REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Corte D'Appello di Roma
Prima sezione civile
La Corte, nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
dott. Ludovica Dotti Consigliere
dott. Elena Gelato Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado d'appello iscritta al n. r.g. 899/2020, pendente
TRA
(C.F. ), (C.F. Parte_1 C.F._1 Parte_2
), (C.F. ), (C.F. C.F._2 Parte_3 C.F._3 Parte_4
), (C.F. ), C.F._4 Parte_5 C.F._5 Parte_6
(C.F. ), (C.F. ), C.F._6 Parte_7 C.F._7 Parte_8
(C.F. ), (C.F. ), C.F._8 Parte_9 C.F._9 Pt_10
(C.F. ), (C.F. ),
[...] C.F._10 Parte_11 C.F._11
(C.F. ), (C.F. Parte_12 C.F._12 Parte_13
, (C.F. ), C.F._13 Parte_14 C.F._14 Parte_15
(C.F. ), (C.F. ,
[...] C.F._15 Parte_16 C.F._16
1

(C.F. ), (C.F. Parte_17 C.F._17 Parte_18
, (C.F. ), (C.F. C.F._18 Parte_19 C.F._19 Parte_20
), (C.F. , C.F._20 Parte_21 C.F._21 Parte_22
(C.F. ), (C.F. ), C.F._22 Parte_23 C.F._23 [...]
(C.F. , (C.F. ), Parte_24 C.F._24 Parte_25 C.F._25
(C.F. ), (C.F. Parte_26 C.F._26 Parte_27
), (C.F. ), C.F._27 Parte_28 C.F._28 Pt_29
(C.F. ), (C.F. ),
[...] C.F._29 Parte_30 C.F._30
(C.F. ), (C.F. Parte_31 C.F._31 Parte_32
), (C.F. ), C.F._32 Parte_33 C.F._33 Parte_34
(C.F. , (C.F. ),
[...] C.F._34 Parte_35 C.F._35
(C.F. ), (C.F. Parte_36 C.F._36 Parte_37
), (C.F. , C.F._37 Parte_38 C.F._38 [...]
(C.F. ), (C.F. Parte_39 C.F._39 Parte_40
), (C.F. , C.F._40 Parte_41 C.F._41 [...]
(C.F. ), (C.F. ), Parte_42 C.F._42 Parte_43 C.F._43 Pt_44
(C.F. ), (C.F. ),
[...] C.F._44 Parte_45 C.F._45 [...]
(C.F. ), ), Parte_46 C.F._46 Parte_47 C.F._47
(C.F. ), (C.F. Parte_48 C.F._48 Parte_49
), (C.F. ) n.q. di vedova del C.F._49 Parte_50 C.F._50
Consigliere Regionale , (C.F. ) Persona_1 Parte_51 C.F._51
n.q. di vedova del Consigliere Regionale , (C.F. Per_2 Parte_52
) n.q. di tutore del Sig. (C.F. C.F._52 Parte_53 C.F._53
titolare del beneficio della reversibilità del vitalizio spettante al Sig. ex Persona_3
Consigliere Regionale deceduto, (C.F. ) beneficiaria della CP_1 C.F._54
reversibilità del vitalizio spettante al Sig. ex Consigliere Regionale deceduto, Persona_4
(C.F. , (C.F. ) Parte_54 C.F._55 Parte_55 C.F._56
e (C.F. ) n.q. di coeredi del Sig. Parte_56 C.F._57 Per_5
2 ex Consigliere Regionale deceduto, rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Romano Pt_54
Vaccarella, Ruggero Frascaroli e prof. Francesco Saverio Bertolini in forza di procure in atti appellanti
E
(C.F.: ), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa CP_2 P.IVA_1
dall'Avv. Rosa Maria Privitera giusta procura in atti appellata
E
(c.f. , (c.f. Controparte_3 CodiceFiscale_58 CP_4 C.F._59
), (c.f. ), (c.f.
[...] Controparte_5 CodiceFiscale_60 CP_6 C.F._61
), (c.f. e (c.f.
[...] Controparte_7 CodiceFiscale_62 Controparte_8 [...]
), rappresentati e difesi dagli Avvocati Paolo Morricone e Luigi Leoncilli per C.F._63
deleghe in atti appellati
E
, in persona del pro tempore, contumace Controparte_9 CP_10
appellato
NONCHE'
in persona del Segretario Generale, contumace Controparte_11
appellata
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 15008/2019 emessa dal Tribunale di Roma in data 17 luglio 2019.
CONCLUSIONI
3 Per gli appellanti: “Piaccia alla Corte d'Appello di Roma, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione respinta e disattesa, riformare integralmente la sentenza del Tribunale di Roma n. 15008 del 17 luglio 2019,
e, per effetto della riforma
a) in via pregiudiziale, accertare e dichiarare, per le ragioni esposte in narrativa, la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale per violazione – sotto tutti i possibili profili – degli articoli 3, 36, 38,
51, 53, 117 della Costituzione, delle norme contenute nell'articolo 9 bis, l. r. del Lazio 28 giugno 2013 n. 4, nonché la rilevanza delle dedotte questioni di legittimità costituzionale ai fini della definizione del presente giudizio volto alla declaratoria del diritto degli odierni attori a vedersi riconosciuto ed a percepire l'importo degli assegni vitalizi di loro spettanza nella misura anteriore all'introduzione dell'articolo 9 bis ad opera della l. r. 12/2014 nonché del loro diritto alla restituzione delle somme ingiustamente non erogate dalla a ciascuno di essi, CP_2
in ragione della mancata indicizzazione al costo della vita secondo l'indice ISTAT, del prelievo del contributo di solidarietà, della riduzione percentuale a scaglioni, del tetto al cumulo di assegni vitalizi;
per l'effetto rimettere la questione alla Corte Costituzionale con ogni conseguente provvedimento anche in ordine alla sospensione del presente giudizio;

b) in via principale:
1) accertare e dichiarare il diritto degli odierni attori a percepire gli assegni vitalizi di loro rispettiva spettanza nella misura anteriore all'articolo 9 bis cit. nonché – in particolare – il diritto alla restituzione delle somme ingiustamente non riconosciute dalla a ciascuno di essi in ragione della mancata indicizzazione degli CP_2
assegni al costo della vita secondo l'indice ISTAT, nonché a titolo di contributi di solidarietà e/o di riduzione percentuale o di tetto al cumulo;

2) condannare la in persona del l.r. e/o il in persona del l.r.p.t. CP_2 Controparte_9
in via solidale o ciascuno per quanto di spettanza, a rimborsare in favore di ciascuno degli attori le somme di denaro non riconosciute e quelle indebitamente trattenute a titolo di omessa indicizzazione degli assegni vitalizi di loro spettanza e/o di riduzione percentuale o di tetto al cumulo. Con vittoria di spese, competenze ed onorari di entrambi i gradi di giudizio”;
4 Per la : “Piaccia alla Ecc.ma Corte di Appello, contrariis reiectis, rigettare l'appello ex adverso CP_2
proposto, in quanto infondato in fatto e diritto, con la consequenziale conferma della sentenza di primo grado.
Con il favore delle spese“;
Per gli intervenuti: “Piaccia all'Ecc.ma Corte d'Appello adita, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa:
rilevata la inammissibilità e la infondatezza dei motivi dell'appello, per le ragioni ed eccezioni esposte in narrativa, rigettare l'appello proposto e confermare la sentenza n. 15008 del 17 luglio 2019 emessa dal Tribunale Civile di Roma;

Con vittoria di spese, competenze ed onorari e accessori di legge di entrambi i gradi di Giudizio“.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
I soggetti indicati in epigrafe hanno impugnato la sentenza emessa dal Tribunale di Roma in data 17 luglio 2019, n. 15008/2019, con la quale erano state rigettate le domande volte ad ottenere l'accertamento del loro diritto a percepire gli assegni vitalizi di consiglieri regionali nell'importo anteriore alle decurtazioni stabilite dalla L.R. Lazio n. 4/2013, come integrata dalla
LR. n. 12/2014, nonché per ottenere la condanna della alla restituzione di quanto CP_2
indebitamente non erogato o trattenuto a tale titolo.
Gli appellanti, premettendo di essere tutti (escluse le signore , , Pt_57 Pt_58 Pt_59
e titolari del relativo assegno di reversibilità) ex consiglieri e assessori della Pt_51 Parte_47
cessati dal mandato prima dell'inizio della decima legislatura regionale, e come CP_2
tali titolari dell'assegno vitalizio previsto dall'art. 8 della L.R 19/1995, hanno lamentato l'ingiustizia della decisione resa dal Tribunale di Roma, che aveva ritenuto legittime le decurtazioni applicate ai loro vitalizi e manifestamente infondata la questione di costituzionalità dagli stessi prospettata.
Con un primo motivo di gravame gli appellanti hanno lamentato la violazione ed erronea applicazione dell'art. 9 bis, commi 3, 4, 5, 6 e 7 della L.R. n. 4/2013 e il radicale travisamento della disciplina di legge, con particolare riguardo a quella afferente alle riduzioni percentuali di
5 tutti gli importi di tutti gli assegni vitalizi, quale oggetto della questione di legittimità costituzionale sollevata dalle parti attrici.
A tal fine hanno evidenziato come la denunciata incostituzionalità delle previsioni di cui alla
L.R. 4/2013 fosse riconducibile alla sommatoria delle diverse misure di decurtazione da essa introdotte, talché, per valutarne il carattere incostituzionale, si rendeva necessario considerare la loro complessiva incidenza sul trattamento previdenziale di durata oggetto della decurtazione.
Nello svolgere tale valutazione, peraltro, il Giudice di prime cure aveva travisato gravemente la legge regionale, mostrando di non avere percepito affatto il contenuto delle riduzioni che essa disponeva (e, in particolare, di non cogliere la più incisiva di esse), di modo che il giudizio di manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dallo stesso svolto era erroneo, in quanto in primo luogo fondato su di una falsa ricostruzione del contenuto della legge che ne costituiva l'oggetto.
Il Tribunale aveva invero erroneamente sostenuto che “le … riduzioni percentuali sugli importi mensili dei vitalizi … (fossero) state operate sulla parte eccedente € 91.251,16 lordi annui, e cioè per un “importo superiore a 14 volte il trattamento minimo INPS”, il che era una conclusione fallace, posto che la riduzione disposta dalla legge regionale era applicabile su tutti gli assegni vitalizi, di qualsiasi importo essi fossero, con scaglioni di riduzione percentuale crescenti al crescere dell'assegno (a partire dall'8% sui primi 1.500 euro mensili lordi sino al 17% per gli importi superiori a 6.000 euro mensili lordi).
Solo in aggiunta a tale riduzione si doveva considerare l'incidenza di tutte le altre misure, quali il blocco totale della indicizzazione (relativo agli assegni di qualsiasi importo), l'ulteriore 40% di taglio per il concorso di un diverso assegno vitalizio, il contributo di solidarietà sugli importi superiori a 14 volte il trattamento minimo Inps.
Il Tribunale di Roma, al contrario, aveva confuso il contributo di solidarietà (comma 3 del citato art.

9-bis) con la riduzione percentuale generalizzata per tutti gli assegni (comma 5 dell'art.

9- bis) e, così operando, aveva fatto coincidere le due misure in una sola e segnatamente con la
6 decurtazione incomparabilmente meno incisiva di cui al contributo di solidarietà, operante in effetti solo sugli assegni di importo più elevato.
Il vizio in oggetto era tale da riverberarsi, a cascata, sulle erronee affermazioni contenute nella motivazione della pronuncia di primo grado e, in definitiva, sul giudizio di compatibilità costituzionale della normativa svolto dal Giudice a quo.
Con il secondo motivo gli appellanti hanno lamentato la violazione degli articoli 3, 36, 38, 51,
117, commi 1 e 3, della Costituzione, la violazione degli artt. 6 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, l'omessa considerazione del contrasto dell'art. 9-bis L.R. 4/2013 con i principi di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione, ragionevolezza, legittimo affidamento in materia previdenziale, integrità del trattamento previdenziale di durata, tutela del mandato elettorale, capacità contributiva e, infine, l'omessa pronuncia sulla dedotta violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
Gli appellanti hanno ribadito i profili di illegittimità costituzionali afferenti:
i)alla misura più incisiva della riduzione percentuale degli assegni, di qualsivoglia importo: tale misura, applicata retroattivamente, era ad avviso degli appellanti in palese contrasto con il principio di affidamento sulla stabilità dei rapporti giuridici (particolarmente grave in una materia delicata come quella previdenziale) e si poneva in violazione degli artt. 3 e 38 Cost., con immediato riverbero sull'art. 51 Cost. e sui principi ivi stabiliti a protezione dell'incarico pubblico rivestito;
la misura era inoltre in contrasto con i principi di uguaglianza di trattamento e ragionevolezza della disciplina, in assenza di ragioni giustificative di un sacrificio di tale entità richiesto ad una sola categoria di destinatari di trattamenti previdenziali, nei confronti dei quali la riduzione percentuale del primo scaglione dell'assegno era destinata ad applicarsi su qualsiasi importo, anche se percepito a titolo di reversibilità;
ii) alla sommatoria della suddetta decurtazione con il contributo di solidarietà, il cui cumulo era destinato a porsi in violazione dei principi di ragionevolezza che la Corte costituzionale, nel
7 valutare la legittimità del solo contributo di solidarietà, con la pronuncia n. 173/2016 aveva ritenuto dover essere oggetto, nella materia previdenziale, di “uno scrutinio “stretto” di costituzionalità, che impone un grado di ragionevolezza complessiva ben più elevato di quello che, di norma, è affidato alla mancanza di arbitrarietà”;
iii) all'assenza di proporzione fra l'entità del pregiudizio imposto ai beneficiari ed il beneficio per la finanza pubblica, la cui irrisorietà derivava dalla natura ristrettissima della cerchia di interessati su cui la misura riduttiva si concentrava, con intento meramente punitivo;

iv) alla previsione dell'ulteriore abbattimento del 40% in dipendenza di altro assegno vitalizio: la norma, ad avviso degli appellanti, si poneva in palese contrasto con i principi della disciplina del trattamento previdenziale, avendo introdotto retroattivamente un requisito di godimento mai in precedenza considerato, e comunque aveva natura del tutto irrazionale, in quanto operante a prescindere dalla misura dell'assegno concorrente;
la previsione era poi in contrasto con il principio di uguaglianza, dal momento che prendeva a riferimento il solo trattamento costituito da altro assegno vitalizio;

v) al blocco delle indicizzazioni, tale da porsi in contrasto con i principi enunciati dalla Corte costituzionale in tema di transitorietà della previsione, trattandosi della proroga di un precedente blocco disposto dal legislatore regionale: la previsione era ad avviso degli appellanti lesiva dell'interesse, costituzionalmente protetto, dei beneficiari del trattamento (ed in particolare di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti) teso alla conservazione del potere di acquisto delle somme percepite, non suscettibile di essere sacrificato in nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio;
era dunque leso il principio della “adeguatezza” del trattamento previdenziale ex art. 38, secondo comma, Cost, espressione del principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost. e al contempo attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.
Gli appellanti hanno poi evidenziato come le misure in oggetto si ponessero in contrasto con i principi elaborati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, che aveva costantemente ritenuto come lesivi del diritto convenzionale tutti quei provvedimenti ablativi dei trattamenti
8 pensionistici adottati in difetto di una ragionevole giustificazione, e dunque in via mediata con l'art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione agli artt. 1 del primo Protocollo e 14 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Da ultimo gli appellanti hanno eccepito la violazione dei principi fondamentali fissati dalla legge statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, questione sulla quale il primo Giudice aveva omesso ogni pronuncia.
La norma statale cui lo stesso legislatore regionale aveva dichiarato di adeguarsi, ovvero il d.l.
17/2012, nel trattare la questione degli assegni vitalizi degli eletti regionali, aveva infatti previsto espressamente la salvezza dei trattamenti in erogazione, di modo che anche sotto questo profilo la norma regionale doveva ritenersi incostituzionale, per contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost.
Alla luce di tali considerazioni gli appellanti hanno richiesto, in riforma della pronuncia di primo grado, di accertare la non manifesta infondatezza e la rilevanza ai fini del giudizio delle questioni di legittimità dedotte, con conseguente rimessione delle suddette questioni alla Corte
Costituzionale.
Nel merito, hanno concluso per l'accoglimento delle loro originarie domande.
La si è costituita in giudizio contestando il fondamento del gravame. CP_2
L'appellata, pur riconoscendo l'errore in cui era incorso il primo Giudice, ha ritenuto la validità delle argomentazioni poste alla base della decisione impugnata.
A tal fine ha evidenziato come il fatto di avere erroneamente considerato la soglia pari ad un importo superiore a quattordici volte il trattamento minimo Inps (€ 91.251,16 lordi annui) quale riferita, anziché al solo contributo di solidarietà come previsto dalla legge regionale, anche alla diversa misura della riduzione percentuale dei vitalizi, non intaccasse le analitiche argomentazioni svolte dal Tribunale con riguardo a ciascuna delle misure censurate, compresa quella della riduzione percentuale, la cui legittimità era stata fondata anche su argomentazioni ulteriori rispetto a quella derivante dal denunciato errore interpretativo.
9 La ciò posto, ha ribadito la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità dedotte CP_2
dalla controparte, considerata la giurisprudenza costituzionale in materia e la concreta entità dei vitalizi spettanti agli appellanti (ampiamente superiori ai trattamenti minimi di legge), ed ha pertanto concluso per la conferma della pronuncia di primo grado.
Si sono altresì costituiti in giudizio i signori , , , Controparte_3 CP_4 Controparte_5
e soggetti già intervenuti nel giudizio di primo CP_6 Controparte_7 Controparte_8
grado, i quali pure hanno addotto l'infondatezza del gravame, di cui hanno chiesto il rigetto.
Il Consiglio Regionale del e l'associazione seppur ritualmente CP_2 Controparte_11
evocati in giudizio, non si sono costituiti e sono stati pertanto dichiarati contumaci.
A seguito di alcuni rinvii disposti per esigenze dell'ufficio e previa nomina di un nuovo consigliere relatore, la causa è stata trattenuta in decisione, con assegnazione alle parti dei termini per il deposito degli scritti conclusivi.
L'appello non è suscettibile di accoglimento.
Con riguardo al primo motivo di gravame, è fondata la censura afferente all'erronea interpretazione, da parte del primo Giudice, dell'art. 9 bis della L.R. Lazio n. 4 /2013, con riguardo alla portata delle riduzioni percentuali dell'ammontare degli assegni.
Effettivamente il Tribunale è incorso in errore nel ritenere applicabili le riduzioni percentuali dei vitalizi dei Consiglieri della previsti dalla richiamata disposizione ai soli assegni CP_2
di importo superiore a quattordici volte il trattamento minimo Inps (€ 91.251,16 lordi annui) e non invece, come è corretto, a tutti i vitalizi (a partire da una soglia minima), ai quali la decurtazione in oggetto si applica secondo percentuali crescenti in funzione del loro valore.
Si provvederà dunque a riconsiderare la valutazione di compatibilità costituzionale della normativa regionale per cui è causa, il che è oggetto del secondo motivo di gravame, prescindendo dal suddetto errore interpretativo e dalle affermazioni contenute nella pronuncia di primo grado che da esso derivano, che peraltro non esauriscono affatto la motivazione resa dal primo Giudice.
10 Tale giudizio si conclude negativamente rispetto alla tesi prospettata dagli appellanti, posto che, pur correttamente valutando la portata delle disposizioni della legge regionale oggetto di causa, deve concludersi nel senso della manifesta infondatezza delle dedotte questioni di costituzionalità delle disposizioni censurate.
Come desumibile dalla narrativa che precede, gli appellanti ribadiscono in questa sede la formulata eccezione di incostituzionalità delle previsioni di cui all'art. 9 bis della legge della
Regione Lazio n. 4/2013 nella parte in cui prevedono, per il triennio 2015-2017, l'applicazione di un contributo di solidarietà, la riduzione percentuale dell'importo dell'assegno, maggiorata del 40% nel caso di concorrenza con altro vitalizio, e il blocco della indicizzazione dell'assegno; tali norme, come indicato nella disamina dei motivi d'appello, si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 36, 38, 51, 53, 117, comma 1 (stante la violazione degli artt. 6 e 14 della Convenzione
Europea dei Diritti dell'Uomo) e 117, comma 3, della Costituzione (questione, quest'ultima, sulla quale il Tribunale avrebbe omesso ogni pronuncia).
Ebbene, simili questioni sono state di recente scrutinate dalla Corte Costituzionale in relazione ad analoghe misure riduttive dei vitalizi spettanti ai Consiglieri Regionali introdotte dalla legislazione di altre Regioni, e segnatamente delle Regioni Trentino Alto Adige e Friuli Venezia
Giulia, scrutinio che si è concluso con la declaratoria di inammissibilità delle questioni di costituzionalità o con la pronuncia della loro infondatezza.
La Corte di Cassazione, poi, richiamando i principi esposti nelle suddette pronunce della
Consulta, ha ritenuto di escludere i prospettati dubbi di manifesta incostituzionalità sollevati in relazione ad alcune similari previsioni della legislazione della Regione Toscana (Cass., n. 27290 del 22/10/2024).
A fronte della sostanziale sovrapponibilità delle questioni scrutinate dalle richiamate pronunce con quelle oggetto del presente giudizio, si procederà al richiamo delle relative motivazioni, per quanto qui di interesse.
11 Con la sentenza n. 136/2022 la Corte Costituzionale si è pronunciata sulle questioni di costituzionalità sollevate con riguardo alla L.R. n. 5/2014 del Trentino Alto Adige, nella parte in cui prevedeva la “riduzione del 20 per cento dell'assegno diretto e di reversibilità, il limite (9.000 euro lordi mensili) alla cumulabilità del vitalizio regionale con analogo trattamento per aver ricoperto la carica di parlamentare nazionale o europeo o per essere stato componente di organi di altre Regioni e i contributi di solidarietà avvicendatisi nel tempo;
misure, queste, considerate lesive dei principi del legittimo affidamento e di certezza del diritto e, dunque, degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 CEDU”.
La Corte costituzionale si è così espressa: “Quanto a quest'ultima disposizione, si può fin da subito rilevare come, secondo quanto chiarito da questa Corte, in consonanza con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (sentenza 3 settembre 2013, M.C. e altri

contro

Italia), presupposto oggettivo, in questo contesto, della tutela garantita dall'art. 6 CEDU è che le disposizioni censurate diano corpo a un'ingerenza del potere legislativo sull'amministrazione della giustizia e mirino a influenzare la definizione giudiziaria di una lite
(sentenza n. 236 del 2017).
Nella fattispecie non solo tale ingerenza non viene affatto dedotta, ma, e soprattutto, l'efficacia solo pro futuro delle misure riduttive censurate esclude che le stesse possano violare la disposizione convenzionale evocata. Di qui la non fondatezza delle questioni sollevate in relazione a essa e in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.
7.2.- Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., a cui ricondurre il principio di tutela del legittimo affidamento,
«da considerarsi ricaduta e declinazione "soggettiva" dell'indispensabile carattere di coerenza di un ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore della certezza del diritto» (sentenza n. 108 del 2019), occorre rammentare che, «con riferimento ai rapporti di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il meccanismo della cosiddetta retroattività impropria, questa Corte ha più volte affermato che il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché
l'oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti;
ciò a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2019, n. 16 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 236 del 2009)»
(sentenza n. 234 del 2020).
12 7.2.1.- Onde valutare il requisito della «giustificazione sul piano della ragionevolezza» occorre prendere le mosse dalle ragioni che hanno condotto il legislatore regionale all'adozione delle disposizioni censurate”.
Fatta questa premessa, la Corte costituzionale ha evidenziato lo scopo delle censurate misure, quale desumibile dai lavori preparatori e dalla stessa intitolazione della legge 5/2014, consistente nell'esigenza di contenimento della spesa pubblica, conseguente alla “grave situazione economica” in cui le misure erano assunte, esigenza analoga a quella sottesa alla coeva L.R. Trentino-Alto Adige
n. 4/2014, recante «Interpretazione autentica dell'articolo 10 della legge regionale 21 settembre
2012, n. 6, “pure intervenuta in senso riduttivo sui vitalizi in corso di erogazione, in particolare incidendo - in senso retroattivo proprio - su un meccanismo di attualizzazione di una loro quota”, questione risolta, con la precedente pronuncia della stessa Corte cost. n. 108/2019, con il riconoscimento della costituzionalità della normativa in ragione del “perseguimento di una duplice esigenza giustificativa: «quella di ricondurre a criteri di
"equità e ragionevolezza"» e «quella di provvedere al "contenimento della spesa pubblica"» (sentenza n. 108 del
2019).
Proprio con riferimento alla coeva legge reg. Trentino-Alto Adige n. 4 del 2014, relativa ai trattamenti vitalizi regionali trentini, questa Corte ha valorizzato le esigenze di contenimento della spesa pubblica
e di risparmio nella loro plausibilità astratta e, nel giudizio di ragionevolezza, le ha ritenute prevalenti rispetto, tra l'altro, alla ritenuta non necessarietà di interventi correttivi nella prospettiva della finanza pubblica, al cospetto di una crisi economica di ingente e notoria portata e in coerenza con interventi legislativi statali, in larga misura coevi”. (…)
“Orbene, sul piano della ragionevole giustificazione, questa Corte, in generale, ha considerato idoneo sia l'intento del contenimento della spesa (sentenze n. 236 del 2017 e n. 203 del 2016), sia quello di sostenibilità di un regime, previdenziale (sentenza n. 263 del 2020) o meno (sentenza n. 16 del 2017)
A queste considerazioni giustificative, si possono aggiungere le asserite «esigenze di sobrietà» da assecondare attraverso il ridimensionamento di trattamenti retti da un regime connotato da indici di particolare favore quanto:
a età e contribuzione minima necessaria per maturare il diritto all'assegno; ad ammontare della contribuzione gravante sul consigliere in rapporto alla sua misura;
alla possibilità di cumularlo con altro trattamento vitalizio
(in tutto o in parte) e di quiescenza altrimenti maturato, in passato anche in virtù di contribuzioni figurative
13 (finché non è intervenuto l'art. 38 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2000)». (...)
È di tutta evidenza la vantaggiosità della disciplina sommariamente descritta, soprattutto se confrontata con i principi che nel tempo sono venuti regolando i trattamenti pensionistici, per quanto non assimilabili, per natura
e regime, ai vitalizi goduti in conseguenza della cessazione di una determinata carica (sentenza n. 289 del 1994), salvo che per la lata funzione previdenziale che questi ultimi anche rivestono e per alcune affinità strutturali
(versamenti contributivi, erogazione al raggiungimento di una certa età, reversibilità) (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenze 20 luglio 2016, n. 14925 e n. 14920).
Con specifico riferimento ai contributi di solidarietà, occorre altresì evidenziare che, nel medesimo periodo in cui hanno trovato applicazione quelli oggetto della normativa censurata, si sono susseguiti prelievi che hanno riguardato i trattamenti pensionistici di importo più elevato. Ci si riferisce, in particolare, alle ritenute, variamente denominate, di cui all'art. 37 della legge n. 488 del 1999; all'art. 3, comma 102, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2004)»; all'art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111; all'art. 1, commi
486 e 487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014)»; all'art. 1, comma 261, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-
2021).
Infine, con specifico riferimento al limite alla cumulabilità di cui all'art. 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 5 del 2014, si può rammentare quanto affermato da questa Corte, sempre con riferimento ai trattamenti pensionistici, ossia che la sussistenza di un'altra fonte di reddito ne può ragionevolmente giustificare la diminuzione, riducendosi la funzione previdenziale che li connota (sentenza n. 241 del 2016)”.
La Corte, in questi termini valutando la compatibilità costituzionale delle misure restrittive adottate dalla L.R. Trentino Alto Adige n. 5/2014, sovrapponibili a quelle censurate nel presente giudizio, sotto il profilo della ragionevolezza delle misure restrittive, ha in questi termini proseguito le proprie valutazioni:
14 “Se le considerazioni che precedono consentono di riscontrare la ragionevole giustificazione degli interventi riduttivi posti in essere dal legislatore regionale, occorre adesso valutare se essi si traducano in un regime lesivo del legittimo affidamento, tenendo presente che anch'esso «è soggetto al normale bilanciamento proprio di tutti i principi e diritti costituzionali» (sentenza n. 241 del 2019)
Ebbene, al riguardo questa Corte ha chiarito che «[l]'esigenza di ripristinare criteri di equità e di ragionevolezza
e di rimuovere le sperequazioni e le incongruenze, insite in un trattamento di favore, è da ritenersi preponderante rispetto alla tutela dell'affidamento» (sentenza n. 240 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 108 del 2019).
(…)
Quanto alla prevedibilità degli interventi, non si può ritenere che, nella fattispecie, gli interessati potessero fare affidamento su un ammontare degli assegni, anche di quelli in corso di erogazione, non suscettibile di modifiche riduttive pro futuro, a fronte di trattamenti così come in precedenza descritti e delle coeve misure adottate in generale dal legislatore statale a fini di contenimento della spesa, anche previdenziale.
Le considerazioni fin qui svolte conducono a concludere che le misure introdotte, oltre a trovare giustificazione sul piano della ragionevolezza, non trasmodano in un regolamento lesivo del legittimo affidamento. Ne consegue la non fondatezza delle questioni sollevate”.
La Corte, ciò posto, ha esaminato gli ulteriori profili di incostituzionalità sollevati dal rimettente, ovvero quelli afferenti al preteso contrasto della riduzione del venti per cento dell'importo dei vitalizi e della previsione di un limite alla loro cumulabilità con altri vitalizi con gli articoli 64,
66, 68 e 69 della Costituzione, così esprimendosi:
“Le questioni non sono fondate.
Come chiarito da questa Corte, nonché dalla giurisprudenza di legittimità, «[a]l Parlamento nazionale [...] deve essere riconosciuta una posizione costituzionale del tutto peculiare [...], in ragione della quale le norme che si riferiscono ad esso od ai suoi membri sono da qualificare come diritto singolare» (sentenza n. 24 del 1968; nello stesso senso, ex aliis, Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 13 marzo 2020, n. 7220). Da esso «vengono garantite forme di indipendenza e prerogative ben più ampie di quelle concesse ai Consigli regionali» (sentenza n.
66 del 1964), «negandosi in conseguenza la piena equiparazione delle assemblee legislative regionali alle
15 assemblee parlamentari» (sentenza n. 6 del 1970; nello stesso senso, sentenze n. 110 del 1970, n. 143 del 1968
e n. 14 del 1965), considerato che, «"diversamente dalle funzioni assegnate alle Camere, le attribuzioni dei
Consigli si inquadrano [...] nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di sovranità" (sentenza n. 301 del 2007)» (sentenza n. 279 del 2008).
Alla luce delle considerazioni che precedono, i parametri evocati risultano inconferenti, con conseguente non fondatezza delle questioni sollevate in riferimento a essi (sentenza n. 198 del 2021)”
Infine, è stato escluso il prospettato contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
La Corte, dopo aver ritenuto la materia dei vitalizi soggetta alla competenza della legislazione regionale, ha escluso il prospettato contrasto della legge regionale, nella parte in cui prevedeva la riduzione degli assegni in corso di erogazione, con la previsione di cui all'art. 2, comma 1, lett.
m) del d.l. 174/2012, che, “a fini di contenimento della spesa pubblica, ha richiamato, per
i consiglieri regionali, la previsione del passaggio al sistema di calcolo contributivo del vitalizio… e, «fatti salvi i relativi trattamenti già in erogazione», fino a tale passaggio ha indicato limiti di età e di durata del mandato per il riconoscimento e la corresponsione dell'assegno”.
La Corte si è così espressa:
“Il dedotto contrasto… non sussiste.
Anzitutto, alla stregua del suo tenore letterale, l'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174 del 2012, come convertito, fa salvi i trattamenti in essere solo quanto alla previsione dei limiti di età e di durata del mandato, senza precludere una loro riduzione.
In secondo luogo, la norma statale esprime un principio di coordinamento della finanza pubblica in quanto volta
a contenere la spesa e a garantire un risparmio in relazione al funzionamento del sistema politico (sentenza n.
23 del 2014). Esula da tale finalità - e, dunque, dalla portata dell'evocato principio - la salvezza dei trattamenti in corso di erogazione, in quanto piuttosto volta a definire il perimetro di operatività del vincolo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la censura formulata in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. risulta priva di fondamento” (in questi termini, Corte Costituzionale, sent. n. 136/2022).
16 Analoghe valutazioni sono state svolte dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 182/2022, con riguardo alle disposizioni della legge della Regione Friuli Venezia Giulia n. 2/2015, censurate nella parte in cui prevedevano che l'assegno vitalizio dei consiglieri fosse ridotto secondo percentuali progressive, maggiorate nel caso di concorrente godimento di un assegno vitalizio erogato dal Parlamento europeo.
L'incostituzionalità di tali norme era stata prospettata in ragione del contrasto con “i principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, in violazione degli artt. 2, 3, 23, 42, 48, 51, 67, 97,
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU;
agli artt. 21 e 25 CDFUE;
agli artt.
10, 20 e 157 TFUE, nonché all'«art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali». Ciò in quanto il legislatore regionale avrebbe provveduto alle menzionate riduzioni senza che vi fosse alcuna situazione di eccezionale necessità
a cui fare fronte, in ragione di una generica esigenza di contenimento della spesa, inidonea a giustificare l'iniziativa alla stregua di quel giudizio di stretta costituzionalità e di bilanciamento a cui essa andrebbe sottoposta, altresì considerando l'incidenza su situazioni consolidate da lungo tempo, salvaguardate dalla disciplina regionale e statale come frattanto evolutasi. Inoltre, si tratterebbe di un'iniziativa sproporzionata, in quanto, da un lato, inciderebbe su una platea ridotta di percettori e, dall'altro, per percentuali elevate – accentuate dalla sovrapposizione con precedenti interventi riduttivi – onde consentire, peraltro, solo un esiguo risparmio per il bilancio regionale.
In secondo luogo, la normativa censurata violerebbe gli artt. 3, 53 e 97 Cost., in quanto l'intervento riduttivo previsto rivestirebbe natura sostanzialmente tributaria, costituendo un prelievo coattivo, acquisito al bilancio, correlato a un dato indice di capacità contributiva e gravante solo su una ristretta categoria di soggetti e non su tutti i cittadini, con ciò risultando ingiustificatamente discriminatorio e irrispettoso dei canoni di uguaglianza a parità di reddito e di universalità dell'imposizione.
Infine, risulterebbero violati gli artt. 48, 51, 64, 66, 67, 68 e 69 Cost., in quanto la riduzione dell'ammontare dell'assegno tradirebbe la funzione del trattamento vitalizio di sterilizzare gli impedimenti economici all'accesso alle cariche rappresentative e di garantire l'attribuzione di un trattamento economico adeguato ad assicurarne
l'indipendenza, a presidio dei principi di libertà di scelta dei propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48
Cost.), dell'accesso dei cittadini alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza (art. 51 Cost.) e del libero
17 esercizio delle funzioni senza vincolo di mandato (artt. 67 e 69 Cost.), nonché, più in generale, della posizione costituzionale assicurata dagli artt. 64, 66 e 68 Cost.”.
Anche le suddette questioni sono state risolte dalla Corte nel senso della legittimità costituzionale della previsione di cui alla legge regionale della riduzione dei vitalizi, in percentuali maggiorate nel caso di concorrente godimento di altro vitalizio, come è previsto dalla legge della
Regione Lazio per cui è causa.
La Corte ha ripercorso le valutazioni già svolte nella precedente pronuncia con riguardo all'assenza di un vulnus all'art. 3 Cost., sia in relazione al principio di ragionevolezza che della tutela del legittimo affidamento dei beneficiari, ritenendo a tal fine dirimente la finalità di contenimento della spesa pubblica sottesa all'intervento normativo regionale e la ragionevolezza della prevista riduzione di un trattamento in precedenza connotato da indici di particolare favore, quanto ad età, requisiti di accesso, ammontare dell'assegno e sua possibilità di cumulo con altro trattamento vitalizio.
La Corte ha escluso poi il fondamento dell'ulteriore rilievo formulato dal remittente, che pure è oggetto di censura da parte degli odierni appellanti, relativo al fatto che le misure restrittive adottate dal legislatore regionale fossero irragionevoli in quanto iscritte in un percorso già caratterizzato da precedenti riduzioni dell'importo dei vitalizi nonché a precedenti blocchi della loro rivalutazione.
“Ciò in quanto «ogni intervento deve essere scrutinato nella sua singolarità e in relazione al quadro storico in cui si inserisce» (sentenza n. 234 del 2020).
D'altra parte, la previsione di un sistema di aliquote progressive conforta la proporzionalità dell'iniziativa, unitamente all'esigenza, segnalata dalla Corte dei conti, di un intervento diretto al ripristino della sostenibilità del regime dei vitalizi regionali, rammentandosi la giurisprudenza di questa Corte secondo cui l'effettività delle condizioni di crisi di un sistema previdenziale «consente […] di salvaguardare anche il principio dell'affidamento, nella misura in cui il prelievo non risulti sganciato dalla realtà economico-sociale, di cui i pensionati stessi sono partecipi e consapevoli» (sentenza n. 173 del 2016)”.
18 La Corte ha poi ribadito la prevedibilità della misura, per le ragioni già esposte nella precedente pronuncia, e sotto altro profilo ha escluso la violazione degli artt. 3 e 53 Cost., prospettata in ragione del fatto che le riduzioni previste dalla legge regionale costituirebbero un prelievo coattivo, gravante solo su una ristretta categoria di cittadini e per l'effetto ingiustificatamente discriminatorio e irrispettoso dei canoni di uguaglianza a parità di reddito e di universalità dell'imposizione.
Anche tali censure non sono state ritenute fondate, avendo la Corte escluso i tratti distintivi della fattispecie tributaria.
“La scelta legislativa di incidere pro futuro sull'ammontare dell'assegno vitalizio corrisposto agli ex consiglieri regionali e ai loro superstiti, infatti, non si atteggia come prelievo a loro carico, in ragione dell'indice di capacità contributiva espresso da tale trattamento, onde chiamarli a sovvenire più intensamente le pubbliche spese, bensì quale misura di razionalizzazione della spesa previdenziale e di complessivo riequilibrio del sistema, così da sottrarla alla logica che permea l'imposizione tributaria (sentenze n. 263 del 2020 e n. 240 del 2019)”.
La Corte ha infine escluso che le misure fossero tali da pregiudicare la ratio sottesa agli artt. 48,
51, 64, 66, 67, 68 e 69 Cost.
Dopo aver richiamato la precedente pronuncia n. 136/2022 quanto all'eccezione di incostituzionalità per preteso contrasto con gli artt. 64, 66, 67, 68 e 69 Cost., con specifico riguardo alle censure formulate in riferimento agli artt. 48 e 51 Cost., ha osservato che, fermo il raccordo tra l'indennità spettante ai consiglieri comunali e il successivo trattamento vitalizio, entrambi funzionali a non ostacolare l'accesso alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza
(art. 51 Cost.) e, indirettamente, di garantire la libertà di scelta dei propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48 Cost.), «la compiuta disciplina delle implicazioni d'ordine economico, connesse all'attività pubblica svolta, rimane(sse) nondimeno affidata, ferma restando la garanzia del posto di lavoro espressamente prevista dall'art. 51, terzo comma, della Costituzione, alle scelte discrezionali del legislatore (v., oltre alla già citata sentenza n. 193 del 1981, le sentenze n. 52 del 1997 e n. 35 del 1981)» (sentenza n. 454 del 1997)”.
19 Tale discrezionalità, ad avviso della Corte, non era stata “esercitata dal legislatore regionale in maniera manifestamente irragionevole o arbitraria, alla stregua non solo delle considerazioni precedentemente svolte a proposito della ratio giustificatrice delle misure riduttive adottate, ma anche della loro incidenza sui soli trattamenti di più elevato ammontare.
Tale ultima considerazione, valutata unitamente alla cumulabilità … con il trattamento pensionistico altrimenti maturato, anche in virtù di contribuzioni figurative – finché non è intervenuto l'art. 38 della legge 23 dicembre
1999, n. 488, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2000)» – consente comunque di escludere che le riduzioni operate abbiano condotto a un regime lesivo delle funzioni perequative e di garanzia proprie del trattamento vitalizio. Di qui la non fondatezza delle questioni sollevate” (Corte Cost., sent. 182/2022).
Le considerazioni appena richiamate, in forza delle quali sono state ritenute inammissibili o non fondate le eccezioni di incostituzionalità delle richiamate norme regionali tese alla riduzione dell'importo dei vitalizi, sono ripercorribili anche con riguardo alle previsioni di cui all'art. 9 bis della legge regionale del n. 4/2013 e per l'effetto consentono di escludere la necessità di CP_2
rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità in questa sede sollevate in relazione agli artt. 3, 36, 38, 51 e 117, commi 1 e 3 Cost.
In primo luogo, e la considerazione vale con riguardo a tutte le misure riduttive introdotte dalla norma in oggetto, sono ripercorribili in relazione alla legge della Regione le richiamate CP_2
considerazioni svolte dalla Corte Costituzionale circa il rispetto dei parametri di ragionevolezza e del principio di legittimo affidamento, oltre che di non discriminazione.
Anche la ratio delle misure in oggetto, infatti, è rinvenibile nella necessità di contenimento della spesa pubblica, come è reso evidente dal primo comma dell'art. 9 bis, che espressamente riconduce lo scopo degli interventi alla necessità di “ridurre i costi della politica e garantire il contenimento della spesa pubblica regionale”, e dal terzo comma del suddetto articolo che, nel prevedere un contributo di solidarietà, espressamente richiama l'art. 1, commi 486 e 487 l.
147/2013 (i.e. la legge di stabilità 2014) e dispone che i risparmi derivanti dalla suddetta misura di contenimento della spesa sono destinati ad essere versati all'entrata del bilancio dello Stato.
20 La razionalità e proporzionalità delle previsioni, e in primis di quella, più rilevante, relativa all'applicazione di una trattenuta su tutti gli assegni (semplice o maggiorata nel caso di concorrenza con altro vitalizio), è del resto comprovata dal fatto che, a differenza dall'analoga previsione di cui alla legge della Regione Trentino, che pure è stata come detto ritenuta conforme alla Costituzione, nella fattispecie, ferma l'esclusione della riduzione per i titolari di redditi lordi pari o inferiori ad euro 18.000,00 annui, non veniva applicata una trattenuta secca (in quel caso del 20%), ma trattenute percentuali (comprese tra un minimo dell'8 e un massimo del 17%, per assegni superiori a 6.000 euro lordi mensili) modulate in funzione dell'entità dell'assegno; analoga progressività assisteva poi, di riflesso, le maggiori trattenute applicabili nel caso di cumulo con altro vitalizio.
Ebbene, un simile “sistema di aliquote progressive conforta la proporzionalità dell'iniziativa”, anche con riguardo al prospettato contrasto con l'art. 53 Cost., come ritenuto dalla richiamata pronuncia n. 182/2022, relativa alla previsione di cui alla legge della Regione Friuli Venezia Giulia.
Il sacrificio imposto con le trattenute in oggetto, peraltro contenuto per un periodo limitato di tempo (il triennio 2015-2017) si iscrive dunque nel solco del contenimento della spesa ed è sotto altro profilo giustificato dalla considerazione, pure evidenziata dalla Corte Costituzionale, del regime di particolare favore che connotava i vitalizi spettanti ai consiglieri regionali, quanto ad età, requisiti di accesso, entità dell'assegno.
La conclusione è predicabile anche considerando il cumulo tra la riduzione percentuale applicabile a tutti i vitalizi nel triennio 2015-2017 e le ulteriori misure riduttive previste dalla norma, anch'esse peraltro meramente temporanee.
Con riguardo al contributo di solidarietà, giova evidenziare come il cumulo con la decurtazione di cui al comma 5 fosse applicabile ai soli vitalizi di importo più elevato (a partire da quelli pari a 14 volte il trattamento minimo INPS) e per percentuali minime (pari al 6 per cento della parte eccedente il suddetto importo lordo annuo, al 12 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo di trenta volte il trattamento minimo INPS).
21 La ragionevolezza e proporzionalità della misura non pare dunque contestabile.
Analogamente è a dirsi quanto all'aumento della trattenuta di cui al quinto comma dell'art. 9 bis nel caso di concorrente percezione di altro vitalizio.
In argomento appare utile richiamare una recente pronuncia della Suprema Corte, che ha ritenuto che il divieto di cumulo dell'assegno vitalizio spettante ai consiglieri della Regione
Toscana con quello dovuto in ragione della carica di parlamentare nazionale o europeo, introdotto dalla n. 74/2015 in relazione al periodo transitorio 31.12.2015-1.6.2019, Parte_60
non sia tale da porsi in contrasto con i principi di legittimo affidamento, uguaglianza, ragionevolezza e certezza delle situazioni giuridiche, né confligga con le esigenze di tutela di cui all'art. 38 Cost., in quanto l'assegno vitalizio è emolumento che non ha natura previdenziale
(Cass., 22.10.2024, n. 27290).
La Suprema Corte, dopo aver evidenziato come omologhe disposizioni sottoposte al vaglio della
Corte costituzionale avessero superato lo scrutinio relativo al principio di eguaglianza e ragionevolezza in ragione del carattere temporaneo della misura, della sua incidenza solo su una categoria limitata di soggetti (“gli ex consiglieri percettori di vitalizio, non indicativa dell'esistenza di una misura discriminatoria, atteso che, quando il trattamento in essere configuri una condizione di favore (condizione che non può non essere riconosciuta alla misura in esame), l'intervento riduttivo può ritenersi del tutto ammissibile in quanto rispondente ad esigenze di eguaglianza sostanziale e solidarietà sociale”) e delle finalità dell'intervento, si è così espressa:
“Vale richiamare la ridetta ragionevolezza e proporzionalità della riduzione - per un tempo determinato - dell'ammontare dell'assegno vitalizio, riconducibile ad un trattamento indennitario;
l'incidenza della decurtazione opera solo nei riguardi di ratei maturandi e non sugli importi già percepiti;
anche nel caso di strumenti con funzione latamente previdenziale (diverse comunque da quella in esame) non sarebbe precluso al legislatore un intervento in senso riduttivo, giustificato, fra l'altro, dalla situazione economica generale e da esigenze di solidarietà….
22 In ogni caso, vale rimarcare la particolare natura dell'assegno vitalizio, per nulla assimilabile ad un rapporto di natura previdenziale: in considerazione della brevità del periodo di contribuzione necessario per la insorgenza del diritto a percepirlo, per la possibilità di cumulo con altra attività lavorativa, per l'irrilevanza della sussistenza di uno stato di bisogno. Peraltro, fino all'adozione dell'art. 38 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (legge finanziaria del 2000), grazie alla contribuzione figurativa i consiglieri regionali e i parlamentari non erano neanche tenuti al pagamento della propria parte di contributi che restava a totale carico dell'Inps o degli altri enti previdenziali di appartenenza.
Da qui l'esclusione della natura previdenziale dell'assegno vitalizio a favore dei Consiglieri regionali (v., fra le altre, Cass. nn.20542, 20538 del 2010). Anche la giurisprudenza costituzionale ha sempre considerato il vitalizio concettualmente distinto dagli istituti propriamente pensionistici, non essendo esso strutturalmente conseguente ad un rapporto d'impiego (Corte cost. n. 289 del 1994).
La logica assistenziale e previdenziale-assicurativa, evocata rispettivamente dai commi 1 e 2 dell'art. 38 Cost.,
è pertanto lontana dal regime di favore, in termini di anzianità anagrafica e contributiva, cui i vitalizi restano connessi” (in questi termini, la richiamata pronuncia n. 27290/2024).
Tali principi, del tutto condivisibili, sono a maggior ragione ripercorribili nel caso di specie, se è vero che la normativa della Regione Lazio non ha previsto il divieto di cumulo (seppure temporaneo) tra differenti vitalizi, e dunque la totale perdita del vitalizio spettante quale consigliere regionale nel periodo inciso dalla misura, ma solo la maggiorazione del 40% delle trattenute applicabili sulla somma dei diversi assegni, sempre limitatamente ad un periodo triennale.
Con riguardo poi al blocco della indicizzazione degli assegni, la ragionevolezza della misura è ravvisabile in ragione della sua temporaneità e dell'assenza di retroattività.
Si evidenzia, con riguardo a tale ultimo punto, come la Corte costituzionale si fosse in precedenza pronunciata, ritenendola compatibile alla Costituzione, sulla misura introdotta dalla legge della Regione Trentino Alto Adige n. 4/2014, con la quale era stata addirittura prevista la
23 restituzione delle somme già percepite e divenute indebite a seguito della modifica (si rimanda alla sent. n. 108/2019).
Tali conclusioni debbono dunque a maggior ragione essere ripercorse con riguardo alla misura in oggetto, con la quale il blocco della indicizzazione dei vitalizi era previsto solo per il futuro e per il limitato periodo di un triennio.
Per quanto necessario, a conferma dell'assunto è la considerazione della concomitante applicazione di simili misure con riguardo ai trattamenti pensionistici, con misure che sono state ritenute legittime con la pronuncia n. 96/2018 della Corte Costituzionale, che ha ritenuta manifestamente infondata la dedotta questione di legittimità in ragione delle “esigenze finanziarie di cui il legislatore ha tenuto conto nell'esercizio della sua discrezionalità, le quali sono state preservate attraverso un sacrificio parziale e temporaneo dell'interesse dei pensionati a tutelare il potere di acquisto dei propri trattamenti, nell'attuazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità dei trattamenti pensionistici”.
A fortiori, dunque, appare manifestamente infondata la prospettata questione di costituzionalità relativa ai vitalizi spettanti agli ex consiglieri regionali, trattandosi di assegni privi di natura previdenziale.
L'entità delle descritte misure riduttive, in uno con la loro limitazione al solo triennio 2015-2017, consentono poi di escludere, per le ragioni già esposte dalle richiamate pronunce della Corte
Costituzionale, che possa ritenersi minata la facoltà di accesso dei cittadini, in condizione di parità, alle cariche pubbliche, tutelata dall'art. 51 Cost.
Le conclusioni sopra esposte, in forza delle quali si deve concludere, in termini generali, per la ragionevolezza delle censurate disposizioni, sono confortate dalla valutazione della concreta incidenza delle misure restrittive sui vitalizi spettanti agli odierni appellanti.
Dagli schemi di calcolo delle riduzioni applicate sui vitalizi spettanti agli appellanti, elaborati dal e la cui correttezza in termini numerici non è dagli stessi Controparte_9
contestata, si desume:
24 -che, lungi dall'essere titolari di assegni di valore minimo o comunque di ridotto importo, i titolari dei vitalizi di importo più basso, tra gli appellanti, godevano di assegni mensili pari a
4.402,95 euro lordi, e dunque corrispondenti a quasi dieci volte il trattamento minimo INPS;
su tali vitalizi è stata applicata la sola riduzione percentuale di € 437,38 (con una riduzione, rispetto all'importo iniziale, pari al 9,93%), di modo che il residuo vitalizio riconosciuto agli e consiglieri regionali era pari a quasi 4.000,00 euro lordi;

- che gli ulteriori assegni decurtati avevano tutti importo superiore, compreso tra 4.906,14 e
8.805,90 euro mensili e su di essi sono state applicate trattenute comprese tra il 10,25 per cento ed il massimo, per gli assegni più alti, del 18,66 per cento, applicato il cumulo con il contributo di solidarietà (si rimanda ai doc. da 1 a 3 del fascicolo di parte appellata).
Analogamente, come già evidenziato dal Tribunale (e non contestato dagli appellanti), il blocco della indicizzazione degli assegni nel triennio 2017-2017 ha avuto un'incidenza in concreto minimale, se è vero che in tale periodo “l'effetto della perdita del costo della vita (ha afflitto) il valore nominale (del vitalizio) in misura annua in una proporzione che partendo da 0.49 non ha superato lo 0.98 complessivo”.
Ebbene, alla luce di tali emergenze, appare anche in concreto da escludere che i censurati interventi normativi abbiano potuto ledere i principi di ragionevolezza, legittimo affidamento, equità e proporzionalità della retribuzione e abbiano potuto minare la possibilità di accesso alle cariche pubbliche in condizioni di parità.
Con riguardo poi al prospettato contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., ferme le richiamate considerazioni della Corte costituzionale sulla portata dell'art. 6 CEDU, appare utile richiamare le considerazioni svolte nella citata pronuncia della Suprema Corte, che in relazione alla compatibilità dell'intervento di cui alla menzionata legge della Regione Toscana con il diritto e la giurisprudenza dell'Unione Europea si è così espressa:
“Nell'individuare i criteri dello scrutinio di ragionevolezza in materia previdenziale, la Corte EDU ha affermato che «mentre una privazione totale dei diritti che comporti la perdita dei mezzi di sussistenza equivale
25 in linea di massima alla violazione del diritto di proprietà, l'imposizione di una misura ragionevole non vi equivale» e che «si può tenere conto della natura della prestazione soppressa – in particolare se essa ha avuto origine da un regime pensionistico vantaggioso disponibile solo a determinati gruppi di persone» (Corte EDU, sent. 8 ottobre 2013, ricorsi nn. 62235/12 e 57725/12).
Ma nella specie (e la conclusione vale anche in relazione alla fattispecie oggetto del presente giudizio), come già ribadito, non è risultato inciso un trattamento pensionistico, i ricorrenti hanno conservato altre fonti di reddito e di sussistenza e la misura adottata, per il detto e limitato periodo (dal 31.12.2015 al
1°.6.2019), è stata imposta da ragioni di sobrietà, perequazione ed equità da assecondare attraverso il ridimensionamento di trattamenti che restano di particolare favore (così Corte cost. n. 108 del 2019).
55. Né si appalesa pertinente l'invocata violazione dell'art. 1 della Convenzione EDU, posto che il contestato temporaneo divieto di cumulo non interferisce in alcun modo con i diritti e le libertà oggetto di protezione CEDU costituzionalizzata ai sensi dell'art. 117, primo co., Cost. 56. I vitalizi parlamentari sono stati, inoltre, oggetto di scrutinio, con esito negativo, da parte del Tribunale di primo grado dell'Unione Europea, con le sentenze 15 ottobre 2020, nelle cause riunite T-389/2019 e 5 maggio 2021, in causa T-695/2019. 57.
Con la prima decisione, il Tribunale di primo grado dell'Unione Europea ha ritenuto l'importo delle pensioni adeguabile al rialzo o al ribasso, ove detto adeguamento risponda ad obiettivi di interesse generale e non si ponga come sproporzionato rispetto allo scopo perseguito (all'uopo richiamando CGUE 13giugno 2017, e Per_6
altri, C-258/14, par. 56 e giurisprudenza ivi cit.; CGUE 14 dicembre 2018, FV/Consiglio, T-750/16, par. 108). 58. Nella specie, il Tribunale ha valorizzato lo scopo perseguito dalla deliberazione oggetto di contestazione, sostanziatosi nella razionalizzazione delle spese pubbliche, ovverosia in «un obiettivo di interesse generale tale da giustificare una limitazione dei diritti fondamentali» (sent. Trib. UE 15 ottobre 2020, in cause riunite T-389/19, par. 230), in continuità con la Corte EDU che, come noto, in presenza di impellenti motivi
d'interesse generale, non ha escluso l'ammissibilità di disposizioni retroattive dal contenuto peggiorativo (per tutte, sent. Corte EDU 31 maggio 2011, Maggio c. Italia).
59. Tanto più ammissibile risulta, dunque, l'intervento del legislatore regionale nel caso in esame in cui non si ha un'efficacia retroattiva della disciplina, sibbene, come evidenziato, la riduzione prevista opera nei riguardi dei ratei maturandi e non sugli importi già percepiti.
26 60. Similmente la seconda sentenza del Tribunale di primo grado dell'Unione Europea, 5 maggio 2021, ha rilevato che la riforma dei vitalizi degli ex deputati della Camera si giustifica in relazione alla particolare situazione dei conti pubblici italiani, che ha reso necessari, negli ultimi anni, interventi legislativi di sfavore verso la generalità dei cittadini e la razionalizzazione delle spese pubbliche in un contesto di rigore di bilancio.
61. Il Giudice dell'Unione ha già riconosciuto, dunque, che tale ratio costituisce un obiettivo di interesse generale tale da giustificare una limitazione dei diritti fondamentali (v.ulteriori precedenti ivi citati). 62. E' stato anche chiarito (v. CGUE, 7/07/2016, n. 447/15) che misure con effetti restrittivi possono essere giustificate se rispondono ad esigenze imperative d'interesse generale, se sono idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e se non eccedono quanto necessario per il suo raggiungimento;
e che una mutazione dei rapporti di durata è illegittima solo se incide sugli stessi «in modo improvviso e imprevedibile», senza che lo scopo perseguito dal legislatore ne imponga l'intervento (CGUE 29 aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02). 63. Nella specie l'intervento del legislatore regionale toscano non è stato né improvviso né imprevedibile - perché attuato per ottemperare ai principi di coordinamento della finanza pubblica stabiliti dal legislatore nazionale con il d.l.
138/2011 e con il d.l. n. 174/2012 (che pure avevano superato lo scrutinio di legittimità costituzionale: Corte cost. nn. 198/2012 e 23/2014) - né ingiustificato rispetto allo scopo perseguito di contenere i costi della politica con risparmio di risorse pubbliche e di perequare le situazioni dei soggetti che svolgono le stesse attività politico- istituzionali” (in questi termini, Cass., n. 27290/2024).
Le considerazioni appena richiamate sono ripercorribili con riguardo alla fattispecie qui scrutinata, considerato che anche la legge della Regione oggetto di causa incide su CP_2
trattamenti che non hanno natura pensionistica e comunque non privano i percettori di altre fonti di reddito, hanno effetti solo temporanei e non retroattivi, rispondono a criteri di ragionevolezza e proporzionalità (essendo destinati ad incidere sui vitalizi a partire da una soglia minima e in termini progressivi) e sono funzionali a garantire la tutela di “esigenze imperative
d'interesse generale”, nel solco degli interventi posti in essere anche a livello nazionale al fine del contenimento della spesa pubblica.
In relazione, infine, al denunciato contrasto della legge regionale con l'art. 117, terzo comma,
Cost., soccorrono, in termini dirimenti, le già richiamate considerazioni di cui alla sentenza n.
27 136/2022 della Corte Costituzionale, con le quali si è rilevato che l'art. 2, comma 1, del d.l.
174/2012 “fa salvi i trattamenti in essere solo quanto alla previsione dei limiti di età e di durata del mandato, senza precludere una loro riduzione”, dal che discende l'assenza di contrasto anche con le previsioni di cui alla L.R. Lazio per cui è causa, che incidono come detto solo sull'importo dei vitalizi pregressi, mentre innovano solo pro futuro le condizioni di accesso al beneficio quanto a limiti di età e durata del mandato.
Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello deve essere rigettato.
La novità delle questioni trattate consente di addivenire alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
Deve infine essere accertata la debenza, a carico degli appellanti, di una somma pari a quella del contributo unificato dovuto per l'impugnazione.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Roma, definitivamente pronunciando nel giudizio di cui al n. 899/2020
R.G., ogni diversa domanda, eccezione e deduzione disattese, così provvede:
1) rigetta l'appello;
2) compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio;

3) dichiara gli appellanti tenuti al pagamento di un ulteriore importo pari a quello del contributo unificato dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 novembre 2024.
Il cons. est. Il presidente
Dr. Elena Gelato Dr. Diego Rosario Antonio Pinto
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