Pubblicato il 19/04/2022

N. 00614/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00879/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 879 del 2021, proposto da
AC MA, rappresentata e difesa dagli avvocati Martino Alberto Grimaldi e Francesco Lezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

nei confronti

Comune di Alliste, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della nota prot. 185 del 07.04.2021, con cui il RUP dell’Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano ha comunicato il mancato rilascio dell’assenso paesaggistico,

- nonché dell’allegato “ Diniego autorizzazione paesaggistica ” del 07.04.2021 con cui il medesimo RUP dell'Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano ha rigettato l'istanza della ricorrente finalizzata all'ottenimento dell'Autorizzazione Paesaggistica,

-dell’allegata nota prot. 467 del 01.04.2021 con cui con cui la Soprintendenza ha espresso parere negativo in merito al rilascio dell'Autorizzazione paesaggistica per le ragioni ivi indicate,

-dell’allegata nota prot. 1951 del 05.02.2021 con cui la Soprintendenza ha formalizzato motivi ostativi in merito al rilascio dell'Autorizzazione paesaggistica per le ragioni ivi indicate,

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui, ove occorra, la nota informativa della Regione Puglia prot. 432 del 10.06.2016 “ Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) di cui alla DGR 176 del 16.02.2015- Chiarimenti ”, la nota prot. 19363 del 15.10.2018 della Soprintendenza (indirizzata a tutti i Comuni delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto);

nonché per l’annullamento o la disapplicazione, ove occorra,

- della Scheda PAE 0042, sia nella parte in cui riporta le Prescrizioni per i “ Territori Costieri ” sia nella parte in cui riporta le Prescrizioni per l’“ Area di rispetto dei boschi ”

- di ogni altro elaborato del PPTR, limitatamente alla parte che assoggetta l’area della ricorrente al regime di inedificabilità assoluta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente è proprietaria dell’area allibrata in Catasto al Foglio 23, Particelle n. 209 - 793, ricadente nel territorio del Comune di Alliste, estesa complessivamente circa 367 mq. Una porzione di tale area pari a 320,80 mq rappresenta il lotto edificatorio, mentre la restante parte pari a 46,20 mq è asservita a parcheggio pubblico.

L’area in questione si presenta quale unico spazio inedificato di un intero isolato; è arretrata di circa 40 metri rispetto alla strada litoranea Gallipoli – Santa Maria di Leuca S.P. 88; è circondata da abitazioni e manufatti sui restanti lati; è localizzata, in sostanza, in un contesto antropizzato ed urbanizzato.

Il suddetto lotto è tipizzato dal Piano Regolatore Generale vigente, approvato con D.G.R. n. 1203 del 24.08.2005, quale zona “ B2b – Insediamenti residenziali aperti nella fascia costiera su aree già urbanizzate ” ed era già ricompreso dal previgente strumento urbanistico, nella specie Programma di Fabbricazione, approvato con D.P.G.R. n. 4802/1979, in zona omogenea di tipo “B”.

Il medesimo lotto, unitamente a tutta la frazione di Capilungo prospiciente la S.P 881, è incluso nell’ambito dei “ Territori Costruiti ” di cui all’art. 1.03 delle relative N.T.A. del PUTT/P, ritualmente perimetrati dal Comune di Alliste.

Il medesimo lotto è altresì ricompreso nel territorio dichiarato di notevole interesse pubblico con DM 26/03/1970 ed è infine ricadente entro la fascia di 300 m. dalla costa.

Con istanza del 03.05.2016, la ricorrente si rivolgeva nuovamente al Comune di Alliste per domandare il rilascio del titolo abilitativo relativamente ad un modesto intervento edilizio e segnatamente per la “ costruzione di un fabbricato a piano terra da destinare a civile abitazione ”.

Il Comune di Alliste istruiva favorevolmente l’istanza della ricorrente, giusta parere prot. n. 7451 del 24.11.2016, trasmettendo, con successiva nota prot. n. 7460 in pari data, la pratica edilizia all’esame dell’Unione Jonica Salentina per il necessario e prodromico rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica; già in tale ultima missiva il Comune di Alliste precisava: “ N.B. trattasi già di zona ‘B’ alla data del 06.09.1985 ”.

In data 03.03.2017, la Commissione Locale per il Paesaggio presso l’Unione Jonica Salentina esprimeva parere favorevole in merito al rilascio dell’assenso paesaggistico richiesto.

Con nota prot. n. 238 del 10.04.2017, l’Unione Jonica Salentina trasmetteva il suddetto parere favorevole reso dalla Commissione Locale per il Paesaggio alla Soprintendenza, che veniva regolarmente acquisito dall’Amministrazione statale in data 05.05.2017.

Con nota prot. n. 629 del 06.011.2019, l’Unione Jonica Salentina avanzava alla Commissione Locale per il Paesaggio “ Richiesta riesame e nuovo parere ”.

Con nota del 22.07.2020, la ricorrente provvedeva all’integrazione della pratica, fornendo foto – inserimento del fabbricato progettato ( rendering ), specifica relazione geologica ed integrazione della relazione paesaggistica.

In data 01.10.2020, la Commissione Locale per il Paesaggio rilasciava parere favorevole, “ dato atto che si tratta di un lotto intercluso, circondato da edificazioni pregresse su tutti i lati ed in un contesto completamente antropizzato” e “considerato che il ... lotto ricade in zona omogenea di tipo ‘B’ (zona ‘B/4’ del previgente PDF), già alla data del 05/09/1985 ”.

Con nota prot. n. 786 del 14.10.2020, l’Unione Jonica Salentina trasmetteva il suddetto parere favorevole reso dalla Commissione Locale per il Paesaggio alla Soprintendenza.

Con nota prot. n. 1951 del 05.02.2021, la Soprintendenza comunicava alla ricorrente la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica, per contrasto dell’intervento proposto rispetto alle prescrizioni di tutela dettare per i “ Territori Costieri ” e l’ “ Area di rispetto dei boschi ”.

Con nota prot. n. 467 del 01.04.2021, la Soprintendenza comunicava alla ricorrente il parere sfavorevole all’accoglimento dell’istanza di rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica, per contrasto dell’intervento proposto rispetto alle prescrizioni di tutela dettare per i “ Territori Costieri ” e l’ “ Area di rispetto dei boschi ”.

Il parere sfavorevole della Soprintendenza è motivato sulla base dei rilievi secondo cui “ l’area di progetto ricade in una zona sottoposta alle disposizioni di tutela del D.M. del 26.03.1970 (Scheda PAE0042 - Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Alliste) ove il riconoscimento dell’interesse pubblico e del valore dell’area viene così fondato: “La zona predetta ha notevole interesse pubblico perché dominata dalla Serra dell’Atto, che raggiunge altezze fino a 60 metri, per cui il fronte sul mare – dello sviluppo di circa 4 Km. – risulta riparato dai venti del sud e quindi ubertoso e con ricca vegetazione, offre un quadro naturale di incomparabile bellezza nonché – con i resti di antichi monumenti – un insieme di valore estetico e tradizionale ”; le Prescrizioni per i “ Territori costieri ” contenute nella Scheda PAE0042 (cfr. pp. 27-28) dichiarano non ammissibili progetti che comportano la “ la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali ”; le Prescrizioni per “ l’Area di rispetto dei Boschi ” contenute nella Scheda PAE0042 (cfr. pp. 38-39) dichiarano tra i progetti non ammissibili “ la nuova edificazione ”; ciò posto, la proposta progettuale risulta in contrasto con le prescrizioni contenute nella Scheda PAE0042 relativamente alle Componenti interessate (BP- territorio costiero, UCP - Area di rispetto dei boschi) e con le NTA del PPTR ed in particolare con l’art. 45 che non ammette la realizzazione di nuove edificazioni (art. 45, co. 2: “ non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali ”), salvo limitati casi di ampliamento dei manufatti legittimamente esistenti (art. 45, c3, b1) non assimilabili al caso in esame, e con l’art. 63 che non ammette la realizzazione di nuove edificazioni.

Con nota prot. n. 181 del 07.04.2021, l’Unione Jonica Salentina trasmetteva alla ricorrente il definitivo diniego di rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica, allegando, anche ai fini della motivazione per relationem , i provvedimenti della Soprintendenza citati.

La ricorrente ha censurato gli anzidetti provvedimenti lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi: Violazione degli artt. 142, comma 2, e 143, comma 1 lett. c), del D.Lgs. n. 42/2004. Violazione ed erronea interpretazione delle NTA del PPTR ed in particolare degli artt. 38, 40, 41, 45, 59, 63, 76, 79, 88, 89, 90, 106, 107, 108. Violazione ed erronea interpretazione delle Schede PAE0042. Violazione delle “ Linee interpretative per l’attuazione del PPTR ” approvate con DGR 28.12.2017 n. 2331. Violazione degli artt. 97 e 117 della Costituzione. Eccesso di potere per irragionevolezza, erroneità dei presupposti in fatto ed in diritto, travisamento, contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta.

La ricorrente, attraverso l’unico motivo di ricorso, ha tracciato il percorso argomentativo, di seguito compendiato.

La ricorrente evidenzia che i provvedimenti oggetto del presente gravame concludono nel senso dell’inedificabilità assoluta e generalizzata di tutti i territori pugliesi ricadenti nella fascia dei 300 metri dal mare, anche di quelli qualificati dagli strumenti urbanistici vigenti come edificabili, e segnatamente tipizzati come Zone A e B (ai sensi del D.M. n. 1444/1968), già prima del 6 settembre 1985. Occorre domandarsi se siano affrancati da tale divieto generalizzato di edificazione le aree che, pur ricadenti nell’anzidetta fascia di 300 metri, presentano le caratteristiche di cui all’art. 142, comma 2, del D. Lgs. n. 42/2004 (“ aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B; b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate; c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati ai sensi dell’articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 ”) e per tale ragione risultano altresì affrancate dal vincolo paesaggistico ex lege , costituito dal comma 1 del medesimo art. 142 del Codice del Paesaggio. Allorquando il P.P.T.R. prende a riferimento i vincoli ex art. 142 del D.Lgs. n. 42/2004, ovvero quelli imposti in via generalizzata su categorie omogenee di beni (tra cui, per quanto interessa in questa sede, la fascia di 300 metri dal mare), lo fa in stretta applicazione della disposizione dell’art. 143, comma 1, lett. c), del medesimo D. Lgs. n. 42/2004, ai cui sensi “ 1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno: … c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione ”. Lo stesso P.P.T.R., all’art. 90 N.T.A., allorquando disciplina l’istituto dell’autorizzazione paesaggistica, prevede espressamente al comma 3 che “ Si applicano le esclusioni di cui all’art. 142 co. 2 e 3 del Codice ”. Premesso che l’art. 134 del Codice del Paesaggio menziona, alle lett. a) e b), i vincoli paesaggistici imposti con Decreto Ministeriale (“ gli immobili e le aree di cui all’articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141 ”) e i vincoli ex lege (“ le aree di cui all’articolo 142 ”), va infatti riconosciuto che, nel caso di specie, si è in presenza di un vincolo paesaggistico puntuale, validamente imposto con singolo decreto ministeriale, a cui si affianca un “non vincolo” ex lege , giacché, pur ricadendosi nella fascia dei 300 metri dal mare, la relativa area costituiva zona omogenea di tipo “B” già nello strumento urbanistico vigente alla data del 6 settembre 1985, e beneficia dunque della specifica esclusione prevista dall’art, 142, comma 2, del D.Lgs. n. 42/2004, in virtù della quale la disposizione di cui al comma 1, lett. a), ovvero quella impositiva del vincolo ex lege sui territori compresi nella fascia di 300 metri dal mare, “ non si applica ”. Per tale ragione, ricorrendo nello specifico la situazione di cui all’art. 142, comma 2, lett. a), del Codice del Paesaggio, non può trovare applicazione la previsione di cui all’art. 90 delle N.T.A. del P.P.T.R., che è disciplina d’uso delle (sole) aree assoggettate al vincolo di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), del D.Lgs. n. 42/2004, vincolo che non opera (nel senso che la relativa norma impositiva per definizione, “ non si applica ”) nella situazione sopra richiamata.

Si è costituita in giudizio per resistere al ricorso la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, Brindisi e Taranto.

Le parti costituite hanno successivamente svolto e ribadito le rispettive difese.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

La giurisprudenza di questa Sezione si è già occupata di una vicenda analoga a quella in esame, affermando che il vincolo di inedificabilità che venga imposto dalle schede PAE “ con riguardo … a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, present(ino) tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985 ” (T.A.R. Puglia Lecce, sent. n. 383/2022), risulta in contrasto, per quanto di seguito si scriverà, con la normativa primaria vigente in materia.

In particolare, con la sentenza appena citata questa Sezione ha ritenuto che:

“ C.- Osservato, quanto al carattere ‘costiero’ dell’area, che questa Sezione si esprimeva di recente (cfr. sent. n. 1188/2020) nei sensi che seguono: «3.- Considerato che il lotto di terreno di cui si discute, in quanto ricadente entro la fascia di 300 m dalla linea di costa, risulta, almeno astrattamente, interessato:

- dalla previsione di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), D.lgs. n. 42/2004 («Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia…»);

- parallelamente, da quelle di cui agli artt. 41 (il quale definisce i «Territori costieri» in senso perfettamente sovrapponibile all’art. 142, comma 1, lett. a) citato, a quella previsione facendo pure espresso riferimento) e 45 delle NTA del PPTR (il quale detta, per i territori costieri, la concreta regolamentazione di tutela).

(…)

4.- Ritenuto, con riferimento alla disciplina di vincolo riferibile alla fascia dei 300 metri dalla costa, che il lotto di terreno di cui all’intervento in progetto è ricompreso in zona ‘B di completamento’ sin dagli anni ‘70, in forza del previgente strumento urbanistico (…) e, attualmente, del Piano Regolatore Generale…

4.1 Ritenuto, per conseguenza, che rispetto alla previsione posta dall’art. 142, comma 1, D.lgs. n. 42/2004 trova pacificamente applicazione il regime derogatorio di cui al secondo comma dello stesso art. 142, in forza del quale «La disposizione di cui al comma 1 (…) non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B»: il vincolo posto dal comma 1 con riguardo ai «territori costieri», pur in linea generale dichiarati dall’art. 142 come beni «di interesse paesaggistico» e sottoposti alle relative previsioni di protezione, non opera, difatti, laddove gli stessi, come oggettivamente manifestato dalla risalente classificazione quali zone di completamento, risultino in parte significativa urbanizzati e antropizzati.

4.2 Ritenuto che analogo ordine di considerazioni, peraltro, dev’essere svolto rispetto alla disciplina di vincolo riferibile all’art. 45 delle NTA del PPTR, relativo esattamente alla medesima categoria di beni - i territori compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di costa (v. art. 41 NTA PPTR) -, di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), citato: ai sensi dell’art. 90, comma 3, delle medesime NTA, difatti, «le esclusioni di cui all’art. 142 commi 2 e 3 del Codice» operano anche rispetto alla disciplina di tutela posta dal PPTR, e sul punto nessuna limitazione a siffatta previsione di deroga viene posta dall’art. 38, comma 2, delle NTA, …» (così, T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188).

D.- Osservato inoltre, quanto alle previsioni in materia del Codice Urbani, e in particolare al rapporto da queste posto con la pianificazione regionale, che:

- ai sensi dell’art. 135 D.lgs. n. 42/2004, «1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: ‘piani paesaggistici’. L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143.

2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti.

3. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati obiettivi di qualità.

4. Per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;

d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco».

- ai sensi dell’art. 143 D.lgs. n. 42/2004, «1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:

a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione (…);

b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;

c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;

d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1;

e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione;

(…)

3. Approvato il piano paesaggistico, il parere reso dal soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nell’ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1, salvo quanto disposto al comma 4, nonché quanto previsto dall’articolo 146, comma 5 (...)».

- ai sensi dell’art. 157 D.lgs. n. 42/2004, ancora, «Conservano efficacia a tutti gli effetti: (…) c) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497».

- come evidenziato dalla Relazione sul sistema delle tutele ad esso allegata, in particolare, il “Piano Paesaggistico della Regione Puglia (PPTR) ha condotto, ai sensi dell’articolo 143 comma 1 lett. b) e c) del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) la ricognizione sistematica delle aree sottoposte a tutela paesaggistica, nonché l’individuazione, ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice, di ulteriori contesti che il Piano intende sottoporre a tutela paesaggistica. Le aree sottoposte a tutele dal PPTR si dividono pertanto in beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del Codice, e ulteriori contesti paesaggistici ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice. I beni paesaggistici si dividono ulteriormente in due categorie di beni: 1. gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico (ex art. 136 del Codice), ovvero quelle aree per le quali è stato emanato un provvedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico; 2. le aree tutelate per legge (ex art. 142 del Codice)”.

- con le ‘Schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso’, dunque, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Puglia determinavano le specifiche prescrizioni d’uso per gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004.

- rispetto al territorio di odierno interesse, per quanto già scritto, venivano specificamente in rilievo:

a) il “D.M. 26.03.1970. Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Ugento. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 132 del 29.05.1970”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160122’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0081’;

b) il “D.M. 01.08.1985. Integrazione di dichiarazioni di notevole interesse pubblico riguardanti il tratto di costa adriatica e ionica dal limite sud dell’abitato di Otranto (mare Adriatico) al confine con la provincia di Taranto (Porto Cesareo-mare Jonio) ricadenti nei comuni di Otranto, Santa Cesarea Terme, Castro, Diso, Andrano, Tricase, Tiggiano, Corsano, Alessano, Gagliano del Capo, Castrignano del Capo, Patù, Morciano di Leuca, Salve, Ugento, Alliste, Racale, Taviano, Gallipoli, Sannicola, Galatone, Nardò e Porto Cesareo. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 30 del 06.02.1986”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160109’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0135’.

E.- Ritenuto che:

- il combinato disposto delle previsioni normative, primarie e secondarie, fin qui richiamate, con la c.d. ‘vestizione’ dei vincoli posti dai due decreti ministeriali operata dalle ‘schede PAE’ secondo il meccanismo di cui agli artt. 135 - 143 del Codice Urbani - cui si affianca la disciplina dettata dall’art. 141-bis, che qui tuttavia non viene in rilievo -, comporta dunque, secondo la Soprintendenza, l’applicazione al procedimento de quo delle “norme aventi valore prescrittivo indicate nel Sistema delle Tutele contenute nella scheda PAE 0081 (pag. 23); in particolare, si evidenzia relativamente alla Componente BP - Territorio costiero, che la previsione di progetto confligge con le prescrizioni contenute nella Scheda PAE 0081 sotto riportata, in virtù delle quali (…) “non sarebbe ammissibile la realizzazione di alcuna nuova opera edilizia [cfr. art. 1, lett. a1)] salvo casi limitati di ampliamenti di manufatti legittimamente esistenti [cfr. art. 2, lett. b1)], che non rientrano nella fattispecie in esame trattandosi di progetto di nuova edificazione” (v. nota prot. 5764 del 15 marzo 2019 e nota prot. 15052 del 19 luglio 2019, poi richiamata dal parere finale del 30 ottobre 2019): nell’impostazione della SABAP, dunque, le schede in parola avrebbero trasformato, con riguardo a un tratto di costa pur molto esteso, una disciplina di ‘Controllo e gestione dei beni soggetti a tutela’ (v. Capo IV del codice Urbani) fondata sul pur doverosamente rigoroso meccanismo autorizzativo di cui all’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 [appunto relativo tanto alle ipotesi in cui il vincolo sussista per l’intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (artt. 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004), quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali disposta in anticipo, per categorie e prescindendo dal singolo provvedimento vincolistico, dall’art. 142 D.lgs. n. 42/2004)], in un regime nella sostanza preclusivo di qualsiasi nuova edificazione.

- tale regime risulta, a giudizio del Tribunale, per il carattere di rigidità che lo connota, irragionevolmente discordante dalla normativa statale di riferimento fin qui esaminata (artt. 136 ss. D.lgs. n. 42/2004), nella misura in cui le valutazioni dell’Amministrazione vengono vincolate non soltanto rispetto ad aree del tutto specifiche e circoscritte ma con riguardo, invece, a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, presentano tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985.

- alle previsioni de quibus, peraltro, inserendosi le stesse in un contesto precettivo volto a disciplinare la futura attività edilizia in senso generale e con riferimento ad una vasta area del territorio regionale, così risultando suscettibili di ripetuta applicazione, deve riconoscersi natura essenzialmente regolamentare.

- in questo senso, dunque, la prescrizione delle citate schede PAE per cui “Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”, risulta illegittima e dev’essere annullata se oggetto di censura ovvero, nel caso opposto - quale quello in esame -, disapplicata da questo G.A., e con essa ogni collegata previsione ivi contenuta che precluda in via generale l’edificabilità prescindendo da una concreta verifica sull’esistenza o meno di un pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione: la giurisprudenza del Consiglio di Stato, d’altronde, ha definito «i confini del potere di disapplicazione degli atti regolamentari illegittimi non ritualmente impugnati, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento, sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 154 del 1992; Id., n. 799 del 1993). In entrambi i casi, il fondamento del potere di disapplicazione risiede nella natura normativa e non semplicemente amministrativa del regolamento e nella necessità per il giudice di garantire piena applicazione al principio di gerarchia delle fonti e di accordare, pertanto, primazia a quella di rango superiore (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2017, n. 367; id., sez. V, 28 settembre 2016, n. 4009; id., 3 febbraio 2015, n. 515; id., 20 maggio 2008, n. 2343; id., 10 gennaio 2003, n. 35). Nel contrasto tra una norma di legge ed una norma regolamentare, il giudice deve quindi fare applicazione soltanto della prima, disapplicando la seconda anche se non fatta oggetto di espressa impugnativa giurisdizionale» (Consiglio di Stato, I, 25 giugno 2020, n. 1224).

E.1 Ritenuto che:

- quanto fin qui esposto non conduce, lo si deve ribadire, ad alcun vuoto di tutela, restando applicabile la previsione di vincolo posta dai decreti ministeriali, anche come ‘vestita’ dalle relative schede PAE, solo con il limite di cui si è appena scritto, risultando detta disciplina regionale appunto illegittima nella misura in cui preclude ogni eventuale possibilità di ‘rimozione del vincolo’ a discrezione dell’Autorità preposta alla tutela dell’interesse sottostante.

(…)

- il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica, perché possa considerarsi legittimo sotto il profilo dell’adeguatezza della motivazione, nel rispetto del principio scolpito nell’art. 3 l. 241/1990, che costituisce il precipitato normativo di fonte legislativa al principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost., deve contenere una puntuale manifestazione delle ragioni tecnico-giuridiche che costituiscono il complesso impeditivo alla realizzazione dell’opera con riferimento alla quale l’autorizzazione è richiesta, dovendo la motivazione doverosamente (cor)rispondere ad un modello che contempli la descrizione dell’edificio e del progetto, del contesto paesaggistico in cui esso si colloca e del rapporto tra edificio e contesto, teso a stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2016 n. 4707);

- in linea di diritto, il surriferito orientamento giurisprudenziale afferma che in tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto (cfr., ancora da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 1 febbraio 2019 n. 802);

- al riguardo, come è noto, la tutela del paesaggio, avente valore costituzionale e funzione di preminente interesse pubblico, è nettamente distinta da quella dell’urbanistica ed in tale ottica la funzione dell’autorizzazione paesaggistica è quella di verificare la compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l’autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 24 dicembre 2018 n. 7220);

- in proposito, la normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2016 n. 5108);

- conseguentemente, il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell’istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto) ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo (cfr., inoltre, Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2018 n. 3207);

- non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016)» (Consiglio di Stato, VI, 20 agosto 2019, n. 5757; v. anche: Consiglio di Stato, VI, 4 febbraio 2019, n. 853; VI, 1° febbraio 2019, n. 802; T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188; T.A.R. Puglia Lecce, I, 16 giugno 2020, n. 638).

- le considerazioni appena richiamate in ordine alla necessità di una valutazione puntualmente e concretamente motivata da parte dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica valgono poi, a maggior ragione, nei casi, come quello in esame, in cui l’area ricade nelle ipotesi derogatorie poste dall’art. 142, comma 2, citato, rispetto alle quali, almeno su di un piano generale e ferma la disciplina posta dai decreti ministeriali, il legislatore del 2004 reputava insussistenti le ragioni del relativo vincolo” (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 08/03/2022, n. 383).

Al riguardo è il caso di precisare che, in parte qua , le schede PAE recano “ prescrizioni ” che – secondo la definizione di cui all’art. 6, comma 4, delle NTA del PPTR (avente, non a caso, la rubrica “ Disposizioni normative ”) – si configurano quali “ disposizioni conformative del regime giuridico dei beni paesaggistici volte a regolare gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Esse contengono norme vincolanti, immediatamente cogenti, e prevalenti sulle disposizioni incompatibili di ogni strumento vigente di pianificazione o di programmazione regionale, provinciale e locale ”: si tratta, dunque, di previsioni generali e astratte, come tali prive dell’attitudine a incidere direttamente e immediatamente la sfera soggettiva dei potenziali destinatari. Questi ultimi, volta per volta individuabili in rapporto alla titolarità dello ius aedificandi su suoli appunto interessati dal vincolo, non subiscono dunque dalle schede in sé considerate alcuna concreta lesione della loro sfera giuridico-patrimoniale, tale da richiederne un’autonoma impugnazione. Solo nel momento in cui quello ius aedificandi venga attivato, e ove con l’atto applicativo delle norme in oggetto, all’esito di una peraltro complessa interpretazione sistematica del contesto normativo – statale e regionale – di riferimento, tali prescrizioni producano una effettiva compressione del diritto di proprietà, il privato, subita la lesione, sarà onerato di proporre il gravame.

Le schede PAE, avendo natura normativa, in presenza dei necessari presupposti, possono essere, quindi, annullate o disapplicate dal Giudice amministrativo. A ben vedere, l’annullamento non determina la pretermissione delle fondamentali esigenze di tutela dei valori paesistico-ambientali, ma comporta semplicemente il venir meno del carattere assoluto del vincolo; con maggiore impegno esplicativo, l’Autorità preposta alla tutela dei predetti interessi paesistico-ambientali ben potrà confermare ovvero rimuovere il vincolo in parola nell’ambito della propria discrezionalità tecnica, sussistendone i presupposti da valutarsi in concreto caso per caso.

Alla stregua dei predetti assunti motivazionali, da cui non vi è motivo di discostarsi, e delle precisazioni sopra riportate, la Scheda di identificazione PAE0042, oggetto di gravame, deve essere annullata, sia nella parte in cui riporta le Prescrizioni per i “ Territori Costieri ” sia nella parte in cui riporta le Prescrizioni per l’“ Area di rispetto dei boschi ”.

Di conseguenza devono essere annullati il provvedimento prot. n. 185 del 07.04.2021, con cui il RUP dell’Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano ha comunicato il mancato rilascio dell’assenso paesaggistico, nonché l’allegato “ Diniego autorizzazione paesaggistica ” del 07.04.2021, fermo l’obbligo dell’Amministrazione di rivalutare in concreto, e nel rispetto dei canoni motivazionali appena indicati, la compatibilità dell’intervento rispetto agli interessi oggetto di tutela come declinati dal D.M. del 26.03.1970.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte la Scheda di identificazione PAE0042, nonché il provvedimento di diniego prot. n. 185 del 07.04.2021 e il “ Diniego autorizzazione paesaggistica ” di pari data.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Referendario

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO