Pubblicato il 04/07/2025

N. 05772/2025REG.PROV.COLL.

N. 03202/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3202 del 2022, proposto da-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Castiello e Rita Chiara Furneri, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Castiello in Roma, via Giuseppe Cerbara, 64;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Difesa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n.-OMISSIS-, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Salvatore Napoli per Rita Chiara Furneri e l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dal provvedimento del Ministero della Difesa - Direzione generale PERSOMIL - Direttore III Divisione - del 17.1.2020, prot. M_D GMIL REG2020 0021143, con il quale è stata disposta, nei confronti di-OMISSIS-, brigadiere dell’Arma dei carabinieri, la rimozione dal grado a decorrere dal 13.9.2017 in esecuzione della pena militare accessoria della rimozione dal grado ai sensi dell’art. 33, co. 2, del codice penale militare di pace (CPMP), applicata dalla Corte di Appello di Lecce con ordinanza n. SIGE n.2018/475 del 19.2.2019, a seguito di intervenuta condanna alla pena di anni 2 (due) e mesi 6 (sei) di reclusione, divenuta irrevocabile il 13.9.2017, in ordine ai reati, in concorso, di “falsità materiale commessa da P.U. in atti pubblici” e “porto illegale di armi”.

2. Con tempestivo ricorso al T.a.r. per la Puglia l’interessato ha chiesto l’annullamento dell’atto predetto, evidenziando che, a seguito della citata condanna in sede penale, con provvedimento del Comando Legione Carabinieri “Puglia” del 18.4.2018 gli era già stata inflitta la sanzione di stato della sospensione disciplinare dall’impiego per la durata di due mesi, totalmente espiata, sicchè l’ulteriore “sanzione” di causa appare illegittima (perché affetta da vizi formali e sostanziali) e comunque doveva rilevarsi la manifesta incostituzionalità delle disposizioni applicate.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite, sulla base delle ragioni che possono condensarsi nei termini seguenti:

i) non sussiste il dedotto vizio di incompetenza dell’organo che ha adottato l’atto (che si deduceva sussistere in quanto il potere di rimozione dal grado, di esclusivo appannaggio del Direttore Generale per il PERSOMIL, non sarebbe delegabile per l’effetto dell’art. 867 del d.Lgs. n. 66/2010 del codice dell’ordinamento militare (c.o.m.), che affida la relativa statuizione ad un “decreto ministeriale”), atteso che alla fattispecie sono applicabili i principi mutuabili dagli artt. 16 e 17 del D.Lgs. n.165/2001 (cd. T.U. sul Pubblico Impiego), sul punto non derogati dal codice dell'ordinamento militare;

ii) neppure sussiste, nella specie, la violazione dell’art. 1371 del c.o.m., che pone il “divieto di sostituzione delle sanzioni disciplinari”, costituendo il provvedimento impugnato mera esecuzione, in sede amministrativa, della doverosa condanna, per pena accessoria, alla “rimozione dal grado”, disposta dal giudice penale;

iii) neppure può sospettarsi d’incostituzionalità l’art. 33, co. 2 del codice penale militare di pace (c.p.m.p.), per violazione del parametro interposto dell’art. 4 del Protocollo 7 CEDU (ossia del principio del ne bis in idem ) rispetto alla sovrapposizione della pena militare accessoria della rimozione dal grado ex lege laddove il medesimo fatto storico sia già stato sanzionato con altro provvedimento (nel caso di specie, disciplinare); invero, i provvedimenti hanno diversa funzione e natura, proprio in quanto espressione di distinte potestà (l’una di punizione penale; l’altra di punizione disciplinare) non sempre - e non necessariamente – coincidenti; la sanzione disciplinare di specie, inoltre, non riveste i caratteri di sanzione “penale” ai sensi della giurisprudenza CEDU;

iv) l’art. 33 c.p.m.p. non comporta violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, e proporzionalità scolpiti nella Carta Costituzionale, non contenendo alcun irragionevole automatismo procedimentale, come desumibile anche dalle affermazioni della Corte Costituzionale (sentenza n. 383/1997).

4. Avverso tale decisione l’interessato ha proposto il presente giudizio di appello, affidato ai seguenti motivi costituenti, nella sostanza, riproposizione in chiave critica dei medesimi argomenti già prospettati al T.a.r. . In estrema sintesi, si lamenta:

4.1. Travisamento dei presupposti – violazione e falsa applicazione del principio di separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e attività di gestione –violazione art. 867 c.o.m. – violazione e falsa applicazione difesa ministero art. 16, comma 1 d.lgs. 165/2001 – violazione art. 1371 c.o.m. -violazione del principio del divieto di bis in idem – violazione art. 4, protocollo 7 alla CEDU – violazione art. 117, co. 1, Cost. – violazione artt. 3 e 97, comma primo, Cost., nonché art. 52, c. 3 Cost..

5. Si è costituito il Ministero appellato per resistere al gravame.

6. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 17 giugno 2025.

7. L’appello è infondato.

8. Con il primo motivo, l’appellante deduce l’incompetenza relativa della Direzione generale per il personale militare, per violazione dell’art. 867 del D.lgs. n. 66/2010, ad emanare il provvedimento di rimozione con perdita del grado, in quanto sarebbe stato necessario un atto del Ministro della difesa. La doglianza è infondata.

Questo Consiglio (cfr., Sez. I, n. 1168/2021), ha già avuto modo di osservare che le disposizioni del codice dell’ordinamento militare devono essere interpretate alla luce del principio generale di separazione tra attività di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa sancita dal d.lgs. n. 165/2001, che, in particolare, all’art. 4, comma 2, dispone che “Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”, per poi sancire nel comma successivo che “Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.

A ciò deve aggiungersi che l’art. 16 dello stesso d.lgs. n. 165/2001 attribuisce ai dirigenti di uffici dirigenziali generali, tra l’altro, le attività di gestione del personale e che il successivo art. 70 stabilisce al comma 6 che “A decorrere dal 23 aprile1998, le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all'articolo 4, comma 2, del presente decreto, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti”.

Si deve, peraltro, rilevare, sul piano generale, come le disposizioni del codice dell’ordinamento militare costituiscano una -invero imponente- opera di codificazione, in attuazione della previsione contenuta nell’art. 14 della legge n. 246/2005, delle numerosissime fonti normative precedentemente vigenti, anche molto risalenti nel tempo.

Deve, quindi, ritenersi che la norma evocata dal ricorrente, seppur prevista da un provvedimento successivo al 2001 (per l’appunto, il d.lgs. n. 66/2010), in realtà, per la natura stessa di “testo unico” che va riconosciuta al codice dell’ordinamento militare, abbia di fatto riprodotto una disciplina che era già stata incisa nella sua portata storica dalle richiamate disposizioni di carattere generale e sistemico introdotte dal d.lgs. n. 165/2001 e dai precedenti provvedimenti normativi in tema di riparto di attribuzioni tra organi di direzione politica e organi di gestione amministrativa.

In ogni caso soccorre la giurisprudenza di questo Consiglio con la quale è stato condivisibilmente rilevato che sotto la forma del decreto ministeriale siano riscontrabili tipologie di atti dal contenuto estremamente diversificato. Vi sono, infatti, decreti ministeriali dal contenuto di atti normativi (regolamenti), di atti amministrativi generali a contenuto non normativo (come gli atti di carattere organizzativo), provvedimenti puntuali siano essi conclusivi di procedimento o anche endoprocedimentali, atti espressivi della funzione di controllo e così via.

La mera previsione legislativa sulla necessità di un decreto ministeriale, come nel caso in esame dove è l’art. 867 del codice dell'ordinamento militare a disporre che i provvedimenti di perdita del grado siano assunti in tal modo, non è quindi da sola in grado di radicarne la competenza alla persona del Ministro, atteso che, come esito del riparto di attribuzioni tra organi di direzione politica e organi di gestione amministrativa (come si evince dai contenuti del D.Lgs. n. 29 del 1993, dalla legge n. 59 del 1997, dalla legge n. 127 del 1997, dalla legge n. 191 del 1998 e, infine, dal D.Lgs. n. 165 del 2001), è unicamente il contenuto dell’atto da emanare a determinare il livello di competenza necessario per la sua adozione. Da queste premesse, e venendo al caso in esame, va evidenziato come il Ministro della difesa abbia una sua attribuzione propria, rinvenibile nei casi in cui può ordinare direttamente l'inchiesta formale oppure discostarsi dalle risultanze della commissione di disciplina (artt. 1378 e 1389 dello stesso codice dell’ordinamento militare). Ne discende che, nelle altre fattispecie, riprendendo vigore il principio generale e ordinario di riparto tra politica e amministrazione, è compito del dirigente preposto alla struttura burocratica l’emanazione dell’atto conclusivo del procedimento per cui è responsabile (si veda, in termini, Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2480/2014).

Deve dunque ritenersi che nella fattispecie il “decreto ministeriale” previsto dall’art. 867 c.o.m. non presupponga necessariamente la sottoscrizione da parte del Ministro ma costituisca - per così dire - un mero “contenitore” di tipo formale, demandato ai dirigenti competenti in quanto tipica espressione della gestione amministrativa.

Muovendo da tali presupposti deve considerarsi che:

i) l’art. 867 D. Lgs. 66/2010 - rubricato “ Provvedimenti di perdita del grado ” - prevede che: “ Il provvedimento è disposto con decreto ministeriale. Per gli appartenenti al ruolo appuntati e carabinieri la perdita del grado è disposta con determinazione ministeriale per i militari in servizio e con determinazione del Comandante generale per i militari in congedo ”.

ii) L’art. 1027 D.P.R. 90/2010 – rubricato “ Il responsabile del procedimento ” prescrive che: “ Salvo che sia diversamente disposto, responsabile del procedimento è il dirigente preposto all'unità organizzativa competente alla trattazione del procedimento, come individuata nel presente titolo, capo II, sezioni II e III. 2. Nel caso in cui siano delegate competenze funzionali, responsabile del procedimento è il dirigente delegato ”.

iii) Infine, nella “ Guida tecnica procedura disciplinare Ministero della difesa ” all’art. 7 -rubricato “Competenze della Direzione Generale per il Personale Militare” - si legge che: “ Ai sensi dell’art. 21, comma 1, let. b, n. 3 del D.M. 16 gennaio 2013 -recante “ Struttura del Segretariato generale , delle Direzioni generali e degli Uffici centrali del Ministero della difesa, in attuazione dell'articolo 113, comma 4 del decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010 , n. 90, recante il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare ”- la 3^ Divisione – Disciplina “svolge […] attività connesse con i procedimenti penali e disciplinari a carico del personale militare”.

Orbene, il provvedimento impugnato, adottato il 17 gennaio 2020, è un decreto ministeriale, che contiene espresso rinvio ai predetti DPR 90/2010 e D.Lgs. 66/2020, nonché alla delega al Direttore della III Divisione per l’adozione di taluni atti di gestione amministrativa in materia di disciplina del personale militare.

Pertanto il dedotto vizio di incompetenza è insussistente.

9. Neppure il secondo e terzo argomento riproposto dall’appellante possono condividersi. Come già evidenziato dal primo giudice, la rimozione dal grado che ha riguardato l’appellante non è una sanzione disciplinare, sicchè non può farsi questione di violazione dell’art. 1371 D.Lgs. n.66/2010 (c.o.m.), recante il “divieto di sostituzione delle sanzioni disciplinari”, rispetto alla già inflitta sospensione dell’impiego. Invero, ai sensi dell’art. 33, co. 2, c.p.m.p., la condanna pronunciata contro militari in servizio alle armi o in congedo, per alcuno dei delitti previsti dalla legge penale comune importa, oltre alle pene accessorie comuni, la pena accessoria della rimozione laddove si tratti (come nel caso di specie) di alcuno dei delitti preveduti dagli articoli 476 e 493 del codice penale.

Dunque, nel caso di specie la P.A. si è limitata a dare esecuzione, in sede amministrativa, alla doverosa condanna, per pena accessoria, alla “rimozione dal grado”, disposta dal giudice penale.

Invero, detta pena accessoria (della rimozione ex art. 29 del c.p.m.p.), come ripetutamente affermato da questo Consiglio (cfr., tra le varie, Sez. II, n. 5642 del 2023, Sez. IV, n. 1606 del 2016; Sez. VI, n. 389 del 2014; Sez. IV, n.4292 del 2012; Sez. IV, n. 6437 del 2010), proprio in quanto produce, quale effetto ineludibile, specifico e caratteristico, la perdita del grado, determina conseguentemente ed automaticamente, ai sensi dell’art.923, comma 1, lett. i), cod.ord.mil., la cessazione del rapporto d’impiego.

Del resto, la Corte costituzionale (cfr. la sentenza n. 268 del 2016), nel dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 866, comma 1, 867, comma 3 e 923, comma 1, lettera i), cod.ord.mil. “nella parte in cui non prevedono l’instaurarsi del procedimento disciplinare per la cessazione dal servizio per perdita del grado conseguente alla pena accessoria della interdizione temporanea dai pubblici uffici”, ha espressamente e specificamente valorizzato, a sostegno della decisione di accoglimento, il carattere “provvisorio e, quindi, tale da non escludere la prosecuzione del rapporto momentaneamente interrotto” proprio della pena accessoria dell’interdizione temporanea dai pubblici uffici.

Vi sono, dunque, evidenti ragioni per ritenere che il ricordato decisum del giudice delle leggi non sia estensibile alle conseguenze delle pene accessorie di carattere perpetuo, quali l’interdizione perpetua dai pubblici uffici (art. 28 c.p.), l’estinzione del rapporto di lavoro o di impiego (art. 32-quinquies c.p.) e, appunto, la rimozione (caso in esame).

Con specifico riferimento all’interdizione perpetua dai pubblici uffici ed all’estinzione del rapporto di lavoro o di impiego, infatti, nell’arresto citato sopra, la Corte costituzionale ha espressamente sostenuto, con argomentazioni perfettamente riferibili anche all’ipotesi della rimozione, che “solo eccezionalmente l’automatismo [della destituzione del militare] potrebbe essere giustificato: segnatamente quando la fattispecie penale abbia contenuto tale da essere radicalmente incompatibile con il rapporto di impiego o di servizio, come ad esempio quella sanzionata anche con la pena accessoria dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici ex art. 28, secondo comma, cod. pen. (sentenze n. 286 del 1999 e n. 363 del 1996) o dell’estinzione del rapporto di impiego ex art. 32-quinquies c.p..

Queste ragioni di incompatibilità assoluta con la prosecuzione del rapporto di impiego – che giustificano l’automatismo destitutorio non come sanzione disciplinare, ma come effetto indiretto della pena già definitivamente inflitta – non sussistono in relazione all’interdizione temporanea dai pubblici uffici ex art. 28, terzo comma, cod. pen., connotata per definizione da un carattere provvisorio e, quindi, tale da non escludere la prosecuzione del rapporto momentaneamente interrotto”.

Le esposte considerazioni consentono dunque di ritenere evidentemente superate le argomentazioni dell’appellante in merito, attesa la mancata attinenza del ragionamento seguito dalla Corte costituzionale rispetto alle conseguenze delle pene accessorie di carattere perpetuo, quali, come detto, l’interdizione perpetua dai pubblici uffici (art. 28 c.p.), l’estinzione del rapporto di lavoro o di impiego (art. 32 - quinquies c.p.) e la rimozione per perdita del grado (fattispecie di causa).

9.1. Quanto poi al richiamo ai cd. Engel criteria di cui alla giurisprudenza CEDU, lo stesso non può trovare ingresso nella presente vicenda, anche dal punto di vista dell’ambito applicativo e della funzione in relazione ai quali sono stati elaborati.

Più nel dettaglio, in base alla consolidata giurisprudenza costituzionale (cfr. da ultimo Corte cost. n. 240 del 2018), europea (cfr. da ultimo Corte di giustizia europea, sez. II, 8 maggio 2019, C-53718, Mastromartino ; Corte europea dei diritti dell’uomo, 4 marzo 2014, AN Stevens ), e di legittimità (cfr. Cass. pen., sez. V, 5 febbraio 2019, n. 5679, Erbetta ; sez. V, 10ottobre 2018, n. 45829, ON ):

a) la principale funzione cui tali principi assolvono – in quanto espressione del divieto di n e bis in idem sostanziale - è quella di impedire che alla medesima persona, in relazione a identica fattispecie, siano inflitte due sanzioni afflittive di natura ontologicamente penale;

b) l’identità della fattispecie non si configura, già sul piano astratto, in relazione agli illeciti disciplinari che rilevano solo all’interno dei rispettivi ordinamenti di settore (cfr. Cass. civ., sez. II, 3 febbraio 2017, n. 2927 concernente sanzioni disciplinari inflitte a carico di notaio; Cass. pen., sez. III, 23 marzo 2015, n. 36350, B. , relativa a sanzione disciplinare sportiva, qui la Corte ha anche ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione agli artt. 4 del protocollo n. 7 della Convenzione EDU, 117 e 24 Cost.);

c) nella vicenda in esame la pretesa duplicazione è ipotizzata rispetto all’applicazione di una sanzione disciplinare interna all’ordinamento militare e non si è in presenza (quanto alla sospensione) della inflizione di una sanzione di afflittività pari a quella (accessoria) penale. Del resto, l’impostazione esegetica in commento ha ricevuto un ulteriore recente avallo dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, AN camera, 22 dicembre 2020, UR SS And AR ÓR AL c. IS , che ha virato verso una interpretazione restrittiva delle condizioni richieste per configurare una controversia penale cui applicare i cd. Engel criteria .

10. Del pari, evidentemente inconferente appare il richiamo difensivo al principio di proporzionalità, nella speciale declinazione – in sede di irrogazione di misure punitive – della necessaria gradualità della pena, poiché nessun margine di discrezionalità è riservato nella specie all’Amministrazione.

Del resto, la Corte costituzionale, con sentenza n. 383/1997, ha affermato che: “È infondata la questione di legittimità costituzionale che concerne gli artt. 29 e 234, terzo comma, del codice penale militare di pace, con riguardo all'automatica applicazione della rimozione. Non è corretto il richiamo alla giurisprudenza sulla destituzione di diritto, avendo questa Corte già messo in luce la distinzione fra tale tematica e quella delle pene accessorie (sentenza n. 363 del 1996; ordinanze nn. 201 e 137 del 1994, sentenza n. 197 del 1993, di cui v. in particolare il n. 4 del Considerato in diritto). Mentre nella sede disciplinare è possibile commisurare la sanzione all'entità del fatto, nell'applicazione delle pene accessorie non è dato analogo apprezzamento (…)”.

11. In definitiva, le considerazioni che precedono risultano assorbenti rispetto ad ogni ulteriore questione posta dall’appellante. Il gravame va dunque integralmente rigettato.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del grado in favore del Ministero appellato, liquidandole in € 3.000 oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.