Pubblicato il 25/06/2025

N. 00195/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00263/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il AL Amministrativo Regionale per il SE

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 263 del 2022, proposto dalla società La Piramide s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Andrea Latessa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Termoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Ruta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Rfi - Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della determina dirigenziale del Comune di Termoli n. 1213 del 7 giugno2022, con cui è stato respinto il programma costruttivo presentato dalla ricorrente;

- del preavviso di rigetto adottato dallo stesso Comune con nota n. 17433 del 18 marzo 2022;

- del parere negativo del medesimo Ente del 20 agosto 2021;

- di ogni ulteriore atto preordinato, conseguenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Termoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste l’ordinanza cautelare n. 120/2022 e l’ordinanza istruttoria n. 168/2024;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2025 il dott. Luigi Lalla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società La Piramide s.r.l. ha presentato in data 26 novembre 2015, al Comune di Termoli, un progetto diretto alla realizzazione di edifici residenziali destinati alle giovani coppie e alle categorie economiche svantaggiate ai sensi dell’art. 6 della legge regionale del SE n. 30/2009, iniziativa da attuare su di un’area di sua proprietà dell’estensione di 9.390 mq, individuata nei registri catastali al Fg. 12, p.lle nn. 1075, 1082, 1083, 1078 e 1076: si trattava di terreni ricompresi in una più vasta area oggetto di dismissione da parte delle Ferrovie dello Stato (c.d. “ Ex Deposito Locomotori ”).

Gli erigendi fabbricati sarebbero stati collocati in un’area originariamente classificata dallo strumento urbanistico come ZTO “H2 Strade”, ma ritenuta dalla ricorrente egualmente edificabile in quanto divenuta “zona bianca” per effetto dell’inutile decorso di oltre 40 anni dalla localizzazione senza reiterazioni del vincolo preordinato all’esproprio. Al contempo, il progetto si espandeva peraltro anche su aree aventi le diverse destinazioni “E3 verde pubblico” ed “H1 Ferrovie” dello Stato, sulle quali sarebbe stata prevista (rispettivamente) la realizzazione di un giardino privato ad uso pubblico e la cessione all’Amministrazione di superfici per l’integrazione degli standards urbanistici.

1.1. Il procedimento per l’esame della suddetta pratica è stato avviato con le comunicazioni n. 3528/2018, n. 41513/2018 e n. 15191/2019.

Stanti l’ampiezza e complessità di siffatto progetto, l’Amministrazione ha dato corso al relativo procedimento, in cui far confluire anche i pareri degli Enti preposti alla tutela di interessi sensibili, indicendo una prima conferenza di servizi in data 20 maggio 2019, in seno alla quale veniva acquisito il parere parziale favorevole, con prescrizioni di adeguamento, da parte della Soprintendenza archeologica del SE, mentre la Regione SE rappresentava la necessità di sottoporre il progetto di riqualificazione a verifica di assoggettabilità a V.A.S. (cd. screening V.A.S.).

Così, nella seduta del 27 agosto 2019, il decorso dei termini della conferenza di servizi è stato interrotto per consentire alla Regione di rendere il parere di competenza ai fini dell’assoggettabilità a V.A.S. dell’intervento ai sensi dell’art. 6, punto 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006: assoggettabilità esclusa con la determinazione regionale n. 6666 del 1° dicembre 2020, la quale ha tuttavia definito delle specifiche prescrizioni operative.

Indi la società interessata ha fatto pervenire, con la nota n. 39608 del 1° luglio 2021, la Relazione Tecnica di sostenibilità ambientale, in ossequio alle prescrizioni operative di cui alla suddetta D.D. n. 6666.

1.2. Successivamente, una volta esclusa la necessità della V.A.S., e confermato il parere favorevole da parte della Soprintendenza a seguito del recepimento delle prescrizioni imposte, il Comune di Termoli ha convocato, con la nota n. 41871 del 9 luglio 2021, una seconda conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 14- bis della legge n. 241/1990 (ossia in forma semplificata e modalità asincrona), specificando che le Amministrazioni ed Enti coinvolti avrebbero dovuto rendere le proprie determinazioni entro il 23 agosto 2021, fatta salva l’adozione del provvedimento finale da parte del Comune quale Ente procedente.

1.3. Nel corso della nuova conferenza di servizi sono stati quindi acquisiti:

i) l’autorizzazione paesaggistica n. 56 del 17 giugno 2021 rilasciata dal Comune di Termoli ai sensi dell’art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004, n. 42;

ii) il parere favorevole di massima reso dalla Rete Ferroviaria Italiana - R.F.I., trasmesso con la nota n. 47754 del 5 agosto 2021 (che ha comunque rimandato ad un parere definitivo la valutazione delle opere eventualmente ricadenti nella fascia di rispetto ferroviaria così come disposto dall’art. 39 del d.P.R. n. 753/1980);

iii) il parere negativo reso in data 20 agosto 2021 dal Comune di Termoli - Settore III - Programmazione, governo e gestione del territorio, con il quale è stato rilevato che:

- “ L’intera area è oggi destinata dal vigente P.R.G. in parte a Strada di P.R.G. (H2), in parte a sede ferroviaria (H1), in parte a Zona E3 (verde pubblico attrezzato) ed in parte a zona di Completamento (B3), e l’intervento, ai fini plano-volumetrici, considera le sole aree con destinazione a Zona H1 (ferrovie) ed H2 (strade), adibendo le restanti aree ai soli fini di sistemazione esterna e di accesso ai fabbricati ”;

- “ Il programma costruttivo prevede di fatto la realizzazione di n. 4 fabbricati di diverse tipologie per un totale di 37 alloggi, serviti da strade interne e sistemazioni di aree a parcheggi e verde pubblico, con la previsione di un’area da cedere al Comune quale area a standard, a ridosso della ferrovia da sistemare in parte a parco ed in parte a parcheggio di uso pubblico ”;

- “ L’ufficio effettuata la verifica degli elaborati grafici di progetto e sulla scorta della documentazione allegata agli atti, constatato che l’intervento ricade per la maggior parte in aree destinate a vincolo urbanistico Zona H1 (ferrovie), in zona H2 (strade), nonché su aree destinate a zona E3 (verde pubblico) ”;

- “ Ritenuto che le suddette zone non rientrano nella fattispecie previste all’art. 6 comma 2 e 2bis della legge regionale n.30/2009 e s.m.i., l’istanza di che trattasi non è accoglibile ” (cfr. il parere del Comune di Termoli – Settore III del 20 agosto 2021, all. n. 9 alla produzione della parte ricorrente del 15 settembre 2022).

1.4. Il Comune con determina dirigenziale n. 2376 del 23 novembre 2021 ha quindi concluso negativamente la Conferenza di servizi, respingendo il progetto della ricorrente “ in quanto l’intervento ricade per la maggior parte in aree destinate dal PRG vigente a Zona H1 (ferrovie), a Zona H2 (strade), nonché su aree destinata a Zona E3 (verde pubblico) e che le stesse, per il programma costruttivo presentato, non rientrano nelle fattispecie previste all’art. 6 comma 2 e 2bis della Legge Regionale n. 30 del 11/12/2009 e s.m.i..” (cfr. la determinazione n. 2376 del 23 novembre 2021, all. n. 10 alla produzione della ricorrente del 15 settembre 2022).

1.5. Tale diniego veniva impugnato innanzi a questo AL con il ricorso n. 27/2021 R.G., che veniva subito definito con la sentenza di accoglimento n. 47 del 18 febbraio 2022.

Con quest’ultima, in particolare, questo T.A.R. riteneva illegittimo il provvedimento impugnato per l’assorbente violazione dei diritti partecipativi del privato.

Segnatamente, nella sentenza si leggeva quanto segue.

“ 9.1. Dagli atti del giudizio emerge, invero, che il Comune ha concluso negativamente il procedimento adottando in via definitiva la determina dirigenziale n. 2376/2021, in linea con il parere istruttorio negativo poco prima assunto il 20.8.2021 e senza l’intermediazione di altri atti, così respingendo l’istanza della ricorrente. Tuttavia l’art. 14 bis della L. n. 241/1990, espressamente applicabile anche ai procedimenti ad istanza di parte, quale quello avviato dalla società La Piramide, imponeva all’Amministrazione procedente di preannunciare al privato il possibile rigetto della sua istanza, onde consentirgli di esercitare i propri “diritti partecipativi” mediante la presentazione di osservazioni procedimentali. Sino al momento del predetto parere, del resto, tutte le Amministrazioni convocate in conferenza avevano espresso pareri favorevoli, e nulla lasciava presagire il diniego comunale ” (cfr. T.A.R. SE, sentenza n. 47/2022).

Su queste basi la sentenza n. 47/2022 ha quindi accolto il ricorso della società La Piramide, disponendo che l’Amministrazione rinnovasse il procedimento, al fine di “ approfondire le proprie valutazioni alla luce delle osservazioni che la società La Piramide riterrà di formulare nell’ambito del procedimento ” (cfr. T.A.R. SE, sentenza n. 47/2022).

1.6. Una volta riaperto il procedimento, il Comune ha quindi trasmesso alla società la propria nota n. 17433 del 18 marzo 2022, contenente un preavviso di diniego fondato sui presupposti già individuati dal provvedimento precedentemente impugnato.

In difetto di osservazioni da parte della società interessata, è stato poi emesso il provvedimento odiernamente gravato, la determinazione n. 1213 del 7 giugno 2022, con la quale il Comune ha riproposto le proprie statuizioni negative, ritenendo “ di dover confermare le motivazioni di diniego, al rilascio del titolo edilizio richiesto, espresse e comunicate con nota del 18/03/2022, n.17433 di prot., per assenza di ulteriori elementi utili al riesame del provvedimento ”.

2. Avverso il nuovo provvedimento negativo la società ha dunque proposto l’odierna impugnativa, affidandosi ai seguenti motivi di ricorso, così rubricati:

I- « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6 DELLA L.R. 30/2009 »;

II- « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 9 DEL D.P.R. N. 327/2001 »;

III- « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 9 DEL DPR 380/2001 »;

IV - « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTT.1, 3 E 21 SEPTIES DELLA L. 241/1990 »;

V- « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 97, 134, 136, 137 DELLA COSTITUZIONE »;

VI- « ECCESSO DI POTERE PER OMESSA O INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE, ERRORE NEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO; DIFETTO DI ISTRUTTORIA; SVIAMENTO DI POTERE »;

VII- « VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 14 BIS CO. 5 DELLA L. 241/1990 ».

3. In resistenza al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Termoli, il quale ha opposto l’integrale infondatezza dell’impugnativa evidenziando, in particolare, “ che l’inclusione dell’area oggetto di intervento nel perimetro centro abitato, pur in presenza di vincoli decaduti e della configurabilità di una cd. “zona bianca”, quale quella presupposta dalla ricorrente ai fini dell’applicabilità dei parametri di edificabilità previsti dalla L.R.n.30/08, non potrebbe avere comunque alcuna attuazione, trovando invece conferma l’interpretazione restrittiva dell’art. 6 della l.r. 30/2009 e la corretta applicazione, da parte del Comune, dell’art. 9 del dpr n. 380/2001, nella parte in cui ha riconosciuto e permesso, al legislatore regionale, di stabilire solo limiti più restrittivi (e non anche ampliativi) rispetto a quelli stabiliti dal citato art. 9, comma primo, lett.b ) … Con la conseguenza che l’art. 6 della L.R.n.30/09 non avrebbe mai potuto consentire, all’interno dei centri abitati, in assenza di strumenti urbanistici, la possibilità di un’edificazione addirittura maggiore rispetto a quella fissata dal legislatore … non soltanto per le zone interne al centro perimetrato urbano (per le quali non è prevista alcuna neppur minima, possibilità di nuova edificazione); ma, addirittura, per le stesse zone agricole (ovvero di 0,03 mc/mq), potendo, se del caso, il legislatore regionale, fissare solo misure più restrittive e non già ampliative rispetto a tali parametri ” (così la memoria del Comune di Termoli del 29 settembre 2022 alle pagine 15 e 16).

4. Con l’ordinanza n. 120 del 6 ottobre 2022 la domanda cautelare avanzata dalla parte ricorrente è stata accolta ai limitati fini della sollecita definizione del giudizio nel merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod.proc.amm..

4.1. All’udienza pubblica del 13 dicembre 2023 il AL, valutata positivamente la richiesta di rinvio depositata dalla parte ricorrente il 9 novembre 2023, e motivata dalla pendenza di trattative di bonario componimento della lite, ha stabilito il differimento della trattazione della controversia, come da verbale, all’8 maggio 2024.

4.2. Nel proseguo, con l’ordinanza istruttoria n. 168 del 27 maggio 2024 lo stesso AL, osservando, in particolare, che l’effettiva collocazione dell’area d’intervento all’interno o, invece, all’esterno del centro abitato potesse essere decisiva ai fini di causa, e costatando che la planimetria agli atti di causa non risultava agevolmente leggibile, ha disposto i seguenti incombenti istruttori:

- a carico del Comune di Termoli, « i) il deposito della versione integrale del PRG, sia nell’articolato che nelle parti grafiche, nonché degli atti attuativi esistenti (Norme Tecniche di Attuazione, Piani attuativi, Piano particolareggiato), con specifica evidenza, all’interno dei grafici, delle aree d’interesse per la controversia, nonché di quelle eventualmente destinate dallo stesso strumento urbanistico a scopi di edilizia sociale. ii) copia della delibera di Giunta Municipale n. 32/2011 completa degli allegati e della planimetria, oltre che degli atti ad essa eventualmente susseguenti, unitamente a una circostanziata relazione a firma del Segretario Generale del Comune nella quale venga precisata l’attuale delimitazione vigente del centro abitato del Comune, con allegazione di tutta la necessaria documentazione giustificativa »;

- a carico della parte ricorrente, il “ deposito di una specifica relazione tecnica che dia circostanziato conto della effettiva natura dell’intervento programmato, fornendo evidenza della sussistenza di tutti i relativi presupposti e requisiti, illustri l’esistenza di eventuali “contributi o agevolazioni pubbliche - quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree od immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico” (art. 1 comma 3 D.M. 24.4.2008) connessi al medesimo intervento ” (cfr. T.A.R. SE, ordinanza n. 168 del 2024).

5. Nel successivo corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e documenti ulteriori.

In particolare, il Comune di Termoli ha depositato la planimetria allegata alla Delibera di Giunta n. 32 del 2011, dalla quale si evincevano la delimitazione del centro urbano risalente al 1993 (evidenziata in rosso) e la consistenza dell’aggiornamento operato nel 2011 (evidenziato in verde) (all. n. 5 alla produzione comunale dell’11 luglio 2024).

6. All’udienza pubblica dell’8 maggio 2024, sollecitato il contradditorio delle parti sulla circostanza che la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 1° marzo 2024, n. 1996), in un caso per certi versi affine a quello oggetto del giudizio, ha dichiarato il ricorso di primo grado improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente il Collegio deve rilevare che nel caso di specie potrebbe porsi la questione della possibile improcedibilità del ricorso alla luce della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato espressa dalla sentenza della Sez. IV n. 1996 del 1° marzo 2024.

Con tale pronuncia è stato dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione della domanda di annullamento del provvedimento con il quale il Comune di Campobasso aveva respinto l’istanza presentata da una società, anche in quel caso tesa all’approvazione di un progetto plano-volumetrico teso, ai sensi dell’art. 6 della L.R. del SE n. 30/2009, alla costruzione di fabbricati da destinare alle giovani coppie e alle categorie svantaggiate.

La citata sentenza, in accoglimento di un’eccezione formulata in quel giudizio dal Comune, ha preso le mosse dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 163 del 2023, la quale aveva dichiarato costituzionalmente illegittima la legge regionale del SE n. 7/2022 che, modificando l’art. 6 della citata precedente L.R. n. 30/2009, aveva prorogato al 31 dicembre 2024 il termine entro il quale potevano essere presentate le domande di rilascio dei permessi di costruire.

Il Consiglio di Stato, accedendo ad una interpretazione della normativa regionale secondo la quale l’istanza per l’approvazione del progetto costruttivo sarebbe da considerare distinta rispetto alla successiva istanza di rilascio del permesso di costruire, ha ritenuto che l’interessata non avrebbe comunque potuto più “ conseguire il bene della vita (ossia, la realizzazione del programma costruttivo), essendo irrimediabilmente scaduto il termine previsto dal legislatore per la presentazione dell’istanza diretta al rilascio del relativo titolo edilizio (DIA; permesso di costruire) ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1° marzo 2024, n. 1996).

Su queste basi è stato dichiarato, in quel caso, il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione.

Il AL, una volta accennata la questione della procedibilità o meno del ricorso, deve però rilevare la non perfetta sovrapponibilità tra il caso in esame e quello deciso dal Consiglio di Stato con la sentenza dianzi citata.

D’altra parte, l’infondatezza nel merito della presente impugnativa fa ritenere al Collegio preferibile concentrarsi subito sulla sua disamina di merito, lasciando in disparte la complessa tematica di mero rito dianzi accennata.

8. Il presente ricorso, infatti, per ragioni di merito non può essere accolto.

9. Vanno preliminarmente richiamate le ragioni ostative poste a base del provvedimento impugnato, e già analiticamente illustrate dal Comune nel proprio preavviso di rigetto, che qui di seguito si riportano:

i) « nota di RFI prot.UA del 8.7.2021 ... ha evidenziato che “Le opere, tra quelle previste, ricadenti in fascia di rispetto ferroviaria sono soggette al rilascio, da parte della Scrivente, di autorizzazione a costruire in deroga all’art. 49 del DPR 753/80” e che “nel corso dell’istruttoria… potranno essere date indicazioni in merito alle opere da realizzare … Sarà altresì verificata la compatibilità degli interventi con i progetti in essere press questa società” … dunque, considerato che occorre acquisire necessariamente tale parere ai fini di una compiuta istruttoria in sede di conferenza dei servizi, si osserva che alcun documento è ad oggi pervenuto al comune con riguardo a tale istanza (che la richiedente avrebbe dovuto presentare con le dovute esplicazioni ed allegazioni tecniche) e/o alle risultanze di tale eventuale istruttoria, relativamente alla quale, ai fini del superamento di tali limiti ostativi al rilascio del titolo edilizio richiesto, si invita la società richiedente a voler fornire ogni altro documento e/o chiarimento prescritto nel citato parere RFI »;

ii) « l’area ove tale intervento è ubicato, così come situata tra l’ex “Deposito Locomotive”, la linea ferroviaria lato nord, il Campo Sportivo Comunale ed i complessi residenziali a ridosso di quest’ultimo, ricade all’interno del centro perimetrato urbano di cui alla delibera di G.C. n. 32 del 04.02.2011 … ed è destinata, dal vigente P.R.G., in parte a Strada di P.R.G. (H2), in parte a sede ferroviaria (H1), in parte a Zona E3 (verde pubblico attrezzato) ed in parte a zona di Completamento (B3) … ed il programma costruttivo in questione prevede la realizzazione di n. 4 fabbricati di diverse tipologie per un totale di 37 alloggi, serviti da strade interne e sistemazioni di aree a parcheggi e verde pubblico, con la previsione di un’area da cedere al Comune quale area a standard, a ridosso della ferrovia da sistemare in parte a parco ed in parte a parcheggio di uso pubblico: ne consegue che l’istanza è da ritenersi non accoglibile in ragione della destinazione urbanistica delle aree interessate rilevando che “l’intervento ricade per la maggior parte in aree destinate a vincolo urbanistico Zona H1 (ferrovie), in zona H2 (strade), nonché su aree destinata a zona E3 (verde pubblico)” e che “le suddette zone non rientrano nella fattispecie previste all’art. 6 comma 2 e 2bis della legge regionale n. 30/2009 e s.m.i.” »;

iii) « … l’art. 6 della L.R.n.30/09 ha prescritto … Ne consegue che non sussiste la prescritta conformità urbanistica in quanto, mentre appare irrilevante la circostanza che alcun fabbricato è stato previsto sulle aree destinate dal PRG ad E3 Verde pubblico attrezzato e a H1 Ferrovie dello Stato, anche la previsione progettuale che gli immobili da realizzare saranno tutti localizzati sull’area originariamente prevista come H2 strade, oggi divenuta zona bianca, non tiene conto del fatto che sia la previsione della strada pubblica per la zona H2, sia la previsione per la zona H1, pur nell’eventualità in cui costituiscano vincoli decaduti, ovvero in cui siano diventate zone bianche, non consentono comunque alcuna possibile occupazione o trasformazione in assenza di previa necessaria procedura di riqualificazione urbanistica, trattandosi di aree e/o zone bianche interne al centro perimetrato urbano (G.M.n. 32/2011) e dunque prive della possibilità di riacquisizione di un’edificabilità sia pure limitata, così come previsto per le zone bianche esterne al centro perimetrato urbano: in tal senso, la disciplina vigente per il territorio dei Comuni completamente sprovvisti di strumenti urbanistici dettata dall’art. 9 del d.P.R. n. 380/01 … »;

iv) « pertanto, la richiesta di rilascio del provvedimento edilizio in questione, viene a configurarsi non già come un provvedimento in deroga agli strumenti urbanistici – provvedimento in deroga assentibile, se del caso, ai sensi della L.R. n. 30/09 ove connesso a profili edilizi secondari – ma come un vero e proprio procedimento di variante urbanistica – afferente la destinazione di zona – non autorizzabile in assenza di previa variante (quest’ultima da redigersi secondo i procedimenti ordinari) con la conseguenza che non rileva la circostanza che le cubature di progetto siano tutte allocate nella zona H2 asseritamente divenuta “bianca” a seguito della decadenza del vincolo espropriativo su di essa apposto in sede di pianificazione, stante l’espressa inedificabilità di tali aree sancita dallo stesso legislatore nazionale, con l’ulteriore conseguenza che nessuna cubatura può pertanto essere allocata sull’area in questione … »;

v) « ne deriva che l’inedificabilità delle zone bianche ricadenti all’interno del centro urbano, non può trovare alcuna legittima deroga nelle previsioni della legge regionale sul piano caso secondo quanto già ampiamente chiarito sia dalla Corte Costituzionale (cfr. in tal senso sentenze n. 217/2020, n. 70/2020 e n. 232/2005), sia dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 6250/2018), anche il Tar (cfr.: TAR SE, 10 luglio 2013, n. 474), posto che, come ribadito dalla stessa Corte Costituzionale, con riguardo a norme del TU statali, con sentenza n. 70/2020, con riguardo ai principi di gerarchia e di inderogabilità delle norme di cornice statale da parte di quelle regionali, pervenendo addirittura ad un principio di superamento e/o tacita disapplicazione di queste ultime ove contrastanti… »;

vi) « peraltro, anche qualora volesse applicarsi a tale area il regime giuridico più elastico di cui al citato art. previsto dalla legge per le zone bianche poste fuori dal centro urbano, l’intervento in questione non sarebbe comunque assentibile posto che lo sviluppo planovolumetrico dello stesso supererebbe di molto il limite di guardia imposto dalla citata norma (ossia al rispetto dell’indice volumetrico previsto in via generale per tutti gli interventi al di fuori del centro urbano (0,03 mc/mq, ed al vincolo dell’utilizzo di una superficie non superiore ad un decimo dell’area di proprietà.) … »;

vii) « allo stesso modo non sono derogabili dalla normativa regionale gli strumenti urbanistici ed edilizi tipizzati dal legislatore nazionale per lo sviluppo del territorio con la conseguenza che non può essere utilizzato il permesso di costruire per introdurre una variante al PRG o ancora per approvare un piano attuativo che preveda la cessione di aree a standard, violando tale eventualità anche le competenze tra organi di indirizzo (consiglio e giunta) ed organi tecnici (dirigenti)… »;

viii) « peraltro, anche la Corte Costituzionale nella sentenza n. 217 del 30 ottobre 2021 ha testualmente ribadito, con riguardo ad altra legge sul cd. piano casa adottata da altre regioni, la portata restrittiva dell’interpretazione sulla cd. “deroga agli strumenti urbanistici”, precisando che << [l]a deroga … può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d’uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7,8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444>>, con conseguente inderogabilità di queste ultime posto che “secondo questa Corte, i limiti fissati dal d.m. n. 1444 del 1968, che trova il proprio fondamento nell’art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), hanno efficacia vincolante anche verso il legislatore regionale (ad esempio, sentenza n. 232 del 2005) …” mentre non può ritenersi che “che la legge regionale sul “piano casa” rappresenti una disciplina speciale, in grado di derogare all’art. 7 del citato decreto”, posto “che la prima norma legislativa statale sul “piano casa” (art. 11 del d.l. n. 112 del 2008) non contemplava la possibilità che gli ampliamenti consentiti derogassero al d.m. n. 1444 del 1968 e, coerentemente, tale possibilità non risultava neppure dall’Intesa del 1° aprile 2009…” … ne consegue, la preclusione a poter invocare la deroga della cd. Legge sul piano casa per giustificare e/o legittimare, non già meri interventi edilizi, ma veri e proprie varianti urbanistiche in difformità alle previsioni di zone e/o alle prescrizioni imposte a salvaguardia del territorio … ne consegue la preclusione, allo stato degli atti a poter autorizzare l’intervento in questione in quanto difforme dalla vigente strumentazione urbanistica e del tutto avulso da una previa pianificazione attuativa necessaria e sufficiente a legittimare l’attuazione dell’intervento in questione all’intero di un’area non ancora urbanizzata »;

ix) « ritenuto, pertanto, che l’intervento in questione il quale comporta la realizzazione di ben 4 edifici per uno sviluppo mc … distribuito in … appartamenti attraversi la trasformazione ed occupazione di un’area già destinata a standard (verde pubblico, strada pubblico fascia ferroviaria) seppure allo stato e se del caso decaduti, assume, comunque, portata e valore “urbanistico urbanistico” in quanto volto a sottrarre aree e spazi già destinati a servizi alle aree circostanti, interamente edificate per trasformarle, a sua volta in aree edificabili con consistente ulteriore carico urbanistico in assenza di qualsivoglia procedura, pur necessaria, di variante (previa riclassificazione urbanistica dell’area) e/o anche soltanto in assenza di previo piano attuativo (volto a consentire la ricucitura della viabilità oggi intercluso mediante irreversibile trasformazione delle aree già destinate a strade oggetto di futura occupazione dei erigenti fabbricati) e/o anche soltanto di cd permesso convenzionato, in aperto contrasto e/o in violazione, rispettivamente, dell’art. 1 della legge 1150/1942 dell’art. 10 della legge 1150/1942 e dell’art. 28/bis del DPR 380/2001, nonché in aperto contrasto con quanto prescritto dal DM 02/04/1968 n. 1444 attuativo dell’art. – 41 quinques legge 1150/1942 in materia di standard urbanistici, posto che questi ultimi, cosi come riservati in funzione dei soli fabbricati da costruire (ovvero sulla base di un progetto edilizio del lotto),non tengono, invece, conto (a livello urbanistico) della zona dell’area circostante ovvero degli standard a suo tempo riservati in funzione di quest’ultima sul lotto in questione, ne tengono conto delle esigenze di ricucitura delle infrastrutture a rete (strade e ferrovie) di cui è prevista l’occupazione con irreversibile trasformazioni mediante edifici e conseguente interclusione delle strade previste ed in parte da completare (es. via dello Sport e via del ciclismo) ponendosi, pertanto, il progetto in questione al di fuori di qualsiasi voglia se pur minima programmazione: da ciò, la violazione, attraverso l’interpretazione e l’applicazione della norma (edilizie della legge sul Piano Casa invocate dalla richiedente) di tutti i principi urbanistici della legislazione nazionale rimarcati dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza sopra citata …»;

x) « ritenuto pertanto allo stato, persistente l’interesse pubblico, inerente l’individuazione delle aree sopra indicato così come finalizzato a salvaguardare l’assetto urbanistico della zona in questione altrimenti leso dal cambio di destinazione d’uso apportato alle aree in questione, ovvero dalla sottrazione di aree a standard e/o ad interesse collettivo e dalla contestuale realizzazione di nuovi ed ulteriori carichi urbanistici, con conseguente lesione/alterazione, rilevante, del tessuto urbanistico, edilizio e territoriale in questione, nonché l’intervento non rientra tra le fattispecie dell’art. 6 della citata legge regionale n. 30/2009 che recita al comma 2: “…i programmi costruttivi di cui al comma 1 sono localizzati nelle zone C e F come definite dal D.MM. 1444/1968…” » (cfr. il preavviso di rigetto n. 17433 del 18 marzo 2022, all. n. 15 alla produzione della parte ricorrente del 15 settembre 2022).

10. L’odierno ricorso, contro simili motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ha articolato una serie di censure le quali possono essere così compendiate:

I) l’Amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto le aree individuate per la realizzazione del progetto come destinate a “ H1 Ferrovie dello Stato”, “ H2 Strade ” e “ E3 verde pubblico attrezzato ”, in quanto l’unico suolo oggetto di edificazione sarebbe stato, secondo il progetto, quello originariamente destinato a “strade” (H2), e ormai divenuto zona bianca per decadenza del vincolo espropriativo (non essendo medio tempore stata realizzata alcuna strada pubblica), laddove l’art. 6 della L.R. del SE n. 30/2009 consentiva la realizzazione di interventi di edilizia sociale anche sulle cd. zone bianche;

II) il provvedimento sarebbe stato affetto da nullità per difetto di attribuzione, avendo il Comune di Termoli disapplicato l’art. 6 della L.R. n. 30/2009 (che, secondo il ricorso, “ espressamente consente di poter realizzare i programmi costruttivi anche nelle aree divenute bianche per decadenza dei vincoli ”: cfr. il ricorso a pag. 16) per un suo presunto contrasto con le regole nazionali di cui alla legge n. 1150 del 1942 e al d.P.R. n. 380/2001, mentre “ l’Amministrazione non può rifiutarsi applicare la Legge, anche qualora la reputi palesemente incostituzionale non spettando ad essa una valutazione di conformità alla costituzionalità, neppure in via incidentale. (Cfr. Consiglio di Stato n. 1862/2015) ” (cfr. ricorso pag. 11);

III) “ qualora per l’esame dell’istanza della ricorrente fosse stata necessaria la previa riclassificazione dell’area, l’Amministrazione vi avrebbe dovuto tempestivamente procedere ” (cfr. ricorso pag. 19): e l’art. 6 della L.R. n. 30/2009 avrebbe consentito la localizzazione dell’intervento edilizio sulle aree divenute bianche per decadenza dei vincoli, dettando addirittura esso stesso lo specifico indice di fabbricabilità da osservare all’uopo;

IV) le determinazioni amministrative in contestazione sarebbero state anche contraddittorie, perché nel preavviso di rigetto sarebbe stato affermato che “ l’intervento in parola necessitava della previa adozione di uno strumento urbanistico attuativo in quanto occorreva per la prima volta costruire su un’area non urbanizzata ”, ma anche, al tempo stesso, che, “ essendo l’area completamente urbanizzata, le aree divenute bianche costituivano degli standard dello strumento urbanistico ” (cfr. il ricorso a pag. 20);

V) sarebbe stato erroneo, inoltre, il rilievo che l’area in questione sarebbe stata inedificabile ai sensi dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto interna al centro abitato in virtù della perimetrazione disposta con Delibera della Giunta Comunale n. 32/2011, giacché il relativo procedimento di perimetrazione del centro urbano non sarebbe mai stato concluso, così come, del resto, anche quello avviato con la successiva Delibera di Giunta n. 131/2019, non essendosi pronunciata la Giunta comunale sulle osservazioni pervenute da parte degli Enti proprietari delle strade (cfr. ricorso pagg. 21 e 22);

VI) anche a voler ammettere che l’intervento ricadesse nel perimetro del centro abitato, comunque, lo stesso art. 19 del d.P.R. n. 380/2001 non vieterebbe alla Regione di dettare precise disposizioni planovolumetriche per la realizzazione di interventi d’interesse generale (come, appunto, quelli di edilizia sociale) su aree prive di destinazione urbanistica; l’art. 16, comma 4, lett. D)- ter del d.P.R. n. 380/2001, inoltre, avrebbe espressamente previsto che gli interventi di edilizia sociale costituiscano opere di interesse generale; e, infine, l’art. 18 del medesimo d.P.R. n. 380/2001 consentirebbe al titolare del permesso di costruire per la costruzione di edilizia sociale la stipula di una convenzione con l’Amministrazione per determinare i prezzi di vendita degli immobili;

VII) illegittimamente il Comune avrebbe richiesto all’interessata di acquisire un parere da parte della R.F.I. al di fuori della conferenza di servizi, e quindi in violazione dell’art. 14- bis e 14- ter della legge n. 241/1990.

Le doglianze esposte non possono, tuttavia, trovare adesione.

11. Innanzitutto, il Collegio deve chiarire che l’intervento progettato, al contrario di quanto sostenuto dal ricorso, deve reputarsi ricadente nel perimetro del centro urbano di Termoli, come correttamente rilevato dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato, con tutte le conseguenze che da ciò discendono.

E questo punto è determinante, poiché, ai sensi dell’art. 9 del Testo Unico di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, la disciplina delle cd. zone bianche varia a seconda che l’area in questione ricada nel centro urbano o meno: nel primo caso, infatti, va esclusa la edificabilità dell’area.

La collocazione dell’area in discussione all’interno del centro cittadino risulta, quindi, subito decisiva.

11.1. Un primo elemento di conferma di una simile collocazione si rinviene nella stessa relazione tecnica allegata al progetto, la quale per prima riconosceva che l’intervento riguardava sostanzialmente “ una parte centrale della città ”, nella misura in cui vi si attestava che “ Il processo di dismissione di importanti aree adiacenti alla tratta ferroviaria Bologna–Otranto, una volta destinate alla movimentazione e deposito di macchine e attrezzature rotabili, già in atto da parecchi anni, potrebbe costituire oggi per la città un evento di grande rilievo destinato a stravolgere l’attuale assetto urbanistico e innescare un profondo processo di trasformazione urbana di un territorio molto ampio in forte degrado socio-urbanistico, ubicato in una parte centrale della città ” (cfr. la relazione tecnica, pag. 6, in all. n. 2 alla produzione della parte ricorrente del 15 settembre 2022; id. pag. 35 dell’all. n. 2 alla produzione della ricorrente del 26 settembre 2024).

11.2. Più incisivamente poi, il Comune di Termoli, in adempimento dell’ordinanza istruttoria n. 168/2024 di questo T.A.R., ha prodotto agli atti del giudizio la planimetria allegata alla Delibera di Giunta n. 32 del 2011, dalla quale si evince la delimitazione del centro urbano risalente al 1993 (evidenziata in rosso), e la consistenza dell’aggiornamento operato nel 2011 (evidenziato in verde) (all. n. 5 alla produzione del Comune dell’11 luglio 2024).

Ebbene, l’area del progetto del caso di specie è con tutta evidenza collocata anche formalmente all’interno del perimetro della delimitazione risalente al 1993, come si evince chiaramente dallo stralcio della planimetria (all. n. 6 alla citata produzione dell’11 luglio 2024).

Ciò posto, dai dati forniti in giudizio è emerso che la Giunta comunale di Termoli con la Delibera n. 32 del 4 febbraio 2011, avente ad oggetto la “ DELIMITAZIONE PERIMETRO DEL CENTRO ABITATO AI SENSI DELL’ART. 4 DEL CODICE DELLA STRADA – D.LVO 30 APRILE 1992, N. 285-AGGIORNAMENTO ”, abbia proceduto all’approvazione dell’aggiornamento della delimitazione del perimetro del centro abitato, “ come indicato nella planimetria redatta … ed allegata alla presente ” (cfr. all. n. 4 alla produzione in giudizio del Comune del 30 settembre 2022).

Il Comune aveva già affermato, su questo non specificamente contraddetto dalla ricorrente, che la detta delimitazione del 2011 era stata, nella parte che rileva ai fini di causa, confermativa di quella già prevista dalla Delibera di Giunta n. 629 del 2 luglio 1993.

Infatti, la citata Delibera n. 32 del 2011, nelle proprie premesse, espressamente riferisce che:

- “ Con propria precedente deliberazione n. 629 del 02/07/1993, esecutiva ai sensi di legge, veniva approvata la delimitazione del perimetro del centro abitato, in conformità all’art. 4 del d.lgs. 30/04/1992, n. 285, includendo i comprensori residenziali e le aree di servizio cittadine, previste dal Piano Regolatore Generale e riportate nella planimetria allegata alla stessa delibera ”;

- Vista la nota del SETTORE AMBIENTE e MOBILITA’ del Comune di Termoli prodotta in data 02/12/2010, n. 0034511 di prot., con la quale si rappresenta la necessità di adeguare la delimitazione del centro urbano alla luce dei nuovi tratti stradali ceduti dall’ANAS S.p.A. e presi in consegna dal Comune di Termoli con il verbale succitato ... ” (cfr. all. n. 4 alla produzione in giudizio del Comune di Termoli del 30 settembre 2022).

E la documentazione prodotta in giudizio dal Comune di Termoli in adempimento dell’ordinanza istruttoria n. 168/2024 di questo T.A.R. ha definitivamente corroborato il suddetto rapporto di corrispondenza esistente tra le due deliberazioni.

In definitiva, dagli atti del giudizio è emerso inequivocabilmente che l’area d’intervento del caso di specie ricade all’interno del perimetro del centro urbano di Termoli, come delimitato in origine dalla Delibera della Giunta comunale n. 629 del 1993, la cui delimitazione è risultata poi confermata, in parte qua, dalla successiva Delibera n. 32 del 2011 di aggiornamento.

11.3. La ricorrente, dal canto suo, ha dedotto l’inefficacia delle Delibere n. 32 del 2011 e n. 131 del 2019, adducendo che i relativi procedimenti fossero stati al tempo avviati, ma mai completati: secondo il ricorso, cioè, in nessuno dei due casi la Giunta comunale avrebbe concluso il procedimento di approvazione della delimitazione, non essendosi essa rideterminata sulle osservazioni degli Enti proprietari delle strade (in particolare, di Autostrade s.p.a.) ai sensi dell’art. 3, comma 7, del d.P.R. n. 495/1992.

Da qui, in tesi, l’inefficacia delle rispettive delimitazioni.

In proposito il AL deve però subito evidenziare che:

- nessuna censura è stata mossa alla delimitazione risalente al 1993;

- nessun elemento di riscontro è stato fornito, dalla ricorrente, sull’esistenza effettiva delle supposte osservazioni degli Enti di cui si è detto, né sulla loro consistenza eventualmente preclusiva del perfezionamento della delimitazione in discussione.

L’assunto ricorsuale in trattazione risulta basato esclusivamente sul richiamo della sentenza n. 211 del 2022 di questo AL (occupatasi, peraltro, della sola Delibera di delimitazione n. 131 del 2019, posteriore a quelle sopra citate), la quale, secondo la prospettiva del ricorso, sarebbe valsa a certificare l’assenza di qualsivoglia delimitazione del centro urbano della città di Termoli.

Nella prospettiva della parte ricorrente, le medesime criticità rilevate dal AL in quell’occasione in relazione alla Delibera n. 131 del 2019 avrebbero inficiato anche la precedente Delibera n. 32 del 2011: pertanto, dovendo ritenersi anche questa seconda priva di attitudine a circoscrivere il centro abitato, il provvedimento in epigrafe avrebbe difettato del suo principale presupposto.

Al riguardo il Collegio deve però osservare che dalla sentenza n. 211 del 2022 citata non può trarsi alcun argomento utile alla tesi presentata dal ricorso: in quel caso, infatti, il AL si era limitato a registrare un defict istruttorio-motivazionale dell’azione amministrativa, che aveva classificato la zona oggetto dell’intervento, in quel caso, come esterna al centro abitato, assumendo quale unico parametro di riferimento la Delibera n. 131 del 2019, il cui procedimento approvativo era però risultato, per quanto emerso agli atti di quello specifico giudizio, non perfezionato.

In altre parole, il AL nell’occasione si era limitato a rilevare un deficit istruttorio-motivazionale perché in quel caso “ il provvedimento di annullamento erroneamente ha posto a presupposto dell’illegittimità della SCIA la premessa che l’area di intervento fosse ubicata al di fuori del centro abitato delimitato con la delibera comunale n. 131/2019 ”. Nella relativa vicenda il AL non aveva, invece, esteso le proprie valutazioni a precedenti Delibere di delimitazione del centro urbano, avendo allora espressamente rilevato quanto segue: “ Né può essere annesso alcun rilievo ai riferimenti, compiuti dal Comune soltanto nella memoria depositata il 6 aprile 2022, a precedenti deliberazioni di delimitazione del centro abitato, delle quali non sono state comprovate le perduranti vigenza ed efficacia. Del resto, l’atto impugnato di esse non fa menzione: e, in difetto di tale menzione, una loro ipotetica presa in considerazione, allo scopo di valutare la legittimità di quest’ultimo, contrasterebbe con il divieto di motivazione postuma, in sede giudiziale, dei provvedimenti (ex multis cfr. T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 13500/2021; id., II, n. 10469/2021; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, I, n. 196/2021) ” (cfr. T.A.R. SE, sentenza n. 211 del 2022).

In definitiva, quindi, il contenuto testuale della citata sentenza n. 211/2022 non è idoneo a fornire supporto alla tesi ricorsuale secondo la quale, in assoluto, il Comune di Termoli sarebbe stato sprovvisto di qualsiasi delimitazione del proprio centro urbano.

Del resto, l’impostazione patrocinata dal ricorso trova smentita nella sentenza n. 7144 del 16 agosto 2024 con la quale il Consiglio di Stato, pronunciandosi in riforma della citata sentenza n. 211/2022, ha rilevato, per il tramite di una verificazione all’uopo espletata, la formale esistenza di una delimitazione del centro urbano del Comune di Termoli, sulla cui base ha deciso in quella sede il caso al suo esame (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 agosto 2024, n. 7144).

11.4. Alla luce di tutto quanto appena illustrato, può pertanto concludersi che:

- la delimitazione del centro urbano del Comune di Termoli era già pienamente esistente ed efficace (in disparte qualsiasi ipotetica questione attinente alla sua legittimità, che non forma oggetto di causa) nella versione approvata dalle Delibere di Giunta n. 629 del 2 luglio 1993 e n. 32 del 4 febbraio 2011;

- l’intervento progettato dalla società in epigrafe e formante oggetto del presente giudizio ricade nel perimetro del centro urbano cittadino.

12. Una volta assodato che l’intervento in questione ricade all’interno del perimetro del centro urbano di Termoli, l’infondatezza della presente impugnativa discende linearmente dai limiti che la legislazione statale pone proprio alle dinamiche urbanistiche dei centri cittadini.

Si rammenta in primo luogo che le aree d’intervento prescelte dalla ricorrente, nella pianificazione urbanistica generale del Comune di Termoli, non sono state dedicate a questo genere di iniziative, trattandosi di zone originariamente destinate in parte a Strada di P.R.G. (H2), in parte a sede ferroviaria (H1), in parte a verde pubblico attrezzato (E3) e, infine, in parte a zona di Completamento (B3).

E anche se il progetto aveva previsto la realizzazione degli specifici fabbricati in discorso sulla sola area originariamente vincolata alla realizzazione di una strada pubblica (zona H2), e la ricorrente assume l’avvenuta decadenza del relativo vincolo con il decorso del quinquennio dalla sua apposizione, il Collegio deve però osservare che la qualificazione di quell’area come “zona bianca” comunque non valeva –almeno di per sé- a consentire la nuova edificazione all’interno del centro urbano.

12.1. Va in premessa dato atto che il fondo sul quale era stata progettata, in particolare, l’edificazione dei fabbricati da destinare a social housing risultava inserito dal vigente piano regolatore generale del Comune in « zona destinata a Strada di P.R.G. (H2) ». E che, essendo decorsi cinque anni dall'approvazione del piano, le relative prescrizioni avevano perso efficacia, con la conseguenza che la predetta zona H2 era, in effetti, attualmente classificabile come “zona bianca”.

Il punto è, tuttavia, che una siffatta qualificazione non comporta affatto la piena edificabilità di simili aree rivendicata dalla ricorrente.

L’art. 9, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001 dispone specificamente che “ Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ”.

Ne consegue che la specifica area di intervento ora in questione risultava, quindi, soggetta alle previsioni dell’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001, ove il legislatore ha stabilito quanto segue.

« Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regioni e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti:

a) gli interventi previsti dalle lettere a), b), e c) del primo comma dell'articolo 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse;

b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.

Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo » (cfr. art. 9, d.P.R. n. 380/2001).

E in merito esiste una consolidata la giurisprudenza amministrativa, in base alla quale: « Secondo un orientamento consolidato di questo Consiglio (cfr. ex plurimis, C.G.A., 4 giugno 2013, n. 546) in tema di espropriazione per pubblica utilità, a norma dei commi 2° e 3° dell'art. 9 del D.P.R. n. 327 del 2001, recante il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'art. 9 del T.U. in materia edilizia, approvato con D.P.R. n. 380 del 2001. La scadenza del detto vincolo non determina l'effetto di rendere immediatamente edificabile un suolo non specificamente pianificato, in quanto il regime delle aree non pianificate di cui all'art. 9 del D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) e s.m.i. è tale da escludere un'automatica destinazione edificatoria (Cons. St., IV, 17 ottobre 2012, n. 5307).

In definitiva, nelle aree in questione la scadenza del precetto urbanistico fa riespandere lo jus edificandi compresso dal vincolo preordinato all’esproprio, ma non attribuisce all’area la precedente disciplina urbanistica, piuttosto la colloca ex lege all’interno di un regime nel quale non risulta azzerata ogni possibilità di intervento da parte del privato. Però, la possibilità per quest’ultimo di svolgervi attività edilizia risulta limitata, a tutela del principio del corretto sviluppo del territorio in forza di una ponderata disciplina urbanistica a monte della concessione dei titoli edilizi.

Da ciò deriva che attraverso una lettura congiunta degli artt. 9, d.p.r. 327/2001 e 9 d.p.r. 380/2001, all’interno dei centri abitati, la zona sottoposta a vincolo preordinata all’esproprio, una volta che questo risulti decaduto, non può essere oggetto di nuova edificazione, poiché a differenza delle zone poste al di fuori dei centri abitati, alle quali il legislatore riconosce un indice di fabbricabilità pari a 0,03 metri cubi per metro quadro, in quelle poste all’interno dei centri abitati l’indice di fabbricabilità è pari a 0. Ciò significa che non possono essere oggetto di nuova edificazione, ma solo di interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo » (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5670).

Facendo quindi applicazione al caso di specie delle coordinate ermeneutiche appena esposte, è agevole desumerne come l’area di intervento in esame non poteva essere oggetto di nuova edificazione, ma solo di interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo sulle preesistenze.

12.2. Questa impostazione trova pieno riscontro anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha avuto modo di svolgere una ricognizione della materia evidenziando quanto di seguito. « Le questioni sottoposte all'esame di questa Corte attengono ai limiti di edificabilità nelle cosiddette “zone bianche” – non coperte, cioè, dalla pianificazione urbanistica – previsti dall’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001. Tali limiti – riferiti dalla norma impugnata ai «comuni sprovvisti di strumenti urbanistici» – trovano pacificamente applicazione non solo nell’ipotesi (divenuta ormai marginale) in cui il comune risulti del tutto privo di piano regolatore generale, ma anche quando la carenza di una specifica disciplina di piano riguardi singole porzioni del territorio comunale. La fattispecie più rilevante – e che ricorre anche nel giudizio a quo, secondo quanto riferito dal rimettente – è quella della scadenza del termine quinquennale di efficacia dei vincoli preordinati all’espropriazione o a carattere sostanzialmente ablativo: termine attualmente previsto dall’art. 9 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (Testo A)».

La finalità del regime in esame è di evitare che l’assenza di pianificazione legittimi uno sviluppo edilizio incontrollato, atto a compromettere irreversibilmente l’assetto urbanistico e a “consumare” integralmente il territorio. In quest’ottica, lo ius aedificandi del privato – pur non essendo radicalmente escluso – viene sottoposto a standard legali rigorosi, in modo da non pregiudicare la razionalità, e la stessa possibilità, delle future scelte degli organi della pianificazione. Si tratta, in sostanza, di una soluzione di compromesso: tra l’alternativa della totale inedificabilità dei suoli sprovvisti di disciplina di piano e quella di un’edificabilità libera, il legislatore ha adottato la soluzione intermedia di una edificabilità (significativamente) ridotta per non svuotare del tutto lo ius aedificandi e non pregiudicare i valori – di rilievo costituzionale – coinvolti dalla regolamentazione urbanistica.

In tale prospettiva, l’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che nel perimetro del centro abitato sono ammessi solo interventi di manutenzione, restauro e risanamento conservativo del patrimonio edilizio esistente (lettera a). Fuori del centro abitato – ed è questa la previsione che interessa – sono invece possibili (anche) interventi di nuova edificazione «nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà» (lettera b).

Vengono fatti salvi i diversi limiti stabiliti dalle leggi regionali: ma solo se «più restrittivi» di quelli dianzi indicati » (cfr. Corte costituzionale, 13 aprile 2017, n. 84).

12.3. L’azione amministrativa in contestazione si presenta pertanto anche sotto questi profili esente dai vizi censurati, per avere il Comune correttamente rilevato la connotazione di “zona bianca” dell’area in questione, con gli annessi stringenti limiti di edificabilità derivanti dalla sua collocazione nel centro urbano.

13. Il ricorso, invero, non si misura adeguatamente con i limiti di edificabilità del centro urbano, limitandosi essenzialmente a contestare che questi sarebbero stati superati dalla più favorevole disciplina dell’art. 6 della legge regionale del SE sul cd. piano casa, la quale, secondo l’interpretazione fornita dalla ricorrente, avrebbe consentito gli interventi di edilizia sociale sulle cd. zone bianche anche all’interno del centro urbano, in deroga alla più restrittiva normativa nazionale di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 e all’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001.

In quest’ottica, il Comune di Termoli avrebbe perciò arbitrariamente sottratto la regola dell’art. 6 L.R. n. 30/2009 al suo contenuto letterale, determinandone perciò una sua non consentita disapplicazione.

In subordine, nel ricorso si è inoltre affermato che:

- anche a voler ammettere che l’intervento ricada nel perimetro del centro abitato, lo stesso sarebbe stato ammissibile sulla base degli artt. 16, comma 4, lett. D), 18 e 19 del d.P.R. n. 380/2001;

- e che, una volta ricevuta la presentazione del progetto, l’Amministrazione sarebbe stata comunque onerata della riqualificazione dell’area divenuta “zona bianca” per decadenza del vincolo, al fine di consentire l’intervento di social housing .

Il Collegio è però dell’avviso che, in disparte l’inconferente richiamo agli artt. 16, comma 4, lett. D), 18 e 19 del d.P.R. n. 380/2001, nemmeno una simile impostazione risulta condivisibile.

13.1. La legislazione regionale sul cd. piano casa va infatti debitamente coordinata con la disciplina edilizia generale di fonte statale, come correttamente ha fatto il Comune di Termoli nel caso di specie.

L’art. 6 della legge regionale del SE n. 30 del 2009 ( Interventi straordinari per la realizzazione di nuovi programmi costruttivi e di interventi per l'edilizia ricettivo-complementare ) dispone, per quanto qui rileva, che:

« 1. Nei Comuni sprovvisti di aree libere destinate all'edilizia economica o convenzionata o agevolata o che non ne dispongano in misura sufficiente, in via straordinaria è consentita la presentazione, da parte di privati, imprese o consorzi, di programmi costruttivi finalizzati alla richiesta di nuove abitazioni da parte di cooperative edilizie e/o sociali.

2. I programmi costruttivi di cui al comma 1 sono localizzati nelle zone C ed F come definite dal DM n. 1444/1968 e nelle zone bianche per avvenuta decadenza dei vincoli quinquennali e nelle aree, anche solo perimetrate, destinate a recupero urbanistico ai sensi della legge n. 47/1985, come attuata dalla legge regionale n. 17/1985 e dalla legge regionale n. 25/2004, ricomprese nei singoli territori comunali e vicine alle zone residenziali esistenti.

2-bis. E' inoltre possibile realizzare le nuove abitazioni di cui al comma 1 in aree agricole confinanti e/o adiacenti ad agglomerati urbani esistenti.

2-ter. Gli interventi previsti dai precedenti commi possono essere realizzati in deroga agli strumenti urbanistici vigenti riguardo al rapporto di copertura, all'altezza massima ed alle distanze dai confini e dai fabbricati, fermo restando quanto stabilito dalle norme del codice civile e dall'articolo 9 del DM n. 1444/1968.

3. A detti programmi si applica il limite volumetrico di 1,5 mc/mq ovvero di 2,5 mc/mq nel caso il progetto preveda la realizzazione di abitazioni in classe energetica A.

4. Tali programmi sono valutati ed approvati mediante il procedimento di rilascio del permesso di costruire così come disciplinato dall'articolo 20 del dPR n. 380/2001.

5. I Comuni, nel quantificare gli oneri di urbanizzazione per i programmi costruttivi approvati ai sensi del presente comma, applicano gli indici e i parametri relativi alle zone nelle quali il programma è localizzato e, nel caso in cui il programma costruttivo sia localizzato in una zona bianca, applicano gli indici e i parametri delle zone confinanti.

6. Qualora i programmi costruttivi di cui al comma 1 siano approvati mediante Conferenza di Servizi, la determinazione motivata di conclusione del procedimento (verbale favorevole), così come stabilito dal comma 6 dell'articolo 20 del dPR n. 380/2001, costituisce ad ogni effetto titolo per la realizzazione dell'intervento.

7. Nei comuni dotati di strumento urbanistico generale, in deroga a quanto previsto dai PRG comunali, è ammessa la localizzazione di programmi costruttivi per la realizzazione di attività commerciali/artigianali nelle aree ricadenti in zona D-Industriale, purché prive di piani attuativi approvati, nel limite volumetrico massimo previsto dal PRG comunale, anche su lotti inferiori a mq 10.000. Anche in questo caso, l'approvazione del programma costruttivo seguirà il procedimento di rilascio del permesso di costruire così come disciplinato dall'articolo 20 del dPR n. 380/2001.

8. Al fine di promuovere e rilanciare l'edilizia ricettivo-complementare e l'edilizia turistico-residenziale, in via straordinaria, gli indici di cubatura già previsti dagli strumenti urbanistici vigenti nei singoli territori comunali possono essere aumentati dalle amministrazioni comunali fino ad un massimo dello 0,6 mc./mq., anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, per quanto riguarda il rapporto di copertura, così come disposto dall'articolo 2, comma 8.

9. Le unità immobiliari all'interno di strutture turistico-ricettive possono essere oggetto di frazionamento o di concessione del diritto di superficie o di qualsiasi altra forma di cessione a singoli ed associati, senza determinare mutamento della destinazione d'uso, a condizione che le parti comuni, le strutture mobili, le strutture commerciali e le strutture destinate a servizi restino nella gestione unitaria » (cfr. l’art. 6 della legge regionale del SE n. 30 del 2009).

Tale essendo il testo dell’art. 6 della L.R. n. 30/2009, appare evidente come il medesimo, nel riconoscere le sue premialità anche agli interventi progettati sulle cd. “zone bianche”, non prenda espressa posizione in ordine ai limiti di edificabilità propri del centro urbano.

In questo contesto, il AL non ritiene però condivisibile l’impostazione patrocinata dal ricorso, secondo la quale l’articolo di legge regionale appena citato varrebbe a legittimare lo sviluppo edilizio del centro urbano di Termoli travalicando i limiti fissati dalla legislazione nazionale. Tale interpretazione si pone difatti in contrasto con la lettura che la Corte costituzionale, come sopra rammentato, ha già dato dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001, osservando che con quest’ultimo, appunto, “ Vengono fatti salvi i diversi limiti stabiliti dalle leggi regionali: ma solo se «più restrittivi» di quelli dianzi indicati » (cfr. Corte costituzionale, 13 aprile 2017, n. 84 cit.).

13.2. Il Collegio ritiene dunque corretta l’interpretazione sistematica seguita dall’Amministrazione comunale dinanzi al citato art. 6 della L.R. 30/2009, le cui disposizioni non possono che essere interpretate, anche alla luce dei chiarimenti forniti in materia dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale, in senso coerente rispetto alla normativa nazionale.

Il Comune, sul punto, ha innanzitutto precisato che, “ contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente, le conclusioni alle quali risulta è pervenuta l’amministrazione in sede di adozione del provvedimento di diniego, non sono volte alla disapplicazione di una norma regionale – quale quella di cui al citato art. 6 della L.R. n. 30/09 invocata dalla ricorrente per l’attuazione del programma costruttivo sulle cd. “zone bianche” del PRG – ma a non estendere l’applicazione stessa (sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata volta a preservare la validità della predetta normativa), alle “zone bianche” interne al “centro perimetrato urbano”, posto che un’interpretazione estensiva della citata normativa, peraltro in contrasto con la natura speciale e/o straordinaria della medesima norma regionale, già sanzionata più volte sia dalla Corte Costituzionale sia dal Consiglio di Stato (nella fitta produzione giurisprudenziale richiamata negli stessi provvedimenti impugnati), si sarebbe posta in contrasto con norme primarie, non derogabili dalle Regioni, fissate dallo Stato negli artt. 9 del DPR n. 327/01 e, soprattutto, art. 9 del DPR n. 380/2001 ” (cfr. la memoria di costituzione del Comune di Termoli a pag. 13).

13.3. Quest’impostazione collima con l’orientamento già in passato seguito da questo AL, che ha avuto modo di chiarire che la normativa regionale sul cd. piano casa “ deve essere interpretata in senso conforme a Costituzione, pena la illegittimità costituzionale delle relative disposizioni in quanto in contrasto con norma statale di principio ” (cfr. T.A.R. SE, 10 luglio 2013, n. 474): posizione la quale ha trovato, peraltro, conferma presso il Consiglio di Stato, secondo cui “ Si deve parimenti concordare col Giudice di I grado (p. 18 della motivazione) e ritenere che la norma, in quanto volta a stabilire uno standard unitario nazionale, non sia derogata dalla normativa della regione SE sul piano casa ” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6 marzo 2018, n. 1433).

13.4. In proposito, occorre poi soprattutto ricordare che per costante giurisprudenza costituzionale, e a prescindere dall’auto-qualificazione contenuta nell’art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, in detto Testo Unico trova sede la legislazione di cornice in materia di edilizia, a sua volta riconducibile al governo del territorio (cfr. Corte costituzionale, 24 aprile 2020, n. 70). E che molteplici sono le disposizioni del citato Testo Unico che la Corte costituzionale ha annoverato tra i principi fondamentali della suddetta materia ( ex plurimis , Corte costituzionale, sentenze n. 125 del 2017; nn. 282, 272, 231 e 67 del 2016; nn. 259 e 167 del 2014, n. 64 del 2013 e n. 309 del 2011).

Come la Corte costituzionale ha già avuto modo di sottolineare, difatti, le disposizioni del d.P.R. n. 380 del 2001integrano « norme dalla diversa estensione, sorrette da rationes distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune finalità di offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria sull’intero territorio nazionale » (Corte costituzionale, sentenze n. 125 del 2017 e n. 70 del 2020), che « consistono nella formulazione di principi e norme generali che talvolta si traducono nella previsione di determinate procedure, ad esempio nei procedimenti da seguire per il rilascio dei titoli abilitativi, secondo discipline che – come deciso da questa Corte – assurgono a principio fondamentale (fra le tante, sentenze n. 282, n. 272 e n. 49 del 2016, n. 167 del 2014 e n. 64 del 2013) » (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 125 del 2017).

E in più occasioni dalla stessa Consulta è stata dichiarata l’incostituzionalità della legislazione regionale sul cd. piano casa per il contrasto con il parametro interposto rappresentato, appunto, dai principi fondamentali della materia, devoluta a competenza concorrente, del governo del territorio, sanciti nel Testo Unico Edilizia (cfr., ex multis , Corte costituzionale, sentenze n. 70/2020 e 217/2020).

Proprio in questo senso, la Corte costituzionale, in una vicenda in cui una Regione aveva ritenuto che la propria legge regionale sul piano casa recasse una disciplina speciale in grado di derogare alla disciplina edilizia stabilita a livello statale, ha sviluppato le seguenti considerazioni. « L’assunto non può essere condiviso. Occorre ricordare che la prima norma legislativa statale sul “piano casa” (art. 11 del d.l. n. 112 del 2008) non contemplava la possibilità che gli ampliamenti consentiti derogassero al d.m. n. 1444 del 1968 e, coerentemente, tale possibilità non risultava neppure dall’Intesa del 1° aprile 2009. Nemmeno nella seconda disciplina statale sul “piano casa” (art. 5 del d.l. n. 70 del 2011) si ritrova alcun cenno alla derogabilità del d.m. n. 1444 del 1968; anzi, il comma 11 dell’art. 5 tiene «fermo il rispetto degli standard urbanistici», con chiaro riferimento al citato decreto. L’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 è stato poi oggetto di interpretazione ad opera dell’art. 1, comma 271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», secondo cui «[l]e previsioni e le agevolazioni previste dall’articolo 5, commi 9 e 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti di cui all’articolo 5, comma 11, secondo periodo, del citato decreto-legge n. 70 del 2011». Da un lato, dunque, il legislatore statale ha avvertito la necessità di affermare espressamente la possibilità di derogare – nell’ambito del “piano casa” – agli strumenti urbanistici, dall’altro tale deroga è stata limitata ad essi, senza alcuna estensione alle norme statali (anzi, il limite di cui al citato art. 5, comma 11, è stato tenuto fermo).

L’art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018, affermando la possibilità che gli interventi di ampliamento previsti nell’ambito del “piano casa” deroghino ai limiti di densità edilizia di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, si pone pertanto in contrasto con l’art. 5, comma 11, secondo periodo, del d.l. n. 70 del 2011, che rappresenta un principio fondamentale nella materia concorrente «governo del territorio». Tale conclusione è avvalorata da due ulteriori argomenti. In primo luogo, viene in evidenza la giurisprudenza amministrativa, che ha statuito la necessità di assoggettare a stretta interpretazione le disposizioni sul “piano casa” (per tutti AL amministrativo regionale della Campania, sentenza 3 agosto 2020, n. 3474, e Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 30 ottobre 2017, n. 4992, riguardanti specificamente i limiti di densità edilizia di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968). Tale criterio interpretativo conferma il significato che occorre attribuire alla mancata previsione della derogabilità dell’art. 7 del citato decreto. In secondo luogo, si può osservare che, se gli artt. 7, 8 e 9 del d.m. n. 1444 del 1968 fossero derogabili, le leggi regionali potrebbero prevedere ampliamenti senza limiti percentuali determinati, salvo il controllo di ragionevolezza (dato che i limiti posti dall’art. 5, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011 riguardano il caso di assenza di leggi regionali), e ciò sarebbe in evidente contrasto con la segnalata finalità di tutela del primario interesse generale all’ordinato sviluppo urbano presidiato dal principio fondamentale della legge statale » (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 217 del 2020).

Quanto alla specifica rilevanza dell’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001 quale sede di principi fondamentali della stessa materia del governo del territorio, essa è stata dalla Corte costituzionale già rimarcata con la sentenza n. 84 del 2017, nella quale è stato chiarito, in particolare, che « la previsione di limiti invalicabili all’edificazione nelle “zone bianche”, per la finalità ad essa sottesa, ha le caratteristiche intrinseche del principio fondamentale della legislazione statale in materia di governo del territorio, coinvolgendo anche valori di rilievo costituzionale quali il paesaggio, l’ambiente e i beni culturali. … Come rilevato dal Consiglio di Stato … «l’art. 9 individua un principio fondamentale della legislazione statale tale da condizionare necessariamente quella regionale a regolare solo in senso più restrittivo l’edificazione» (Consiglio di Stato, sezione quarta, 12 marzo 2010, n. 1461) » (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 84 del 2017).

13.5. D’altro canto anche il Consiglio di Stato ha già più volte espresso simili indicazioni in materia.

In particolare, risultano illuminanti, per la loro valenza sistematica sul tema, le seguenti considerazioni enunciate da tale Consiglio. « L'analisi della ratio della norma si completa, dal punto di vista storico - sistematico, con il rilievo che l'art. 9 si radica nell'art. 4, l. n. 10 del 1977, segnando una restrizione rispetto alla disciplina a suo tempo dettata: i limiti all'edificazione previsti da quest'ultima norma, valevano <<...in mancanza di norme regionali...>>; l'art. 9, invece, fa ora <<...salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali ...>>. Entrambe le formule rimarcano la natura residuale della disciplina nazionale rispetto a quella regionale, con una differenza testuale di grande spessore sistematico e costituzionale: l'art. 9 individua un principio fondamentale della legislazione statale tale da condizionare necessariamente quella regionale a regolare solo in senso più restrittivo l'edificazione, tramite l'imposizione di limiti ulteriori a quelli da esso previsti e ciò anche in relazione alle leggi previgenti, in forza del dettato dell'art. 10 della l. n. 62 del 1953; in tal modo si è voluto evitare che eventuali legislatori regionali, prodighi di facoltà edificatorie, finiscano con il frustrare la ratio della disciplina in commento, compromettendo in modo tendenzialmente irreversibile interessi di rango costituzionale.

Sotto tale angolazione si evidenzia il confluire ineluttabile, nella materia del governo del territorio, delle esigenze di salvaguardia di valori costituzionali assoluti e non comprimibili quali il paesaggio, l'ambiente ed i beni culturali (cfr. da ultimo Cons. St., sez. IV, 12 giugno 2009, n. 3770; Corte cost., 7 novembre 2007, n. 367); di questa caratteristica vi è traccia nel più recente dibattito sulla evoluzione della stessa scienza urbanistica, di cui si coglie l'eco nella giurisprudenza che riconosce, nel presupposto della necessità di non consentire la totale consumazione del suolo nazionale, la possibilità che gli strumenti urbanistici non siano sostenuti dalle tradizionali linee guida di espansione demografica o edilizia ma, al contrario, da linee guida esclusivamente rivolte al recupero ed alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente (cfr. Cons. St., sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2639).

Questo spiega, ed al contempo giustifica, sul piano costituzionale, la valenza di principio fondamentale del precetto in esame » (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1461).

E una simile impostazione non ha mancato di trovare conferma anche nella successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale: « Sul punto, la Corte costituzionale, con sentenza 7 marzo 2017, n. 84, ha dichiarato la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 378, e del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sollevate in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 117, terzo comma, della Costituzione. In particolare, la Corte ha osservato come la disciplina recata dall’art. 9 citato rientri all’interno del novero dei principi fondamentali della materia governo del territorio, e non anche in quello delle norme di dettaglio. Una conclusione, quest’ultima, sostenuta da unanime giurisprudenza amministrativa e che trova la propria ragion d’essere nel fatto che la tutela del suolo nazionale rientra, a sua volta, in un quadro di protezione di valori di chiaro rilievo costituzionale, al punto che disposizioni come quelle in esame vengono identificate come disposizioni volte a «salvaguardare la funzione di pianificazione urbanistica». … Sulla scorta del prefato parametro normativo, e dei principi elaborati dalla giurisprudenza, correttamente l’amministrazione ha denegato l’intervento de quo sulla restante porzione di lotto, in assenza di piano urbanistico attuativo » (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 24 febbraio 2022, n. 1322).

14. Alla luce delle dianzi enunciate coordinate ermeneutiche, il AL è dell’avviso che anche per questa parte la disciplina legislativa statale in questione costituisca espressione di un principio fondamentale della materia «governo del territorio». Ciò anche in aderenza alla precisazione che la stessa Corte Costituzionale ha fornito, con riguardo alla portata dei «principi fondamentali» riservati alla legislazione statale nelle materie di potestà concorrente, allorché ha puntualizzato che « il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio […] deve essere inteso nel senso che l’una è volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all’altra spetta l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi » (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 272 del 2013 e n. 237 del 2009).

Il AL ritiene pertanto che la normativa regionale, nella parte in cui riconosce le premialità edificatorie di cui al cd. piano casa anche sulle cd. “zone bianche”, debba essere interpretata, sul punto, in senso conforme ai principi fondamentali dettati dal legislatore statale, e segnatamente in aderenza al canone che l’art. 9 del T.U. edilizia fornisce per i centri urbani.

L’art. 6 della legge regionale del SE n. 30 del 2009, dunque, nella parte in cui ha previsto la possibilità di presentare “ programmi costruttivi finalizzati alla richiesta di nuove abitazioni da parte di cooperative edilizie e/o sociali ” anche “ nelle zone bianche per avvenuta decadenza dei vincoli quinquennali ”, prevedendo “ il limite volumetrico di 1,5 mc/mq ovvero di 2,5 mc/mq nel caso il progetto preveda la realizzazione di abitazioni in classe energetica A ” (cfr. l’art. 6 citato), va pur sempre coordinato con i limiti di edificabilità stabiliti dall’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001 per le dette “zone bianche” allorquando le stesse ricadano all’interno del centro urbano cittadino, e pertanto non esclude affatto l’applicabilità dei limiti testè detti.

Difatti, sebbene la legge regionale si riferisca testualmente alla localizzabilità degli interventi nelle “zone bianche” tout court , la portata della disposizione legislativa regionale in esame (che consente la nuova edificazione entro il limite volumetrico di 1,5 mc/mq ovvero di 2,5 m/q) va coerentemente circoscritta, con interpretazione restrittiva, al solo caso in cui l’intervento ricada all’esterno del perimetro del centro urbano, poiché, invece, all’interno della delimitazione del centro urbano trova applicazione la normativa statale – come detto, principio fondamentale della materia- che ha fissato una “ edificabilità (significativamente) ridotta per non svuotare del tutto lo ius aedificandi e non pregiudicare i valori – di rilievo costituzionale – coinvolti dalla regolamentazione urbanistica ”, stabilendo “ che nel perimetro del centro abitato sono ammessi solo interventi di manutenzione, restauro e risanamento conservativo del patrimonio edilizio esistente (lettera a) [dell’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001]” (cfr. Corte costituzionale, 13 aprile 2017, n. 84).

14.1. Per quanto precede, si rivela destituita di fondamento, oltre che non rispettosa dei canoni dell’interpretazione costituzionalmente orientata, l’impostazione patrocinata dal ricorso, che propone di interpretare la disposizione regionale in esame nel senso di riconoscere, anche nelle “zone bianche” ricadenti all’interno del centro urbano, la realizzabilità di interventi di nuova edificazione entro il limite volumetrico di 1,5 mc/mq, ovvero di 2,5 m/q: una simile interpretazione, invero, è oggettivamente incompatibile con “ una lettura congiunta degli artt. 9, d.p.r. 327/2001 e 9 d.p.r. 380/2001 ” in base alla quale, “ all’interno dei centri abitati, la zona sottoposta a vincolo preordinata all’esproprio, una volta che questo risulti decaduto, non può essere oggetto di nuova edificazione, poiché a differenza delle zone poste al di fuori dei centri abitati, alle quali il legislatore riconosce un indice di fabbricabilità pari a 0,03 metri cubi per metro quadro, in quelle poste all’interno dei centri abitati l’indice di fabbricabilità è pari a 0. Ciò significa che non possono essere oggetto di nuova edificazione, ma solo di interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo” (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5670).

Ove quella sostenuta dalla ricorrente fosse l'unica interpretazione possibile della disciplina regionale in analisi, essa risulterebbe in evidente conflitto con un principio fondamentale in materia di competenza concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.): ma, come è stato abbondantemente illustrato, l’art. 6 della legge regionale del SE n. 30 del 2009 può ben essere ragionevolmente interpretato in senso costituzionalmente conforme, proprio come l’Amministrazione ha fatto nel provvedimento impugnato.

14.2. La lettura data dal Comune di Termoli al citato art. 6 della L.R. n. 30/2009 non è infatti incompatibile con il testo di tale articolo, inserendosi essa in uno spazio non regolato espressamente in maniera diversa dal legislatore regionale (che, come si è visto, non prende espressa posizione in ordine ai limiti di edificabilità propri del centro urbano). Sicché essa, lungi dal potersi ritenere il risultato di un'interpretazione contra legem (come invece sostenuto dalla parte ricorrente), costituisce piuttosto una doverosa interpretazione costituzionalmente conforme.

Risulta infatti agevole, e, perciò, doverosa per ogni interprete, un'esegesi conforme al parametro costituzionale, onde evitare di incorrere nell’incongruenza di abilitare nuove edificazioni sulle cd. “zone bianche” (entro il limite volumetrico di 1,5 mc/mq ovvero di 2,5 m/q) anche nel perimetro del centro urbano dove, invece, il principio fondamentale della materia di cui all’art. 9 del T.U. di settore ammette solo interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo).

Da ciò la conclusione che devono ritenersi esclusi dalla previsione di cui all’art. 6 della L.R. del SE n. 30/2009 gli interventi di nuova edificazione sulle “zone bianche” ricadenti nel perimetro del centro urbano, alla stregua dell'unica esegesi possibile conforme a Costituzione.

La tesi ricorsuale fin qui scrutinata risulta, quindi, destituita di fondamento.

15. La natura plurimotivata del diniego oggetto d’impugnativa porterebbe a reputare già sufficiente, quanto fin qui esposto, a definire il presente giudizio mediante rigetto del ricorso della soc. La Piramide, stante la carenza d’interesse al vaglio dei restanti, ma ininfluenti, mezzi di gravame.

Nondimeno, il Collegio ritiene utile evidenziare, per completezza, l’infondatezza anche dell’ulteriore motivo di censura secondo il quale, “ qualora per l’esame dell’istanza della ricorrente fosse stata necessaria la previa riclassificazione dell’area, l’Amministrazione vi avrebbe dovuto tempestivamente procedere ”, doglianza per cui “ il Comune giammai può respingere il progetto della ricorrente sul presupposto che era necessario porre in essere il procedimento per la riclassificazione; ciò in quanto era lo stesso Comune che era obbligato a porlo in essere d’ufficio da oltre 35 anni ” (cfr. il ricorso a pag. 19).

Anche questa doglianza è priva di pregio.

Risulta difatti corretto quanto eccepito contro di essa dalla difesa comunale, secondo la quale “ Non può ritenersi ... che a fronte dell’inerzia dell’ente, alla quale lo stesso legislatore ha posto rimedio (seppure in via temporanea) con le previsioni restrittive di cui al citato art. 9 del DPR n. 380/2001, possano configurarsi ipotesi di automatica riacquisizione di potenzialità edificatore di aree vincolate e/o, con esse, preclusioni dell’amministrazione ad eccepire tali condizioni di intrasformabilità delle aree in assenza di altre determinazioni ” (cfr. la memoria di costituzione in giudizio del Comune a pag. 28).

A conforto di tale obiezione vale il rilievo che, per costante giurisprudenza, il privato in casi simili può trovare tutela compulsando l’Amministrazione per tempo a provvedere, ed eventualmente attivando, quindi, il rimedio del silenzio-inadempimento disciplinato agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm..

Sicché nel caso di specie l’interessata società, al di là dei ritardi dell’Amministrazione, è rimasta essa stessa inerte, quando avrebbe invece potuto sollecitare il Comune a pronunciarsi sulla reiterazione del vincolo, oppure alla riqualificazione dell’area: dagli atti di causa, infatti, non è risultato che l’interessata avesse mai diffidato il Comune a procedere alla riqualificazione delle aree di cui si tratta.

E non può certo essere condivisa la immotivata tesi per cui la mera presentazione del progetto in questione avrebbe vincolato l’Amministrazione a procedere alla riqualificazione.

Donde l’infondatezza del ricorso anche sotto questo profilo.

16. Le ulteriori censure, stante la natura plurimotivata del provvedimento impugnato, risultano dunque inammissibili per carenza d’interesse, dal momento che il loro vaglio non potrebbe in alcun caso far pervenire la ricorrente all’annullamento dell’atto in epigrafe.

17. In conclusione, il ricorso deve essere nel suo insieme respinto.

18. Il peculiare andamento processuale della vicenda consente però di disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il AL Amministrativo Regionale per il SE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Luigi Lalla, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Lalla	Nicola Gaviano

IL SEGRETARIO