Pubblicato il 08/07/2025

N. 05903/2025REG.PROV.COLL.

N. 07026/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7026 del 2024, proposto da
EL LI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli, Filippo Lattanzi e Carlo Edoardo Cazzato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

CODACONS - Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, Associazione degli utenti per i diritti telefonici - A.U.S.Tel Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Rienzi in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
Altroconsumo – Associazione Indipendente di Consumatori, Federconsumatori, Movimento Consumatori Aps, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 9745/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e di Codacons e di A.U.S.Tel Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Giovanni Gallone;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la delibera n. 499/17 l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (in acronimo A.G.Com. o anche solo “l’Autorità”) ha ingiunto a EL LI S.p.A. (di seguito anche solo “TI” o “EL”) il pagamento di una sanzione pecuniaria dell’importo di € 1.160.000,00, avendo accertato che la stessa non aveva variato la cadenza di rinnovo e fatturazione delle offerte di telefonia fissa entro il termine fissato dalla delibera n. 121/17/CONS (con la quale si era modificato l’art. 3 della delibera n. 252/16/CONS stabilendo, al comma 10: “Per la telefonia fissa la cadenza di rinnovo delle offerte e della fatturazione deve essere su base mensile o suoi multipli. Per la telefonia mobile la cadenza non può essere inferiore a quattro settimane. In caso di offerte convergenti con la telefonia fissa, prevale la cadenza relativa a quest’ultima”).

1.1 EL ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la suddetta delibera.

Con sentenza n. 5842/2019 l’adito T.A.R., dopo aver disatteso tutte le altre doglianze, ha accolto in parte il ricorso ed ha annullato in parte la suddetta delibera A.G.Com. n. 499/17 limitatamente alla quantificazione della sanzione precisando che “avrebbe dovuto applicarsi il precedente sistema sanzionatorio, atteso che la violazione si è perfezionata nel mese di giugno 2017, allo spirare del termine concesso dall’Autorità agli operatori per l’adeguamento delle proprie offerte alle prescrizioni della delibera 252/16/CONS (cfr. art. 2, comma 3, della delibera 121/17/Cons), quindi in data anteriore all’entrata in vigore della predetta modifica normativa” e ciò in quanto l’innalzamento del massimo edittale ad € 1.160.000 risulta essere stato disposto dall’art. 1, comma 43, della legge n. 124/2017, entrata in vigore solo il 29 agosto 2017.

1.2 Successivamente, con delibera n. 221/19/CONS, A.G.Com. ha rideterminato in € 580.000,00, ai sensi dell’art. 98, comma 16, del decreto legislativo 1 agosto 2003 n. 259 (nella formulazione vigente alla data del 23 giugno 2017), l’importo della sanzione di cui alla delibera n. 499/17/CONS, sulla base di quanto indicato nella sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 5842/2019.

La suddetta sentenza n. 5842/2019 è stata, peraltro, oggetto di appello da parte di EL. Quest’ultimo è stato, tuttavia, respinto con la sentenza di questo Consiglio n. 39 del 2 gennaio 2024.

1.3 Va precisato, per completezza, che anche la delibera n. 121/2017/CONS è stata oggetto di impugnazione dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma da parte di una serie di operatori tra cui EL; impugnazione, questa, respinta, con riguardo alla posizione dell’odierna appellante, con la sentenza n. 5001/2018.

Avverso tale pronuncia è stato interposto appello dinanzi a questo Consiglio che, dopo aver disposto con ordinanza n. 5588 del 24 settembre 2020 rinvio pregiudiziale ex art. 267 T.F.U.E. alla Corte di giustizia UE, ha preso atto, con sentenza del 18 gennaio 2024 n. 588, della improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuta carenza di interesse.

2. Con ricorso notificato il 16 settembre 2019 e depositato il 20 settembre 2019 EL ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la predetta delibera n. 221/19/CONS di A.G.Com. chiedendone l’annullamento.

2.1 A sostegno del ricorso ha formulato le censure così rubricate:

1) difetto di attribuzione, violazione e falsa applicazione della legge n. 481/1985, della legge n. 249/97, degli artt. 70 e 71 del CCE; eccesso di potere per difetto di motivazione, di istruttoria, per sviamento .

In particolare, secondo parte ricorrente in primo grado la delibera n. 221/19/CONS di A.G.Com. avrebbe risentito, in via derivata, delle medesime illegittimità che affliggono le precedenti delibere n. 121/2017 e 499/2017 (entrambe oggetto di distinte impugnazioni dinanzi al giudice amministrativo).

Parte ricorrente ha, altresì, contestato la quantificazione della sanzione da ultimo operata dall’Autorità, irrispettosa – a suo dire - delle “Linee guida sulla quantificazione del-le sanzioni amministrative pecuniarie irrorate dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni”, con particolare riferimento al parametro della gravità dell’illecito e all’uniforme trattamento riservato ad operatori responsabili di violazioni di diversa entità.

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza n. 9745 del 16 maggio 2024 indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso.

4. Con ricorso notificato il 16 settembre 2024 e depositato il 19 settembre 2024 EL ha proposto appello avverso la prefata sentenza chiedendone la parziale riforma con riguardo al solo capo di sentenza relativo alla quantificazione della sanzione.

4.1 In particolare, ha affidato il gravame alle doglianze così rubricate:

1) Erroneità della Sentenza per aver confermato la Sanzione. Violazione e falsa applicazione della legge 24 novembre 1981, n. 689, recante “Modifiche al sistema penale”. Violazione e falsa applicazione degli articoli 60, 61, 70 e 71 CCE. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti e illogicità. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione .

5. Nelle date del 23 settembre 2024 e del 3 ottobre 2024 si sono costituite in giudizio, rispettivamente, l’Autorità ed il Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (in acronimo CODACONS) insieme con l’Associazione degli utenti per i diritti telefonici (in acronimo A.U.S.Tel Onlus).

6. Il 19 maggio 2025 CODACONS e A.U.S.Tel Onlus hanno depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a. chiedendo la reiezione del ricorso.

7. Nelle date del 26, 27 e 29 maggio 2025 parte appellante e l’Autorità hanno depositato memorie difensive, anche in replica.

8. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

2. Con l’unico motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella sola parte in cui ha respinto le censure svolte da EL a mezzo del ricorso di primo grado con riguardo alla (ri) quantificazione della sanzione pecuniaria operata dall’Autorità nella delibera n. 221/19/CONS gravata in primo grado.

Osserva parte appellante che il T.A.R. si sarebbe limitato a richiamare l’articolo 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689 asserendo che l’Autorità godrebbe di una “ampia discrezionalità” nella determinazione della sanzione (cfr. sentenza impugnata, punto 5.2.1) e senza esaminare nel dettaglio le specifiche doglianze formulate sul punto.

Nel dettaglio, il primo giudice avrebbe mancato di pronunciarsi sui seguenti profili:

(i) sul fatto che nella delibera n. 221/19/CONS non si evincono le modalità con cui l’Autorità ha rideterminato la sanzione;

(ii) sulla circostanza che l’Autorità ha applicato il massimo edittale, pur non ricorrendone i presupposti di legge;

(iii) sulla sproporzionalità della sanzione se confrontata con quelle imposte agli altri operatori di settore.

2.1 Con riguardo al primo profilo si evidenzia che:

- nella delibera n. 499/17 l’importo della sanzione imposta (pari a € 1.160.000,00) era stato determinato facendo applicazione dell’art. 98, comma 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche (in acronimo CCE), nonché dell’art. 11 della l. n. 689 del 1981; nella delibera n. 221/19/CONS, in esecuzione della sentenza del T.A.R. del per il Lazio – sede di Roma n. 5842/2019, tale importo è stato rideterminato facendo riferimento alla formulazione dell’art. 98, comma 16 del CCE vigente alla data del 23 giugno 2017, che prevedeva il massimo edittale pari ad € 580.000,00;

- tuttavia, sia nel primo che nel secondo caso, non sarebbe stata fornita la benché minima argomentazione circa le ragioni per cui l’Autorità abbia deciso di applicare comunque la sanzione nella misura del massimo edittale.

2.2 Sotto un secondo profilo, si deduce l’errata applicazione delle “Linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni” (di seguito, anche solo “Linee Guida”), di cui all’Allegato A alla delibera n. 265/15/CONS, le quali stabiliscono che la sanzione amministrativa debba essere “personale” e, quindi, valorizzare:

- le peculiarità della fattispecie oggetto di istruttoria (cioè la gravità della stessa);

- il contegno procedimentale della impresa sanzionata (cioè l’opera svolta per eliminare o attenuare le conseguenze dell’illecito);

- le sue peculiarità soggettive ( id est la sua personalità e le relative condizioni economiche).

Osserva parte appellante che i suddetti criteri sarebbero vincolanti per l’Autorità e tutti essenziali.

2.3 Sotto un terzo profilo, parte appellante deduce che, nella sentenza impugnata, il T.A.R. si sarebbe arrestato dinanzi alla discrezionalità riconosciuta dalla legge all’Autorità nella dosimetria della sanzione sottraendosi, nonostante la propria giurisdizione di merito sul punto, dall’esercizio di un sindacato pieno e sostitutivo su tale scelta.

2.4 Sotto un quarto profilo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha disatteso la doglianza con cui TI ha dedotto che la contestazione mossa dall’A.G.Com. a EL circa la violazione delle norme del CCE non sarebbe “specifica” (cfr. sentenza impugnata, punto 5.2.3)

In particolare, osserva parte appellante che il T.A.R. non avrebbe fatto riferimento alla delibera n. 221, bensì alla contestazione di cui all’ordinanza trasmessa dall’A.G.Com. a EL nell’ambito di un diverso procedimento.

Si aggiunge che:

- la delibera n. 221 non ha nemmeno menzionato la presunta violazione degli articoli 60, 61, 70 e 71 del CCE;

- neppure l’ordinanza richiamata dal T.A.R. faceva espressa menzione delle predette norme, atteso che in quell’occasione l’Autorità, con argomentazioni generiche, si è limitata ad asserire che a fronte della fatturazione di 28 giorni, gli utenti si sarebbero “ritrovati, […], in una oggettiva situazione di incertezza e confusione, tale da incidere sulla libertà di valutare le diverse offerte presenti sul mercato e compiere scelte contrattuali consapevoli”.

2.5 Sotto un quarto profilo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha disatteso la doglianza con cui EL ha dedotto la violazione del par. 3.1.1. delle Linee Guida secondo cui una violazione può essere considerata di minore gravità laddove (i) la norma violata non sia di univoca interpretazione, (ii) vi sia giurisprudenza consolidata in materia, ovvero (iii) vi sia stata un’interpretazione chiarificatrice dell’Autorità, ad esempio mediante un comunicato o con linee guida.

In proposito parte appellante osserva che le condotte di TI oggetto di contestazione sarebbero state poste in essere in condizioni di oggettiva incertezza del quadro regolamentare al punto da giustificare un intervento del legislatore che la stessa Autorità ha ritenuto almeno integrativo del perimetro dei poteri individuati nella delibera n. 121; le stesse, inoltre, hanno interessato tutti gli operatori di settore molti dei quali avevano avviato azioni simili rispetto alla manovra tariffaria di TI.

Nel dettaglio si rappresenta che:

- l’A.G.Com. ha applicato l’art. 98, comma 16 del CCE che, però presuppone l’inosservanza delle disposizioni di cui agli artt. 60, 61, 70, 71, 72 e 79 del CCE; tuttavia, A.G.Com. non avrebbe precisato quale sia la norma la cui inosservanza abbia giustificato l’azionamento dell’art. 98 del CCE e la base giuridica sottesa all’azione svolta dall’Autorità e ciò si tradurrebbe in un insanabile difetto di motivazione sia della delibera n. 499 che della delibera n. 221;

- con la legge n. 172/2017 sarebbe venuta meno la base normativa in base alla quale l’Autorità aveva accertato la violazione in capo a TI ed irrogato la sanzione in quanto, a seguito di detto intervento legislativo, l’obbligo di adeguamento alle disposizioni della predetta delibera n. 121 sarebbe venuto meno a decorrere dal 5 dicembre 2017 (data di entrata in vigore della novella) con la conseguenza che TI avrebbe dovuto rispettare unicamente quanto previsto dai nuovi commi 1-bis e 1-ter del D.L. n. 7/07 entro il relativo termine del 5 aprile 2018;

2.6 Sotto un quinto profilo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha omesso di considerare, poi, l’indicatore relativo alla durata dell’illecito (pag. 10 delle Linee Guida), invero dirimente ai fini della valutazione della gravità di un’infrazione.

In particolare, osserva parte appellante che seppur la condotta di TI si sia limitata ad un periodo di tempo più breve, l’A.G.Com. le ha riservato un trattamento sanzionatorio identico rispetto a quello degli altri operatori telefonici sanzionati.

2.7 Sotto un quinto profilo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha omesso di esaminare la doglianza di TI con cui si è dedotta l’irragionevolezza del trattamento sanzionatorio riservatele a fronte della circostanza che sanzioni di uguale importo sono state imposte agli altri operatori, i quali tuttavia avevano anticipato di diversi mesi rispetto a TI, seppur attraverso modalità differenti, le condotte contestate dall’Autorità.

2.8 Sotto un sesto profilo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui, nel disattendere la doglianza con cui si è denunciata la complessiva sproporzione della sanzione irrogata, ha considerato legittime le scelte dell’Autorità a fronte dall’esigenza di rendere la sanzione il più possibile “deterrente ed afflittiva” (cfr. sentenza impugnata, punto 5.2.4.3).

2.9 Infine, si deduce che la sentenza impugnata sarebbe altresì errata nella misura in cui il T.A.R. ha sostenuto la legittimità dell’applicazione del massimo edittale, ritenendo di “sussumere la condotta contestata nelle previsioni del CCE ratione temporis vigenti relative alla possibilità di controllo delle spese da parte del contraente (art. 60), alla adeguatezza delle informazioni, alla sufficienza e comparabilità delle stesse (art. 61), alla chiarezza delle indicazioni contrattuali e trasparenza delle informazioni (art. 70 e 71)” (v. sentenza impugnata, punto 5.2.3).

A riguardo, si rileva che la violazione degli articoli 60, 61, 70 e 71 CCE non potrebbe costituire un’idonea base giuridica per l’applicazione della sanzione nella misura del massimo edittale, in quanto TI avrebbe agito in piena conformità con le predette disposizioni codicistiche. Ciò in quanto, nel febbraio 2017 la società avrebbe effettuato una campagna informativa in occasione del mutamento delle condizioni contrattuali sia per la telefonia fissa che mobile con lo scopo di informare gli utenti dell’imminente mutamento delle condizioni contrattuali, nonché delle spese che questi avrebbero dovuto sostenere in ragione degli aumenti tariffari derivanti dal rinnovato periodo di fatturazione. Nella medesima occasione, inoltre, TI avrebbe comunicato la possibilità, per chi non avrebbe voluto adeguarsi alla fatturazione di 28 giorni, di recedere dal contratto di telefonia senza alcun onere aggiuntivo.

In altri termini, contrariamente a quanto stabilito nella sentenza impugnata, TI avrebbe agito nella massima trasparenza, informando puntualmente gli utenti circa la nuova cadenza di fatturazione ed indicando loro le conseguenze economiche di tale modifica contrattuale.

3. Il motivo è infondato.

Anzitutto, quanto al lamentato difetto di motivazione in cui sarebbe incorsa l’Autorità, preme rilevare che le ragioni poste da A.G.Com. a base della rideterminazione della sanzione irrogata sono ricavabili per relationem in forza dell’espresso rinvio che la delibera n. 221/19/CONS gravata in prime cure ha operato alla precedente delibera n. 499/17/CONS (“RITENUTO, in base ai criteri seguiti per la quantificazione della sanzione irrogata con la delibera n. 499/17/CONS, di rideterminare l’importo della sanzione in euro 580.000,00”).

La delibera n. 499/17 ha, peraltro, fornito una motivazione articolata prendendo in considerazione:

- la “Gravità della violazione” (Punto A. – pag. 5) con riguardo sia all’ “entità consistente” delle violazioni che della loro “durata prolungata” osservando che “Il mancato rispetto degli obblighi previsti in materia di rinnovo e fatturazione delle offerte di telefonia fissa su base mensile o suoi multipli, ha leso il diritto della generalità degli utenti di disporre di informazioni complete e trasparenti al fine di confrontare le diverse offerte presenti sul mercato e operare scelte contrattuali consapevoli. In particolare, la Società non ha variato, entro il termine fissato dall’Autorità con la delibera n. 121/17/CONS e coincidente con il 22 giugno 2017, l’attuale cadenza di rinnovo e fatturazione delle offerte (sulla base di 28 giorni)”;

- la “Personalità dell’agente” (Punto B. – pag. 5) rilevando che “La Società è dotata di una organizzazione interna idonea a garantire una puntuale osservanza degli obblighi previsti dall’art. 3, comma 10, della delibera n. 252/16/CONS, come modificata dalla delibera n. 121/17/CONS. Nella fattispecie in esame, peraltro, la delibera n. 121/17/CONS è stata pubblicata il 24 marzo 2017 e la Società ha potuto fruire di un tempo congruo rispetto all’adeguamento delle proprie offerte”;

- le “Condizioni economiche dell’agente” (Punto C. – pag. 5) affermando che “In considerazione del fatturato netto realizzato dalla Società nell’esercizio di bilancio 2016, pari a 19 mld di euro, si ritiene congrua l’applicazione della sanzione come sopra determinata”.

In altri termini, nel provvedimento gravato in prime cure l’Autorità ha ribadito il giudizio di gravità e personalizzazione già espresso nella delibera n. 499/17 e che la aveva condotta in tale sede ad irrogare la sanzione nel massimo edittale (seppur applicando una cornice legale ratione temporis errata).

3.1 Nessuna delle censure mosse da parte appellante a tale giudizio coglie, peraltro, nel segno.

In primo luogo A.G.Com. risulta aver fatto corretta applicazione delle Linee Guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie 265/15/CONS in punto di personalità della risposta sanzionatoria. Come visto, infatti, la delibera 499/17/CONS del 21 dicembre 2017 ha fornito una motivazione analitica rispetto ai tre parametri essenziali della “Gravità della violazione” (Punto A. – pag. 5), “Personalità dell’agente” (Punto B. – pag. 5) e delle “Condizioni economiche dell’agente” (Punto C. – pag. 5).

Preme, peraltro, evidenziare che dette Linee guida, che assolvono ad una funzione essenzialmente interpretativa, contemplano una struttura a due fasi di cui, però, la seconda (id est “l’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione”) è solo eventuale. In particolare esse recitano, al punto 3 (pag. 5), che “stante la specificità intrinseca di ciascuno di tali criteri, per agevolare la sequenza logica del ragionamento di calcolo, la quantificazione della sanzione può suddividersi in due distinte fasi. La prima fase è finalizzata a calcolare l’importo «base» della sanzione, tenendo conto dei tre criteri «essenziali», vale a dire ricorrenti in ogni fattispecie (criteri della gravità della violazione, delle condizioni economiche dell’agente e della personalità dell’agente, da intendersi principalmente come inclinazione alla violazione di norme, suscettibile di essere rilevata tramite una serie di possibili indici significativi). La seconda fase è invece finalizzata a calcolare l’importo finale della sanzione, tenendo conto dell’unico criterio «accidentale» previsto dalla legge (opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione). In pratica, all’interno della prima «fase» sono inseriti i tre criteri che vanno considerati «necessariamente», per ogni fattispecie, mentre nella seconda è inserito l’unico criterio che presenta, a ben vedere, un effettivo carattere di eventualità – vale a dire l’opera svolta dall’agente per l’attenuazione o l’eliminazione delle conseguenze dell’illecito. Ciò non incide sulla «qualità» o la «sostanza» dei criteri, ma solo sul «modo» e gli «accidenti» (nonché, in via secondaria, sul «momento») in cui gli stessi sono considerati. Si tratta solo di un «costrutto» considerato utile a chiarire – a beneficio degli interessati – il ragionamento svolto, non incidendo – né potrebbe essere altrimenti – sul tessuto normativo”.

3.2 Da disattendere è anche la doglianza relativa all’asserita aspecificità delle violazioni contestate.

In proposito, è sufficiente osservare che la delibera n. 499/17/CONS, non oggetto in tale parte di annullamento e divenuta sul punto inoppugnabile, dopo aver analiticamente descritto le condotte in contestazione (pag.2) e preso atto delle deduzioni della società, ha individuato il parametro normativo di riferimento nell’art. 98, comma 16, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 (così a pag. 4 “RITENUTA, pertanto, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione della sanzione amministrativa da euro 58.000,00 ad euro 1.160.000,00 ai sensi dell’articolo 98, comma 16, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259”) che a sua volta richiamava, nella versione ratione temporis applicabile, le “disposizioni di cui agli articoli 60, 61, 70, 71, 72 e 79” del d.lgs. n. 259 del 2003.

Né v’era l’obbligo per l’Autorità, in sede di rideterminazione del quantum irrogabile, di indicare espressamente su quali tra le suddette specifiche disposizioni si fondasse l’applicazione della sanzione atteso che:

- ciò era ricavabile dalla descrizione delle condotte addebitate a TI;

- la violazione delle suddette disposizioni è posta dal testo dell’art. 98, comma 16, del d.lgs. n. 259 del 2003 qui ratione temporis applicabile (“In caso di inosservanza delle disposizioni di cui agli articoli 60, 61, 70, 71, 72 e 79 il Ministero o l'Autorità, secondo le rispettive competenze, comminano una sanzione amministrativa pecuniaria […]”), sul medesimo piano sicché la loro puntuale individuazione non presenta alcun riflesso diretto sulla determinazione dell’ammontare della pena pecuniaria irrogata;

- la determinazione della sanzione è comunque frutto di una valutazione complessiva del comportamento illecito tenuto dall’operatore economico in spregio delle regole di condotta di cui agli articoli 60, 61, 70, 71, 72 e 79 del d.lgs. n. 259 del 2003.

A ciò si aggiunga, anche al fine di disattendere l’ultimo profilo di doglianza mosso da parte appellante, che, come pure eccepito dalla difesa erariale, la fondatezza nel merito delle contestazioni mosse dall’Autorità (in particolare con riguardo alla violazione degli artt. 60, 61, 70 e 71, del d.lgs. n. 259 del 2003) non può più qui essere messa in discussione essendo su tali aspetti calato il giudicato scaturente dalla sentenza n. 5842/2019 del T.A.R. per il Lazio – sede di Roma avente ad oggetto la delibera n. 499/17 e che ha disatteso tutti i motivi proposti in tale sede da TI ad eccezione di quello relativo alla individuazione della corretta cornice edittale.

3.3 Parimenti insussistente è la lamentata violazione del par. 3.1.1. delle Linee Guida.

L’aspetto della chiarezza del quadro normativo in cui ha operato EL è stata specificatamente esaminata dalla sentenza n. 5842 del 2019 del T.A.R. per il Lazio (che, come detto, ha acquisito autorità di cosa giudicata tra le parti). In particolare, al punto 2.2. della sua parte in diritto si è osservato che “Il d.l. 148/2017 è sostenuto dalla medesima logica sottesa alla precedente delibera n. 121/2017 a tutela della trasparenza e dell’accesso pieno e diretto alle informazioni riguardanti i prezzi praticati, mirando a tutelare la libertà di scelta degli utenti, in termini di effettiva possibilità di comparare le condizioni economiche dei servizi di comunicazione elettronica offerti” pure aggiungendo che “La norma sopravvenuta, inoltre, non può avere portata abrogativa della regola previgente in quanto risulta con essa del tutto coerente, atteso che le precedenti determinazioni dell’Autorità erano, anch’esse, dirette a favorire la trasparenza e la possibilità effettiva di comparazione delle condizioni economiche di offerta dei servizi di comunicazione elettronica, così come le nuove norme di cui all’art. 19 quinquiesdecies del D.L. 148/2017 (convertito con la legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172), che sono andate ad arricchire il precetto dell’art. 1 del D.L. 7 del 2007, dedicato alla «Ricarica nei servizi di telefonia mobile, trasparenza e liberta' di recesso dai contratti con operatori telefonici, televisivi e di servizi internet». Ciò è sintomatico di una identità di «ratio» tra la nuova norma di legge e la precedente norma regolamentare AGCOM, anch’essa destinata, expressis verbis, alla tutela della trasparenza nei rapporti contrattuali tra utenti e compagnie telefoniche”.

Alla stessa maniera anche la sentenza n. 5001 del 2018 del T.A.R. per il Lazio (che pure è divenuta irrevocabile) ha rilevato che “la nuova legislazione, di introduzione dei commi 1 bis e ss. all’art.1 del D.L. n.7 del 2007 (conv. in Legge n.40 del 2007), si salda con la disciplina dettata dall’Autorità, rafforzandone le previsioni e disponendo per l’avvenire”.

Ne discende che v’è stata una sostanziale continuità regolatoria in subiecta materia e non certo condizioni di oggettiva incertezza del quadro regolamentare che giustificherebbero l’applicazione dell’esimente in parola.

Considerazione, questa, che porta, peraltro, a disattendere anche l’ulteriore profilo di doglianza con cui si sostiene che sarebbe venuta meno la base normativa in base alla quale l’Autorità aveva accertato la violazione in capo a TI ed irrogato la sanzione.

3.4 Priva di pregio è anche la censura relativa all’omessa valutazione della durata della condotta.

Infatti, anche con riguardo a tale profilo, come visto, la delibera gravata in prime cure risulta motivata per relationem rispetto alla precedente delibera 499/17/CONS del 21 dicembre 2017 (cfr. punto A. relativo alla “Gravità della violazione” laddove si osserva che “La violazione, pertanto, può ritenersi di entità consistente e di durata prolungata”). Del resto come si legge più nel dettaglio a pag. 4 della medesima delibera 499/17/CONS del 21 dicembre 2017 “In esito alle verifiche istruttorie svolte è stato possibile accertare che TI non ha in alcun modo variato la cadenza di rinnovo e fatturazione delle offerte di telefonia fissa entro il termine fissato dalla delibera n. 121/17/CONS (coincidente con la data del 22 giugno 2017)”.

Ne discende che la durata infrazione è stata individuata tra il 22 giugno 2017 e 21 dicembre 2017, un frangente di tempo (6 mesi) di sicura consistenza tanto più se si considerano le specificità del caso concreto (e cioè che siamo dinanzi ad una condotta consistente nell’omessa variazione della cadenza di rinnovo e fatturazione delle offerte di telefonia entro il termine fissato dalla stesa Autorità).

3.5 Non merita positivo apprezzamento neppure la censura con cui si denuncia l’irragionevolezza del trattamento sanzionatorio riservato a EL nel confronto con gli altri operatori.

In proposito, deve, in generale, osservarsi che, come di recente ribadito dalla giurisprudenza di questa Sezione (Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2023, n. 1658 ripresa di recente da Cons. Stato, sezione VI, 11 febbraio 2025, n. 1125), perché si possa predicare disparità di trattamento è necessaria un’assoluta identità della situazione di fatto, che valga a testimoniare l'irrazionalità delle diverse conseguenze tratte dall'Amministrazione e che deve essere valutata con particolare rigore.

Assoluta identità che certamente non sussiste nel caso di specie, non fosse altro per la posizione economica ed il ruolo dominante rivestito da TI sul mercato di riferimento, tale da amplificare gli effetti pregiudizievoli delle condotte.

A ciò si aggiunga che la “durata” dell’infrazione, cui si riferisce in particolare l’asserita disparità di trattamento, rappresenta, come più volte evidenziato, solo uno dei parametri da applicare congiuntamente, in sede di dosimetria della sanzione, attraverso un giudizio sintetico globale non parcellizzabile.

3.6 Infine, impregiudicata la possibilità per questo giudice di sostituirsi sul punto a quello di prime cure, il T.A.R. non si è limitato ad esercitare un sindacato “debole” sull’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità invocandone aprioristicamente la discrezionalità ma ha evidenziato le ragioni che conducono a ritenere congruo il quantum irrogato.

Ragioni che appaiono, invero, condivisibili.

E, infatti, ritiene il Collegio, nell’esercizio della giurisdizione di merito spettantegli ex art. 134 comma 1 lett. c) c.p.a., che la sanzione finale irrogata a TI con il provvedimento gravato in prime cure risulta proporzionata alla luce:

- della portata della infrazione e del numero elevato di utenti coinvolti, anche in ragione delle dimensioni dell’operatore in termini di fatturato ( id est un fatturato sul mercato di riferimento di oltre 19 miliardi di euro);

- dell’impatto su mercato e su chiarezza dei rapporti consumeristici atteso che come pure notato nella delibera 499/17/CONS del 21 dicembre 2017 “gli utenti si sono ritrovati, come si evince dalle numerose segnalazioni ricevute, in una oggettiva situazione di incertezza e confusione, tale da incidere sulla libertà di valutare le diverse offerte presenti sul mercato e compiere scelte contrattuali consapevoli”.

In ultimo, fermi gli assorbenti rilievi che precedono, preme evidenziare, sempre ai fini del giudizio di proporzionalità, che l’ammontare della sanzione irrogata a mezzo del provvedimento gravato in prime cure appare, in ogni caso, congruo e non eccessivo se lo si confronta con quella che è la ben più severa cornice edittale attuale (la quale sarebbe stata applicabile anche al caso di specie se l’infrazione non fosse cessata pochi mesi prima della sua entrata in vigore) figlia di una valutazione aggiornata di maggior disvalore della condotta espressa dall’ordinamento.

4. Per le ragioni sopra esposte l’appello è infondato e va respinto.

5. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza e sono, pertanto, da porre integralmente a carico di parte appellante.

5.1 Nulla per le spese nei confronti delle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna EL LI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento, a titolo di spese processuali:

- in favore dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni della somma di € 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge, se dovuti;

- in misura della metà per ciascuno, in favore di CODACONS - Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori e dell’Associazione degli utenti per i diritti telefonici - A.U.S.Tel Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, della somma complessiva di € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Nulla per le spese nei confronti delle altre parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO