Pubblicato il 28/03/2025

N. 06358/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02646/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2646 del 2025, proposto da Nuove Iniziative in Agricoltura S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Parola e Andrea Leonforte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, via Santa Maria Segreta, 6;

contro

Ministero della Cultura e Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Provincia di Viterbo e per l’Etruria Meridionale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Comune di Anguillara Sabazia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Piccioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare degli effetti

- del provvedimento prot. n. 798/2025 del 10 gennaio 2025, comunicata in pari data alla ricorrente a mezzo pec, con cui è stato negato il rilascio dell’autorizzazione di PAS richiesta dalla 2 ricorrente per la costruzione e l’esercizio di un agrivoltaico avanzato su melograneto esistente della potenza di circa 997,15 kW e relative opere connesse;

- di ogni altro atto o provvedimento/parere presupposto, collegato, connesso e/o consequenziale a quelli gravati, anche non conosciuto, tra cui:

• il parere prot. 42563 del 20 dicembre 2024 reso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Provincia di Viterbo e per l’Etruria Meridionale;

• il parere prot. 42620 del 20 dicembre 2024 reso dalla Regione Lazio;

- nonché, over occorrer possa e nei limiti degli interessi azionati, dell’art. 26 del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR) e relativa Tabella B, approvato con dcr Lazio n. 5/2021 e s.m.i.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Provincia di Viterbo e per l’Etruria Meridionale, della Regione Lazio e del Comune di Anguillara Sabazia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 il dott. Luca Biffaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

Premesso che:

- la ricorrente Nuove Iniziative in Agricoltura S.r.l., società agricola attiva nella coltivazione di prodotti biologici tra cui la coltivazione del melograno intrapresa sin dal 2017 su terreni agricoli di proprietà nel Comune di Anguillara Sabazia, rappresentava di aver sviluppato un progetto di impianto agrivoltaico avanzato sui terreni interessati dalla coltivazione del melograno (“ Impianto ”), rispondente ai requisiti di cui all’articolo 65, comma 1- quater , del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27;

- la società ricorrente, in data 16 maggio 2024, presentava al Comune di Anguillara Sabazia una istanza di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’Impianto attivando la c.d. procedura abilitativa semplificata (“ PAS ”) prevista dall’articolo 6 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, all’epoca ancora vigente. La società ricorrente rappresentava di aver allegato alla suddetta istanza tutta la documentazione necessaria, ivi inclusa una relazione tecnica asseverata, attestante la qualifica di “area idonea di diritto” del sito nel quale l’Impianto avrebbe dovuto essere realizzato, ai sensi del combinato disposto degli articoli 20, comma 8, lett. c-ter.2) , e 22 del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199;

- il Comune di Anguillara Sabazia, con nota del 29 luglio 2024, indiceva la Conferenza di servizi in forma semplificata e in modalità asincrona ai sensi dell’articolo 14, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, fissando al 12 agosto 2024 il termine per eventuali richieste integrative e al 26 ottobre 2024 il termine per l’espressione dei pareri di competenza da parte delle amministrazioni coinvolte nella PAS;

- il Ministero della cultura – Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio – Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la provincia di Viterbo e per l’Etruria meridionale (“ Mic-SABAP ”), con nota del 5 agosto 2024, evidenziava inter alia che il sito individuato dalla società ricorrente fosse soggetto al vincolo del Piano territoriale paesaggistico regionale della Regione Lazio (“ PTPR ”) con efficacia prescrittiva, in quanto ricadente nelle “ Aree agricole identitarie della campagna romana e delle bonifiche agrarie ” (articolo 10 delle Norme tecniche attuative (“ NTA ”) e, quindi, soggetto alla disciplina prevista per le aree del “ Paesaggio agrario di valore ” (articolo 26 NTA). Il Mic-SABAP qualificava detto parere come vincolante e chiedeva alla società ricorrente la trasmissione di integrazioni documentali al fine di rendere la propria valutazione finale;

- la Regione Lazio, con nota del 9 agosto 2024, premettendo che il sito individuato dalla società ricorrente fosse compreso tra le aree censite come paesaggio agrario di valore in base alle prescrizioni del PTPR e delle relative NTA, chiedeva integrazioni documentali alla ricorrente Nuove Iniziative in Agricoltura S.r.l.;

- la società ricorrente, in data 23 settembre 2024, trasmetteva le proprie controdeduzioni rappresentando che: i) il parere del Mic-SABAP non avrebbe efficacia vincolante in base a quanto previsto dall’articolo 22 del d.lgs. n. 199/2021, attesa la qualità di “area idonea di diritto” del sito individuato per la realizzazione dell’Impianto; ii) il progetto risulterebbe compatibile con le previsioni dell’articolo 26 delle NTA del PTPR, attuando la massima integrazione tra produzione di energia rinnovabile e attività agricola; iii) le previsioni del PTPR, in ogni caso, non sarebbero suscettibili di essere applicate nel caso di specie, atteso che l’Impianto ricadrebbe in una “ area idonea di diritto ”, di tal misura che le previsioni normative di rango statale prevarrebbero su quelle regionali contrastanti; iv) vi era disponibilità a concordare con il Comune procedente misure compensative;

- la società ricorrente, in data 11 ottobre 2024, trasmetteva anche le integrazioni documentali richieste dal Mic-SABAP e dalla Regione Lazio;

- il Comune di Anguillara Sabazia, con nota del 14 novembre 2024, dava atto delle integrazioni documentali trasmesse dalla società ricorrente e convocava una ulteriore seduta della Conferenza di servizi in forma semplificata e in modalità asincrona, fissando al 28 dicembre 2024 il termine per l’espressione dei pareri di competenza delle amministrazioni coinvolte;

- tanto il Mic-SABAP, quanto la Regione Lazio, con note del 20 dicembre 2024, esprimevano parere negativo sull’istanza presentata dalla società ricorrente, evidenziando la sussistenza di vincoli ai sensi dell’articolo 26 delle NTA del PTPR, di un rischio archeologico elevato e di un rischio paesaggistico (parere del Mic-SABAP), nonché la non conformità del progetto all’articolo 26 delle NTA del PTPR (parere della Regione Lazio);

- la società ricorrente, in data 24 dicembre 2024, trasmetteva ulteriori controdeduzioni al parere del Mic-SABAP;

- il Comune di Anguillara Sabazia, con nota del 10 gennaio 2025, comunicava l’esito negativo della Conferenza di servizi della PAS, senza previamente comunicare il preavviso di rigetto ai sensi di quanto previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Il Comune procedente, in particolare, con detta nota, dopo aver richiamato i pareri del Mic-SABAP e della Regione Lazio, affermava di non poter “ procedere alla conclusione favorevole della conferenza di servizi e con il rilascio di alcuna determinazione in merito, in quanto risultano pervenuti pareri negativi pervenuti da Enti sovraordinati preposti alla tutela di interessi sensibili - tra cui quelli paesaggistici, presidiati dalla Soprintendenza ”;

Considerato che la società ricorrente, con la proposizione del presente ricorso affidato a cinque differenti motivi, ha impugnato il provvedimento comunale di diniego dell’autorizzazione alla realizzazione dell’Impianto in uno con gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, e ne ha chiesto l’annullamento. In particolare, la società ricorrente ha contestato la legittimità dei gravati provvedimenti per: i) violazione della normativa statale in materia di realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in quanto il sito individuato per la realizzazione dell’Impianto sarebbe qualificabile come area idonea di diritto e, dunque, non troverebbero applicazione i vincoli discendenti dal PTPR, che peraltro non riguardano gli impianti agrivoltaici, stante la automatica prevalenza della normativa statale (primo motivo di ricorso); ii) difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto il Comune procedente, nel rigettare l’istanza della società ricorrente, si era limitato a richiamare i pareri espressi dal Mic-SABAP e dalla Regione Lazio, senza svolgere una autonoma valutazione sulla base delle posizioni prevalenti e senza effettuare una valutazione comparativa dei contrapposti interessi in giuoco (secondo motivo di ricorso); iii) violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990, in quanto il gravato diniego comunale non era stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione alla realizzazione ed esercizio dell’Impianto (terzo motivo di ricorso); iv) illegittimità del giudizio di compatibilità paesaggistica espresso con i pareri endoprocedimentali, in quanto risulterebbero fondati su generiche e astratte asserzioni relative al presunto contrasto tra la realizzazione dell’Impianto e il contesto di riferimento e non, invece, su approfondite comparazioni tra i diversi interessi coinvolti. La legittimità del parere del Mic-SABAP, inoltre, risulterebbe anche inficiata da erroneità in punto di diritto, per contrasto con l’articolo 22 del d.lgs. n. 199/2021, in quanto la circostanza per cui detto parere è espressione di un potere tecnico-discrezionale, non potrebbe obliterare la qualità del sito di localizzazione dell’impianto come “area idonea di diritto”, dalla quale discenderebbero precipui effetti ex lege (quarto motivo di ricorso); v) illegittimità dell’articolo 26 delle NTA del PTPR, in quanto le Regioni, in materia di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, non potrebbero imporre vincoli più stringenti di quelli previsti dalla normativa statale (quinto motivo di ricorso);

Rilevato che le amministrazioni intimate si sono costituite in resistenza nel presente giudizio ed hanno eccepito l’infondatezza del ricorso in esame;

All’udienza camerale del 19 marzo 2025 è stata discussa la domanda cautelare proposta dalla società ricorrente. Il Collegio, nel corso della discussione, ha dato avviso alle parti di possibile definizione della controversia ai sensi dell’articolo 60 c.p.a. e queste ultime non si sono opposte. All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione;

Ritenuto che le doglianze articolate con il terzo motivo di ricorso, con il quale è stata lamentata l’illegittimità del gravato provvedimento comunale di diniego per violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, siano meritevoli di accoglimento. In effetti, non consta agli atti del presente giudizio che il Comune di Anguillara Sabazia abbia comunicato alla società istante, prima dell’adozione del gravato diniego, le ragioni ostative all’accoglimento della istanza tesa al rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio dell’Impianto;

Ritenuto, in proposito, che il Comune di Anguillara Sabazia era tenuto a comunicare il c.d. preavviso di rigetto alla società ricorrente prima dell’adozione del gravato diniego, stante quanto previsto, da un lato, dall’articolo 6, comma 5, del d.lgs. n. 28/2011 (nella parte in cui stabilisce che “ Qualora l’attività di costruzione e di esercizio degli impianti di cui al comma 1 sia sottoposta ad atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione, l’amministrazione comunale provvede ad acquisirli d’ufficio ovvero convoca, entro venti giorni dalla presentazione della dichiarazione, una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni […]”) e, dall’altro, dall’articolo 14- bis , comma 5, della legge n. 241/1990 (nella parte in cui prevede che “ Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l’amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine [ i.e. , entro cinque giorni lavorativi dalla scadenza del termine perentorio di 45 giorni di cui all’articolo 14- bis , comma 2, della legge n. 241/1990, n.d.r.] , la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l’effetto del rigetto della domanda. Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis. L’amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai sensi del comma 2. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza […]”). Da tali disposizioni normative emerge come, il rigetto delle istanze di autorizzazione che danno luogo all’avvio di una PAS, a sua volta caratterizzata dalla indizione di una conferenza di servizi decisoria da parte dell’amministrazione procedente (come accaduto nel caso di specie), debba necessariamente essere preceduto dalla comunicazione al soggetto proponente dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione richiesta, pena la violazione del contraddittorio e delle garanzie partecipative riconosciute dalla legge in sede procedimentale, come di recente ribadito dalla giurisprudenza amministrativa anche in subiecta materia (cfr. T.A.R. Lombardia, sez. IV, sent. n. 3464 del 4 dicembre 2024);

Ritenuto che, nella fattispecie in esame, la ridetta comunicazione ai sensi dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990 sia effettivamente mancata. Invero, benché una siffatta comunicazione coincida, in fattispecie analoghe a quella in esame, con la determinazione di conclusione negativa della conferenza a mente di quanto previsto dall’articolo 14- bis , comma 5, della legge n. 241/1990, il Comune di Anguillara Sabazia non ha adottato il gravato provvedimento di diniego con tale funzione, come dimostra il mancato riferimento all’articolo 10- bis della legge n. 241/1990, la mancata assegnazione del termine di dieci giorni per la produzione di eventuali osservazioni – tenuto anche conto del fatto che la società ricorrente solo con il gravato diniego è venuta a conoscenza del parere negativo espresso dalla Regione Lazio – nonché il carattere perentorio della motivazione posta a fondamento della conclusione negativa della conferenza di servizi;

Ritenuto, altresì, che la illegittimità del gravato provvedimento di diniego per violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990 non sia in alcun modo superabile, né emendabile nel caso di specie, sulla scorta delle seguenti considerazioni:

- la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta ‘anticipare’ l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. ‘preavviso di rigetto’ ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2019, n.834 e 26/06/2019, n. 4413; sez. VI, 06/08/2013, 4111; sez. III 27/06/2013, n. 3525) ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 6743 dell’8 ottobre 2021);

- i principi pretori testé richiamati trovano piena applicazione nel caso di specie, posto che l’amministrazione comunale procedente, nel rendere il gravato provvedimento, ha fatto esercizio di un potere di carattere discrezionale;

- il mancato rispetto dell’obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della istanza presentata dalla società ricorrente determina l’annullamento del provvedimento discrezionale senza che sia consentito all’amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato. Infatti, in seguito alla novella introdotta con l’articolo 12, comma 1, lett. i) , del d.-l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con legge 11 settembre 2020, n. 120, è stata esclusa l’operatività dell’articolo 21- octies , comma 2, della legge n. 241/1990 laddove il provvedimento sia stato adottato in violazione del menzionato articolo 10- bis (cfr. art. 21- octies , comma 2, in fine , della legge n. 241/1990);

- che la violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990, nel caso in cui venga in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale, determini sempre l’illegittimità del provvedimento adottato in spregio delle garanzie partecipative del privato istante, ha trovato definitiva conferma nella giurisprudenza amministrativa di secondo grado. In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto di superare l’orientamento giurisprudenziale formatosi durante la vigenza della precedente formulazione dell’articolo 21- octies della legge n. 241/1990, affermando che “ Si deve però considerare che tale orientamento si è formato prima della modifica della seconda parte dell’art. 21 octies intervenuta con l'art. 12, comma 1, lett. i), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, con l’aggiunta della previsione, per cui ‘La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis’. Con tale aggiunta è stata realizzata una distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto per i procedimenti ad istanza di parte, la cui omissione non è superabile nel caso di provvedimento discrezionali, tramite l’intervento dell’effetto ‘processuale’ della seconda parte del secondo comma dell’art. 21 octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto. L’attuale formulazione della norma sottrae, infatti, il modello procedimentale correlato all’esercizio di un potere discrezionale, ai meccanismi di possibile ‘sanatoria processuale’ previsti in via generale per la violazione di norme sul procedimento, in caso di omissione del preavviso di rigetto (Cons. Stato Sez. III, 22 ottobre 2020, n. 6378) ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, sent. n. 1790 del 14 marzo 2022);

Ritenuto che il vizio di legittimità testé accertato sia radicale, tenuto conto della sua consistenza oggettiva (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015). Pertanto, in ossequio al principio della ragione più liquida, corollario del principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa giustizia (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015, par. 5.3.IV; per recenti applicazioni di tali principi si vedano anche T.A.R. Lombardia, sez. II, sent. n. 619 del 4 marzo 2024; T.A.R. Campania, sez. III, sent. n. 2069 del 3 aprile 2023), risulta possibile, nel caso di specie, assorbire le censure articolate con gli altri motivi di ricorso, in quanto ricorre una delle deroghe al divieto di assorbimento, così come chiarito dalla citata pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015, par. 9.3.4.3);

Ritenuto, in definitiva, sulla scorta delle suesposte considerazioni, che il ricorso in esame meriti di essere accolto stante la sua fondatezza, con conseguente annullamento del gravato provvedimento comunale di diniego, con obbligo per il Comune di Anguillara Sabazia di provvedere nuovamente sull’istanza presentata dalla società ricorrente senza vincolo di contenuto, ma fermo restando il rispetto di quanto previsto dall’articolo 10- bis della legge n. 241/1990, entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla notificazione della presente sentenza o dalla sua comunicazione in via amministrativa, se anteriore. Attesa la radicalità del vizio di legittimità riscontrato, resta allo stato ferma la legittimità dei pareri espressi in sede di conferenza di servizi dal Mic-SABAP e dalla Regione Lazio, permanendo il carattere endoprocedimentale degli stessi e l’assenza di autonoma lesività fintantoché il Comune di Anguillare Sabazia non abbia nuovamente adottato il provvedimento conclusivo della conferenza di servizi indetta nell’ambito della PAS inerente alla richiesta di autorizzazione presentata dalla ricorrente Nuove Iniziative in Agricoltura S.r.l.;

Ritenuto che, in applicazione del criterio della soccombenza le spese di lite debbano essere poste a carico del Comune di Anguillara Sabazia e liquidate nella misura indicata in dispositivo. Le spese di lite, per converso, possono essere compensate nei confronti delle altre parti costituite, in ragione della tipologia di vizio di legittimità accertata con la presente decisione,

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Anguillara Sabazia alla rifusione delle spese di lite della presente causa in favore della ricorrente Nuove Iniziative in Agricoltura S.r.l., che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato.

Spese di lite compensate nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Luca Biffaro, Referendario, Estensore

Marco Savi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Biffaro	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO