Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Pellegrino SENOFONTE Presidente
Dott. Vincenzo PROTO Consigliere
Dott. Mario CICALA Consigliere
Dott. Salvatore DI PALMA Consigliere
Dott. Luigi MACIOCE Cons. Relatore
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI GENOVA in persona del Sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria 5, presso l'avv. Enrico Romanelli, che lo rappresenta e difende giusta delega in atti unitamente all'avv. Pasquale Germani di Genova.

- ricorrente -

contro
NI RR CO, elettivamente domiciliato in Roma, via Pier Luigi da LE 63 , presso l'avv. Mario Contaldi, che lo rappresenta e difende giusta delega in atti.

- controricorrente -

contro
SAN PAOLO RISCOSSIONI GENOVA s.p.a.

- intimato -

avverso la sentenza del Giudice di Pace di Genova R.G.n. 40/97 Sent. 77/97 del 20.1.97. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23.11.98 dal Relatore Cons.Luigi Macioce.
Udito l'avv.Romanelli per il ricorrente CO.
Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio Martone che ha concluso per l'accoglimento del ricorso, per quanto di ragione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Emesse dal Prefetto di Genova due ordinanze ingiunzioni (n. 462350/1) a carico di CO TI ER per infrazioni al Codice della Strada accertate il 16.3.87 ed il 25.10.87, e notificate il 12.12.90, nonché non proposta dall'ingiunto alcuna opposizione, il Concessionario per la riscossione per la provincia di Genova s.p.a. San Paolo Riscossioni Genova emetteva cartella esattoriale per gli importi delle sanzioni ed accessori - pari a lire 198.640 - e provvedeva a notificarla al debitore il 31.10.96. Il TI ER, con citazione dell'11.12.96, proponeva opposizione innanzi al Giudice di Pace di Genova deducendo la compiuta prescrizione quinquennale del credito. Il CO di Genova si costituiva eccependo l'incompetenza del GdP e la propria carenza di legittimazione (legittimato essendo il Prefetto emittente l'o.i.). Si costituiva altresì il San Paolo Riscossioni s.p.a.. L'adì to GdP con sentenza 20.1.97 dichiarava estinto per prescrizione il credito portato dalla opposta cartella esattoriale nonché accertava il difetto di legittimazione del Concessionario per la riscossione.
Nella motivazione della pronunzia il Giudice affermava che:
A) Sussisteva la giurisdizione dell'AGO dato che non poteva ritenersi che il rinvio fatto dall'art. 27 della legge 689/81 alle norme previste per l'esazione delle ii.dd.operasse con riguardo all'art. 54 DPR 502/73 (escludente l'ammissibilità delle opposizioni all'esecuzione): non trattandosi infatti dell'esecuzione per il recupero di un tributo ma di una mera entrata patrimoniale, non si sarebbe giustificata l'esclusione delle opposizioni ex artt. 615-618 c.p.c. B) Sussisteva la competenza sull'opposizione all'esecuzione in capo al GdP, posto che, non vertendosi in ipotesi di competenza funzionale del Pretore a conoscere delle opposizioni a sanzioni amministrative, essa andava ripartita tra Pretore e GdP in ragione del valore.
C) Il CO era il solo legittimato passivo alla opposizione, posto che a suo beneficio, ed a sua richiesta, erano stati predisposti i ruoli esattoriali e che, da un canto, il Prefetto aveva solo predisposto i ruoli e, dall'altro canto,il servizio riscossioni aveva solo curato l'esecuzione del titolo.
Per la cassazione di tale sentenza, notificata il 17.2.97, ha proposto ricorso il CO di Genova con atto notificato il 15.4.97 al TI ER ed al San Paolo Riscossioni, fondato su sei motivi.
Si è ritualmente costituito il solo intimato TI ER, con controricorso notificato il 20.5.97 al CO ed il 26.5.97 al Servizio Riscossioni.
Entrambe le parti hanno depositato memorie finali.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Esaminando il ricorso del CO si osserva che:
Con il primo motivo si denunzia vizio di motivazione per avere il GdP ritenuto provata la prescrizione sol perché non contestato il suo decorso.
Con il secondo mezzo si censura la violazione degli artt. 112 c.p.c., 130 DPR 43/88 e del R.D. 639/1910 per avere quel Giudice
statuito sulla giurisdizione in difetto di alcuna eccezione formulata al proposito dai convenuti.
Con il terzo motivo si denunzia la violazione degli artt. 7 e 615 c.p.c. per avere il GdP qualificato la domanda come rivolta ad accertamento negativo là dove si trattava di opposizione alla esecuzione esattoriale emessa per il recupero di sanzione amministrativa. Con il quarto motivo, poi, si espone la violazione degli artt. 7 e 22 L. 689/81 per avere il GdP affermato la propria competenza "ratione valoris" là dove, secondo l'orientamento del S.C., è competente il Pretore dell'opposizione a sanzione amministrativa a conoscere delle opposizioni all'iscrizione a ruolo esattoriale con le quali si contesti la attuale debenza della sanzione stessa (neanche residuando, dopo il D.L. 238/95 e l'abrogazione dell'art. 7 n. 3 c.p.c. alcuna competenza al Giudice di Pace).
Con il quinto motivo, ancora, si denunzia la violazione dell'art. 97 c.p.c. per avere il GdP indebitamente applicato la regola dell'equità. Con il sesto motivo, infine, si censura la decisione di ritenere legittimato passivo il CO, quale mero destinatario dei proventi della riscossione, là dove si sarebbe dovuta evidenziare la posizione del Prefetto di Genova che ebbe a consegnare al concessionario i ruoli.
A) Deve essere esaminata per prima la censura contenuta nel quarto motivo del ricorso, ivi essendo stata dedotta la incompetenza del Giudice e, quindi, un vizio la cui cognizione precede quella afferente i profili di extrapetizione (2 motivo), gli errori della decisione (1 , 3 , 5 ) e della costituzione del rapporto processuale (6 motivo). Tale censura deve essere accolta - con la conseguente declaratoria di competenza del Pretore di Genova - ma non già per le ragioni esposte dal ricorrente CO (la forza attrattiva della competenza del Giudice dell'opposizione a sanzione amministrativa) bensì, e come ben può fare questa Corte nella cognizione ai sensi dell'art. 360 n. 2 c.p.c. (cognizione correttamente invocata, non essendo la pronunzia impugnata gravabile con regolamento necessario), per la diversa ragione della spettanza al solo Pretore della competenza sulla proposta opposizione alla cartella esattoriale.
B) Il Giudice di Pace di Genova, qualificata l'azione intrapresa dal TI ER quale "opposizione all'esecuzione" , ha ritenuto la propria competenza "ratione valoris" negando fondamento all'assunto dell'opposto CO per il quale la cognizione della opposizione alla cartella esattoriale sarebbe spettata necessariamente al Pretore della opposizione alla sanzione amministrativa dalla cui (incontestata) irrevocabilità quella esecuzione era derivata.
Il CO, infatti, anche nel motivo in esame richiama a sostegno della propria tesi - quella sulla competenza funzionale ed esclusiva del Pretore della "depenalizzazione" a conoscere dell'opposizione alla esecuzione esattoriale - la giurisprudenza di questa Corte, ritenendo - altresì - irrevocabilmente esclusa dagli interventi operati dai DD.LL. 238/95-347/95-492/95 conv. in L. 534/95 sull'art.7 3 comma c.p.c. la concorrente competenza del Giudice di Pace.
Orbene, se è esatto che per tutte le controversie proposte dopo il 21.6.95 non è più ipotizzabile una competenza del GdP "concorrente" con quella del Pretore della depenalizzazione e ripartita "ratione valoris" secondo il 3 comma dell'art. 7 novellato dall'art. 17 della L. 374/91 (cfr. "ex multis" Cass. 12841/97- 3256/97- 1748/97-
986/97), è però errato che nell'ipotesi sottoposta venga comunque in rilievo la residua competenza esclusiva di cui all'art. 22 delle legge 689/81. C) Questa Corte, è ben noto, ha posto (S.U. 190/92) e ripetutamente affermato (Cass. 12107/95- 7830/96- 8380/97) il principio per il quale l'opposizione prevista dagli artt. 22 e 23 della legge 689/81 può essere diretta anche contro la cartella esattoriale emessa per la riscossione di una sanzione amministrativa allorquando il destinatario della cartella abbia interesse a dedurre l'assenza del provvedimento sanzionatorio o la sussistenza di vizi della sua notificazione. In tali casi, infatti, l'ordinario "momento di garanzia" assegnato all'ingiunto - e costituito dalla opposizione ai sensi della legge 689/81 - deve essere "..recuperato al livello della cartella esattoriale, allo stesso modo in cui nel campo tributario , quando non viene notificato il titolo della pretesa (avviso di accertamento, avviso di liquidazione, atto di irrogazione di sanzione pecuniaria) il contribuente può ricorrere contro il successivo atto di esazione non solo per vizi propri di quest'ultimo ma anche per contestare il debito d'imposta " (cass. 12107/95 cit.). Ma è di totale evidenza il fatto che, contrariamente alla opinione del ricorrente, tale condivisibile principio non sia affatto invocabile là dove - come nella specie - nessun recupero del "momento di garanzia" di natura oppositoria sia ipotizzabile perché la sanzione venne ritualmente adottata e, ritualmente notificata, non venne affatto opposta, sì che sarebbe del tutto incongruo voler assegnare al Pretore della cognizione oppositoria a s.a. una azione che, come ammette il ricorrente CO, non denunzia in alcun modo errori o vizi del provvedimento e della sua notificazione ma solo ed esclusivamente la sopravvenuta estinzione, per prescrizione ai sensi dell'art. 28 della lege 689/81, del titolo esecutivo costituito dalla iscrizione a ruolo, ex art. 27 L.cit, del provvedimento stesso.
D) Se, dunque, i termini della questione sottoposta sono necessariamente ricavabili dal testè indicato quadro, e se è indubbio che la prescrizione quinquennale del diritto alla (non opposta) sanzione amministrativa possa e debba essere fatta valere quale causa di sopravvenuta estinzione del titolo esecutivo, resta da chiedersi se sia adottabile, ed innanzi a qual giudice, l'opposizione alla esecuzione ex art. 615 c.p.c. E la risposta, positiva per quel che riguarda il primo quesito, deve essere difforme da quella data dal Giudice di Pace in ordine al quesito afferente l'individuazione del giudice competente. L'art. 27 della legge 24.11.81 n. 689 statuisce che la riscossione delle somme dovute in base alla ordinanza ingiunzione debba avvenire in base alle norme previste per l'esazione coattiva delle ii.dd., il che è quanto dire, con riguardo alla normativa vigente all'epoca che occupa, in base al D.P.R. 29.9.73 n. 602 la cui applicazione è stata protratta dall'art. 63 4 comma D.P.R. 28.1.88 n. 43. È poi noto che ai sensi dei comma 2 e 3 dell'art. 54 del D.P.R. 602/73 ogni contestazione del debitore afferente la esistenza del titolo e la regolarità degli atti per la riscossione del tributo dovesse farsi valere con ricorso all'Intendente di Finanza, con esclusione della possibilità di proporre opposizione ex art. 615 c.p.c. (art. 54 2 comma) e con la possibilità di adì re il G.O. solo "ex post" ed a fini indennitari (Cass. 3574/98- 2040/94- S.U. 5255/93- 2755/93). Ma è altrettanto noto che con recente quanto fermo indirizzo la Corte delle leggi ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di varie norme di ordinamenti speciali rinvianti, per la riscossione di contributi e crediti non tributari, al procedimento esecutivo di cui al D.P.R. 602/73, in particolare con riguardo alla possibilità che a siffatte riscossioni non tributarie si applicasse il divieto delle opposizioni ordinarie (e dei correlati poteri cautelari) di cui al ridetto art. 54 2 comma. Nella più recente delle pronunzie della Corte (C.C. 26/98 sull'art. 21 2 R.D. 215/33) si legge, infatti, essere ormai principio consolidato "..quello secondo il quale è discriminatoria ed arbitraria sotto il profilo della violazione dei mezzi di difesa giurisdizionale, la disciplina mediante rinvio alle norme, che regolano la procedura di riscossione delle imposte dirette, disposta nei confronti di entrate di natura non tributaria" (cfr. anche C.C. sentt. 372/97- 239/97- 318/95). E siffatto principio, come è stato esattamente notato, è stato dalla Corte Costituzionale statuito e riaffermato attraverso interventi non già sulla norma oggetto del rinvio (l'art. 54, che determina la censurata esclusione della competenza del G.O.:cfr. infatti Corte Cost. ord. 359/97 che ha ritenuto inammissibile la questione sollevata su tale disposizione in via diretta) bensì sulle svariate norme afferenti la riscossione di crediti non tributari che tale rinvio indebito operano, ed attraverso l'adozione di pronunzie "additive" (interpretative di accoglimento). Se dunque tale è il quadro di riferimento, da esso ritiene il Collegio non debbasi prescindere nella lettura della norma di rinvio autorizzante la contestata esecuzione esattoriale: l'art. 27 della legge 689/81. E) Tale disposizione della legge di depenalizzazione, invero, là dove statuisce che l'Autorità emittente l'ingiunzione proceda alla riscossione "in base" alle norme previste per l'esazione delle ii.dd., quindi trasmettendo il ruolo all'intendente di finanza competente (che lo darà in carico all'esattore), e là dove ipotizza procedure di recupero diverse (per le sanzioni di competenza regionale o per le sanzioni adottate dal Giudice penale), mostra di aver inteso delimitare il rinvio alla normativa sulla esecuzione esattoriale nei confini delle modalità della riscossione ed in specie senza alcun richiamo alle previsioni di cui all'art. 54 sulla inammissibilità delle opposizioni ex art. 615-617 c.p.c. e del correlato potere di sospensione. Ed a ritenere in tal guisa limitato il rinvio "de quo" induce, come dianzi detto, l'esigenza di dare della norma posta dall'art. 27 in discorso una lettura costituzionalmente corretta.
F) Da tale premessa, che vede ordinariamente azionabili innanzi al G.O. le opposizioni di cui agli artt. 615 e 617 c.p.c. e, quindi, per quel che rileva, anche l'opposizione anteriore all'inizio della esecuzione (art. 615 1 comma c.p.c.) proposta avverso una iscrizione notificata dall'esattore per il pagamento della somma ingiunta, degli interessi e delle spese, occorre poi muovere per individuare il giudice competente a conoscere di quella opposizione che, come nella specie, deduca l'estinzione per prescrizione della sanzione posta in esecuzione esattoriale.
Orbene, ritiene il Collegio che tale opposizione debba essere proposta - in deroga alla ordinaria ripartizione della competenza "ratione valoris" di cui agli artt. 17 1 e 615 1 c.p.c. - necessariamente innanzi al Pretore. Siffatta competenza funzionale non è - giova premettere - rinvenibile nella previsione generale dell'art. 45 4 comma D.P.R. 602/73 (disposizione formulata in deroga al disposto dell'art. 9 c.p.c. sulla competenza del Tribunale;
cfr. S.U. 7289/93), posto che essa porta ad individuare nel Pretore solo il Giudice dell'esecuzione, e, conseguentemente , solo il giudice competente per le opposizioni di cui all'art. 615 2 comma e 617 2 comma c.p.c. (e non già per quella di cui al ridetto art. 615 1 c.p.c.) attualmente esperibili avverso esecuzioni esattoriali di crediti non tributari.
Di contro, va considerato che l'estinzione del titolo per prescrizione -addotta a fondamento dell'opposizione a precetto- trae origine da una norma (l'art. 28 della L. 689/81) la cui specifica collocazione nell'ambito delle legge di depenalizzazione fa ritenere, in coerenza con le attuali linee di tendenza dell'ordinamento positivo delle quali è significativo riscontro nell'art. 618 bis 1 comma c.p.c., che competente a conoscere di siffatta opposizione debba essere esclusivamente quel giudice competente per materia a conoscere dell'esercizio del potere sanzionatorio la cui estinzione si adduce al fine di paralizzarne la attuazione "in executivis".
La prescrizione posta dall'art. 28 in questione (già prevista dall'art. 12 della L. 317/67 richiamato dall'art. 9 della L. 707/75) è invero una specifica causa di estinzione dell'illecito amministrativo, rilevabile d'ufficio (cass. 12036/91 e 4119/91), e riferibile tanto al potere di applicare la sanzione quanto al diritto dell'Autorità irrogante di riscuoterne l'importo (cass. 6967/97). Il suo corso - poi - può essere interrotto da ogni atto diretto alla riscossione della pena pecuniaria che sia rapportabile all'esercizio della pretesa sanzionatoria (cass. 617/98). Non par dubbio, quindi, che la cognizione di tale specifica ragione di estinzione (proposta sull'assunto della sopravvenuta inesistenza del diritto di procedere "in executivis") spetti soltanto al Giudice che il legislatore ha ritenuto idoneo a conoscere di quella sanzione (e che di quella sanzione ebbe a conoscere o avrebbe potuto conoscere), e cioè il Pretore indicato dalla legge 689/81 e che, dopo la brevissima parentesi di competenza concorrente del Giudice di Pace ex art. 7 3 c.p.c. (della quale si è fatto cenno al capo B che precede), resta investito di competenza per materia in tema di opposizioni a sanzioni amministrative.
G) Va pertanto - e conclusivamente - accolto il quarto mezzo e vanno dichiarati assorbiti gli altri;
devesi quindi, cassata la sentenza del Giudice di Pace, dichiarare la competenza del Pretore di Genova a conoscere della opposizione proposta, compensandosi quindi tra le parti, in considerazione della novità della questione sottoposta, le spese del processo di legittimità.

P.Q.M.

la Corte di Cassazione:
accoglie il quarto motivo del ricorso, assorbiti gli altri. Cassa l'impugnata sentenza e dichiara la competenza del Pretore di Genova;

compensa le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 23.11.98.
Depositata in Cancelleria il 6/3/1999.