo della lesione che il ricorrente afferma di aver subito, nel senso che va verificata l’esistenza di una possibile lesione alla situazione giuridica soggettiva affermata ma non anche che la lesione si sia effettivamente verificata, poiché questo sindacato investe direttamente il merito della controversia.

Di qui consegue che, laddove dall’annullamento dell’atto la parte ricorrente possa effettivamente conseguire una utilità se non la reintegrazione dello status quo ante con eliminazione del pregiudizio patito, va riconosciuta la legittimazione ad agire in giudizio, dal momento che l’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega quindi necessariamente all'utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall'effetto ripristinatorio rispetto al pregiudizio che il provvedimento arreca al bene tutelato.

Nel caso di specie i ricorrenti hanno invocato un pregiudizio alla tutela del paesaggio in ragione della inosservanza della normativa tecnica di attuazione del p.p.a.r. sulla tutela dei crinali, per cui, stante il rilievo che la collina di Strada del Cavallo riveste per il territorio comunale e la esigenza del rispetto della normativa ambientale posta a tutela e salvaguardia del sito, ciò è sufficiente per radicare quel rischio di attentato all’integrità del territorio che con il ricorso si vuole evitare. (Cons St. sez. VI 6.02.2024 n. 1200).

È invero pacifico in giurisprudenza che i soggetti stabilmente insediati sulla porzione territorio su cui ricadono iniziative modificative del suo assetto o che si riflettano sulle condizioni dell’ ambiente, sono legittimati ad impugnare gli atti reputati in contrasto con disposizioni che dettano limiti sul corretto utilizzo del territorio e che si reputano in danno delle posizioni di interesse legittimo dei residenti.

3. Del pari infondata si appalesa l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività sul presupposto che il ricorso, notificato il 2.09.2024, sarebbe stato proposto oltre il termine decadenziale di sessanta giorni computati a far data dall’inizio dei lavori risalente al 3.05.2024.

Come noto, (cfr. Cons. Stato, II, 20 febbraio 2024, n. 1696) la piena conoscenza da cui decorre il termine per l’impugnazione di un’autorizzazione come quella in esame, diverge in relazione al tipo di contestazione che viene mossa con il ricorso, nel senso che se si contesta l’ an dell'edificazione, il termine di impugnazione decorre dall'inizio dei lavori (cfr. Cons. Stato, VI, 6 agosto 2024, n. 6996; Cons. Stato, II, 20 febbraio 2024, n. 1696), diversamente se è in discussione il quomodo dell’edificazione, ossia le modalità di realizzazione dell'intervento, decorre dalla data di completamento dei lavori, o comunque da quando si rende palese l'esatta dimensione, consistenza e finalità del manufatto in costruzione, ed in particolare dal momento in cui il soggetto interessato acquisisce piena conoscenza dell'atto lesivo, comprensiva delle sue caratteristiche tecniche e giuridiche essenziali (Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2024, n. 3573)..(Cons. Stato, Sez. II, 12 agosto 2019, n. 5664; Sez. IV, 26 luglio 2018, n. 4583; id., 23 maggio 2018, n. 3075).

Al riguardo si è anche affermato il rilievo sul termine di impugnazione della vicinitas di un soggetto rispetto all'area e alle opere edilizie contestate dell’entità dell’intervento, anche prima della conclusione dei lavori, sicchè chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio ha l'onere di esercitare sollecitamente l'accesso documentale, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l'eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente. Ciò in quanto occorre che sia individuabile “un punto di equilibrio tra il principio di tutela in sede giurisdizionale delle posizioni giuridiche ed il principio di certezza delle situazioni giuridiche, atteso che, diversamente, il rapporto pubblicistico controverso resterebbe esposto sine die ad iniziative giudiziarie in grado di mutare l'assetto degli interessi disciplinato dall'atto” (C.d.S. Sez. II, n. 5864/2020; C.d.S., sez. VI, 13 agosto 2020, n. 5034; C..d.S., sez. IV, 23 maggio 2018, n. 3075; C.d.S., Sez. VI, 7 febbraio 2025, n. 953).

Tanto premesso nella fattispecie in esame, non è condivisibile la tesi dei resistenti secondo cui il termine per l'impugnazione dell'autorizzazione decorrerebbe dal giorno dell’inizio dei lavori, dal momento che con il presente ricorso non viene contestato l’an della edificazione, ma la localizzazione dell’impianto in un sito soggetto a normativa di salvaguardia del p.p.a.r..

Con l’avvio dei lavori di installazione in sito i ricorrenti non potevano essere a conoscenza del procedimento culminato nella autorizzazione impugnata né sapere anticipatamente come era stata applicata in concreto la normativa oggetto di contestazione.

Tuttavia, al fine di prendere cognizione degli atti posti a base dell’autorizzazione, i ricorrenti si sono tempestivamente attivati tramite presentazione di lì a poco di un’istanza di accesso agli atti.

Di qui consegue che la piena conoscenza del pregiudizio invocato è stata acquisita dai ricorrenti solo all’esito della discovery in data 4.07.2024 degli atti del procedimento conseguita all’istanza di accesso, per cui il ricorso notificato il successivo 2.09.2024 è stato ampiamente proposto nel termine decadenziale di legge, tenuto conto anche del periodo intermedio di sospensione feriale.

L’eccezione va dunque respinta.

4. Destituito di fondamento si appalesa il vizio di natura procedimentale circa l’omessa osservanza delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della legge n. 241/1990 per lo meno nei confronti dei ricorrenti quali soggetti residenti nella zona.

Non è difatti configurabile a carico dell’amministrazione procedente l’onere di procedere ad una comunicazione individuale di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990 nei confronti dei cittadini residenti nella zona, dal momento che la normativa di settore all'art. 44 comma 5 del d.lgs. 259/2003 prevede che il procedimento di autorizzazione sia preceduto da adeguate forme di pubblicità.

4.1 Merita invece accoglimento il motivo con cui si contestata la inadeguatezza delle forme di pubblicizzazione dell’istanza applicate al procedimento in esame in quanto non adeguate a garantire un’efficace conoscibilità dell’istanza estesa a tutta la platea di soggetti potenzialmente interessati a partecipare al procedimento.

Come si è innanzi anticipato, le istanze aventi ad oggetto l'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici sono assoggettate ad un obbligo di preventiva pubblicizzazione a cura dello sportello locale, al fine evidente di sensibilizzare la popolazione coinvolta e di consentire la partecipazione degli interessati al processo decisionale relativo alla localizzazione della nuova infrastruttura.

Nella specie, dalla documentazione versata in atti, risulta che l’istanza di questione è stata preventivamente pubblicata all’Albo Pretorio del Comune di Senigallia dall’11.12.2023 al 30.01.2024, ed all’Albo Pretorio dell’Unione dei Comuni dal 7.12.2023 al 29.01.2024.

Contrariamente a quanto sostenuto dall’Unione dei Comuni intimata, non vi è stata invece alcuna pubblicazione né sul sito istituzionale del Comune di Senigallia, né su quello del SUAP, né in altre forme idonee ad assicurare la conoscibilità del procedimento da parte della popolazione potenzialmente interessata. L'unica pubblicazione effettuata è risultata quella sull’Albo Pretorio degli enti resistenti, il quale non soddisfa i requisiti di pubblicità effettiva a beneficio dei terzi.

In particolare, per consolidata giurisprudenza amministrativa la sola pubblicazione all'albo pretorio non risulta né idonea né sufficiente per soddisfare il requisito di pubblicizzazione dell'istanza previsto, poiché tale modalità non garantisce la conoscibilità all'esterno degli uffici comunali, né agevola l'individuazione del procedimento pendente e la consultazione degli atti. (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 settembre 2023, n. 8436).

A ben vedere, a seguito del consolidato processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione, il sito web istituzionale dei singoli enti locali rappresenta, all’attualità, il portale preferenziale di pubblico accesso alle informazioni che attengono al rapporto tra l'ente e la popolazione locale. Tali siti costituiscono ormai l'ordinario canale con cui i privati interessati possono seguire le attività degli organi amministrativi e politici locali, con l'ulteriore vantaggio che tale mezzo di diffusione non conosce limiti né di tempo né di spazio.

La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire che solo la pubblicità dell'istanza sull'albo pretorio “online”, per le sue caratteristiche, risulta “idonea a raggiungere potenzialmente una platea di destinatari ben più ampia di quella che potrebbe essere raggiunta da mezzi di pubblicazione di natura fisica” e, conseguentemente, ha ritenuto che essa sia adeguata a soddisfare l'obbligo procedimentale di cui all'art. 44, co. 5, del Codice delle comunicazioni elettroniche (cfr Cons. Stato, sez. II, 28.9.2022, n. 8341; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 8436/2023 secondo cui la pubblicizzazione dell'istanza è da considerarsi obbligo sostanziale e non derogabile (recte: sanabile), essendo diretta a garantire la conoscibilità del procedimento da parte dei cittadini potenzialmente interessati e la loro partecipazione effettiva).

4.2 Né, sotto altro profilo il vizio può ritenersi superabile con la speciale sanatoria di cui all’art. 21 octies della legge n. 241/1990, poiché non può affermarsi che i vizi dedotti in ricorso siano privi di rilevanza sostanziale, alla luce delle contestazioni svolte, né che l’amministrazione abbia assolto in giudizio l’onere di dimostrare che il procedimento non avrebbe potuto avere un esito diverso, secondo quanto si andrà di seguito ad argomentare nel merito. Ed infatti, la norma testé richiamata si applica anche - e soprattutto - in presenza di attività discrezionale da parte dell'amministrazione, e prevede in capo a quest'ultima l'onere di dimostrare che, anche in caso di intervenuta partecipazione del privato al procedimento, il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato, ed in tal senso non depone la relazione allegata dall’amministrazione in ottemperanza all’ordinanza interlocutoria emessa da questo T.a.r. nella fase cautelare.

5. Nel merito meritevole di positiva delibazione si appalesa la censura con cui parte ricorrente sostiene la omessa applicazione nella specie nella normativa tecnica di attuazione del piano regolatore generale per la parte relativa agli ambiti di tutela integrale ed orientata.

Costituisce circostanza incontestata, che il sito per l’installazione della stazione radio base oggetto di gravame -individuato peraltro al di fuori della esistenza di un piano antenne - ricade in zona omogenea E ed in area che ai sensi dell’art. 37 n.t.a. del p.r.g. del Comune di Senigallia, adeguato al p.p.a.r., è classificata “come paesaggio agrario storico soggetto a tutela orientata”, nonché “su strada panoramica ex art. 41 n.t.a.”, e su “crinale collinare di terza classe” ossia con un dislivello di due metri per lato dalla linea di sommitale del crinale all’interno del quale trovano applicazione le disposizioni per la “tutela integrale”.

L’art. 31 delle n.t.a del p.r.g. comunale individua il livello di Tutela Orientata come un ambito dove sono ammissibili trasformazioni con modalità di intervento compatibili con gli elementi paesistici ed ambientali del contesto.

Diversamente negli ambiti di tutela integrale sono consentiti esclusivamente interventi di conservazione, consolidamento, ripristino delle condizioni ambientali, trasformazione volti alla riqualificazione dell’immagine e delle condizioni d’uso del bene storico o della risorsa paesistica ambientale.

Ciò premesso, sotto il profilo ambientale, non può disconoscersi il rilievo della circostanza che il traliccio oggetto di contestazione sia collocato in prossimità di una strada panoramica, in ambiente agricolo di rilievo paesaggistico storico soggetto a tutela orientata, nonché in ambito di tutela integrale dei crinali ex art. 30 delle n.t.a. del Piano Paesistico Ambientale Regionale, approvato con DACR n. 197 del 03/11/1989, come recepito all’art. 34 delle n.t.a. del vigente P.R.G. comunale,.

L’art. 34 n.t.a., nel vietare ivi l’edificazione anche di carattere agricolo, ammette esclusivamente interventi sull’esistente, imponendo per quelli di ammessi di solo recupero del patrimonio edilizio esistente, il limite dell’altezza massima di metri 7,50.

A ben vedere, la citata norma, pur non vietando espressamente l’installazione di pali/tralicci a servizio delle reti di telefonia mobile, deve essere interpretata nel senso di limitare comunque la posa in opera di manufatti contrassegnati da altezze significative al fine di salvaguardare il contesto paesistico ambientale dei territori caratterizzati, appunto, dalla presenza di “crinali” (parti con rilievo morfologico della linea degli spartiacque dei bacini idrografici).

5.1 Certamente, costituisce circostanza pacifica che la normativa vigente attribuisce carattere prioritario all'esigenza di assicurare la realizzazione di infrastrutture di telefonia mobile, tanto che, ai sensi del d.lgs. n. 259 del 2003, le stesse sono considerate opere di “pubblica utilità” e “sono assimilate ad ogni effetto alle “opere di urbanizzazione primaria”), potendo essere collocate in qualsivoglia zona del territorio comunale a prescindere dalla sua destinazione funzionale, in modo che sia realizzato un servizio capillare.

La scelta del legislatore di inserire le infrastrutture di reti di telecomunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria esprime un principio fondamentale della legislazione urbanistica, sicché è indubbio che gli impianti di installazione delle stazioni radio base non possano in nessun caso assimilarsi a costruzioni edilizie, e nemmeno essere assoggettate a valutazione di impatto ambientale come erroneamente affermato in ricorso. Esse infatti, normalmente, non sviluppano volumetria o cubatura, non determinano ingombro visivo paragonabile a quello delle costruzioni, non hanno un impatto sul territorio identico a quello degli edifici in cemento armato o muratura.

Tuttavia, ritiene il Collegio che, come ribadito in numerose precedenti pronunce si questo T.a.r. la legge pone un criterio non di identità bensì di assimilazione dal momento che le stazioni radio base quali opere di urbanizzazione partecipano delle caratteristiche della infrastrutture ma con caratteri peculiari propri che le differenziano dalle costruzioni nella misura in cui non sviluppano superficie né volumetria, ma ne condividono in parte l’aspetto del potenziale impatto sulle peculiarità spesso del territorio in cui vengono inserite sotto il profilo almeno della visuale laddove si verta in ambiti riferiti a centri storici o come nella specie alla tutela di visuali panoramiche anche se non oggetto di vincolo. Nelle sentenze che hanno definito analoghi giudizi (cfr nn. 471/2016, 472/2016, 534/2017, 557/2017 e 50/2018), questo T.a.r. ha affermato i seguenti principi:

- “…le opere di urbanizzazione primaria non sono tutte uguali, come si evince dalla piana lettura dell’art. 16, commi 7 e 7-bis, del T.U. n. 380/2001 [….] Gli impianti di telefonia per un verso sono assimilabili alle strade (e ciò per quanto concerne la loro compatibilità con tutte le zone omogenee del territorio comunale), per altro verso vanno invece assimilate, ai fini che qui interessano, agli impianti tecnologici e alle costruzioni in genere, e ciò per due diversi profili. In primo luogo, in ragione delle emissioni elettromagnetiche che da essi si sprigionano, in secondo luogo, in ragione dell’impatto visivo che possono produrre su beni tutelati dal punto di vista storico-architettonico o dal punto di vista paesaggistico (per fare un esempio-limite, nessun operatore del settore penserebbe che sia possibile installare una SRB sul Colosseo o su una guglia del duomo di Milano).

Ed è per questo che gli impianti in argomento sono anch’essi soggetti entro certi limiti a vari piani di settore (Piani dei parchi, Piani Paesistici, vincoli architettonici, etc.), fra cui il Piano che ciascun Comune è legittimato ad adottare ai sensi dell’art. 8, comma 6, L. n. 36/2001…”.

Pertanto, rispetto alle stazioni radio base, non si può opporre “in astratto” un profilo di incompatibilità con la destinazione di zona anche in presenza di aree di particolare pregio architettonico, culturale, monumentale, storico o paesaggistico-ambientale, nel qual caso si impone piuttosto la necessità della previa acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, ove esistente.

Tuttavia, anche in ambiti che non siano assoggettati a vincoli di tutela ma a prescrizioni di rilievo ambientale, si impone la necessità di operare un opportuno bilanciamento e di esplicitare valutazioni circostanziate, giustificate e raffrontate con i valori riconosciuti e protetti dalla normativa ambientale, dovendo essere esposta in motivazione l'analisi eseguita sulle ragioni di compatibilità o incompatibilità effettiva che, in riferimento a tali valori, rendano o meno compatibile l'opera progettata (T.a.r. Campania Napoli, sez. VII, 18 settembre 2023, n. 5120; T.a.r.. Lombardia Milano, sez. II, 19 maggio 2022, n. 1153 e 5 maggio 2022, n. 1010; Consiglio di Stato, sez. VI, 21 maggio 2019, n. 3679; 3 settembre 2018, n. 5168; T.a.r. Lombardia, Milano, sez. II, 10 maggio 2021, n. 1157; T.a.r. Abruzzo, L'Aquila, 28 gennaio 2021, n. 41).

La giurisprudenza amministrativa ha infatti affermato che anche nel procedimento per l’autorizzazione all’installazione di antenne per telefonia mobile devono trovare spazio le previsioni di rilievo ambientale, poiché l’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003 attribuisce rilievo, sia pure nel rispetto del procedimento autorizzatorio semplificato, alle disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali attraverso le disposizioni che siano inserite in piani paesaggistici ovvero, come nella specie, in piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici.

Ciò, contrariamente a quanto sostenuto nel procedimento dalla società resistente, indipendentemente dalla circostanza che l’area ricada o meno in area assoggettata a vincolo paesaggistico, poiché, anche se l’assenza del vincolo paesaggistico esime dall’onere di acquisire il parere delle competenti Autorità, ciò non toglie che sull’amministrazione permanga l’obbligo di valutare l’istanza anche in ragione della normativa di tutela del p.r.g. che ha recepito il p.p.a.r.. Peraltro anche l’esenzione dalle prescrizioni delle n.t.a. del p.p.a.r. di cui al comma 2 dell’art. 30 nta p.r.g. che alla lett. k include anche le antenne lascia salvo comunque il procedimento per la verifica di compatibilità ambientale (cfr in termini nello stesso sito del Comune di Senigallia T.a.r. Marche 1493/1998).

6. Nel caso in esame, come contestato con il ricorso, il Comune, all’interno della Conferenza di Servizi, con il documento istruttorio allegato al verbale, dando atto dell’assoggettamento del sito alle n.t.a. di cui agli artt,13,41,37 e 34, e della esenzione dal pai, si è espresso per l’opportunità di una dislocazione dell’impianto al di fuori della fascia di rispetto stradale e della fascia di rispetto del crinale di terza classe. A tale parere non si è adeguata la società la Inwit che ha reso sul punto osservazioni contrarie alla richiesta delocalizzazione sul rilievo che la normativa di settore faccia salvi solo i procedimenti a tutela di beni ambientali, specificatamente sottoposti a vincolo paesaggistico e non anche i procedimenti volti a tutelare indifferenziatamente il paesaggio (cfr Cons. St. sez. VI 20.09.2024 n.770).

Dette osservazioni contrarie all’avviso espresso dal Comune nella fase dell’istruttoria non sono state riscontrate dal Comune che non ha preso parte la successiva seduta della Conferenza di Servizi, ed il provvedimento finale di autorizzazione non ha dato conto delle ragioni per cui è stata comunque privilegiata l’opzione localizzativa proposta dal gestore dell’impianto.

Di qui consegue che, come dedotto in ricorso, è mancata nel procedimento in esame, una valutazione di conformità dell’impianto nella sua effettiva localizzazione rispetto ai valori anche ambientali ed alle visuali panoramiche tutelate dalla normativa tecnica di attuazione vigente.

E tale circostanza non può intendersi superata attribuendo valore significativo al silenzio serbato dal Comune all’interno della Conferenza di Servizi per non aver preso parte alla seconda ed ultima seduta, dal momento che il provvedimento finale di autorizzazione, non esplicita la motivazione per cui è stato disatteso l’avviso del Comune che aveva optato per la delocalizzazione, e le ragioni per cui abbia dato priorità alla scelta operata dal gestore, prescindendo dalla opzione del Comune ed in assenza quindi di una più compiuta valutazione urbanistico ambientale del Comune che nella specie è mancata.

6.1 La giurisprudenza ha chiarito che il modulo procedimentale della conferenza di servizi decisoria prevede che l'esercizio delle funzioni pubbliche sia svolto dalle competenti figure in un contesto che si conclude con l'adozione di un provvedimento avente la veste di atto adottato, in via ordinaria, da un organo dell'Amministrazione procedente, tenendo conto delle “posizioni prevalenti” espresse in sede di conferenza di servizi: regola, quest'ultima, dal contenuto flessibile che, rispetto alla rigidità del metodo maggioritario, consente di valutare in concreto, in ragione della natura degli interessi coinvolti, l'importanza dell'apporto della singola autorità e la tipologia del suo eventuale dissenso. In tale ottica, la “prevalenza” deve essere apprezzata non in termini quantitativi, ma in termini qualitativi, in ragione della rilevanza sostanziale dell'apporto valutativo-decisorio del singolo ente coinvolto e, in questo contesto, riveste particolare rilevanza l'obbligo generale dell'amministrazione di indicare, nella motivazione, le ragioni che l'hanno indotta ad assumere la determinazione finale (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 10/02/2025, n. 45).

Dunque, ciò che è decisivo, ai fini del giudizio di legittimità sulla determinazione finale della conferenza di servizi, non è il criterio maggioritario, quanto piuttosto l'assolvimento dell'obbligo di motivazione da parte dell'Autorità procedente nel riconoscimento di prevalenza di una posizione rispetto alle altre.

Nel caso specifico, ferma restando la posizione prevalente del Comune di Senigallia nel cui ambito territoriale andava installato l’impianto, l’Autorità procedente è venuta meno all’onere di motivare le ragioni per cui era stata privilegiata la scelta di localizzazione dell’impianto all’interno delle fasce di rispetto oggetto di salvaguardia ambientale, piuttosto che dare corso alla richiesta di delocalizzazione al di fuori delle stesse da parte del Comune di Senigallia, ciò specie tenuto conto della assenza di un piano di localizzazioni la cui approvazione era ancora in itinere da parte dell’amministrazione comunale in concorso con i gestori. Di qui la fondatezza del vizio di difetto di istruttoria e di motivazione denunciati cui consegue l’annullamento del provvedimento impugnato.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

-dichiara il difetto di legittimazione del Comitato ricorrente;

-accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato nei termini di cui in motivazione.

-compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente, Estensore

Simona De Mattia, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO