Pubblicato il 12/04/2023

N. 00903/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02881/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2881 del 2022, proposto da
Sipe s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Laruffa, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Malpighi, 4;

contro

Provincia di Como, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenica Condello, Matteo Accardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sportello unico per le imprese (SUAP) di Olgiate Comasco, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento conclusivo del procedimento (prot. SUAP n. 106269), notificato a mezzo pec in data 15.07.2022, avente ad oggetto il diniego al rilascio di autorizzazione alla posa di un impianto pubblicitario da collocarsi in fregio alla S.P. 23 al Km. 14+000 sx, fuori dal centro abitato del comune di Faloppio, nonché del parere negativo della Provincia di Como, allo stesso allegato e comunicato in pari data (prot. 26945 – Determina n. 673/2022), nonché dell'art. 49, primo comma, del Regolamento provinciale per l'applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (Delibere di C.P. n. 28/2021 e n. 62/2021), nonché, per quanto occorrer possa, della comunicazione istruttoria del SUAP (prot. 56298) del 22.04.2022 di annullamento in autotutela del provvedimento tacito e contestuale trasmissione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda, nonché di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Como;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 marzo 2023 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Sipe s.r.l. – una società che opera nel settore pubblicitario - ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe con cui lo Sportello Unico per le Imprese (SUAP) di Olgiate Comasco ha negato l’autorizzazione alla posa di un cartello pubblicitario nel Comune di Faloppio, in fregio alla S.P. 23 al Km. 14+000 sx, il provvedimento di diniego n. 673/2002 adottato il 29.6.2022 dalla Provincia di Como, ente proprietario della strada, l’art. 49 primo comma, del regolamento provinciale per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, approvato con le deliberazioni del Consiglio Provinciale n. 28/2021 e n. 62/2021, e la nota del SUAP del 22.04.2022, di annullamento in autotutela del provvedimento tacito formatosi sull’istanza ai sensi dell’art. 14 bis, l. n. 241/1990.

2. Queste le censure dedotte:

I. violazione dell’art. 51 d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del Codice della Strada); violazione dell’art. 41 della Costituzione: violazione e falsa applicazione di legge; violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione; eccesso di potere sotto il profilo dell’erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e irragionevolezza;

II. violazione dell’art. 23 D. Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Codice della Strada); violazione dell’art. 51 D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del Codice della Strada); violazione dell’art. 52 del D. Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446; violazione dell’art. 1, comma 821 della L. 27 dicembre 2019 n. 160; violazione dell’art. 41 della Costituzione: violazione e falsa applicazione di legge; violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione; incompetenza; eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità, della contraddittorietà e dell’ingiustizia manifesta;

III. in via subordinata: violazione e falsa applicazione di legge: violazione degli artt. 2, c. 8 bis, 14, 14 bis, 14 quater, 17 bis e 21 nonies L. 07 agosto 1990, n. 241; violazione degli artt. 4 e 7 del D.P.R. 07 settembre 2010 n. 160: violazione e falsa applicazione di legge; violazione dei principi di correttezza dell’amministrazione e del giusto procedimento; eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta;

IV. in via ulteriormente subordinata: violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10 e 10 bis della Legge 07/08/1990 n. 241: violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria; omessa motivazione in ordine al mancato accoglimento delle osservazioni scritte dell’interessato; violazione dei principi di buon andamento dell’amministrazione e del giusto procedimento.

3. Si è costituita in giudizio la Provincia di Como, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

4. All’udienza del 1° marzo 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Lo Sportello Unico per le Attività Produttive di Olgiate Comasco e la Provincia di Como hanno negato l’autorizzazione alla posa del cartello pubblicitario chiesta dalla ricorrente poiché l’impianto non rispetta le distanze previste all’art. 51, c. 2 del d.P.R. n. 495/92.

In particolare, nel provvedimento adottato dalla Provincia viene specificato che:

“ il combinato disposto dell’articolo 51 comma 2 e 4 del D.P.R. 495/1992 prevede che solo ed esclusivamente nel caso in cui sia “consentito dai regolamenti comunali”, per il posizionamento di cartelli, di insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari entro i tratti di strade extraurbane per i quali, in considerazione di particolari situazioni di carattere non transitorio, è imposto un limite di velocità non superiore a 50 km/h, si applicano le distanze elencate nel comma 4.

In assenza di un’autorizzazione esplicita nel regolamento dell’ente proprietario vengono applicate le distanze previste al comma 2 dell’articolo 51 del d.P.R. n. 495/1992.

Anche nel regolamento della Provincia di Como, approvato in data 30.11.2021, è stato precisato che fuori dai centri abitati, anche in presenza di un limite di velocità non superiore a 50 km/h, il posizionamento di cartelli, di insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari deve rispettare le distanze minime previste dal comma 2 dell’articolo 51 del D.P.R. 495/1992 […]”.

6. Con il primo motivo viene contestata la violazione dell’art. 52, d.P.R. n. 495/1992. Ad avviso della ricorrente le distanze previste al comma 2 della norma non troverebbero applicazione poiché nel tratto di strada interessato dalla collocazione del cartello pubblicitario vige il limite di 50 Km/h ed è collocato al di fuori dal centro abitato del comune di Faloppio; dovrebbero applicarsi invece le minori distanze previste dal comma 4 del medesimo articolo.

Inoltre il comma 4, nel prevedere la posa dei cartelli esclusivamente laddove “ consentito dai regolamenti comunali ”, si riferirebbe ai soli centri abitati; la stessa amministrazione provinciale avrebbe previsto nel proprio regolamento provinciale per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria all’art. 49 che “ per la pubblicità sulle strade provinciali, i regolamenti comunali si applicano solo all’interno dei centri abitati ”.

7. Con il secondo motivo di ricorso viene contestata la legittimità del regolamento provinciale per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria nella parte in cui, all’art. 49, prevede che: “ fuori dai centri abitati, il posizionamento di cartelli, insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari deve sempre rispettare le distanze minime previste dall’art. 51 comma 2 del D.P.R. 495/1992, anche laddove sia imposto un limite di velocità non superiore a 50 Km/h […]”.

La disposizione, estendendo a tutti i tratti extraurbani le distanze maggiori previste per i tratti con velocità superiori a 50 km/h, si porrebbe in contrasto con l’art. 51 d.P.R. n. 495/92, il quale non prevedrebbe una tale limitazione per l’operatore pubblicitario e con l’art. 23, c. 6, d.lgs. n. 285/1992 – ai sensi del quale “ nell'interno dei centri abitati, nel rispetto di quanto previsto dal comma 1, i comuni hanno la facoltà di concedere deroghe alle norme relative alle distanze minime per il posizionamento dei cartelli e degli altri mezzi pubblicitari, nel rispetto delle esigenze di sicurezza della circolazione stradale ” – che consentirebbe la possibilità la previsione di deroghe unicamente ai comuni e all’interno dei centri abitati.

Inoltre, il regolamento contrasterebbe con l’art. 52 d.lgs. n. 446/97: la norma conferirebbe all’amministrazione provinciale un potere regolamentare limitatamente alla gestione delle proprie entrate, consentirebbe di disciplinare le procedure autorizzatorie ma non aspetti tecnici, quali le distanze, già disciplinati dal Codice della Strada.

L’amministrazione provinciale, ad avviso della ricorrente, non disporrebbe dunque di un potere di prevedere limitazioni ulteriori rispetto a quelle individuate dal legislatore statale, pena la violazione del diritto di iniziativa economica privata tutelato all’art. 41 Cost.

8. I motivi - che possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi - sono infondati.

9. L’art. 51, d.P.R. n. 495/1992 dispone che:

“ […] 2. Il posizionamento di cartelli, di insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari fuori dai centri abitati e dai tratti di strade extraurbane per i quali, in considerazione di particolari situazioni di carattere non transitorio, è imposto un limite di velocità non superiore a 50 km/h, salvo i casi specifici previsti ai successivi commi, lungo o in prossimità delle strade dove ne è consentita l'installazione, è autorizzato ed effettuato nel rispetto delle seguenti distanze minime:

[…]

4. Il posizionamento di cartelli, di insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari entro i centri abitati, ed entro i tratti di strade extraurbane per i quali, in considerazione di particolari situazioni di carattere non transitorio, è imposto un limite di velocità non superiore a 50 km/h, salvo i casi specifici previsti ai successivi commi, è vietato in tutti i punti indicati al comma 3, e, ove consentito dai regolamenti comunali, esso è autorizzato ed effettuato, di norma, nel rispetto delle seguenti distanze minime, fatta salva la possibilità di deroga prevista dall'articolo 23, comma 6, del codice:

[…] ”.

10. Al di fuori dei centri abitati e nei tratti di strade extraurbane per i quali non è imposto un limite di velocità non superiore a 50 km orari, la norma prevede, dunque, al comma 2, distanze minime da rispettare per il posizionamento di cartelli pubblicitari.

All’interno dei centri abitati e nei tratti di strade extraurbane nelle quali è imposto il limite di velocità non superiore a 50 km orari, il comma 4 del medesimo articolo prevede che il posizionamento di cartelli avvenga “ ove consentito dai regolamenti comunali ”, nel rispetto di determinate distanze minime.

Dunque, sulle strade di cui al comma 4 – tra cui rientra la strada su cui la ricorrente vorrebbe collocare il proprio cartello, trattandosi di una strada extraurbana sulla quale è imposto un limite di velocità non superiore a 50 km orari - la posa di cartelli può essere autorizzata solo laddove sia consentito dai regolamenti (Tar Lombardia, Milano, sez. I, sent. n. 1204/2015).

11. A differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente la norma, nel richiedere un’espressa previsione nei regolamenti che consenta il posizionamento dei cartelli, non opera alcuna distinzione tra strade poste all’interno dei centri abitati e strade extraurbane su cui è imposto il limite di velocità non superiore a 50 km orari, prevedendo, per entrambe le tipologie di strade, che la posa possa essere autorizzata solo “ ove consentito dai regolamenti comunali ”.

12. L’amministrazione provinciale, con proprio regolamento, approvato il 30.11.2021, ha consentito la posa di cartelli sulle strade extraurbane ma nel rispetto delle maggiori distanze previste al comma 2 dell’art. 51: all’art. 49 dispone invero che “ fuori dai centri abitati, il posizionamento di cartelli, insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari deve sempre rispettare le distanze minime previste dall’art. 51 comma 2 del d.P.R. 495/1992, anche laddove sia imposto un limite di velocità non superiore a 50 Km/h […]”.

Con questa disposizione la Provincia, ente proprietario, ha legittimamente esercitato il potere di cui all’art. 51, d.P.R. n. 495/1992, un potere che deve intendersi attribuito non solamente dai Comuni ma, in generale, agli enti proprietari.

Né può ritenersi illegittima la previsione di distanze maggiori rispetto a quelle indicate al comma 4 dell’art. 51.

È al riguardo sufficiente richiamare le motivazioni della sentenza del Consiglio di Stato n. 7342 dell’11.11.2004, che questo collegio condivide, secondo cui “ una volta che sia fissato il limite al disotto del quale non è consentito scendere nel determinare la distanza del posizionamento tra i cartelli pubblicitari sulle strade, limite definito espressamente minimo a livello di legislazione nazionale, e giustificato dal rispetto di esigenze di sicurezza della circolazione valide per tutto il territorio nazionale e per tutte le condizioni di fatto in cui la circolazione si svolge, la funzione normativa del Codice della Strada e del suo regolamento attuativo sia compiuta e deve essere riconosciuto agli Enti proprietari il potere di disciplinare la distanza dei cartelli pubblicitari sulle strade di proprietà in modo più rispondente alle esigenze concrete di sicurezza della circolazione che una certa comunità territoriale, attraverso i suoi eletti che saranno chiamati a rispondere della correttezza delle scelte effettuate anche in sede politica, intenda garantire ai suoi appartenenti.

La qualificazione delle distanze prevista dalle norme del DPR 495/1992 contenute nell'art. 51, come" minime" assume proprio il significato di garantire una soglia di garanzia, appunto mimima, di sicurezza oltre la quale si riespande il potere degli enti proprietari di garantire condizioni di sicurezza maggiori e più rispondenti alle condizioni di circolazione dei singoli tratti stradali.

La tesi delle resistenti potrebbe avere un fondamento solo se il legislatore non avesse aggiunto alla indicazione delle distanze consentite l'aggettivazione "minima" che, logicamente, prima che letteralmente, implica che fermo il rispetto di quella stabilita come minima ogni altra diversa e superiore può essere legittimamente fissata dagli organi a ciò deputati.

In ciò non vi è alcuna violazione del diritto di libera iniziativa economica garantito da norme costituzionali che ne consentono l'esercizio libero ma nel rispetto ed in raccordo con altri interessi costituzionalmente protetti (come la vita, la sicurezza e la salute dei cittadini) ”.

13. Con il terzo motivo vengono contestati la tardività del parere espresso dalla Provincia, in violazione dell’art. 17 bis, l. n. 241/1990 e l’illegittimità dell’annullamento in autotutela da parte del SUAP del silenzio assenso sull’istanza per violazione dell’art. 14 quater, l. n. 241/1990.

14. La censura è priva di fondamento.

I dinieghi impugnati non possono essere ritenuto illegittimi poiché il SUAP ha atteso e sollecitato la determinazione dell’ente proprietario della strada, competente in forza di quanto disposto all’art. 23, c. 4, d.lgs. n. 285/1992, ed ha annullato in autotutela il silenzio assenso formatosi sull’istanza, adeguatamente motivato con il richiamo al diniego espresso dalla Provincia.

L’art. 17 bis, l. n. 241/1990 – anche ove fosse applicabile al caso di specie - attribuisce all’amministrazione competente la facoltà, e non l’obbligo, di procedere senza che sia stato comunicato il parere una volta decorsi i termini dalla stessa previsti.

15. È, infine, infondato anche il quarto motivo di ricorso il quale viene dedotta la violazione degli artt. 10 e 10 bis della Legge 241/90 poiché l’amministrazione non avrebbe motivato le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni formulate dalla ricorrente: nei provvedimenti impugnati sono invero puntualmente indicati i motivi - sopra richiamati - per le quali l’amministrazione provinciale ha ritenuto di non condividere le osservazioni presentate dalla Sipe s.r.l. nel corso del procedimento, con le quali veniva unicamente invocata l’applicazione dell’art. 51, c. 4 d.P.R. n. 495/1992.

16. Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

17. La peculiarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Antonio De Vita, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Cattaneo	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO