Pubblicato il 06/10/2025

N. 07781/2025REG.PROV.COLL.

N. 06530/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6530 del 2023, proposto da
Prosciuttificio Leonardi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Francica e Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Paolo Francica in Milano, via Principe Amedeo 3;

contro

Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, Carabinieri Comando Unità Tutela Forestale Ambientale e Agroalimentare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 07022/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e del Comando Carabinieri Unità Tutela Forestale Ambientale e Agroalimentare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e uditi per le parti gli avvocati Francesco Paolo Francica;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La vicenda oggetto dell’odierno giudizio origina dal sequestro disposto dal Ministero odierno appellato, avente ad oggetto generi alimentari di proprietà della società appellante, disposto in ragione del ritenuto mancato rispetto dell’art. 13 del reg. CE n. 1152/2012, comma 1, lett. b), sanzionata dall'art. 2 comma 2, del D.lgs. n. 297/2004, il quale recita “ Salva l’applicazione delle norme penali vigenti, chiunque nella designazione e presentazione del prodotto, usurpa, imita, o evoca una denominazione protetta, o il segno distintivo o il marchio, anche se l’origine vera del prodotto è indicata o se la denominazione protetta è una traduzione consentita è accompagnata da espressioni quali genere, tipo, metodo, alla maniera, imitazione, o simili è sottoposto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro duemila ad euro tredicimila… ”.

Nello specifico, l’amministrazione ha ritenuto che « il termine “MODENA” in funzione di prodotto tipico viene legato per salumi stagionati solo alla D.O.P. Prosciutto di Modena. Ebbene, il prodotto in questione “CULATTA DI MODENA”, seppur non identico, presenta affinità significative con la D.O.P. Prosciutto di Modena; conseguentemente, l’abbinamento ad esso della dizione “MODENA” nella denominazione di vendita, comporta evidentemente nel consumatore un richiamo alla D.O.P. Prosciutto di Modena ».

Con il ricorso di primo grado l’odierna appellante ha impugnato l'ordinanza n. 13/2020 con cui il Ministero odierno appellato, pronunciandosi sull’opposizione al sequestro formulata dalla medesima appellante ex art. 19 L. n. 689/1981, ha disposto il dissequestro dei generi alimentari oggetto della misura cautelare.

Detta ordinanza è contestata nella parte in cui, nel disporre il dissequestro della merce, ha altresì precisato che lo stesso viene disposto “ onde consentire la regolarizzazione del sistema di etichettatura, eliminando qualsiasi riferimento, seppure indiretto, alla denominazione protetta ‘prosciutto di Modena Dop’, coprendo in maniera indelebile e permanente le indicazioni contestate ovvero, in alternativa, rimuovendo e/o distruggendo le etichette non conformi ”.

Il giudice di primo grado ha integralmente rigettato il ricorso ritenendo che:

- sulla controversia sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in quanto “i provvedimenti attratti alla giurisdizione del giudice ordinario sono costituiti dalle tipiche ordinanze-ingiunzioni a carattere sanzionatorio; nel caso in esame, invece, si prospetta una violazione commessa dall’amministrazione nell’ambito di un procedimento amministrativo quale quello che ha condotto al sequestro dei prodotti alimentari della ricorrente, questione, pertanto, non afferente l’impugnazione di sanzioni ai sensi della legge n. 689/81”;

- la contestata prescrizione accessoria risulta senza dubbio diretta esclusivamente a consentire all’azienda produttrice di evitare per un verso la confisca di ciò che era stato sequestrato (confisca che ai sensi dell’art. 19, comma 3, della legge n. 689/1981 poteva essere disposta nei sei mesi dall’effettuazione del sequestro) e, per altro verso, di subire - unitamente alla sanzione di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 297/1994 - la sanzione accessoria di cui al comma 7 della medesima norma (costituita dall’inibizione del comportamento sanzionato);

- nel caso in esame, la misura accessoria disposta risulta correlata al c.d. sequestro amministrativo, quale provvedimento cautelare prodromico alla confisca (da disporsi in caso di comminatoria della sanzione correlata all’infrazione contestata) e rientra nel generale potere di regolamentazione della materia da parte dell’autorità amministrativa allo scopo di sollecitare l’autore dell’infrazione ad assumere le iniziative necessarie ( id est l’eliminazione o la sostituzione integrale del sistema di

etichettatura recante le indicazioni commerciali non corrette) atte ad evitare che, contestualmente all’irrogazione della sanzione correlata alla infrazione contestata, sia disposta la confisca;

- ne consegue l’infondatezza sia dell’azione di nullità che di annullamento del provvedimento ministeriale, nonché delle censure con cui si deduce che l’amministrazione avrebbe esercitato un potere esorbitante dalla propria sfera di attribuzione e/o assimilabile all’esercizio dell’autotutela amministrativa;

- trattandosi di un procedimento cautelare, non si applica l’art. 7 L. n. 241/1990 in punto di comunicazione di avvio del procedimento;

- l’argomento posto a sostegno del nono motivo di ricorso secondo il quale il reiterato uso del termine «Parma» sarebbe giustificato dal fatto che esso compare nella denominazione della società ed è il luogo ove ha sede il suo stabilimento non appare persuasivo alla luce degli orientamenti della giurisprudenza nazionale e comunitaria, la quale ha ritenuto che la natura obbligatoria delle indicazioni relative al luogo di produzione o alla ragione sociale non vale ad escluderne l’utilizzabilità ai fini del giudizio sull’esistenza dell’evocazione e, anzi, impone a chi le usa una maggiore attenzione e cautela nella presentazione del prodotto e il provvedimento gravato, quindi, risulta corroborato da una motivazione esauriente ed approfondita.

Con l’appello proposto viene chiesta la riforma integrale della sentenza sulla base dei motivi rubricati come segue:

1) CON RIFERIMENTO AL CAPO DELLA SENTENZA CHE RESPINGE LE CENSURE DI CUI AL PRIMO MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 13, 18 E 19 DELLA L. 689/1981, 2, 3 4 5, 6 E 7 DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 SEPTIES DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DEL REG. CE N. 1152/2012, COMMA 1, LETT. B), SANZIONATA DALL'ART. 2 COMMA 2 DEL D.LGS. 297/2004. INSUSSISTENZA DEI REQUISITI DI ESISTENZA E/O VALIDITA’ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO.

2) CON RIFERIMENTO AL CAPO DELLA SENTENZA CHE RESPINGE LE CENSURE DI CUI AL SECONDO, TERZO E QUARTO MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DEL REG. CE N. 1152/2012, COMMA 1, LETT. B), SANZIONATA DALL'ART. 2 COMMA 2 DEL D.LGS. 297/2004. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI DIFESA SANCITO, A LIVELLO COSTITUZIONALE DAGLI ARTT. 23 E 25, NONCHÉ, A LIVELLO EUROPEO, DAGLI ARTT. 6 E 7 CEDU. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DIRITTO, ERRONEITÀ E ASSURDITÀ DELLA MOTIVAZIONE, DIFETTO DI PARTECIPAZIONE E CONTRADDITTORIO.

3) OMESSO PRONUNCIAMENTO IN RELAZIONE AI MOTIVI NUMERO SEI E SETTE DEL RICORSO INTRODUTTIVO: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2, 3 4 5, 6 E 7 DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DEL REG. CE N. 1152/2012, COMMA 1, LETT. B), SANZIONATA DALL'ART. 2 COMMA 2 DEL D.LGS. 297/2004. ECCESSO DI POTERE. TRAVISAMENTO DEI FATTI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

4) CON RIFERIMENTO AL CAPO DELLA SENTENZA IN CUI SI RAVVISA LA PRESUNTA EVOCAZIONE DEL TOPONIMO “PARMA”. VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DEL REG. CE N. 1152/2012, COMMA 1, LETT. B), SANZIONATA DALL'ART. 2 COMMA 2 DEL D.LGS. 297/2004. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 13 FEBBRAIO 1990, N. 26, TUTELA DELLA DENOMINAZIONE DI ORIGINE “PROSCIUTTO DI PARMA”.

Altresì, l’appellante ha riproposto integralmente i motivi avanzati in primo grado.

Si è costituito in resistenza il Ministero appellato.

All’esito dell’udienza del 13 febbraio 2025, con ordinanza n. 1375/2025 la Sezione ha sottoposto alle parti d’ufficio, ex art. 73, comma 3, c.p.a., la questione circa la possibile improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, prospettando la possibile cessazione degli effetti del provvedimento impugnato.

In vista dell’udienza del 2 ottobre 2025, la parte appellante ha depositato un’istanza di cancellazione dal ruolo e/o di rinvio ex art. 73, c.p.a. dell’udienza pubblica, ovvero di sospensione del giudizio, considerato che, per altro giudizio analogo, la Sezione ha pronunciato la sentenza n. 1315/2025 declinatoria della propria giurisdizione avverso la quale pende ricorso per Cassazione. Pertanto, ad avviso dell’appellante, “al fine di consentire che la decisione delle Sezioni Unite possa produrre effetti anche sul presente giudizio e sugli altri contenziosi connessi, sarebbe opportuno valutare l’adozione di un provvedimento utile a rinviare l’Udienza Pubblica fissata”.

All’udienza del 2 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

In primo luogo, il Collegio ritiene non sussistenti i presupposti per accogliere l’istanza di rinvio formulata dall’appellante.

L’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., prevede che “ Non è possibile disporre, su istanza di parte, la cancellazione della causa dal ruolo. Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza, ovvero, se il rinvio è disposto fuori udienza, nel decreto presidenziale che dispone il rinvio ”.

La pendenza di un ricorso per Cassazione avverso la sentenza declinatoria della giurisdizione con cui la Sezione ha definito altra causa analoga non rappresenta, nell’odierna vicenda, un caso eccezionale, posto che comunque la statuizione della Cassazione non avrà efficacia nel presente giudizio, dove la questione di giurisdizione, come subito si dirà, non può essere esaminata.

Per tale ragione, nemmeno ricorrono i presupposti per la sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c., considerato che il giudizio pendente in Cassazione non ha natura pregiudiziale rispetto all’odierno giudizio.

Tanto premesso, deve evidenziarsi come sia precluso nella presente sede l’esame della questione di giurisdizione. Ai sensi dell’art. 9 c.p.a. nei giudizi di impugnazione il difetto di giurisdizione è rilevato solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che ha statuito - nel presente caso in modo esplicito - sulla giurisdizione.

Nel giudizio analogo la Sezione, con sentenza n. 1315/2025, in accoglimento dell’appello incidentale all’uopo formulato dalla difesa erariale, ha declinato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario ritenendo che il provvedimento di dissequestro contenente, come nella specie, delle prescrizioni, sia espressione della funzione cautelare e si inserisca nel procedimento sanzionatorio con riferimento al quale, ex art. 22 della citata legge n. 689, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

Nel presente giudizio, invece, il capo della sentenza di prime cure con cui è stata affermata la giurisdizione del giudice amministrativo non è stato impugnato e, pertanto, è passato in giudicato.

Passando all’esame della questione processuale rilevata d’ufficio, il Collegio ritiene sussistente un sopravvenuto difetto di interesse dell’appellante.

Come già evidenziato con la precedente ordinanza cit., il provvedimento impugnato deve essere interpretato nel senso per cui, unitamente al dissequestro, si sono imposte delle prescrizioni riguardanti unicamente i prodotti oggetto di tale dissequestro.

Tali prescrizioni erano finalizzate a far venire meno le esigenze cautelari sottese al sequestro e a minimizzare il danno per il privato, trattandosi di prodotti alimentari rapidamente deperibili. Difatti, a fronte dell’opposizione al sequestro formulata dalla società, l’amministrazione, in coerenza con il principio di proporzionalità, ha accolto detta istanza disponendo il dissequestro ma imponendo delle prescrizioni idonee ad evitare che i generi alimentari potessero essere commercializzati con l’utilizzo delle etichette ritenute evocative delle denominazioni registrate. In tal modo, il Ministero, anziché mantenere il sequestro ed eventualmente disporre la confisca del prodotto, che avrebbe comportato il deperimento dei generi alimentari, ha restituito la merce limitandosi ad adottare misure di tipo cautelare idonee a consentire la commercializzazione dei medesimi prodotti ma con modalità pubblicitarie che non reiterassero la ritenuta violazione amministrativa.

Il provvedimento non può invece essere interpretato, come sostiene l’appellante, nel senso di imporre prescrizioni pro futuro con riguardo in generale al sistema di etichettatura di prodotti diversi e ulteriori da quelli oggetto del precedente sequestro, perché ciò non emerge dal tenore testuale e dalla motivazione del provvedimento.

È ben vero che l’amministrazione, in presenza di un illecito utilizzo delle denominazioni protette, può adottare la “sanzione accessoria” consistente nella “inibizione del comportamento sanzionato”, ma tale sanzione è adottata con l’ordinanza-ingiunzione ex art. 2, ult. comma, D.lgs. n. 297/2004 e non è espressione della funzione cautelare posta alla base del potere di sequestro e di dissequestro.

Nel caso di specie, dalla documentazione di causa emerge che l’amministrazione ha adottato il verbale di accertamento di violazione amministrativa, non è noto se la società abbia effettuato il pagamento in misura ridotta della sanzione ivi prevista, ex art. 16 L. n. 689/1981, e l’appellante ha dichiarato che l’ordinanza-ingiunzione non le è mai stata notificata.

Ad ogni modo, il provvedimento di cui qui si discute è un provvedimento di dissequestro, e non un’ordinanza-ingiunzione sanzionatoria, e tale circostanza rappresenta un ulteriore indice interpretativo che, unitamente a quelli sopra richiamati, milita nel senso di ritenere che detto provvedimento abbia inteso disporre la rimozione delle etichette ritenute in contrasto con la normativa con riferimento alla sola merce sequestrata, al fine di far così venire meno le esigenze cautelari sulla base delle quali era stato disposto il sequestro.

Del resto, nemmeno il Ministero, nella relazione difensiva depositata in giudizio, ritiene di aver imposto al privato prescrizioni di carattere generale.

L’interpretazione del provvedimento alla quale si ritiene di accedere non comporta una compressione delle tutele per la ricorrente. Laddove l’amministrazione dovesse adottare l’ordinanza ingiunzione comportante la sanzione accessoria diretta ad inibire l’utilizzo del sistema di etichettatura impiegato dalla società, quest’ultima potrebbe ricorrere al giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione ex art. 22 L. n. 689/1981. La società appellante non può, invece, ottenere da questo Giudice è un accertamento preventivo in ordine a poteri che l’amministrazione non ha ancora esercitato, mercé il divieto posto dall’art. 34, comma 2, c.p.a.

Stante la natura e l’interpretazione da darsi al provvedimento impugnato, così come sopra esposto, l’odierna appellante, al momento in cui ha proposto il ricorso di prime cure, poteva astrattamente vantare un interesse ad ottenere l’annullamento del medesimo, nella parte in cui poneva le prescrizioni contestate, al fine di ottenere la possibilità di commercializzare i prodotti impiegando il sistema di etichettatura contestato dall’amministrazione. Ad oggi, tuttavia, essendo ampiamente decorsa la data di scadenza di detti generi alimentari, ormai venduti o deperiti, l’appellante senz’altro non otterrebbe alcuna utilità dall’eventuale annullamento del provvedimento. Quest’ultimo, difatti ha ormai esaurito i propri effetti e l’appellante nemmeno ha manifestato l’interesse a proporre una domanda risarcitoria nei confronti dell’amministrazione.

In conclusione, alla luce di quanto esposto, definitivamente pronunciando sull'appello, in riforma della sentenza di prime cure, deve essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso di primo grado.

In ragione della complessità e peculiarità delle questioni trattate e della definizione in rito, le spese di lite del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara improcedibile il ricorso originario.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO