Pubblicato il 20/06/2025

N. 01082/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01581/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1581 del 2024, proposto dalla società Grv Ambra S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

contro

- il Comune di San Pancrazio Salentino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Conte e Antonio Trevisi, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

nei confronti

- del Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Lecce, Via F. Rubichi, n. 39;
- della Regione Puglia, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della determinazione n. 1300 del 24.09.2024 con la quale il Responsabile del III Settore Tecnico-Urbanistico del Comune di San Pancrazio Salentino, previa declaratoria della conclusione negativa della Conferenza di Servizi alla luce dei pareri espressi dalla EN per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Lecce e Brindisi e dall’Ufficio Urbanistico dello stesso Comune, ha disposto di non approvare il progetto relativo all’installazione di un impianto alimentato da energia rinnovabile su terreno sito nel territorio di San Pancrazio Salentino in ricadente in zona E2 - Zone a Parco Agricolo Produttivo ricadente sul presupposto del ricadere del medesimo “in area ritenuta non compatibile con la realizzazione dell''impianto agrivoltaico in oggetto” ;

- nonché di ogni e qualsivoglia altro atto o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche se allo stato non conosciuto e, in particolare:

- del parere della EN Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce del 03.10.2023 (prot. n. 15587);

- del parere dell’Ufficio Tecnico del Comune di San Pancrazio Salentino (Br) del 13.06.2024 (Prot. n. 7838);

- dell’art. 61 delle NTA del PRG vigente;

- delle delibere di C.C. del Comune di S. Pancrazio Salentino n. 16 del 29.03.2017 e n. 3 del 07.02.2020;

- nei limiti dell’interesse fatto valere, delle linee guida 4.4.1 e degli obiettivi di qualità paesaggistica e territoriale di cui alla sezione C2 della scheda d’ambito “Tavoliere Salentino” del PPTR.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di San Pancrazio Salentino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2025 il dott. Tommaso Sbolgi e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso r.g. n. 1581 del 2024 di cui all’epigrafe, notificato il 21.11.2024 e depositato il 29.11.2024, la parte ricorrente ha domandato “ l’annullamento, previa concessione della tutela cautelare: 1) della determinazione n. 1300 del 24.09.2024 (all. 1) con la quale il Responsabile del III Settore Tecnico-Urbanistico del Comune di San Pancrazio Salentino, previa declaratoria della conclusione negativa della Conferenza di Servizi alla luce dei pareri espressi dalla EN per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Lecce e Brindisi e dall'Ufficio Urbanistico dello stesso Comune, ha disposto di non approvare il progetto relativo all’installazione di un impianto alimentato da energia rinnovabile su terreno sito nel territorio di San Pancrazio Salentino in ricadente in zona E2 - Zone a Parco Agricolo Produttivo ricadente sul presupposto del ricadere del medesimo “in area ritenuta non compatibile con la realizzazione dell'impianto agrivoltaico in oggetto”; nonché di ogni e qualsivoglia altro atto o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche se allo stato non conosciuto e, in particolare: 2) del parere della EN Archeologia del 03.10.2023 (prot. n. 15587); 3) parere dell’Ufficio Tecnico del Comune di San Pancrazio Salentino (Br) del 13.06.2024 (Prot. n. 7838); 4) dell’art. 61 delle NTA del PRG vigente; 5) delibere di C.C. del Comune di S. Pancrazio Salentino n. 16 del 29.03.2017 e n. 3 del 07.02.2020 (all. 5 e 6); 6) nei limiti dell’interesse fatto valere, delle linee guida 4.4.1 e degli obiettivi di qualità paesaggistica e territoriale di cui alla sezione C2 della scheda d’ambito “Tavoliere Salentino” del PPTR (all. 7)”.

1.1. Più precisamente, con la predetta impugnazione, la parte ricorrente propone tre doglianze: anzitutto, la stessa censura il provvedimento impugnato evidenziando come il parere della EN del 03.10.2023 e il parere dell’Ufficio tecnico del Comune di San Pancrazio, datato 13.06.2024, siano qualificabili come obbligatori ma non vincolanti e come, pertanto, gli stessi non potessero essere qualificabili come “atti di dissenso” non superabili ed aventi una portata tale da condurre alla determinazione finale negativa in contestazione; sempre con la prima doglianza, la parte ricorrente lamenta l’ulteriore profilo di illegittimità del provvedimento impugnato derivante dall’omessa comunicazione-ostensione del parere della EN (le cui ragioni sarebbero state poi riprodotte integralmente e acriticamente nel provvedimento negativo finale) con evidente violazione dell’art. 14- bis , comma 5, della legge n. 241 del 1990; con la seconda e con la terza doglianza, la parte ricorrente lamenta – in sostanza – il vizio di motivazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi impugnata posto che l’Amministrazione procedente non avrebbe correttamente ed adeguatamente illustrato le ragioni in fatto e diritto della propria decisione, che non si sarebbero potute ridurre (come poi, di fatto, è stato) al mero richiamo ai medesimi pareri (peraltro non vincolanti), evidenziando altresì come tali atti consultivi si fonderebbero esclusivamente su considerazioni astratte che non tengono minimamente in considerazione la natura dell’impianto, né l’idoneità ex lege dell’area sulla quale lo stesso deve essere localizzato.

2. In data 02.12.2024, si è costituito il Ministero della cultura con atto di mero stile.

3. In data 18.12.2024, il Comune di San Pancrazio Salentino si è costituito depositando una memoria ove, in sostanza, evidenzia l’insussistenza del vizio di motivazione lamentato dalla parte ricorrente. Più precisamente, in tale memoria difensiva, l’ente locale richiama le considerazioni svolte nella determinazione finale e nei pareri allegati e sottolinea come il favor legislativo per gli impianti agrivoltaici non possa arrecare sempre e comunque un vulnus al paesaggio.

4. All’esito dell’udienza camerale del 19.12.2024, il Collegio, con l’ordinanza cautelare n. 824 del 23.12.2024, ha fissato ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. – per la trattazione di merito del ricorso –, l’udienza pubblica del 26 maggio 2025.

5. In vista della suddetta udienza pubblica, le parti hanno depositato le memorie ex art. 73 del codice del processo amministrativo.

6. All’udienza pubblica del 26.05.2025, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso deve essere accolto nei limiti di seguito precisati.

8. Preliminarmente, prima di esaminare le doglianze proposte, il Collegio ritiene opportuno inquadrare – sul piano fattuale e normativo – l’impianto in questione.

Trattasi di un impianto agri-voltaico avanzato di tipo 1) (cfr. relazione di verifica dei requisiti-linee guida ministeriali depositata in data 15.04.2025) – denominato Ambra – della potenza nominale di 5.650,00 kWn e di picco pari a 6.763,68 kWp (cfr. doc. 8 di parte ricorrente), assoggettato alla procedura abilitativa semplificata (d’ora in avanti solo PAS) di cui all’articolo 6, comma 9- bis , del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, ratione temporis vigente, da realizzare su “area idonea”, ai sensi dell’articolo 20, commi 1 e 8, lettera c- quater , del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199.

Tale ultima circostanza emerge chiaramente dal parere della EN (cfr. documento n. 2, a pagina 10, prodotto da parte ricorrente in data 04.12.2024); e comunque i presupposti fattuali alla base di tale qualificazione giuridica (cfr. art. 20, comma 8, lettera c- quater, del d.lgs. n. 199/2021) non sono specificamente contestati dalle altre parti costituite e, pertanto, vanno ritenuti provati (cfr. art. 64, comma 2, c.p.a.).

Inoltre, come correttamente evidenziato dalla parte ricorrente, in ragione del fatto che l’impianto deve essere realizzato su di un’area idonea ex lege nonché tenuto conto della potenza espressa dallo stesso, il progetto è esente dalle procedure di verifica di assoggettabilità a VIA e di VIA ex art. 47, comma 11- bis , del decreto legge n. 13/2023, convertito dalla L. 41/2023 e letto in combinato disposto con l’art. 19, comma 9, del d.lgs. n. 152 del 2006.

Nondimeno, a differenza di quanto affermato dalla parte ricorrente – come emerge ex actis dalla lettura del parere della EN (cfr. doc. 2, a pagina 3, prodotto dalla parte ricorrente) –, stante l’interferenza del cavidotto con una strada a valenza paesaggistica (e precisamente con la SS 7 TER) l’impianto in questione è stato correttamente assoggettato all’accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 89 delle NTA al PPTR – Regione Puglia.

Invero, l’art. 89 cit., al comma 1, lettera b) e b1), sottopone all’accertamento di compatibilità paesaggistica quegli interventi che “ comportino modifica dello stato dei luoghi negli ulteriori contesti come individuati nell’art. 38 co. 3.1” .

Tra gli ulteriori contesti individuati nell’art. 38, comma 3.1. delle NTA al PPTR in questione figurano, alla lettera u), le c.d. “strade a valenza paesaggistica”.

Ebbene, nella specie, dall’esame del parere della EN (cfr. pagina 3 del documento 2 prodotto dalla parte ricorrente), emerge chiaramente come i lotti interessati dal progetto non ricadono nella perimetrazione di alcun decreto di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex art. 134, lett. a), del d.lgs. n. 42 del 2004; non ricadono nella perimetrazione di aree di cui all’art. 134, lett. b), del d.lgs. n. 42 cit. e non ricadono nella perimetrazione di ulteriori immobili e aree di cui all’art 134 lett. c) e all’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004. Nondimeno, dalla disamina del predetto atto consultivo, si evince come il cavidotto di cui al progetto in questione interferisca con una “ strada a valenza paesaggistica” (la SS 7 TER ). Dunque, nel caso in esame, l’accertamento di compatibilità paesaggistica ben poteva essere espletato (cfr. art. 143 co 1 lett. e) del d.lgs. n. 42 del 2004 e art. 38 comma 3, 3.1., lett. u) e comma 7 delle NTA al PPTR citato).

Da ultimo, occorre in questa sede precisare che ex art. 22, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 199 del 2021, il parere dell’autorità competente in materia paesaggistica è obbligatorio ma non vincolante, ricadendo l’impianto in questione in area idonea ex lege ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c- quater, del d.lgs. n. 199 citato.

9. Così ricostruito il quadro fattuale e normativo di riferimento, occorre ora passare all’esame delle censure proposte dalla parte ricorrente.

10. Con il primo motivo di ricorso, la parte ricorrente censura il provvedimento impugnato evidenziando come, anzitutto, il parere della EN del 03.10.2023 e il parere dell’Ufficio tecnico del Comune di San Pancrazio, datato 13.06.2024, siano qualificabili come obbligatori ma non vincolanti e come, pertanto, gli stessi non potessero essere qualificabili come “atti di dissenso” non superabili ed aventi una portata tale da condurre alla determinazione finale negativa in contestazione. In secondo luogo, la parte ricorrente lamenta l’ulteriore profilo di illegittimità del provvedimento impugnato derivante dall’omessa comunicazione-ostensione del parere della EN (le cui ragioni sarebbero state poi riprodotte integralmente e acriticamente nel provvedimento negativo finale) con evidente violazione dell’art. 14- bis , comma 5, della legge n. 241 del 1990. Più precisamente, tale omesso inoltro avrebbe impedito la corretta attivazione dell’istituto della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10- bis della legge n. 241 cit. (come richiamato dall’art. 14- bis , comma 5, cit.) con la conseguente lesione del contraddittorio endoprocedimentale, non avendo potuto la parte ricorrente formulare osservazioni in relazione a tali ragioni ostative.

La censura è fondata.

Orbene, come già evidenziato, l’impianto in questione viene localizzato in un’area idonea ex lege sussistendo, nella specie, i presupposti fattuali di cui all’articolo 20, commi 1 e 8, lettera c- quater , del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 (come già precisato, la sussistenza di tali presupposto fattuali, oltre ad emergere dal parere della EN – cfr. documento n. 2, a pagina 10, prodotto da parte ricorrente in data 04.12.2024 – , non è specificamente contestata dalle altre parti costituite e, pertanto, va ritenuta provata cfr. art. 64, comma 2, c.p.a.).

Da ciò discende che, come correttamente precisato dalla parte ricorrente, ex art. 22, comma 1, lettera a) del d.lgs. n. 199 del 2021, i pareri dell’autorità competente in materia paesaggistica sono obbligatori ma non vincolanti, ricadendo l’impianto in questione in area idonea ex lege ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c- quater del d.lgs. n. 199 citato.

Ciò implica che, teoricamente tali pareri non avrebbero nemmeno dovuto essere acquisiti in sede di conferenza di servizi decisoria, ma nella previa fase istruttoria, e che pertanto certamente non avrebbero potuto (come invece accaduto nella specie) costituire l’unica motivazione (recepita acriticamente) nella determinazione finale impugnata.

Ad ogni modo, il provvedimento negativo risulta viziato anche sotto il profilo della violazione dell’art. 14- bis , comma 5, della legge n. 241 del 1990.

Nella specie, infatti, da un lato, dalla lettura dello stesso provvedimento finale impugnato non emerge in alcun modo l’inoltro della determinazione negativa equivalente alla comunicazione ex art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 (come previsto dall’art. 14- bis , comma 5, della legge n. 241 del 1990), e dall’altro lato, come evidenziato dalla stessa parte ricorrente, il parere della EN – posto alla base del diniego impugnato, con le relative motivazioni in ordine all’incompatibilità dell’opera “con la tutela e la conservazione dei valori paesaggistici e culturali dell’area interessata” – non è stato reso conoscibile dalla parte ricorrente prima dell’adozione della determinazione finale.

Tale omissione ha determinato l’impossibilità per quest’ultima di formulare osservazioni con riguardo ad una parte dei motivi ostativi posti a fondamento del diniego gravato, con conseguente violazione dell’istituto di cui all’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, come richiamato dall’art. 14- bis , comma 5, della legge n. 241 del 1990.

In sostanza, dunque, il preavviso di rigetto – sotto tale profilo – è mancato posto che la parte ricorrente ha potuto formulare le proprie osservazioni solo con riguardo ai motivi ostativi indicati nel parere dell’ufficio tecnico del Comune di San Pancrazio.

Ebbene, l’illegittimità del gravato provvedimento di diniego per violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990 non è in alcun modo superabile, né emendabile nel caso di specie, sulla scorta delle seguenti considerazioni: - la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. “preavviso di rigetto” ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2019, n.834 e 26/06/2019, n. 4413; sez. VI, 06/08/2013, 4111; sez. III 27/06/2013, n. 3525) ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 6743 dell’8 ottobre 2021); - i principi pretori testé richiamati trovano piena applicazione nel caso di specie, posto che l’Amministrazione comunale procedente, nel rendere il gravato provvedimento, ha fatto esercizio di un potere di carattere discrezionale; - il mancato rispetto dell’obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza presentata dalla società ricorrente determina l’annullamento del provvedimento discrezionale senza che sia consentito all’Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato. Infatti, in seguito alla novella introdotta con l’articolo 12, comma 1, lett. i) , del d.-l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con legge 11 settembre 2020, n. 120, è stata esclusa l’operatività dell’articolo 21- octies , comma 2, secondo periodo, della legge n. 241/1990 laddove il provvedimento sia stato adottato in violazione del menzionato articolo 10- bis (cfr. art. 21- octies , comma 2, in fine , della legge n. 241/1990) (cfr. ex multis , per un caso analogo, T.a.r. Lazio, Roma, sez. III, sentenza n. 6358/2025).

Ad ogni modo, anche qualora – nella specie – non si ritenesse omesso l’inoltro del preavviso di rigetto e, dunque, il conseguente contraddittorio endoprocedimentale dallo stesso attivato, secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato “seppur non debba sussistere un rapporto di identità tra il preavviso di rigetto e la determinazione conclusiva del procedimento, né una corrispondenza puntuale e di dettaglio tra il contenuto dei due atti, ben potendo la pubblica amministrazione ritenere, nel provvedimento finale, di dover meglio precisare le proprie posizioni giuridiche, deve recisamente escludersi la possibilità di fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dalla motivazione dell’atto endoprocedimentale” (cfr. ex multis , Consiglio di Stato sez. VI, 15/01/2025, (ud. 06/11/2024, dep. 15/01/2025), sentenza n. 312; Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2018, sentenza n. 2330).

Il percorso procedimentale che impone la normativa di riferimento postula, dunque, l’almeno tendenziale sovrapposizione tra le considerazioni espresse in seno al preavviso di diniego e quelle contenute nell’atto terminale; sovrapposizione che nel caso di specie non ricorre.

Nel caso in esame, infatti, la determinazione finale richiama le motivazioni del parere della EN – atto pacificamente non osteso antecedentemente all’adozione del diniego impugnato (fatto non specificamente contestato dalle altre parti costituite e, pertanto, provato ex art. 64, comma 2, c.p.a.) – e, pertanto, è difettato il contraddittorio endoprocedimentale di cui all’art. 14- bis , comma 5, della legge n. 241 del 1990 su tali motivazioni, con conseguente violazione del principio pretorio di tendenziale sovrapposizione tra le considerazioni espresse in seno al preavviso di diniego e quelle contenute nell’atto terminale con difetto di introduzione di ragioni del tutto nuove, come accaduto – invece – nel caso in esame.

Il gravame in esame è, quindi, suscettibile di accoglimento in ordine al denunciato vizio endoprocedimentale tradottosi, in sostanza, in un difetto istruttorio e motivazionale, fatto salvo pur sempre l’eventuale riesercizio del potere.

Di qui la fondatezza del primo motivo di ricorso.

11. Ciò posto, il Collegio ritiene ora di dover esaminare congiuntamente il secondo e il terzo motivo di ricorso, stante la loro stretta connessione.

Con tali doglianze, come già precisato, la parte ricorrente lamenta – in sintesi – il vizio di motivazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi impugnata posto che l’Amministrazione procedente non avrebbe correttamente ed adeguatamente illustrato le ragioni in fatto e in diritto della propria decisione, che non si sarebbero potute ridurre (come poi, di fatto, è stato) al mero richiamo ai medesimi pareri (peraltro non vincolanti). La motivazione della determinazione finale – in sostanza – avrebbe dovuto contenere un’attenta valutazione ponderata degli interessi contrapposti che, nella specie, non sarebbe nemmeno desumibile – per relationem – dai contributi delle Amministrazioni, a vario titolo compulsate, nell’ambito del procedimento complesso in esame. Peraltro, le motivazioni dei predetti pareri si fonderebbero esclusivamente su considerazioni astratte che non tengono minimamente in considerazione la natura dell’impianto, né l’idoneità ex lege dell’area sulla quale lo stesso deve essere localizzato.

Le censure sono fondate nei limiti di cui in motivazione.

Il Collegio, richiamato il quadro normativo e fattuale di riferimento come delineato al punto 8 della presente sentenza, ritiene opportuno evidenziare come, nella specie, la valenza paesaggistica dell’area sia già tutelata dal coordinamento con il terzo comma dell’art. 20 del d.lgs. n. 199 cit. che afferma (con riferimento ai decreti attuativi ma con indicazione riferibile anche al regime transitorio) la necessità di “tener conto” delle esigenze di tutela del paesaggio, senza dunque che si possa addivenire ad una preclusione del regime semplificatorio (individuato per gli impianti in questione) in assenza di una concreta evidenza paesaggistica da tutelare.

In altre parole, nell’attuale fase emergenziale, il bilanciamento complessivo degli interessi sottesi alla realizzazione degli impianti come quello in esame è stato operato direttamente dal legislatore, per dare assoluta preminenza alle ragioni di sviluppo di impianti di produzione di energia rinnovabili, piuttosto che alle esigenze di tutelare l’aspetto paesaggistico in aree – puntualmente identificate – già pregiudicate o comunque non di particolare pregio sotto tale punto di vista.

Deve dunque ritenersi che in questa fase interinale ed emergenziale il legislatore abbia optato, in virtù della straordinaria contingenza energetica, per dare assoluta preminenza, alle ragioni di sviluppo di impianti di produzione di energia rinnovabili piuttosto che alle esigenze di tutelare l’aspetto paesaggistico, salvo evidenti ragioni ostative che devono integrare una motivazione rafforzata (cfr. ex multis , T.a.r. Sardegna, Sez. I, sentenza n. 844 del 2023).

Ebbene nella specie, dalla disamina della determinazione finale impugnata, non emerge in alcun modo tale motivazione rafforzata quanto alle concrete evidenze paesaggistiche da tutelare; la stessa infatti risulta del tutto generica e astratta, priva di ogni concreto e specifico riferimento ai lotti interessati dall’impianto in questione.

Più precisamente, anzitutto va evidenziato come la motivazione del provvedimento impugnato in esame riprenda integralmente le conclusioni di cui al parere della EN del 03.10.2023 e al parere dell’Ufficio tecnico del Comune di San Pancrazio, datato 13.06.2024.

Già tale circostanza fa emergere un profilo di illegittimità della motivazione posto che dalla disamina dell’atto consultivo dell’Ufficio tecnico Comunale (cfr. in particolare le conclusioni di cui a pagina 8 del suindicato parere) emerge come tale organo abbia impropriamente valutato il progetto agri-voltaico alla stregua dei criteri previsti per gli impianti fotovoltaici, che, per le ragioni di favor indicate nella sentenza del Consiglio di Stato n. 8262/2023, mal si conciliano con le caratteristiche proprie degli impianti agri-voltaici.

Il che non vuol dire che una simile tipologia di impianti debba ritenersi sempre e comunque consentita in deroga al regime vincolistico posto a presidio dei valori paesaggistici ed ambientali, ma che le autorità competenti ad esprimere il giudizio di compatibilità debbano necessariamente tenere conto delle peculiarità tecnologiche ed impiantistiche finalizzate ad evitare – o comunque a ridurre fortemente – il consumo di suolo che limita l’utilizzo per fini agricoli e che rappresenta una delle principali finalità di tutela sottese alle prescrizioni limitative di tutela ambientale e paesaggistica (nella specie, come emerge dalla relazione allegata al progetto in questione – cfr. doc. 9 della parte ricorrente – e non specificamente contradetto dalle altre parti costituite e, pertanto, da ritenersi provato ex art. 64 c.p.a, “il 97,21% dell’area interessata è utilizzata a fini agricoli” ) .

Non rileva dunque la questione meramente nominalistica se l’agri-voltaico rappresenti o meno una species del più ampio genus fotovoltaico, quanto la questione di ordine sostanziale circa la necessità di esprimere il giudizio di compatibilità ambientale e paesaggistico tenendo conto delle concrete ed effettive caratteristiche di tali impianti di ultima generazione nel quadro di una disciplina univocamente orientata nel senso della ricerca di scelte amministrative capaci di rendere compatibili interessi pubblici comprimari.

Ebbene, nella specie, è del tutto evidente come gli atti impugnati non abbiano in alcun modo tenuto conto – in concreto – delle effettive caratteristiche di tale impianto di ultima generazione.

Inoltre, il Collegio ritiene che la documentazione fotografica versata in atti dalla parte ricorrente (contenuta nella relazione di inquadramento territoriale depositata in data 15.04.2025) evidenzi una situazione paesaggistica del tutto priva di caratteristiche meritevoli di tutela, non rinvenendosi elementi di pregio nell’area in questione.

Non ricorrono, dunque, nella specie, le particolari evidenze di natura paesaggistica che, a prescindere dall’esistenza di vincoli formali, giustifichino la disapplicazione di un regime semplificatorio che, a chiare lettere, il legislatore ha voluto introdurre in materia di impianti di produzione di energia rinnovabili con la novella del 2022.

Inoltre, nella determinazione finale impugnata, l’ente locale si limita a ribadire – riprendendo acriticamente i pareri negativi alla base – il contrasto del progetto con le prescrizioni delle NTA indicate e con le linee guida 4.4.1., obliterando del tutto il fatto che il progetto ricade in area idonea ex lege .

Proprio per tale ragione, infatti, occorre una motivazione rafforzata a supporto del diniego visto che il legislatore – per quella tipologia di area – ha già operato, a monte, la valutazione di compatibilità paesaggistica.

Non basta, dunque, richiamare genericamente le NTA presuntivamente violate o le linee-guida per fondare la motivazione rafforzata, puntuale e specifica del provvedimento di diniego in questione.

Nella determinazione finale, l’Amministrazione procedente si limita ad evidenziare – del tutto astrattamente e genericamente – che: “- l’opera in oggetto non è compatibile con la tutela e la conservazione dei valori paesaggistici e culturali dell’area interessata; - è in contrasto con le Norme Tecniche di Attuazione allegate al P.R.G. Comunale, con particolare riferimento all’art. 61, all’art. 79 e all’art. 89; - è in contrasto con gli strumenti di programmazione comunali (Delibera di C.C. n. 16 del 29 marzo 2017); - è in contrasto con il D.M. 10/09/2010, recante “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, con particolare riguardo alla influenza negativa che avrebbe l’impianto alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale; - è in contrasto con il PPTR della Regione Puglia, con particolare riferimento agli artt. 60 e 61 delle Norme Tecniche di Attuazione;”

Anche i pareri posti alla base della predetta determinazione (ossia tanto il parere della EN quanto il parere dell’Ufficio tecnico comunale), dopo aver rilevato come non sussistano vincoli né culturali, né paesaggistici né architettonici, guardano agli ulteriori contesti paesaggistici nelle aree limitrofe e motivano in maniera del tutto astratta l’asserita incompatibilità paesaggistica.

Dunque, anche sotto tale profilo, emerge ictu oculi il difetto di motivazione rafforzata necessaria nella specie, alla luce della normativa e della giurisprudenza succitata.

Ciò chiarito, la ricorrenza del vizio di motivazione in questione emerge anche laddove la determinazione finale fa riferimento alla violazione – in astratto – del d.m. 10/09/2010, recante le “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, senza operare alcuna valutazione in concreto.

Ebbene anzitutto, il Collegio ritiene – in proposito – di dover precisare che, per costante giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato sez. IV - 11/09/2023, sentenza n. 8258), le predette linee guida non sono vincolanti.

Peraltro, le predette linee guida di cui all’elaborato 4.4.1 non sono idonee (in quanto risalenti) a contemplare una tipologia progettuale, quale quella oggetto di esame, di recente sviluppo e implementazione tecnica.

Infatti tali “Linee guida”, approvate ex art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 (nell’ottica di un bilanciamento operato a monte dal legislatore tra l’interesse all’aumento della produzione energetica da fonti rinnovabili e la tutela del paesaggio, dell’ambiente e del territorio), sono state adottate con il d.m. 10 settembre 2010, il quale, all’allegato 3 indica i criteri che le Regioni devono rispettare al fine di individuare le zone nelle quali non è possibile realizzare gli impianti alimentati da fonti di energia alternativa. Com’è noto, la Corte Costituzionale ha affermato (cfr. più di recente, le sent. nn. 177/2021; 77/2022; 121/2022) che il bilanciamento tra gli interessi in gioco deve essere effettuato in sede di adozione dell’atto di programmazione ai sensi del d.m. 10.9.2010 (ossia mediante l’individuazione delle c.d. “aree non idonee” ).

Ebbene, come già osservato, nel caso di specie il progetto non ricade in “area non idonea” con la conseguenza per cui, nei suoi confronti, non è ravvisabile, a monte, alcun pregiudizio all’interesse paesaggistico, dal momento che la stessa Regione ha ritenuto che la specifica area non fosse caratterizzata da elementi tali da sconsigliare la realizzazione di impianti.

La proposta di intervento, infatti, riguarda terreni: a) situati in area agricola (come tale potenzialmente idonea ad ospitare impianti FER, ex art. 12 co. 7 d.lgs. n. 387/03), e in area non qualificabile come inidonea ai sensi del d.m. 19.9.2010 e del Reg. reg. n. 24/10; b) non soggetti a vincolo idrogeologico, archeologico, culturale, paesaggistico; c) in area idonea ex lege sussistendo i presupposti di cui all’art. 20, comma 8, lettera c- quater del d.lgs. n. 199 del 2021. Peraltro, il progetto non è nemmeno soggetto a VIA ex art. 47, comma 11- bis , del decreto legge n. 13 del 2023.

Inoltre, come emerge ex actis ( cfr. determinazione finale impugnata e parere dell’ufficio tecnico Comunale prot. 7838 del 13.06.2024), il preteso contrasto con le previsioni del PPTR è stato rilevato anche rispetto alle Linee Guida sulle Energie rinnovabili del PPTR nella parte in cui ritengono “ sconsigliabile l’utilizzo di ulteriore suolo per l’installazione di impianti fotovoltaici, valutando anche gli impatti cumulativi di questi sul territorio. La direzione verso cui tendere deve essere l’integrazione in contesti differenti (aree produttive, siti contaminati o nelle aree urbane)” (cfr. Linee guida 4.4.1 - Linee guida sulla progettazione e localizzazione di impianti di energia rinnovabile - Sezione B2.1.3).

Sennonché, come già chiarito dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 6 novembre 2017, sentenza n. 5122), “ le linee guida non sono vincolanti, ma operano alla stregua di mere raccomandazioni e cioè alla stregua di criteri di indirizzo suscettibili di essere assunti quale ipotesi decisionale preferenziale ma non vincolante per l’autorità procedente, e comunque da ponderare con le altre possibili, rispetto agli ulteriori criteri normativi direttivi, tra cui primeggia quello del favor per lo sviluppo delle energie rinnovabili, soprattutto a fronte di impianti di ultima generazione – come quello in esame – con caratteristiche tali da ridurre il consumo di suolo e idonei a non ostacolare oltre misura lo sfruttamento del terreno per fini di coltivazione o di pascolo, in linea peraltro proprio con le finalità di tutela del PPTR sottese al richiamato criterio direttivo preferenziale contenuto nelle Linee guida” (cfr. Consiglio di Stato sez. IV - 11/09/2023, sentenza n. 8258).

Infine, occorre evidenziare come l’area in questione non possa neppure essere qualificata come sito inidoneo ai sensi del regolamento regionale (Puglia) n. 24 del 30 dicembre 2010, attuativo del d.m. 10 settembre 2010 del Ministero per lo Sviluppo Economico ( “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”), recante l’individuazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili nel territorio della Regione Puglia.

Ciò in quanto all’allegato 2 del predetto regolamento n. 24, contenente la classificazione delle diverse tipologie di impianti per fonte energetica rinnovabile, funzionale alla definizione dell’inidoneità delle aree rispetto a specifiche tipologie di impianti, non è contemplato l’agri-voltaico, ma solo il fotovoltaico “con moduli ubicati al suolo” ; inoltre nell’allegato 3 – che contiene l’individuazione delle aree e siti non idonei alla localizzazione di determinate tipologie di impianti – si precisa, per quanto concerne le aree agricole interessate da produzioni agro alimentari di qualità, alla voce “tipologie di impianti non compatibili ”, che sono tali solo quelli che comportano, in fase di realizzazione, “ espianto” di piante della specie sottoposta a riconoscimento di denominazione, mentre nel caso di specie non emerge che la realizzazione dell’impianto comporterebbe espianto di produzioni agro-alimentari di qualità.

Nella specie, infatti, come emerge dalla disamina della determinazione finale impugnata e dal parere dell’Ufficio tecnico comunale, l’Amministrazione procedente si è limitata – del tutto illegittimamente – ad evidenziare la sussistenza di colture di pregio in astratto, senza specificare se nell’area oggetto dell’intervento effettivamente sussistono in concreto tali colture (peraltro nel caso in esame inesistenti, come emerge dall’esame del materiale fotografico prodotto da parte ricorrente con la relazione di inquadramento territoriale depositata in data 15.04.2025); inoltre, non evidenzia nemmeno quanto richiesto dall’allegato 3 del predetto regolamento, ossia che l’intervento implica l’espianto delle predette produzioni agro-alimentari.

Quanto, da ultimo, all’impatto visivo – valorizzato dall’Amministrazione nella determinazione finale quale ragione ostativa alla realizzazione del progetto –, il Collegio ritiene di dover sottolineare come la visibilità e co-visibilità debbano ritenersi una naturale conseguenza dell’antropizzazione del territorio analogamente ai ponti, alle strade ed alle altre infrastrutture umane. Al di fuori delle ricordate aree non idonee all’istallazione degli impianti in questione, la co-visibilità costituisce un impatto sostanzialmente neutro che non può in linea generale essere qualificato in termini di impatto significativamente negativo sull’ambiente.

Ebbene, anche sotto profilo – nella specie – sussiste il lamentato difetto di motivazione posto che l’Amministrazione non ha prodotto alcuno studio tecnico specifico volto a dimostrare l’impatto visivo dell’impianto sull’area interessata, limitandosi a una valutazione del tutto astratta e generica.

Peraltro, nello stesso parere della EN, si evidenzia già la forte antropizzazione agricola dell’area (cfr. lettera b) a pagina 3 del parere); il che attenua certamente l’eventuale impatto visivo.

Ad ogni modo, quanto alla valutazione di tale ultimo impatto con riferimento alla strada a valenza paesaggistica, l’Amministrazione non tiene conto né delle schermature proposte come mitigazioni dalla parte ricorrente, né della distanza e della quota inferiore al livello stradale cui è collocato lo stesso impianto (cfr. fotografia inserita nel ricorso introduttivo).

Quanto alle Masserie, oltre a non tenere conto delle distanze dall’impianto in questione, l’Amministrazione non valorizza le condizioni concrete delle stesse (quali ad esempio, l’assenza di decreti di tutela per la Masseria Marcianti e la forte antropizzazione del sito in cui la stessa è collocata; nonché, per la Masseria Lello Bello, la schermatura esistente intorno alla stessa che già ne impedirebbe la visuale: circostanze fattuali queste ultime non specificamente contestate dalle altre parti costituite e, pertanto, da ritenersi provate ex art. 64, comma 2, c.p.a.).

Da ultimo, quanto al rilievo dell’impatto cumulativo del progetto in esame e, in particolare, dell’impatto che il progetto potrebbe avere sul territorio alla luce della distanza con un “impianto in fase autorizzativa avanzata” (cfr. pagina 3 del provvedimento impugnato), va evidenziato come lo stesso sia privo di pregio.

Ebbene, l’argomentazione dell’Amministrazione incorre nell’errore metodologico di considerare, ai fini della valutazione degli impatti cumulativi, anche gli impianti in corso di realizzazione, mentre l’allegato V, della Parte II, al Testo Unico dell’Ambiente richiede che tale valutazione sia limitata solo ad “ad altri progetti esistenti e/o approvati” (cfr. comma 1, lett. b), e comma 3, lettera g, del medesimo allegato) (cfr. Consiglio di Stato sez. IV - 30/08/2023, sentenza n. 8029).

12. In conclusione, il Collegio, sulla base delle ragioni esposte, ritiene di dover accogliere il ricorso.

13. Le questioni esaminate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati presi in considerazione tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: fra le tante, per le affermazioni più risalenti, cfr. Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, sentenza n. 3260, e, per quelle più recenti, cfr. Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, sentenza n. 7663).

14. La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo. Dichiara non ripetibili le spese con riguardo alla Regione Puglia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia – Lecce – (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna solidalmente l’Amministrazione comunale e l’Amministrazione statale alla refusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che liquida in complessivi € 2.500,00, oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato.

Dichiara non ripetibili le spese di lite con riguardo alla Regione Puglia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Nino Dello Preite, Presidente FF

Paolo Fusaro, Referendario

Tommaso Sbolgi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Sbolgi	Nino Dello Preite

IL SEGRETARIO