Pubblicato il 25/02/2025

N. 01624/2025REG.PROV.COLL.

N. 02917/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2917 del 2024, proposto dalla Società Cooperativa a r. l. ZI La UC , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Martini, Donato Mondelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Martini in Roma, corso Trieste 109

contro

Comune di Anzio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Benedetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Lazio, Regione Lazio, non costituiti in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta-ter, n. 2159/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Anzio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati Antonio Martini e Mario Benedetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La Società Cooperativa a R.L. ZI La UC propone appello contro il Comune di Anzio per l’annullamento o la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 2159/2024, che ha respinto il suo ricorso avverso l'avviso di pagamento del 11 dicembre 2013, prot. gen 55060, notificato in pari data, con il quale si ingiungeva il pagamento della somma di € 28.487,96 a titolo di conguaglio per gli anni 2008-2013 del canone erariale dovuto per la concessione demaniale marittima n.14 dell’11 dicembre 2013, nonché della somma di € 3.202,48 a titolo di conguaglio di addizionale Regione Lazio; ed inoltre per l’annullamento della medesima concessione demaniale marittima, limitatamente alla parte in cui qualificava la superficie oggetto di concessione in mq 4.164,00 e non in mq. 1.197,00 nonché alla parte in cui determinava il canone di concessione demaniale dovuto per gli anni 2008 -2013 nella somma di € 85.298,00 e parametrava la relativa addizionale regionale sul detto importo, anziché nella somma di € 56.810,04 già corrisposta dalla cooperativa, oltre all'addizionale regionale nella somma di € 9.592,22.

Venivano altresì impugnati gli atti dell'Agenzia del Demanio con i quali erano stati adottati i criteri e parametri per la determinazione dell'importo richiesto a conguaglio con il citato avviso, nonché ogni altro atto presupposto, connesso, dipendente, consequenziale o conseguente agli atti sopra indicati.

2 - L’oggetto principale dell’impugnativa di primo grado, ora riproposta in appello, verteva sulla circostanza - direttamente connessa alla quantificazione dell’importo ingiunto - per cui mai si sarebbe verificata l’acquisizione da parte dell’Erario, ex art. 49 del Codice della Navigazione, dei manufatti che insistono sull’area demaniale in concessione - realizzati dalla concessionaria in data anteriore alla concessione n. 14/2013, in quanto rimasti nella proprietà superficiaria della medesima.

A sostegno della ricostruzione di parte ricorrente, veniva dedotta a circostanza per cui la medesima si sarebbe avvalsa del rinnovo automatico dell’originaria concessione, risalente all’anno 2002 e, quindi, non sarebbe sussistito il presupposto per l’operatività della disciplina recata dall’art. 49 del Codice della Navigazione, rappresentato dall’avvenuta cessazione del rapporto concessorio.

3 - Nel giudizio di primo grado si costituivano il Comune di Anzio e l’Agenzia del Demanio.

4 - La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta-ter, n. 2159 del 5 febbraio 2024, dichiarava infondato il ricorso, avendo escluso la natura turistico-ricreativa della concessione oggetto di causa, qualificandola come concessione ad uso abitativo e, come tale, non assoggettata alla disciplina della proroga ex lege prevista dalla l. n. 25/2010, nonché della proroga prevista dall’art. 1, comma 682, della L. n. 145/2018.

In quanto non soggetta a proroga, la concessione de qua secondo il TAR era cessata alla data della sua naturale scadenza, sicché, alla scadenza del titolo concessorio n. 51/2002 rilasciato dal Comune di Anzio era ex lege conseguita l’acquisizione allo Stato delle opere medio tempore edificate sull’area di sedime, ex art. 49 del Codice della Navigazione;

Il TAR inoltre rigettava gli ulteriori motivi di doglianza sollevati ex art. 21-octies l. n. 241/1990, tenuto conto della chiara natura vincolata dei provvedimenti gravati.

5 – La predetta sentenza veniva appellata dalla Società cooperativa ricorrente deducendo plurime censure, essenzialmente di ordine procedurale. Si costituiva il Comune di Anzio per argomentare l’inammissibilità ed infondatezza delle censure dedotte. Le parti poi argomentavano ulteriormente le rispettive difese mediante un ripetuto scambio di memorie.

6 – L’appello è sorretto dai motivi di diritto di seguito sintetizzati.

6.1 – “ Error in iudicando per violazione del giudicato amministrativo costituito dalla decisione n.7252 del 24 ottobre 2019 della V Sezione del Consiglio di Stato. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c.” .

La sentenza n.2159 del 2024 avrebbe erroneamente interpretato il significato e la portata della decisione 7252 del 24 ottobre 2019 della Quinta sezione del Consiglio di Stato, che ha dichiarato improcedibile l’appello proposto dal Comune di Anzio avverso la sentenza n.9191 dell’8 luglio 2015 del Tribunale Amministrativo del Lazio, Sezione seconda bis, che ha dichiarato nullo ex art. 21 septies della legge 241 del 1990, l’avviso pubblico del 23 dicembre del 2013 impugnato dalla cooperativa appallante e richiamato nelle premesse del presente atto, per difetto di attribuzione del Comune di Anzio in quanto sprovvisto del potere di gestire le concessioni demaniali ad uso abitativo, appartenente invece alla Regione Lazio.

Detta sentenza è stata impugnata dal Comune di Anzio, che nelle more del procedimento di primo grado, con il provvedimento del 3 aprile 2014, ha autorizzato ex art. 10 del regolamento di esecuzione al codice della navigazione, la cooperativa ad occupare le aree ed i manufatti concessi alla cooperativa con la concessione n. 14 del 2013.

Il provvedimento di autorizzazione è stato in un primo momento revocato con il provvedimento del responsabile dell’ufficio Tributi e Demanio marittimo del 12 giugno 2014, ma poi ripristinato pochi giorni dopo con il provvedimento di sospensione del provvedimento di revoca emanato ex art. 21 quater della legge 241/90 in data 18 giugno 2014.

La sospensione, tuttavia, non sarebbe stata più revocata, di tal che il provvedimento di autorizzazione provvisoria ex art.10 del reg. a c.n. avrebbe mantenuto la sua efficacia fino alla pubblicazione della sentenza 7252/14 avvenuta in data 24 ottobre 2019.

Del tutto correttamente, pertanto, il Consiglio di Stato ha applicato la proroga prevista dal comma 684 dell’art.1 della legge 145/2018 in quanto la cooperativa la UC, alla data di entrata in vigore della legge 145 del 2018 era titolare di una concessione valida ed efficace e come tale avente diritto alla proroga di 15 anni prevista dalla legge.

Premesso che le concessioni ad uso abitativo non rientrano nel campo di applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, c.d. direttiva servizi o Bolkestein, recepita dall’art 16 del d.lg.s n.59/2010, in quanto il divieto previsto nella norma eurounitaria si riferisce pacificamente alla concessioni di interesse economico (come quelle turistico ricreative), la sentenza del Consiglio di Stato avrebbe quindi avuto una efficacia di giudicato che avrebbe dovuto coprire tutti gli accertamenti in fatto presupposti alla decisione impugnata.

Viceversa, la sentenza 2159 del 2024 avrebbe stravolto il contenuto della decisione, assegnandole

un contenuto radicalmente diverso da quanto manifestamente ricavabile da quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, affermando inopinatamente che “ Con sentenza n. 9191/2015, invero, questo Tribunale (Sez. II Bis) ha escluso la natura turistico ricreativa della concessione oggetto di causa, che, difatti, è stata qualificata come concessione ad

uso abitativo e, in quanto tale, non soggetta al meccanismo della proroga ex lege prevista dalla l. n. 25/2010”.

Al contrario, il Consiglio di Stato si sarebbe limitato a dichiarare l’improcedibilità dell’appello promosso avverso la anzidetta sentenza n. 9191/2015 in ragione della sopravvenienza, nelle more della definizione del contenzioso, della proroga prevista dall’art. 1 comma 682 della l. n. 145/2018, che nel rinviare all’art. 1 del d.l. 400/1993, “ include tra le attività suscettibili di concessione, anche quelle ad uso abitativo ” (Cons. Stato Sez. V, 24 ottobre 2019, n.7252). Peraltro la stessa decisione da ultimo citata dubita dell'applicabilità della legge n. 145 del 2018 solo “ in quanto la concessione controversa risulterebbe scaduta in data 31 dicembre 2013, e dunque non vigente alla data di entrata in vigore della legge stessa” .

La sentenza appellata, pertanto, sarebbe del tutto illegittima e meriterebbe di essere annullata con il

conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.

6.2 – “ Error in iudicando per omesso rilievo della fondatezza del ricorso in relazione al seguente vizio: nullita’ degli atti impugnati. Inesistenza”.

Il Tribunale amministrativo avrebbe omesso di esaminare l’eccezione del difetto assoluto di attribuzione del Comune di Anzio relativamente all’emanazione degli atti impugnati in conformità di quanto è stato statuito dalla decisione n. 9191/2015 dell’otto luglio 2015 dalla sezione seconda bis del Tribunale amministrativo per il Lazio e n. 7252/2019 del 24 ottobre 2019 della Quinta Sezione del Consiglio di Stato.

La questione, rappresenta la parte appellante, è stata sollevata solo con le memorie redatte ex art. 73 c.p.a in quanto soltanto con il passaggio in giudicato della sentenza 9191 del 2015, avvenuto con il

deposito della sentenza n. 7254 del 24 ottobre del 2019, la relativa questione è venuta in rilievo. In ogni caso la cooperativa ricorrente aveva sollecitato l’esame della questione della nullità degli atti impugnati anche d’ufficio ex art. 31, comma 4, cpa considerata l’evidenza del vizio contestato, ma la sentenza impugnata ha omesso del tutto l’esame della questione.

6.3 – “ Error in iudicando per omesso rilievo della fondatezza del ricorso per i seguenti vizi: Eccesso di potere per carenza di istruttoria,

per travisamento dei fatti, per manifesta illogicita’. violazione del principio di proporzionalita’ ed adeguatezza dell’azione amministrativa. violazione dell’art. 97 cost.”

Si evidenzia che con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio era stata contestata una serie di vizi funzionali che minavano le legittimità degli atti impugnati., riferiti al calcolo dell’importo richiesto a titolo di conguaglio del canone di concessione demaniale tenendo conto della superficie degli immobili realizzati dalla cooperativa ricorrente (successivamente al rilascio del titolo autorizzativo) pari mq. 4.164,00 e non della superficie demaniale lineare originariamente concessa, corrispondente a mq 1.197, in contrasto con quanto accertato, in via definitiva, dalla sentenza del Consiglio di Stato del 24 ottobre 2019, n.7254, che aveva applicato alla ricorrente la proroga prevista nel comma 684 dell’art.1 della legge 145/2018 proprio sul presupposto dell’efficacia ed attualità del rapporto concessorio della Cooperativa la UC con l’Agenzia del Demanio.

La stessa decisione sarebbe altresì in contrasto con la recente decisione del Consiglio di Stato, del 2 novembre 2022, n.9550, secondo la quale “ le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione: per essi non è dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall'art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006." .

Inoltre, la regione Lazio solo con l’art.7 della legge 1/2020 ha modificato l’art.10 della legge regionale n.53 dell’11 dicembre 1998, assegnando per la prima volta ai Comuni il potere di rilascio del titolo concessorio anche per l’occupazione del demanio marittimo ad uso residenziale, che anteriormente all’intervento legislativo dell’Ente Regionale era attribuito in via esclusiva alla Regione Lazio.

Alla stregua delle pregresse considerazioni avrebbero dovuto essere accolti anche i motivi aggiunti, fondati sul dedotto difetto di attribuzione (peraltro rilevabile anche d’ufficio), dovendosi

dichiarare nullo l’avviso pubblico gravato, ai sensi dell’art. 21 septies, l. n. 241 del 1990.

6.4 – “ Error in iudicando per omesso rilievo della fondatezza del ricorso in relazione ai seguenti vizi: violazione delle norme in tema di procedimento amministrativo di cui alla legge 241/90. violazione dell’art.3 della legge 241/90 per difetto assoluto di motivazione. Eccesso di potere per carenza di parametri di riferimento”.

L’appellante deduce che la sentenza del TAR avrebbe inoltre ignorato il secondo motivo del ricorso introduttivo, che aveva evidenziato il macroscopico vizio di motivazione degli atti impugnati.

5) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto dell’art.49 cod navigazione in relazione all’art.31 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione .

L’appellante espone che l'art. 31 del regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione (navigazione marittima) approvato con DPR 15 febbraio 1952 n. 328 “ Demolizione delle

Opere ” dispone che “1 . Salvo che non sia diversamente stabilito nelle condizioni speciali che

regolano la concessione, nei casi di revoca, di decadenza o di scadenza, il concessionario, se l'amministrazione non intenda avvalersi della facoltà di acquisire le opere, ha l’obbligo di provvedere, a sua cura e spese, alla demolizione delle opere stesse e alla rimessa in pristino e riconsegna dei beni concessigli, nei termini che gli saranno notificati. 2. Ove il concessionario non adempia a tale obbligo si fa luogo all' applicazione del disposto dell'ultimo comma dell'articolo 49 del codice."

Quindi, argomenta, la norma prevede che, scaduta la concessione, la devoluzione o acquisizione gratuita dei manufatti non amovibili realizzati dal concessionario non è automatica ma consegue alla scelta da parte dell’amministrazione competente di avvalersi delle opere realizzate dal concessionario o ordinarne la demolizione a cura e spese del concessionario nel termine indicato nell’atto emanato dalla amministrazione competente. In altre parole, l’effetto acquisitivo non consegue alla scadenza della concessione ma all’esito di un procedimento amministrativo che nella prassi coinvolge tutte gli Enti interessati alla gestione della materia (Capitaneria di Porto, Provveditorato delle OO.PP., Agenzia del demanio, Ente Concedente e concessionario) e si conclude con la redazione del verbale o testimoniale che prevede l’incameramento del bene o con l’ordine di demolizione, con l’assegnazione al concessionario di un congruo tempo per adempiere.

La conseguenza è che fino all’esito del procedimento di incameramento con cui si manifesta la scelta dell’amministrazione, non si produce l’effetto devolutivo al demanio pubblico del bene, che rimane pertanto in proprietà superficiaria del concessionario, secondo una che sarebbe necessitata ai fini del rispetto degli artt. 42, quarto comma, della Costituzione e 1 del protocollo addizionale della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, come interpretato dalla sentenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo del 17 novembre 2015 – ricorso n 28976/05.

La sentenza impugnata al contrario, si afferma, sembra ignorare completamente i principi esposti e fonda il rigetto del ricorso sul presupponendo dell’avvenuto incameramento dei manufatti di proprietà della società edilizia, rivelando così, anche sotto questo altro rilevante profilo, la sua manifesta ingiustizia ed illegittimità.

6.6 – “ In subordine, sulla illegittimita’ costituzionale dell’art. 49 cod.nav. in relazione agli artt. 42, quarto comma, cost e 117, primo comma, cost. in relazione all’art.1 del protocollo addizionale n.1 della convenzione europea dei diritti umani e delle liberta’ fondamentali come intepretato dalla sentenza della corte europea dei diritti dell’uomo del 17 novembre 2015 - ricorso n. 28976/05 – Preite c. Italia”.

Viene proposta, in subordine, la eccezione di costituzionalità della norma ricavabile dall’art. 49 del codice della navigazione, in quanto il quarto comma dell’art. 42 della Costituzione prevede che “ La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale ” fissando un principio generale secondo il quale ogni

provvedimento ablativo della proprietà privata, nel caso previsto dall’art.49 del codice della navigazione la proprietà superficiaria, deve essere indennizzato.

6.7 – “ In ulteriore subordine, istanza di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE in ordine alla compatibilita’ dell’acquisizione gratuita al demanio dei manufatti appartenenti alla cooperativa ricorrente di cui all’art.49 cod. nav. con riferimento all’art.1 del Protocollo addizionale n.1 della convenzione dei diritti umani e delle liberta’ fondamentali come interpretato dalla sentenza della corte europea dei diritti dell’uomo del 17 novembre 2015 - ricorso n. 28976/05 – Preite c. Italia”.

Qualora si ritenesse che i beni della ricorrente siano stati acquisiti al Demanio dello Stato in forza della normativa di cui all’art 49 del codice della navigazione ed in ragione della ritenuta scadenza della concessione, come illegittimamente dichiarata dal primo Giudice, viene proposta la sopraindicata questione di interpretazione della normativa europea, applicabile nella fattispecie in esame e rilevante per la definizione del giudizio.

7 – L’appello non è fondato.

7.1 – In primo luogo, la decisione del TAR risulta pienamente coerente con le precedenti decisioni che hanno costellato i plurimi contenziosi attivati, anche dalla odierna appellante, sul medesimo tema, solo parzialmente riportate dalla parte appellante, a sostegno delle proprie tesi, con il primo motivo d’appello.

7. 2 – In particolare, l’eccezione, articolata nella propria memoria ex art. 73 c.p.a. depositata nel corso del giudizio di primo grado, circa il preteso difetto assoluto di competenza del Comune di Anzio relativamente agli atti impugnati (secondo motivo d’appello), indipendentemente dalla sua genericità e contraddittorietà con gli altri motivi, sovrappone la questione del riparto di competenza tra Ente Locale e Regione in materia di rinnovo delle concessioni demaniali marittime con finalità abitativa o ad uso residenziale - questione devoluta in favore della Regione Lazio dalla sentenza n. 7252 del 24 ottobre 2019 resa tra le stesse parti dal Consiglio di Stato, ed il diverso profilo della competenza ad emanare l’avviso di pagamento con cui il Comune di Anzio ha ingiunto all’odierna appellante il conguaglio del canone erariale dovuto in relazione al rilascio della relativa concessione demaniale marittima, di competenza del Comune. In ogni caso lo stesso motivo è inammissibile in quanto, essendo stato tardivamente proposto in primo grado solo con memoria ex art. 73 c.p.a., non può essere proposto ex novo in appello.

7.3 – La censura riferita al calcolo della volumetria comprensiva dei manufatti edificati dalla concessionaria in presenza della concessione demaniale n. 14/2013, contestato con il terzo motivo d’appello in relazione al una pretesa titolarità del diritto di superficie, a propria volta non tiene conto dell’avvenuto incameramento dei manufatti insistenti sull’area demaniale in concessione ai sensi dell’art. 49 Cod. Nav. posto che, come statuito dalla giurisprudenza viceversa indebitamente richiamata, la qualificazione giuridica della concessione ad uso abitativo-residenziale oggetto del presente giudizio impediva l’applicazione del meccanismo di rinnovo automatico previsto dall’art. 10 della L. n. 88/2001 (e, in seguito, dalla legge n. 145/2018), avendo la sentenza n. 9191/2015 del Tar del Lazio, Sez. seconda-Bis, escluso la natura turistico-ricreativa della medesima concessione. Del resto, anche il richiamato rilascio della concessione provvisoria avalla la tesi dell’avvenuta scadenza del precedente titolo.

7.4 – Le pregresse considerazioni valgono anche a far escludere una possibile violazione (contestata con il quinto motivo d’appello) delle richiamate norme regolamentari disciplinanti l’onere di rimozione, a cura o a spese del concessionario, delle opere non ritenute utili dall’Amministrazione concedente, in quanto le stesse lasciano in ogni caso fermo l’automatismo dell’incameramento delle opere secondo un istituto civilistico di generale applicazione.

7.5 – Per tutte le predette ragioni l’istituto dell’incameramento, in quanto riferito alla disciplina del rapporto fra concessionario e concedente instaurato da un atto negoziale, pur accedente al provvedimento di concessione, stipulato fra le parti, giammai potrebbe essere ricondotto a un provvedimento espropriativo della proprietà privata, rendendosi non conferenti, oltreché comunque non rilevanti ai fini della decisione del contenzioso in oggetto, le questioni, proposte in via gradata, di costituzionalità e di interpretazione del diritto eurounitario anche con riferimento alla mancata previsione di un indennizzo (sesto e settimo motivo).

7.6 – Infine, quanto alla dedotta carenza di motivazione (quarto motivo d’appello), occorre rilevare che, per consolidata giurisprudenza amministrativa, rispetto all’accessione in favore dello Stato che opera di diritto, il successivo atto amministrativo di ‘‘incameramento’’ ha una portata meramente ricognitiva e dichiarativa di una vicenda traslativa ormai conclusa ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1368 del 2017, Sez. IV, n. 690 del 2021). Inoltre, l’Amministrazione appellata riferisce di avere valutato la volumetria sulla base dei dati forniti dalla stessa ricorrente a mezzo del Modello D1 - Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Sistema Informativo demanio Marittimo - che costituisce lo standard obbligatorio da utilizzare per richiedere alla competente Amministrazione il rilascio di una concessione demaniale marittima. Ne discende, avuto riguardo alla specifica fattispecie, la non necessità di una motivazione particolarmente stringente, essendo sufficiente il rinvio alle due predette circostanze. La natura vincolata degli atti in esame ha anche consentito al TAR di superare, legittimamente, le ulteriori censure riferite alla violazione della legge n. 241/1990.

8 – Alla stregua delle pregresse considerazioni l’appello deve essere respinto.

9 – Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante a rifondere al Comune resistente le spese del presente grado di giudizio, liquidate in Euro 4.000,00 oltre ad oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO