CASS
Ordinanza 12 gennaio 2023
Ordinanza 12 gennaio 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 12/01/2023, n. 609 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 609 |
| Data del deposito : | 12 gennaio 2023 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 7357-2022 proposto da: ZI MA EP, EL IG, elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZA DEL POPOLO 3, presso lo STUDIO LEGALE SANASI D'RP - LE AVVOCATI, rappresentati e difesi dagli avvocati RO NO ed IN US;
- ricorrenti -
contro Civile Ord. Sez. U Num. 609 Anno 2023 Presidente: SPIRITO ANGELO Relatore: MARULLI MARCO Data pubblicazione: 12/01/2023 Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -2- PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
- controricorrente -
nonchè contro PROCURA GENERALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DI APPELLO DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE SICILIANA;
- intimata - avverso la sentenza n. 129/2021 della CORTE DEI CONTI - SEZIONE GIURISDIZIONALE D'APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 29/07/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/12/2022 dal Consigliere Dott. MARCO MARULLI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.ssa RITA SANLORENZO, il quale chiede che le Sezioni unite vogliano disporre la trattazione del procedimento in pubblica udienza, stante il rilievo nomofilattico delle questioni che ne costituiscono oggetto. FATTI DI CAUSA 1.1. A seguito delle indagini esperite dalla Guardia di Finanza di Nicosia, nel quadro delle attività dispiegate a contrasto delle frodi comunitarie nel settore agricolo, IA SE ZI e IG RE venivano tratti a giudizio avanti alla Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte dei Conti al fine di rispondere del danno erariale imputato ai medesimi per aver illecitamente fruito nel periodo compreso tra il 2005 ed il 2013 di ingenti contribuzione erogate dall'AGEA nell'ambito di attuazione dei programmi comunitari a sostegno del settore agricolo. Più in dettaglio – e per quanto qui rileva – era, tra l'altro, emerso dalle riferite indagine che la ZI si era dichiarata in possesso o Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -3- affittuaria di alcuni appezzamenti di terreno sulla base di contratti asseritamente sottoscritti dai proprietari, che o erano deceduti prima di sottoscriverli o che, debitamente interpellati, avevano disconosciuto la propria sottoscrizione pur non negando che la ZI avesse avuto la disponibilità dei terreni relativi. 1.2. La Sezione territoriale con sentenza 613/2019 assolveva la ZI ed il RE dagli addebiti loro ascritti sull'assunto che, all'esito di un'analitica ricognizione condotta terreno per terreno, era risultato che, malgrado in taluni casi la sottoscrizione sui titoli allegati dalla ZI fosse stata disconosciuta da chi ne figurava come sottoscrittore, costei aveva comunque avuto la disponibilità dei fondi ammessi a contribuzione. Di contrario avviso si è invece dichiarato con la sentenza 129/A/2019, per cui è oggi ricorso, il giudice d'appello, inizialmente rigettano l'istanza di sospensione del giudizio avanti a sé in relazione al pendente giudizio penale riguardante i medesimi fatti stante «la reciproca autonomia tra giudizio penale è quello di responsabilità amministrativa per danno erariale» e non costando, d'altro canto, quali sarebbero state «le problematiche essenziali, oggetto di disamina nel processo penale, che, una volta definite con efficacia di giudicato, verrebbero ad assumere rilievo determinante e vincolante per la decisioni del giudizio di responsabilità amministrativa»; quindi, affermando che la tesi della sostanziale irrilevanza del fatto che la ZI avesse fruito delle contribuzioni contestate in forza di documentazione falsa a cui era pervenuto il giudice di primo grado, assolvendo lei ed il RE dai relativi addebiti, non poteva essere assolutamente condivisa, non solo perché, nel concorso di altri elementi di giudizio parimenti significativi, non era dimostrato che la ZI avesse «la disponibilità giuridica di fondi rustici, in relazione ai quali intende richiedere l'erogazione dei contributi agricoli», ma Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -4- perché non era, comprensibile la ragione per la quale «il soggetto che ritenga di aver effettivamente la giuridica disponibilità di fondi rustici, in relazione ai quali intenda richiedere l'erogazione di contributi agricoli, predisponga ed utilizzi contratti recanti firme false di coloro che gli avrebbero affittato i terreni od altra documentazione artefatta, salvo poi, una volta scoperte le illiceità da lui compiute, addurre altre circostanze per tentare di dimostrare, in qualche modo, la disponibilità di quei fondi» 1.3. La cassazione di detta sentenza per eccesso di potere giurisdizionale è ora congiuntamente impetrata da entrambi i soccombenti con un ricorso affidato a due motivi. Al gravame resiste con controricorso il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti. E' intervenuto nel giudizio il Procuratore Generale presso questa Corte che, in relazione alla rilevanza monofilattica della questione sollevata con il primo motivo di ricorso, ha chiesto che la trattazione della controversia sia rimessa all'udienza pubblica. RAGIONI DELLA DECISIONE 2. Con il primo motivo di ricorso si lamenta la violazione degli artt. 105 e 106 del codice di giustizia contabile in relazione all'art. 362 cod. proc. civ. Sostengono i ricorrenti con una prima contestazione, censurando il capo dell'impugnata decisione che avrebbe preso atto del disconoscimento operato dai pretesi sottoscrittori delle firme da loro apposte sui documenti prodotti a comprova dell'effettiva disponibilità in capo alla ZI dei terreni ammessi a contributo, che poiché il giudice d'appello aveva basato la propria pronuncia sull'accertamento della falsità delle sottoscrizioni in questione, sarebbe incorso per questo nel denunciato eccesso di giurisdizione, giacché il relativo accertamento a mente dell'art. 105 cod. giust. cont. ricade nella giurisdizione del giudice ordinario e sarebbe Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -5- dunque spettato a questo di procedervi. Peraltro, deducono ancora i ricorrenti, svolgendo una seconda contestazione circa il capo della decisione che aveva ricusato l'istanza di sospensione per la dedotta pregiudizialità del giudizio penale, competeva al giudice penale procedere in via definitiva all'accertamento del fatto pregiudiziale costituito dalla ravvisata falsità dei documenti in parola. 3. La prima contestazione non ha pregio per tre ordini di rilievi, che vanificano anche l'istanza del Procuratore Generale presso questa Corte per una trattazione in pubblica udienza della questione che vi è sollevata. E' ben vero che, come dedotto, l'art. 105 cod. giust. cont., rimetta la decisione in ordine alla falsità di un documento prodotto nel giudizio di responsabilità amministrativa per danno erariale alla giurisdizione del giudice ordinario cui essa appartiene in via generale a mente dell'art. 9, comma 2, cod. proc. civ., disponendo, al comma 1, che "chi deduce in giudizio la falsità di un documento deve provare che sia stata già proposta la querela di falso o domandare la prefissione di un termine entro cui possa proporla innanzi al tribunale ordinario competente". Né si può effettivamente dubitare che, stante la riserva di giurisdizione così sancita in favore del giudice ordinario, ove il giudice contabile accerti ex se la falsità di un documento prodotto in giudizio e ritenuto rilevante ai fini della decisione, egli eserciti la propria potestas iudicandi al di fuori della giurisdizione riconosciutagli dal legislatore, si ché la decisione dal medesimo pronunciata si rende per questo impugnabile avanti a questa Corte a mente dell'art. 362 cod. proc. civ., essendo stata assunta in violazione dei limiti esterni imposti alla giurisdizione del giudice speciale. 4. Che però la norma in parola sia correttamente evocata nel caso che ne occupa il Collegio, come detto, ne dubita. Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -6- 5. Il richiamo ad essa non è intanto operato in maniere appropriata. La decisione impugnata non contiene, infatti, alcuna pronuncia in ordine alla "falsità" dei documenti da essa considerati, perché non ha adottato al riguardo alcuna determinazione, né avrebbe avuto ragione di adottarla dal momento che nel corso del giudizio non era stata sollevata nessuna questione di falso in ragione del che si possa ora credere che, valorizzando nel percorso decisionale il momento del disconoscimento operato da taluni sottoscrittori delle firme da loro apposte sui documenti prodotti dalla ZI, il giudice contabile abbia sconfinato dalla propria giurisdizione invadendo la giurisdizione del giudice ordinario. Piuttosto, il rilievo aiuta a vedere, con più fedele adesione al decisum enunciato nell'occasione, che la sentenza, pur se abbia talora esplicitamente fatto cenno alla falsità dei documenti, abbia inteso utilizzare la locuzione non tanto per alludere all'incidente dell'art. 105 cod. giust. cont., ma, più propriamente, volendo enfatizzare l'effetto corroborante che l'intervenuto disconoscimento da parte di alcuni dei sottoscrittori delle firme apposte sui documenti in disamina si mostrava in grado di procurare al complessivo equilibrio della decisione. il che mette in chiaro che l'argomento della "falsità" non è fine a sé stesso, sicché sulla sua enunciazione da parte del giudice contabile si possa innestare il vizio denunciato, ma si inserisce in un tessuto motivazionale di più ampio respiro, ove si affianca ad argomenti di analogo significato perché tutti rappresentativi, nel giudizio del decidente, della natura illecita dell'attività imputata ai ZI-RE. 6. Il richiamo non ha poi valenza decisiva. Quand'anche mai si dovesse ritenere che la sentenza gravata abbia violato la norma ricordata per aver essa incidentalmente proceduto ad accertare la "falsità" emersa nel corso delle indagini di polizia giudiziaria, esponendosi, quindi, alla contestazione di che trattasi, non si Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -7- potrebbe non tener conto – per gli effetti normalmente caducatori che ciò comporta in ordine alla sussistenza di un apprezzabile interesse impugnatorio – che l'argomento in parola non intercetta esattamente la ratio decidendi che conferisce solidità alla sentenza impugnata. E' vero che essa ha debitato la giusta considerazione alla circostanza che taluni sottoscrittori dei documenti esibiti in causa, a riprova della favorevole condizione della ZI per fruire dei contributi comunitari, interpellati in sede di indagine avessero negato di esserne i sottoscrittori disconoscendo la firma presente sui medesimi, ma l'argomento non è il solo sul quale il giudice contabile ha messo l'accento per pronunciare la condanna dei ZI-RE. In questa impostazione altri indicatori ritenuti significativi dal decidente si riconnettano alle perplessità ingenerate dai pretesi acquisti a non domino o dalla contraddittorietà di rendersi, la ZI, prima promissaria nella vendita di un fondo e poi affittuaria del medesimo;
all'esplicita smentita a cura del loro legittimo proprietario che il fondo le fosse stato affittato;
all'inattendibilità della deposizione di altri interessati, prima disconoscenti della sottoscrizione del relativo contratto e quindi riconoscenti che il fondo era comunque in uso alla ZI;
all'implausibilità di alcune delle accampate usucapioni ed altro ancora. Sicché l'argomento in parola, di fronte a questo reticolo di rilievi, finisce per figurare, non già come l'unico su cui la decisione si fonda, ma come parte di un più ampio ordito motivazionale, in cui, nel concorso con altri argomenti, dal decidente giudicati parimenti rappresentativi della responsabilità ascritta ai ZI-RE, esso contribuisce a dar vita e a sorreggere un ragionamento decisorio a più voci, che non vedrebbe perciò compromesso il proprio equilibrio se, nella persistenza delle restanti, una di esse venisse meno. Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -8- 7. Un terzo rilievo che porta a sconfessare la tesi dei ricorrenti sottolinea anche l'inconferenza del richiamo operato all'art. 105 cod. giust. cont. rispetto alla specie in discorso. Ha a tale riguardo osservato il Pubblico Ministero contabile che, sussistendo la riserva di giurisdizione in favore del giudice ordinario in base alla norma richiamata solo se del documento prodotto in giudizio sia eccepita la falsità e si renda necessario pronunciare su di essa previa presentazione della querela di falso, la querela di falso postula che il documento che ne è l'oggetto sia assistito da fede privilegiata, di guisa che, se il documento non consiste in un atto pubblico ovvero in una scrittura privata che si abbia per legalmente riconosciuta, la querela non ha ragione di essere prospettata come accadimento ineludibile del giudizio, in cui lungi dal trovarsi in presenza di un documento assistito da fede privilegiata, il documento prodotto in giudizio sia semplicemente disconosciuto. Il rilievo è pienamente condivisibile e coglie certamente un aspetto che rende del tutto incongrua la contestazione ricorrente. Se i documenti non si hanno per legalmente riconosciuti, l'incidente dell'art. 105 cod. giust. cont. non si apre perché quei documenti non esplicano alcuna efficacia probatoria e, dunque, se il giudice contabile si pronuncia in tal senso, egli non si sostituisce al giudice ordinario e la sua decisione non si espone per questo ad essere impugnata avanti a questa Corte per eccesso di giurisdizione. Ma il rilievo, sullo sfondo di quanto si è fin qui argomentato, si veste di un ben più nitido significato nella direzione di rendere del tutto inconferente rispetto alla specie in discorso il richiamo alla pretesa violazione dell'art. 105 cod. giust. cont. E' infatti chiaro che l'incidente di falso disciplinato dalla norma si rende attivabile quando dell'efficacia probatoria di un documento assistito da fede privilegiata si discuta nel contraddittorio delle parti e, più esattamente, quando Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -9- una parte intende valersi di esso in danno dell'altra. Questo non è tuttavia ciò che è accaduto nel giudizio in scrutinio: in disparte, per vero, dalle riserve accampate dal Pubblico Ministero contabile, la decisione impugnata si è infatti limitata a prendere atto dell'intervenuto disconoscimento di quei documenti da parte di chi ne figurava quale sottoscrittore e, seguendo questa impostazione, ha valorizzato il dato della "falsità" nel concorso degli altri elementi probatori attestanti la sicura responsabilità dei ZI-RE in ordine a quanto loro addebitato. In buona sostanza, il quadro di giudizio messo a fuoco della decisione si colloca al di fuori dell'incidente di falso regolato dall'art. 105 cod. giust. civ. e la "falsità" di cui la sentenza discorre è parte, come si è detto, di un più esteso apprezzamento istruttorio che si sottrae in quanto tale al vizio che ne renderebbe possibile la denuncia avanti a questa Corte per eccesso di potere giurisdizionale. 8. La seconda contestazione e, con essa, anche il secondo motivo di ricorso a mezzo del quale si contesta il capo della decisione impugnata per aver ritenuto necessario che la ZI dimostrasse di avere «la disponibilità giuridica» dei fondi ammessi a contribuzione, denunciandosi perciò che, pronunciandone la condanna, il giudice contabile avrebbe violato la disciplina unionale della materia che richiede ai fini della fruizione delle misure di aiuto la mera disponibilità dei terreni per cui si richiedono, sono entrambi inammissibili poiché esulano dal perimetro entro il quale è esercitabile il controllo di giurisdizione affidato a questa Corte. E' invero principio saldamente invalso nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, seguita a Corte Cost. 6/2018 (in motivazione, ex multis, Cass., Sez. U, 9/11/2022, n. 33075; Cass., Sez. U, 7/12/2021, n. 38978; Cass., Sez. U, 14/01/2020, n. 413) e rafforzatasi ulteriormente (Cass., Sez. U, 15/11/2022, n. 33641; Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -10- Cass., Sez. U, 9/11/2022, n. 33100; Cass., Sez. U, 10/10/2022, n. 29502) dopo Corte Giust., 21.12.2021, C-497/20, TA Italia - che ha ritenuto, come è noto, non contrastante con il diritto dell’Unione una disposizione di diritto interno di uno Stato membro che, secondo l’interpretazione fornita dalla giurisprudenza nazionale, precluda la possibilità di contestare, nell’ambito di un ricorso dinanzi all’organo giurisdizionale supremo di detto Stato membro, la conformità al diritto dell’Unione di una sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa – che il controllo esercitabile dalla Corte di Cassazione dei giudici speciale ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost. è circoscritto alle sole questioni inerenti alla giurisdizione, cioè al controllo dell'osservanza delle norme di diritto che disciplinano i limiti esterni della giurisdizione stessa, ovvero all'esistenza di vizi che attengono all'essenza stessa della funzione giurisdizionale, senza estendersi al modo del suo esercizio, con la conseguenza che con il ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo o del giudice contabile non possono essere dedotti altri eventuali errori, in iudicando o in procedendo (così in motivazione Cass., Sez. U, 5/07/2021, n. 18976; Cass., Sez. U, 15/09/2020, n. 19168; Cass., Sez. U, 10/05/2019, n. 12586). Ne discende, in particolare – diversamente assumendo il controllo di giurisdizione una latitudine non dissimile da quella che ha sui provvedimenti del giudice ordinario (Cass., Sez. U, 14/11/2018, n. 29285) – che il controllo del limite esterno della giurisdizione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori "in iudicando" o "in procedendo", senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il "proprium" distintivo dell'attività giurisdizionale (Cass., Sez. U, 9/11/2022, n. 33074; Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -11- Cass., Sez. U, 16/12/2021, n. 40479; Cass., Sez. U, 4/12/2020, n. 27770). 9. Va da sé, allora, che parametrando le contestazioni in discorso alla luce del riferito quadro giurisprudenziale, esse si svuotano di ogni consistenza apprezzabile in questa sede poiché si sostanziano, a tutto concedere, nella denuncia di un di un vizio in iudicando o di un errore interpretativo in cui il giudice contabile sarebbe caduto nel regolare la vicenda al suo esame in applicazione della disciplina unionale di settore. Ciò che si denuncia non configura perciò un eccesso di giurisdizione perché ritenere che nella specie non sussistesse tra giudizio penale e giudizio contabile un rapporto di pregiudizialità logica-giuridica in forza del quale quest'ultimo avrebbe dovuto essere sospeso ai sensi dell'art. 295 cod. proc. civ. ovvero che ai fini della legittima fruizione delle misure d'aiuto fosse necessario dimostrare la disponibilità giuridica dei fondi interessati costituiscono espressione dell'autonomia decisionale attribuita al plesso di riferimento, sicché nella loro declinazione si estrinseca esattamente il proprium di quella giurisdizione. Del tutto conseguente è costatare perciò che la loro pretesa erroneità, ove mai sussistente, si è consumata internamente a quella giurisdizione, il che ne preclude l'emenda da parte di questa Corte non essendo stati violati i limiti esterni di questa. 10. Né vi è ragione di rimeditare queste conclusioni in considerazione di quanto da ultimo dedotto dai ricorrenti circa l'opportunità di valutare se il limite di sindacabilità che si impone alla Corte di Cassazione nel giudizi di impugnazione delle decisione dei giudici speciali per motivi di giurisdizione si allinei al diritto unionale e, segnatamente, agli artt. 4, paragrafo 3 e 19, paragrafo 1, TUE, letti in correlazione all'art. 47 della Carta di Nizza, laddove ciò si risolva nel precludere ai singoli di contestare in questa sede la decisione del Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -12- giudice speciale di ultima istanza, che abbia immotivatamente omesso di adire il giudice unionale sebbene sussistessero incertezze riguardo alla corretta interpretazione del diritto unionale. A ciò si deve infatti, inizialmente, replicare che la delibazione dell'istanza di rinvio presuppone, come si insegna, la rilevanza della questione ai fini del decidere (Cass., Sez. U, 16/04/2021, n. 10107), del che, però nella specie – come, già a suo tempo ebbe a considerare la Corte di giustizia nel caso TA (cfr. punti 82, 83 e 84 della motivazione) a cui la questione era stata sottoposta – vi è ragione di dubitare, non constando dal ricorso che il giudice contabile di ultima istanza sia stato investito di una formale richiesta in tal senso e, vieppiù, che abbia omesso immotivatamente di darvi seguito. In via più generale si impone, peraltro, di osservare che «in materia di impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato, il controllo del rispetto del limite esterno della giurisdizione - che l'art. 111, ultimo comma, Cost. affida alla Corte di cassazione - non include anche una funzione di verifica finale della conformità di quelle decisioni al diritto dell'Unione europea, neppure sotto il profilo dell'osservanza dell'obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, dovendosi tener conto, da un lato, che nel plesso della giurisdizione amministrativa spetta al Consiglio di Stato - quale giudice di ultima istanza - garantire, nello specifico ordinamento di settore, la conformità del diritto interno a quello dell'Unione, se del caso avvalendosi dello strumento del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, mentre, per contro, l'ordinamento nazionale contempla - per reagire ad una lesione del principio di effettività della tutela, conseguente ad una decisione del giudice amministrativo assunta in pregiudizio di situazioni giuridiche soggettive protette dal diritto Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -13- dell'Unione - altri strumenti di tutela, attivabili a fronte di una violazione del diritto comunitario che sia grave e manifesta» (Cass., Sez. U, 4/02/2014, n. 2403). Ciò ha indotto questa Corte ad affermare il principio che «la non sindacabilità da parte della Corte di cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., delle violazioni del diritto dell'Unione europea e del mancato rinvio pregiudiziale ascrivibili alle sentenze pronunciate dagli organi di vertice delle magistrature speciali (nella specie, il Consiglio di Stato), è compatibile con il diritto dell'Unione, come interpretato della giurisprudenza costituzionale ed europea, in quanto correttamente ispirato ad esigenze di limitazione delle impugnazioni, oltre che conforme ai principi del giusto processo ed idoneo a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale, tenuto conto che è rimessa ai singoli Stati l'individuazione degli strumenti processuali per assicurare tutela ai diritti riconosciuti dall'Unione» (Cass., Sez. U, 17/12/2018, n. 32622). Principio nel ribadire il quale la conclusiva istanza ricorrente non può quindi trovare seguito alcuno. 11. Il ricorso va dunque dichiarato inammissibile. 12. Nulla per le spese. Ove dovuto sussistono i presupposti per il raddoppio a carico di parte ricorrente del contributo unificato ai sensi del dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
P.Q.M.
Dichiara il ricorso inammissibile. Ai sensi del dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dei ricorrenti, ove dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso. Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -14- Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 6.12.2021. Il Presidente Dott. Angelo Spirito
- ricorrenti -
contro Civile Ord. Sez. U Num. 609 Anno 2023 Presidente: SPIRITO ANGELO Relatore: MARULLI MARCO Data pubblicazione: 12/01/2023 Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -2- PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
- controricorrente -
nonchè contro PROCURA GENERALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DI APPELLO DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE SICILIANA;
- intimata - avverso la sentenza n. 129/2021 della CORTE DEI CONTI - SEZIONE GIURISDIZIONALE D'APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 29/07/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/12/2022 dal Consigliere Dott. MARCO MARULLI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.ssa RITA SANLORENZO, il quale chiede che le Sezioni unite vogliano disporre la trattazione del procedimento in pubblica udienza, stante il rilievo nomofilattico delle questioni che ne costituiscono oggetto. FATTI DI CAUSA 1.1. A seguito delle indagini esperite dalla Guardia di Finanza di Nicosia, nel quadro delle attività dispiegate a contrasto delle frodi comunitarie nel settore agricolo, IA SE ZI e IG RE venivano tratti a giudizio avanti alla Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte dei Conti al fine di rispondere del danno erariale imputato ai medesimi per aver illecitamente fruito nel periodo compreso tra il 2005 ed il 2013 di ingenti contribuzione erogate dall'AGEA nell'ambito di attuazione dei programmi comunitari a sostegno del settore agricolo. Più in dettaglio – e per quanto qui rileva – era, tra l'altro, emerso dalle riferite indagine che la ZI si era dichiarata in possesso o Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -3- affittuaria di alcuni appezzamenti di terreno sulla base di contratti asseritamente sottoscritti dai proprietari, che o erano deceduti prima di sottoscriverli o che, debitamente interpellati, avevano disconosciuto la propria sottoscrizione pur non negando che la ZI avesse avuto la disponibilità dei terreni relativi. 1.2. La Sezione territoriale con sentenza 613/2019 assolveva la ZI ed il RE dagli addebiti loro ascritti sull'assunto che, all'esito di un'analitica ricognizione condotta terreno per terreno, era risultato che, malgrado in taluni casi la sottoscrizione sui titoli allegati dalla ZI fosse stata disconosciuta da chi ne figurava come sottoscrittore, costei aveva comunque avuto la disponibilità dei fondi ammessi a contribuzione. Di contrario avviso si è invece dichiarato con la sentenza 129/A/2019, per cui è oggi ricorso, il giudice d'appello, inizialmente rigettano l'istanza di sospensione del giudizio avanti a sé in relazione al pendente giudizio penale riguardante i medesimi fatti stante «la reciproca autonomia tra giudizio penale è quello di responsabilità amministrativa per danno erariale» e non costando, d'altro canto, quali sarebbero state «le problematiche essenziali, oggetto di disamina nel processo penale, che, una volta definite con efficacia di giudicato, verrebbero ad assumere rilievo determinante e vincolante per la decisioni del giudizio di responsabilità amministrativa»; quindi, affermando che la tesi della sostanziale irrilevanza del fatto che la ZI avesse fruito delle contribuzioni contestate in forza di documentazione falsa a cui era pervenuto il giudice di primo grado, assolvendo lei ed il RE dai relativi addebiti, non poteva essere assolutamente condivisa, non solo perché, nel concorso di altri elementi di giudizio parimenti significativi, non era dimostrato che la ZI avesse «la disponibilità giuridica di fondi rustici, in relazione ai quali intende richiedere l'erogazione dei contributi agricoli», ma Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -4- perché non era, comprensibile la ragione per la quale «il soggetto che ritenga di aver effettivamente la giuridica disponibilità di fondi rustici, in relazione ai quali intenda richiedere l'erogazione di contributi agricoli, predisponga ed utilizzi contratti recanti firme false di coloro che gli avrebbero affittato i terreni od altra documentazione artefatta, salvo poi, una volta scoperte le illiceità da lui compiute, addurre altre circostanze per tentare di dimostrare, in qualche modo, la disponibilità di quei fondi» 1.3. La cassazione di detta sentenza per eccesso di potere giurisdizionale è ora congiuntamente impetrata da entrambi i soccombenti con un ricorso affidato a due motivi. Al gravame resiste con controricorso il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti. E' intervenuto nel giudizio il Procuratore Generale presso questa Corte che, in relazione alla rilevanza monofilattica della questione sollevata con il primo motivo di ricorso, ha chiesto che la trattazione della controversia sia rimessa all'udienza pubblica. RAGIONI DELLA DECISIONE 2. Con il primo motivo di ricorso si lamenta la violazione degli artt. 105 e 106 del codice di giustizia contabile in relazione all'art. 362 cod. proc. civ. Sostengono i ricorrenti con una prima contestazione, censurando il capo dell'impugnata decisione che avrebbe preso atto del disconoscimento operato dai pretesi sottoscrittori delle firme da loro apposte sui documenti prodotti a comprova dell'effettiva disponibilità in capo alla ZI dei terreni ammessi a contributo, che poiché il giudice d'appello aveva basato la propria pronuncia sull'accertamento della falsità delle sottoscrizioni in questione, sarebbe incorso per questo nel denunciato eccesso di giurisdizione, giacché il relativo accertamento a mente dell'art. 105 cod. giust. cont. ricade nella giurisdizione del giudice ordinario e sarebbe Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -5- dunque spettato a questo di procedervi. Peraltro, deducono ancora i ricorrenti, svolgendo una seconda contestazione circa il capo della decisione che aveva ricusato l'istanza di sospensione per la dedotta pregiudizialità del giudizio penale, competeva al giudice penale procedere in via definitiva all'accertamento del fatto pregiudiziale costituito dalla ravvisata falsità dei documenti in parola. 3. La prima contestazione non ha pregio per tre ordini di rilievi, che vanificano anche l'istanza del Procuratore Generale presso questa Corte per una trattazione in pubblica udienza della questione che vi è sollevata. E' ben vero che, come dedotto, l'art. 105 cod. giust. cont., rimetta la decisione in ordine alla falsità di un documento prodotto nel giudizio di responsabilità amministrativa per danno erariale alla giurisdizione del giudice ordinario cui essa appartiene in via generale a mente dell'art. 9, comma 2, cod. proc. civ., disponendo, al comma 1, che "chi deduce in giudizio la falsità di un documento deve provare che sia stata già proposta la querela di falso o domandare la prefissione di un termine entro cui possa proporla innanzi al tribunale ordinario competente". Né si può effettivamente dubitare che, stante la riserva di giurisdizione così sancita in favore del giudice ordinario, ove il giudice contabile accerti ex se la falsità di un documento prodotto in giudizio e ritenuto rilevante ai fini della decisione, egli eserciti la propria potestas iudicandi al di fuori della giurisdizione riconosciutagli dal legislatore, si ché la decisione dal medesimo pronunciata si rende per questo impugnabile avanti a questa Corte a mente dell'art. 362 cod. proc. civ., essendo stata assunta in violazione dei limiti esterni imposti alla giurisdizione del giudice speciale. 4. Che però la norma in parola sia correttamente evocata nel caso che ne occupa il Collegio, come detto, ne dubita. Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -6- 5. Il richiamo ad essa non è intanto operato in maniere appropriata. La decisione impugnata non contiene, infatti, alcuna pronuncia in ordine alla "falsità" dei documenti da essa considerati, perché non ha adottato al riguardo alcuna determinazione, né avrebbe avuto ragione di adottarla dal momento che nel corso del giudizio non era stata sollevata nessuna questione di falso in ragione del che si possa ora credere che, valorizzando nel percorso decisionale il momento del disconoscimento operato da taluni sottoscrittori delle firme da loro apposte sui documenti prodotti dalla ZI, il giudice contabile abbia sconfinato dalla propria giurisdizione invadendo la giurisdizione del giudice ordinario. Piuttosto, il rilievo aiuta a vedere, con più fedele adesione al decisum enunciato nell'occasione, che la sentenza, pur se abbia talora esplicitamente fatto cenno alla falsità dei documenti, abbia inteso utilizzare la locuzione non tanto per alludere all'incidente dell'art. 105 cod. giust. cont., ma, più propriamente, volendo enfatizzare l'effetto corroborante che l'intervenuto disconoscimento da parte di alcuni dei sottoscrittori delle firme apposte sui documenti in disamina si mostrava in grado di procurare al complessivo equilibrio della decisione. il che mette in chiaro che l'argomento della "falsità" non è fine a sé stesso, sicché sulla sua enunciazione da parte del giudice contabile si possa innestare il vizio denunciato, ma si inserisce in un tessuto motivazionale di più ampio respiro, ove si affianca ad argomenti di analogo significato perché tutti rappresentativi, nel giudizio del decidente, della natura illecita dell'attività imputata ai ZI-RE. 6. Il richiamo non ha poi valenza decisiva. Quand'anche mai si dovesse ritenere che la sentenza gravata abbia violato la norma ricordata per aver essa incidentalmente proceduto ad accertare la "falsità" emersa nel corso delle indagini di polizia giudiziaria, esponendosi, quindi, alla contestazione di che trattasi, non si Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -7- potrebbe non tener conto – per gli effetti normalmente caducatori che ciò comporta in ordine alla sussistenza di un apprezzabile interesse impugnatorio – che l'argomento in parola non intercetta esattamente la ratio decidendi che conferisce solidità alla sentenza impugnata. E' vero che essa ha debitato la giusta considerazione alla circostanza che taluni sottoscrittori dei documenti esibiti in causa, a riprova della favorevole condizione della ZI per fruire dei contributi comunitari, interpellati in sede di indagine avessero negato di esserne i sottoscrittori disconoscendo la firma presente sui medesimi, ma l'argomento non è il solo sul quale il giudice contabile ha messo l'accento per pronunciare la condanna dei ZI-RE. In questa impostazione altri indicatori ritenuti significativi dal decidente si riconnettano alle perplessità ingenerate dai pretesi acquisti a non domino o dalla contraddittorietà di rendersi, la ZI, prima promissaria nella vendita di un fondo e poi affittuaria del medesimo;
all'esplicita smentita a cura del loro legittimo proprietario che il fondo le fosse stato affittato;
all'inattendibilità della deposizione di altri interessati, prima disconoscenti della sottoscrizione del relativo contratto e quindi riconoscenti che il fondo era comunque in uso alla ZI;
all'implausibilità di alcune delle accampate usucapioni ed altro ancora. Sicché l'argomento in parola, di fronte a questo reticolo di rilievi, finisce per figurare, non già come l'unico su cui la decisione si fonda, ma come parte di un più ampio ordito motivazionale, in cui, nel concorso con altri argomenti, dal decidente giudicati parimenti rappresentativi della responsabilità ascritta ai ZI-RE, esso contribuisce a dar vita e a sorreggere un ragionamento decisorio a più voci, che non vedrebbe perciò compromesso il proprio equilibrio se, nella persistenza delle restanti, una di esse venisse meno. Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -8- 7. Un terzo rilievo che porta a sconfessare la tesi dei ricorrenti sottolinea anche l'inconferenza del richiamo operato all'art. 105 cod. giust. cont. rispetto alla specie in discorso. Ha a tale riguardo osservato il Pubblico Ministero contabile che, sussistendo la riserva di giurisdizione in favore del giudice ordinario in base alla norma richiamata solo se del documento prodotto in giudizio sia eccepita la falsità e si renda necessario pronunciare su di essa previa presentazione della querela di falso, la querela di falso postula che il documento che ne è l'oggetto sia assistito da fede privilegiata, di guisa che, se il documento non consiste in un atto pubblico ovvero in una scrittura privata che si abbia per legalmente riconosciuta, la querela non ha ragione di essere prospettata come accadimento ineludibile del giudizio, in cui lungi dal trovarsi in presenza di un documento assistito da fede privilegiata, il documento prodotto in giudizio sia semplicemente disconosciuto. Il rilievo è pienamente condivisibile e coglie certamente un aspetto che rende del tutto incongrua la contestazione ricorrente. Se i documenti non si hanno per legalmente riconosciuti, l'incidente dell'art. 105 cod. giust. cont. non si apre perché quei documenti non esplicano alcuna efficacia probatoria e, dunque, se il giudice contabile si pronuncia in tal senso, egli non si sostituisce al giudice ordinario e la sua decisione non si espone per questo ad essere impugnata avanti a questa Corte per eccesso di giurisdizione. Ma il rilievo, sullo sfondo di quanto si è fin qui argomentato, si veste di un ben più nitido significato nella direzione di rendere del tutto inconferente rispetto alla specie in discorso il richiamo alla pretesa violazione dell'art. 105 cod. giust. cont. E' infatti chiaro che l'incidente di falso disciplinato dalla norma si rende attivabile quando dell'efficacia probatoria di un documento assistito da fede privilegiata si discuta nel contraddittorio delle parti e, più esattamente, quando Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -9- una parte intende valersi di esso in danno dell'altra. Questo non è tuttavia ciò che è accaduto nel giudizio in scrutinio: in disparte, per vero, dalle riserve accampate dal Pubblico Ministero contabile, la decisione impugnata si è infatti limitata a prendere atto dell'intervenuto disconoscimento di quei documenti da parte di chi ne figurava quale sottoscrittore e, seguendo questa impostazione, ha valorizzato il dato della "falsità" nel concorso degli altri elementi probatori attestanti la sicura responsabilità dei ZI-RE in ordine a quanto loro addebitato. In buona sostanza, il quadro di giudizio messo a fuoco della decisione si colloca al di fuori dell'incidente di falso regolato dall'art. 105 cod. giust. civ. e la "falsità" di cui la sentenza discorre è parte, come si è detto, di un più esteso apprezzamento istruttorio che si sottrae in quanto tale al vizio che ne renderebbe possibile la denuncia avanti a questa Corte per eccesso di potere giurisdizionale. 8. La seconda contestazione e, con essa, anche il secondo motivo di ricorso a mezzo del quale si contesta il capo della decisione impugnata per aver ritenuto necessario che la ZI dimostrasse di avere «la disponibilità giuridica» dei fondi ammessi a contribuzione, denunciandosi perciò che, pronunciandone la condanna, il giudice contabile avrebbe violato la disciplina unionale della materia che richiede ai fini della fruizione delle misure di aiuto la mera disponibilità dei terreni per cui si richiedono, sono entrambi inammissibili poiché esulano dal perimetro entro il quale è esercitabile il controllo di giurisdizione affidato a questa Corte. E' invero principio saldamente invalso nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, seguita a Corte Cost. 6/2018 (in motivazione, ex multis, Cass., Sez. U, 9/11/2022, n. 33075; Cass., Sez. U, 7/12/2021, n. 38978; Cass., Sez. U, 14/01/2020, n. 413) e rafforzatasi ulteriormente (Cass., Sez. U, 15/11/2022, n. 33641; Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -10- Cass., Sez. U, 9/11/2022, n. 33100; Cass., Sez. U, 10/10/2022, n. 29502) dopo Corte Giust., 21.12.2021, C-497/20, TA Italia - che ha ritenuto, come è noto, non contrastante con il diritto dell’Unione una disposizione di diritto interno di uno Stato membro che, secondo l’interpretazione fornita dalla giurisprudenza nazionale, precluda la possibilità di contestare, nell’ambito di un ricorso dinanzi all’organo giurisdizionale supremo di detto Stato membro, la conformità al diritto dell’Unione di una sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa – che il controllo esercitabile dalla Corte di Cassazione dei giudici speciale ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost. è circoscritto alle sole questioni inerenti alla giurisdizione, cioè al controllo dell'osservanza delle norme di diritto che disciplinano i limiti esterni della giurisdizione stessa, ovvero all'esistenza di vizi che attengono all'essenza stessa della funzione giurisdizionale, senza estendersi al modo del suo esercizio, con la conseguenza che con il ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo o del giudice contabile non possono essere dedotti altri eventuali errori, in iudicando o in procedendo (così in motivazione Cass., Sez. U, 5/07/2021, n. 18976; Cass., Sez. U, 15/09/2020, n. 19168; Cass., Sez. U, 10/05/2019, n. 12586). Ne discende, in particolare – diversamente assumendo il controllo di giurisdizione una latitudine non dissimile da quella che ha sui provvedimenti del giudice ordinario (Cass., Sez. U, 14/11/2018, n. 29285) – che il controllo del limite esterno della giurisdizione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori "in iudicando" o "in procedendo", senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il "proprium" distintivo dell'attività giurisdizionale (Cass., Sez. U, 9/11/2022, n. 33074; Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -11- Cass., Sez. U, 16/12/2021, n. 40479; Cass., Sez. U, 4/12/2020, n. 27770). 9. Va da sé, allora, che parametrando le contestazioni in discorso alla luce del riferito quadro giurisprudenziale, esse si svuotano di ogni consistenza apprezzabile in questa sede poiché si sostanziano, a tutto concedere, nella denuncia di un di un vizio in iudicando o di un errore interpretativo in cui il giudice contabile sarebbe caduto nel regolare la vicenda al suo esame in applicazione della disciplina unionale di settore. Ciò che si denuncia non configura perciò un eccesso di giurisdizione perché ritenere che nella specie non sussistesse tra giudizio penale e giudizio contabile un rapporto di pregiudizialità logica-giuridica in forza del quale quest'ultimo avrebbe dovuto essere sospeso ai sensi dell'art. 295 cod. proc. civ. ovvero che ai fini della legittima fruizione delle misure d'aiuto fosse necessario dimostrare la disponibilità giuridica dei fondi interessati costituiscono espressione dell'autonomia decisionale attribuita al plesso di riferimento, sicché nella loro declinazione si estrinseca esattamente il proprium di quella giurisdizione. Del tutto conseguente è costatare perciò che la loro pretesa erroneità, ove mai sussistente, si è consumata internamente a quella giurisdizione, il che ne preclude l'emenda da parte di questa Corte non essendo stati violati i limiti esterni di questa. 10. Né vi è ragione di rimeditare queste conclusioni in considerazione di quanto da ultimo dedotto dai ricorrenti circa l'opportunità di valutare se il limite di sindacabilità che si impone alla Corte di Cassazione nel giudizi di impugnazione delle decisione dei giudici speciali per motivi di giurisdizione si allinei al diritto unionale e, segnatamente, agli artt. 4, paragrafo 3 e 19, paragrafo 1, TUE, letti in correlazione all'art. 47 della Carta di Nizza, laddove ciò si risolva nel precludere ai singoli di contestare in questa sede la decisione del Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -12- giudice speciale di ultima istanza, che abbia immotivatamente omesso di adire il giudice unionale sebbene sussistessero incertezze riguardo alla corretta interpretazione del diritto unionale. A ciò si deve infatti, inizialmente, replicare che la delibazione dell'istanza di rinvio presuppone, come si insegna, la rilevanza della questione ai fini del decidere (Cass., Sez. U, 16/04/2021, n. 10107), del che, però nella specie – come, già a suo tempo ebbe a considerare la Corte di giustizia nel caso TA (cfr. punti 82, 83 e 84 della motivazione) a cui la questione era stata sottoposta – vi è ragione di dubitare, non constando dal ricorso che il giudice contabile di ultima istanza sia stato investito di una formale richiesta in tal senso e, vieppiù, che abbia omesso immotivatamente di darvi seguito. In via più generale si impone, peraltro, di osservare che «in materia di impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato, il controllo del rispetto del limite esterno della giurisdizione - che l'art. 111, ultimo comma, Cost. affida alla Corte di cassazione - non include anche una funzione di verifica finale della conformità di quelle decisioni al diritto dell'Unione europea, neppure sotto il profilo dell'osservanza dell'obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, dovendosi tener conto, da un lato, che nel plesso della giurisdizione amministrativa spetta al Consiglio di Stato - quale giudice di ultima istanza - garantire, nello specifico ordinamento di settore, la conformità del diritto interno a quello dell'Unione, se del caso avvalendosi dello strumento del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, mentre, per contro, l'ordinamento nazionale contempla - per reagire ad una lesione del principio di effettività della tutela, conseguente ad una decisione del giudice amministrativo assunta in pregiudizio di situazioni giuridiche soggettive protette dal diritto Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -13- dell'Unione - altri strumenti di tutela, attivabili a fronte di una violazione del diritto comunitario che sia grave e manifesta» (Cass., Sez. U, 4/02/2014, n. 2403). Ciò ha indotto questa Corte ad affermare il principio che «la non sindacabilità da parte della Corte di cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., delle violazioni del diritto dell'Unione europea e del mancato rinvio pregiudiziale ascrivibili alle sentenze pronunciate dagli organi di vertice delle magistrature speciali (nella specie, il Consiglio di Stato), è compatibile con il diritto dell'Unione, come interpretato della giurisprudenza costituzionale ed europea, in quanto correttamente ispirato ad esigenze di limitazione delle impugnazioni, oltre che conforme ai principi del giusto processo ed idoneo a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale, tenuto conto che è rimessa ai singoli Stati l'individuazione degli strumenti processuali per assicurare tutela ai diritti riconosciuti dall'Unione» (Cass., Sez. U, 17/12/2018, n. 32622). Principio nel ribadire il quale la conclusiva istanza ricorrente non può quindi trovare seguito alcuno. 11. Il ricorso va dunque dichiarato inammissibile. 12. Nulla per le spese. Ove dovuto sussistono i presupposti per il raddoppio a carico di parte ricorrente del contributo unificato ai sensi del dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
P.Q.M.
Dichiara il ricorso inammissibile. Ai sensi del dell'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dei ricorrenti, ove dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso. Ric. 2022 n. 07357 sez. SU - ud. 06-12-2022 -14- Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 6.12.2021. Il Presidente Dott. Angelo Spirito