REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Corte d'Appello di Roma
Prima sezione civile
Il Tribunale, in composizione collegiale nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
dott. Ludovica Dotti Consigliere
dott. Elena Gelato Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. r.g. 1879/2020, pendente
TRA
(c.f. ), in persona del Presidente del Consiglio pro Parte_1 P.IVA_1 tempore, e (cf , in persona del Ministro pro tempore, Parte_2 P.IVA_2 rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato
appellanti
E
(C.F. e P.IVA ), in persona del legale rappresentante pro Controparte_1 P.IVA_3 tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Stefano Bernardi e Francesco Bernardi per delega in atti appellata
Oggetto: appello avverso l'ordinanza ex art. 702 bis c.p.c. emessa dal Tribunale di Roma in data 24.2.2020.
CONCLUSIONI

Per gli appellanti: “Voglia l'Ecc.ma Corte d'Appello di Roma, contrariis reiectis, previa sospensione dell'efficacia esecutiva della decisione impugnata, in riforma della ordinanza del Tribunale di Roma resa ai sensi dell'art. 702 bis e ter
c.p.c., nel procedimento r.g.n. 11799/2019, pubblicata in data 24.02.2020 e non notificata, accogliere il presente appello,
e per l'effetto: - in via preliminare, dichiarare la carenza di giurisdizione del Tribunale ordinario, radicandosi la giurisdizione in capo al Giudice amministrativo;
- Nel merito respingere ogni domanda ex adverso formulata, siccome inammissibile e comunque infondata in fatto e diritto;
- In subordine ed in denegata ipotesi, ridurre la condanna nei limiti dell'entità del reale indennizzo astrattamente spettante di cui dovesse essere data prova . Con vittoria di spese dei due gradi di giudizio”;
Per l'appellata: “Piaccia all'Ill.ma Corte di Appello adita, rigettata ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, - respingere l'appello principale proposto dalla in quanto infondato in fatto e diritto, Parte_1
confermando in parte qua l'Ordinanza resa nel giudizio di primo grado;
- accogliere l'appello incidentale, ovvero le domande da intendersi riproposte ex art. 346 c.p.c., e per l'effetto: sempre in via principale:
1) accertare e dichiarare che, per il periodo dal 2007 al 2013, il non ha maturato il Parte_2
diritto di pretendere da il pagamento dei contributi amministrativi di cui agli artt. 34, Controparte_1
D.Lgs. 259/2003 e 1 dell'Allegato 10 al medesimo decreto (ratione temporis applicabile, prima delle modifiche intervenute con il D.L. 145/2013 e con la L. 115/2015), per non avere pubblicato il rendiconto dei costi sostenuti come previsto dall'art. 12, para 2, della Direttiva;

2) per l'effetto, condannare il – in solido con la Parte_2 Parte_1
sino alla concorrenza dell'importo cui quest'ultima è già stata condannata - al pagamento a titolo di ripetizione d'indebito in favore di della somma di € 582.750,00, oltre agli interessi compensativi nella misura Controparte_1
legale decorrenti dai singoli pagamenti;
in via subordinata rispetto a quest'ultima domanda: - accertare e dichiarare la responsabilità dello Stato italiano per avere, con gli artt. 34, comma 2°, D.Lgs. 259/2003 e 1 dell'Allegato 10 al medesimo decreto (ratione temporis applicabile, prima delle modifiche intervenute con il D.L. 145/2013 e con la L. 115/2015), erroneamente o inesattamente recepito la Direttiva 2002/20/CE nella parte in cui, all'art. 12, para 2, è espressamente previsto che “Le autorità nazionali di regolamentazione che impongono il pagamento di diritti amministrativi sono tenute a pubblicare un rendiconto annuo dei propri costi amministrativi e dell'importo complessivo dei diritti riscossi. Alla luce delle differenze tra l'importo totale dei diritti e i costi amministrativi, vengono apportate opportune rettifiche”.
- per l'effetto, condannare la , al pagamento a titolo Controparte_2
risarcitorio in favore di della somma di € 582.750,00, oltre agli interessi compensativi nella misura Controparte_1
legale decorrenti dai singoli pagamenti. Con vittoria delle spese di lite del doppio grado di giudizio.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
La società conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma la Controparte_1
e il al fine: Parte_1 Parte_2
i) di far accertare e dichiarare la responsabilità dello Stato italiano per avere erroneamente recepito la direttiva 2002/20/CE nella parte in cui la stessa, agli artt. 6 e 12, prevedeva che i diritti amministrativi cui sono tenute le imprese che prestano servizi o reti fossero imposti in misura proporzionata, obiettiva e trasparente, quando invece, nel periodo 2007 – 2013, la normativa italiana (art. 34, nonché art. 1 dell'Allegato 10 del D. Lgs. n. 259/2003 - cd. “codice delle comunicazioni elettroniche”) aveva quantificato in modo sproporzionato e discriminatorio i diritti amministrativi dovuti dalle imprese prestanti servizi e/o reti di telecomunicazione;

Per_ ii) di accertare l'indebito versamento dei diritti amministrativi in oggetto, che il non avrebbe potuto richiedere non avendo pubblicato un rendiconto dei costi sostenuti per l'attività di regolazione, controllo e gestione del servizio di telecomunicazione e fornitura di reti erogato da imprese munite di autorizzazione generale, che ne costituiva il necessario presupposto giustificativo.
Su tali presupposti l'attrice chiedeva la condanna:
- della al pagamento della somma di euro 573.550,00, quantificata Parte_1
in misura pari alla differenza tra l'importo “pagato” (pari a € 582.750,00) e quello “dovuto” (pari a €
9.200,00) qualora il legislatore interno avesse correttamente recepito la Direttiva comunitaria;
- del al pagamento della somma di euro 582.750,00 a titolo di Parte_2
ripetizione dell'indebito, in via tra loro solidale e per i titoli di rispettiva competenza.
La e il si costituivano nel Parte_1 Parte_2
giudizio di primo grado eccependo:
- il difetto di giurisdizione del G.O. con riguardo alla domanda di ripetizione dell'indebito proposta nei
Per_ confronti del
- l'inammissibilità della suddetta domanda di ripetizione dell'indebito;
- l'insussistenza dei presupposti della prospettata responsabilità dello Stato italiano per il recepimento della direttiva europea in materia;

- la prescrizione del diritto di credito vantato dall'attrice.
Il Tribunale di Roma, con ordinanza ex art. 702 bis c.p.c. emessa in data 24.2.2020, disattesa l'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dai convenuti, dichiarava inammissibile la domanda di ripetizione di indebito e accoglieva invece la domanda proposta da nei confronti della Controparte_1
, che condannava al pagamento dell'importo complessivo di euro 573.550,00. Parte_1
La e il impugnavano la Parte_1 Parte_2
suddetta pronuncia sulla base di due motivi.
Con il primo motivo gli appellanti eccepivano la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2043 c.c., in relazione all'art. 11 Cost. e degli artt. 10 e 249 del Trattato Europeo, con riguardo all'accertata responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario.
Lamentavano, in proposito, il mancato accertamento da parte del primo Giudice dei presupposti della spiegata domanda risarcitoria e segnatamente: l'attribuzione di diritti ai singoli soggetti, individuabili in base alle disposizioni della direttiva violata;
la sussistenza di una violazione grave e manifesta della normativa europea;
la configurabilità del nesso causale tra la violazione ed il danno, peraltro erroneamente quantificato dal Tribunale. Con il secondo motivo gli appellanti lamentavano la violazione e falsa applicazione dell'art. 133 c.p.a., difettando a loro avviso la giurisdizione del giudice ordinario anche con riguardo alla domanda proposta nei confronti della . Parte_1
Allo scopo rilevavano come la pronuncia sulla responsabilità del legislatore per l'inesatta trasposizione della normativa comunitaria si fondasse, quale antecedente logico e giuridico, sull'accertamento dell'illegittimità dei contributi esatti dall'Amministrazione, accertamento che non era mai stato svolto in sede unionale (posto che la procedura di infrazione si era chiusa senza contestazioni allo Stato italiano) e che era devoluto al vaglio del giudice amministrativo, giusto il disposto degli artt. 9 del codice delle comunicazioni elettroniche e 133, comma 1, lettera m, del c.p.a.
La società si costituiva in giudizio instando per il rigetto dell'appello e Controparte_1
proponendo altresì appello incidentale in relazione alla declaratoria di inammissibilità della domanda di restituzione di indebito.
In proposito evidenziava come, contrariamente a quanto ritenuto dal primo Giudice, la domanda restitutoria non potesse ritenersi una duplicazione di quella risarcitoria (stante la diversità del petitum e della causa petendi e l'eterogeneità dei rispettivi legittimati passivi) e come per l'effetto entrambi gli originari convenuti avrebbero dovuto essere condannati in solido al pagamento della somma di euro 573.550,00
Per_ ed il solo al pagamento anche dell'ulteriore somma di euro 9.200,00 (per un totale importo di euro
582.750,00), considerata l'illegittimità dei diritti amministrativi riscossi in assenza della dovuta rendicontazione.
L'appello principale è infondato e va pertanto rigettato.
Deve in primo luogo essere disatteso il secondo motivo di gravame (la cui disamina è logicamente prioritaria rispetto a quella del primo motivo d'appello), con il quale è stata censurata la pronuncia di primo grado con riguardo al rigetto dell'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda di accertamento della responsabilità dello Stato italiano per l'inesatto recepimento della direttiva 2002/20/CE. Costituisce ius receptum il principio secondo cui rientra nella giurisdizione ordinaria la domanda di risarcimento del danno da tardivo o omesso recepimento nel diritto interno di una direttiva comunitaria, concernendo una simile domanda un diritto soggettivo di natura indennitaria derivante da inadempimento di un'obbligazione "ex lege" dello Stato (in argomento, Cass., ss.uu., ord. n. 20323 del
20/11/2012; Cass., ss.uu. n. 13909/2011).
In contrario non soccorrono le censure svolte dagli appellanti, con le quali si prospetta nel caso di specie la configurabilità della giurisdizione amministrativa in ragione del combinato disposto di cui all'art. 133, comma 1, lett. m) del codice del processo amministrativo e dell'art. 9 del d.lgs. 259/2003 (cd. codice delle comunicazioni elettroniche) applicabile ratione temporis.
A differenza di quanto prospettabile con riguardo alla domanda di ripetizione dell'indebito (di cui si tratterà infra), agli effetti dell'odierna domanda non viene in rilievo, neppure implicitamente ed in via incidentale, la valutazione della legittimità di atti o provvedimenti amministrativi in materia di comunicazioni elettroniche, essendo censurato l'esercizio della potestà legislativa in materia, in quanto non conforme ai principi affermati dalla direttiva comunitaria, quale fonte di una pretesa risarcitoria.
Per l'effetto non è condivisibile l'assunto prospettato dagli appellanti, non potendo ritenersi che l'accertamento dell'illegittimità dei provvedimenti amministrativi emessi in materia costituisca “antecedente logico e giuridico” della prospettata responsabilità dello Stato.
Sono per l'effetto condivisibili le considerazioni svolte dal primo Giudice, con le quali è stato correttamente evidenziato che, non avendo la “controversia ... per oggetto atti, provvedimenti o condotte di autorità
o articolazioni amministrative ma esclusivamente l'illegittimo recepimento da parte dello Stato Italiano di una direttiva dell'Unione Europea… il richiamo alla giurisdizione amministrativa esclusiva, come configurata e delimitata nell'art. 133 del cpa, risulta del tutto inconferente poiché nello specifico non è in discussione l'agire amministrativo ma la cosiddetta
“responsabilità del legislatore”.
Chiarita in questi termini la giurisdizione del giudice ordinario con riguardo alla domanda in oggetto, si viene alla valutazione della responsabilità dello Stato per l'errato o inesatto recepimento della direttiva 2002/20/CE, responsabilità che, contrariamente a quanto addotto dagli appellanti, è ad avviso di questa
Corte chiaramente prospettabile.
Come noto, la responsabilità degli Stati membri per la violazione del diritto dell'Unione Europea trova la sua fonte nella giurisprudenza della Corte di giustizia, recepiti dalla giurisprudenza nazionale, che a partire dalla nota sentenza del 1991 affermò la responsabilità dello Stato in caso di mancato Per_2
recepimento di una direttiva, qualora sussistessero i seguenti requisiti:
i) “l'attribuzione di diritti a favore dei singoli”, diritti individuabili “sulla base delle disposizioni della direttiva” (cfr.
C. Giust., 19/11/1991, C-6/90 e C-9/90, para 40; Cass. civ., Sez. un., 17/04/2009, n. 9147, para 4.7);
ii) la violazione grave e manifesta dell'obbligo ex art. 288, par. 3, TFUE (così C. Giust., 19/11/1991, C-
6/90 e C-9/90, para 40; C. Giust., 5/3/1996, C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame; C. Giust.
26/3/1996, C-392/93, British Telecommunications; C. Giust. 23/5/1996, causa C-5/94, Lomas; Cass. Per_3
civ., Sez. un., 17/04/2009, n. 9147, para 4.7);
iii)“l'esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi”
(cfr. C. Giust., 19/11/1991, C-6/90 e C-9/90, para 40; Cass. civ., Sez. un., 17/04/2009, n. 9147, para 4.7).
Nel caso di specie sussistono tutti i suddetti requisiti ed in primis quello secondo cui il risultato prescritto dalla direttiva fosse tale da implicare l'attribuzione di diritti a favore dei singoli.
Ed infatti, l'art. 6 della direttiva 2002/20/CE prevedeva espressamente che:
“L'autorizzazione generale per la fornitura di reti o servizi di comunicazione elettronica, i diritti d'uso delle frequenze radio
e i diritti d'uso dei numeri possono essere assoggettati esclusivamente alle condizioni elencate, rispettivamente, nelle parti 1,
B e C dell'allegato. Tali condizioni devono essere obiettivamente giustificate rispetto alla rete o al servizio in questione, proporzionate, trasparenti e non discriminatorie.


2. Gli obblighi specifichi prescritti ai fornitori di servizi e di reti di comunicazione elettronica ai sensi dell'articolo 5, paragrafi
1 e 2 e degli articoli 6 e 8 della direttiva 2002/19/CE (direttiva accesso), degli articoli 16, 17, 18 e 19 della direttiva
2002/22/CE (direttiva servizio universale) o a quelli designati per la fornitura del servizio universale ai sensi di tale direttiva sono separati, sotto il profilo giuridico, dai diritti e dagli obblighi previsti dall'autorizzazione generale. Per garantire la trasparenza nei confronti delle imprese, nell'autorizzazione generale è fatta menzione dei criteri e delle procedure in base ai quali tali obblighi specifici sono prescritti alle singole imprese.


3. L'autorizzazione generale contiene solo le condizioni specifiche del settore e indicate nella parte A dell'allegato, e non riproduce le condizioni che sono imposte alle imprese in virtù di altre normative nazionali.


4. Nel concedere i diritti d'uso delle frequenze radio o dei numeri gli Stati membri non riproducono le condizioni dell'autorizzazione generale".
Il successivo art. 12, prevedeva che:
"1. I diritti amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai sensi dell'autorizzazione generale o che hanno ricevuto una concessione dei diritti d'uso:
a) coprono complessivamente i soli costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici di cui all'articolo 6, paragrafo 2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e interconnessione;

b) sono imposti alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori.


2. Le autorità nazionali di regolamentazione che impongono il pagamento di diritti amministrativi sono tenute a pubblicare
un rendiconto annuo dei propri costi amministrativi e dell'importo complessivo dei diritti riscossi. Alla luce delle opportune differenze bra l'importo totale dei diritti e i costi amministrativi, vengono apportate opportune rettifiche.”
La direttiva in esame, imponendo agli Stati membri l'obbligo di prevedere condizioni proporzionate, trasparenti e non discriminatorie per il rilascio delle licenze individuali e di quantificare i diritti amministrativi in modo proporzionato, obiettivo e trasparente, ha dunque contestualmente riconosciuto alle imprese uno speculare diritto alla corresponsione di contributi amministrativi determinati secondo i medesimi caratteri.
Oltretutto, che il risultato prescritto dalla direttiva fosse finalizzato all'attribuzione di diritti a favore dei singoli si evince dal Considerando 3, laddove è espressamente previsto che “l'obiettivo della direttiva è quello di istituire un quadro normativo per garantire la libera prestazione delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica”, e dal Considerando 4, che prevede che “è importante per garantire che entrambe le categorie di fornitori possano beneficiare di diritti, condizioni e procedure obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.”
Date queste premesse, non appare dubitabile che la direttiva in oggetto fosse tale, qualora correttamente recepita, da implicare l'insorgenza di diritti a favore di singoli (i.e. di singole imprese nel reti e dei servizi di comunicazione elettronica), se è vero che “tali diritti sorgono non solo nei casi in cui i Trattati espressamente li menzionano, ma anche in relazione agli obblighi che i medesimi impongono in maniera ben definita sia ai singoli sia agli
Stati membri e alle istituzioni dell'Unione (sentenze del 20 settembre 2001, e , C-453/99, Per_4 Per_5
EU:C:2001:465, punto 19, e del 6 giugno 2013, e a., C-536/11, EU:C:2013:366, punto 20)” (in Parte_3
questi termini, C. Giust., 11 novembre 2021, C-819/19, Stichting Cartel Compensation e
[...]
CP_3
Tali diritti sono stati violati dal legislatore interno, come comprovato dal tenore dell'originario testo normativo adottato in sede di conversione della direttiva, dalla procedura di infrazione n. 2013/4020 aperta dalla Commissione Europea in danno dello Stato italiano e dalla successiva condotta del legislatore nazionale, che si è infine uniformato alle prescrizioni di cui alla direttiva violata, evitando così che si addivenisse ad un formale accertamento dell'inosservanza degli obblighi imposti dall'Unione ed alla conseguente irrogazione di sanzioni.
Con la menzionata procedura di infrazione, la Commissione Europea ha contestato che l'originaria formulazione dell'art. 1 dell'Allegato 10 del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. 259/03), nel quantificare i diritti amministrativi in funzione della consistenza numerica della popolazione
“potenzialmente” destinataria dell'offerta dell'impresa – e “non anche in relazione a circostanze concrete e specifiche come il numero dei clienti effettivi, il fatturato e le dimensioni dell'impresa stessa” –, si ponesse in violazione dei principi di proporzionalità e non discriminazione di cui agli artt. 6 e 12 della Direttiva 2002/20/CE.
L'originaria formulazione del menzionato art. 1 dell'Allegato 10 del Codice delle comunicazioni elettroniche prevedeva infatti tre fasce contributive modulate con esclusivo riferimento alla popolazione
“potenzialmente destinataria” dell'offerta dell'impresa, con ciò ponendosi in contrasto con i principi di cui ai menzionati artt. 6 e 12 della direttiva, come espressamente rilevato dalla Commissione europea, il cui parere appare opportuno richiamare testualmente in questa sede.
“La Commissione europea ritiene che gli artt. 6 e 12, della Direttiva 2002/20/CE, non siano stati recepiti nella normativa italiana. Il predetto art. 12 regola la quantificazione dei “diritti amministrativi”, il cui pagamento viene richiesto dai singoli Stati UE alle imprese autorizzate a collocare, sul mercato, reti o servizi di comunicazione elettronica. A norma di tale art. 12, dunque, i medesimi "diritti amministrativi" debbono essere: […] b) proporzionati, obiettivi e trasparenti.
Più in generale, poi, il predetto art. 6 stabilisce che tutte le "condizioni" (fra cui I "diritti" già considerati), concernenti le predette concessioni o autorizzazioni generali, debbano informarsi alla non discriminatorietà, proporzionatezza e trasparenza. […], la Commissione ritiene che il combinato disposto dell'art. 34, co 2 e dell'Allegato 10 del D. Lgs
259/03 predetto, relativo alla quantificazione dei "diritti amministrativi", non soddisfi le esigenze di proporzionalità, trasparenza e non discriminazione fatte presenti sopra. In virtù di tali disposizioni, infatti, i "diritti amministrativi" vengono modulati in esclusivo rapporto alla consistenza numerica della popolazione "potenzialmente" destinataria dell'offerta dell'impresa, e non anche in relazione a circostanze concrete e specifiche come il numero dei clienti effettivi, il fatturato e le dimensioni dell'impresa stessa. In breve, tali diritti sono determinati in modo quasi forfettario, per cui essi risultano: 1) assolutamente proibitivi per le piccole-medie imprese e tale da inibire loro l'ingresso sul mercato (a dispetto del dettame di
"non discriminazione"); 2) maggiormente gravosi per le imprese di modeste dimensioni, piuttosto che per quelle più grandi
(ad onta del criterio di "proporzionalità”)”.
Lo Stato italiano ha recepito i rilievi formulati dalla Commissione (motivo per cui la procedura di infrazione non ha come detto avuto ulteriore corso), emanando il d.l. 145/2013 (art. 6, comma 4) con il quale (per quanto qui interessi) è stato introdotto sistema di quantificazione dei diritti amministrativi fondato sul numero effettivo dei clienti.
In dettaglio, con il d.l. in oggetto è stata introdotta un'ulteriore fascia contributiva (numeri 1-bis delle lettere a) e b) dell'art. 1 dell'Allegato 10), da applicare a tutte le imprese “con un numero di utenti pari o inferiore
a 50.000”, destinata proprio consentire alle piccole e medie imprese di operare nel mercato in oggetto in condizioni di equità e proporzionalità e a ovviare alla discriminazione di fatto attuata in danno delle piccole imprese che si affacciavano sul mercato, posto che con essa i diritti amministrativi venivano modulati in ragione del numero effettivo dei clienti.
Che tale norma fosse stata introdotta proprio al fine di ovviare alle descritte incongruenze rispetto alla direttiva europea è poi espressamente riconosciuto nella relazione di accompagnamento alla legge di conversione del d.l. n. 145/2013, nella quale si legge che la nuova fascia economica “ripristina la neutralità dello Stato nelle dinamiche di concorrenza tra soggetti economici nel solco tracciato dalla Costituzione”, consentendo la
“nascita di nuovi soggetti” che prima non potevano accedere al mercato e “l'accelerazione dello sviluppo delle piccole
e medie imprese nel settore delle telecomunicazioni”.
Ebbene, alla luce delle descritte emergenze non pare contestabile la sussistenza della denunciata violazione dei principi comunitari, con riguardo all'originario testo della norma di recepimento della direttiva.
Analogamente è a dirsi quanto alla “gravità” e “manifesta violazione” delle norme europee, non soccorrendo in contrario le considerazioni svolte da parte appellante in ordine all'elevato grado di discrezionalità rimesso agli Stati membri nella determinazione dei diritti amministrativi.
Pur ammesso infatti l'esercizio della massima discrezionalità nella quantificazione dei diritti per cui è causa, tale potestà trovava un espresso limite nel rispetto dei principi fondamentali sottesi alla normazione sovranazionale della materia e da essa chiaramente enunciati, ovvero ai menzionati principi di trasparenza,
non discriminazione e proporzionalità cui si ispirava la disciplina comunitaria, che pure conteneva l'espressa indicazione di un possibile parametro cui ancorare l'applicazione della norma ovvero quello del fatturato dell'impresa (menzionato al Considerando n. 31 quale “esempio di alternativa leale, semplice e trasparente per il criterio di attribuzione di tali diritti”).
La gravità della violazione è poi apprezzabile in ragione del fatto che l'originaria opzione del legislatore interno era tale da pregiudicare il principio di minimizzazione dei costi sancito dal Considerando 1 (in forza del quale la Direttiva era funzionale a rendere meno oneroso l'accesso al mercato delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica) e dall'art. 12 della direttiva, nonché quello fondamentale di evitare la distorsione della concorrenza o la creazione di ostacoli all'ingresso di nuovi soggetti nel mercato (di cui al Considerando 31), quali quelli conseguenti alla parametrazione del diritto amministrativo al mero dato della popolazione "potenzialmente" destinataria dell'offerta dell'impresa.
Quanto al terzo requisito è innegabile che nel caso de quo sussista un nesso causale tra la violazione della direttiva 2002/20/CE da parte dello Stato italiano e il pregiudizio lamentato dalla società appellata, direttamente riconducibile all'inadempimento dello Stato agli obblighi che gli derivavano dalla normativa comunitaria.
Sono infine da disattendere le censure relative alla quantificazione del ristoro riconosciuto dal primo
Giudice.
Il Tribunale ha liquidato il danno in misura pari alla differenza tra gli importi “effettivamente pagati” e quelli che sarebbero stati “dovuti” qualora il legislatore italiano avesse correttamente attuato la direttiva europea, diritti la cui commisurazione è avvenuta facendo applicazione dei criteri introdotti con il menzionato d.l.
145/2013, sulla base dello schema di calcolo predisposto da nell'atto Controparte_1
introduttivo del giudizio ed il cui risultato contabile non risulta contestato dalle controparti, come già evidenziato dal primo Giudice.
Una simile liquidazione non appare contraria ai principi giurisprudenziali elaborati in materia, posto che la Suprema Corte, in adesione alla conforme giurisprudenza della Corte di Giustizia, ha chiarito che “il risarcimento deve essere adeguato al danno subito, spettando all'ordinamento giuridico interno stabilire i criteri di
liquidazione, che non possono essere meno favorevoli di quelli applicabili ad analoghi reclami di natura interna, o tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento. In ogni caso, non può essere escluso in via generale il risarcimento di componenti del danno, quale il lucro cessante” (in questi termini, Cass., ss.uu., 17.4.2009,
n. 9147), e ciò al fine di “assicurare al danneggiato un'idonea compensazione” (così Cass., 5.4.2013, n. 5533).
Ebbene, se, come addotto dagli stessi appellanti, il “risarcimento del danno… ha … la funzione di porre il patrimonio del danneggiato nel medesimo stato in cui si sarebbe trovato senza l'evento lesivo e quindi trova presupposto e limite nell'effettiva perdita subita da quel patrimonio in conseguenza del fatto lamentato”, si ritiene che non sia tale da determinare “un ingiustificato arricchimento” il riconoscimento, a titolo di ristoro del danno, della perdita subita dall'impresa che abbia corrisposto una somma superiore a quella che sarebbe stata dovuta nel caso di corretta applicazione della direttiva europea.
Il fatto poi che a seguito della modifica del testo normativo in oggetto non siano state emanate disposizioni di legge che disciplinassero in termini generali il trattamento delle situazioni regolate dalla normativa previgente (come invece avvenuto in altre materie) non esclude peraltro il diritto del singolo soggetto che agisca in giudizio per ottenere la condanna dello Stato al risarcimento del danno da omesso
(o erroneo) recepimento di direttive europee di ottenere il ristoro del pregiudizio subito.
In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l'appello principale deve essere rigettato, con conseguente conferma della pronuncia di primo grado.
L'appello incidentale proposto da deve essere rigettato. Controparte_1
In via pregiudiziale osserva questa Corte come con riguardo alla domanda di ripetizione dell'indebito (che pure sarebbe in astratto devoluta alla cognizione del G.A.) non possa ritenersi più controvertibile la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, essendosi sul punto formato il giudicato interno.
La suddetta domanda è stata disattesa dal Tribunale sul presupposto che costituisse una mera duplicazione di quella risarcitoria, con una statuizione cui è dunque sotteso il riconoscimento della giurisdizione del giudice adito (che altrimenti non sarebbe stato legittimato a valutare l'ammissibilità della domanda).
Tanto premesso, non si può che prendere atto del fatto che le Amministrazioni appellanti abbiano censurato la pronuncia di primo grado, per il mancato riconoscimento della giurisdizione amministrativa, solamente con riguardo alla domanda di risarcimento del danno conseguente alla responsabilità dello
Stato per la violazione dei principi di cui alla direttiva europea (che era l'unica domanda ad essere stata accolta in primo grado) ma non anche in relazione alla domanda di ripetizione del debito già azionata da
, che era stata disattesa in quanto come detto ritenuta mera duplicazione della prima CP_1
domanda.
A seguito della proposizione dell'appello incidentale, con il quale è stata chiesta la riforma della pronuncia del Tribunale in relazione al rigetto della domanda di ripetizione dell'indebito, gli appellanti principali hanno omesso anche solo di reiterare ai sensi dell'art. 346 c.p.c. l'eccezione di difetto di giurisdizione già formulata in primo grado, volendo presupporre che non fosse necessaria la proposizione di un appello incidentale sul punto (eventualmente condizionato all'accoglimento dell'avverso gravame).
Ogni considerazione in ordine alla questione di giurisdizione sulla domanda di ripetizione dell'indebito è dunque preclusa dal giudicato interno formatosi sul punto.
Venendo alla disamina della pretesa nel merito, la domanda di ripetizione dell'indebito, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, non costituisce una mera duplicazione di quella risarcitoria, posto che:
- è stata proposta verso un soggetto diverso (il Mise) rispetto al destinatario dell'altra domanda (la
Presidenza del Consiglio dei Ministri);
- ha un diverso petitum, essendo state richieste somme di denaro non corrispondenti;

- si fonda su una causa petendi del tutto eterogenea rispetto a quella che sorregge la prima domanda
(responsabilità dello Stato per erroneo recepimento della direttiva europea) e cioè la mancata rendicontazione prevista dalla legge, da parte del . Parte_2
Tale domanda, che dunque è pacificamente ammissibile, non è peraltro fondata.
Ad avviso di , il solo fatto che il abbia omesso di pubblicare i rendiconti annuali CP_1 Parte_2
previsti dall'art. 12 della Direttiva dell'Unione Europea 2002/20/CE e dal pedissequo articolo 34, comma

2-ter, del d.lgs. 239/2003, come modificato dalla l. 115/ 2015 (nel testo vigente all'epoca di fatti), nel periodo 2007-2013 oggetto di giudizio, consentirebbe tout court di ritenere indebiti i pagamenti eseguiti dall'appellante incidentale, posto che tale adempimento costituirebbe presupposto fondante del diritto a richiedere il pagamento dei diritti amministrativi.
L'art. 12 della direttiva in oggetto prevede, per quanto qui interessi, che i diritti amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai sensi dell'autorizzazione generale o che hanno ricevuto una concessione dei diritti d'uso debbano coprire i soli costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici di cui all'articolo 6; per l'effetto, lo stesso art. 12 dispone che le autorità nazionali che impongono il pagamento di diritti amministrativi siano tenute a pubblicare un rendiconto annuo dei propri costi amministrativi (rendiconto che, secondo quanto riconosciuto dalla sentenza della Corte di Giustizia emessa nella causa C/399/19 può essere pubblicato successivamente alla chiusura dell'esercizio nel quale i diritti amministrativi sono stati riscossi), di modo che, “alla luce delle differenze tra l'importo totale dei diritti e
i costi amministrativi,” possano essere “apportate opportune rettifiche”, anche nel corso di un esercizio finanziario non immediatamente successivo a quello nel quale tali diritti sono stati riscossi (come riconosciuto dalla già citata pronuncia della Corte di Giustizia dell'Unione europea).
La previsione, come chiarito dal Considerando 30, è funzionale a consentire di verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli oneri imposti alle imprese.
Tanto premesso, seppure non risulti prova dell'effettivo deposito della rendicontazione prevista dalla legge con riguardo alle annualità per cui è causa, il dato non è sufficiente a consentire di ritenere indebito il versamento delle somme di cui ha chiesto la restituzione, posto che, come desumibile dalle CP_1
richiamate disposizioni, non è in sé il mancato deposito dei rendiconti annuali a determinare la non debenza delle somme esatte e versate, bensì eventualmente il fatto che i diritti pretesi dall'Amministrazione fossero superiori ai costi amministrativi da quest'ultima sostenuti.
Ciò posto, non si può che prendere atto del fatto che la circostanza dell'eventuale esorbitanza dei diritti riscossi rispetto ai costi sostenuti dall'Amministrazione ed in ogni caso l'entità del differenziale tra l'importo delle due voci non sia stata in alcun modo provata da , sulla quale grava il relativo CP_1
onere probatorio.
Come noto, infatti, “nella domanda di ripetizione dell'indebito, il solvens ha l'onere di dimostrare la sussistenza dei fatti che hanno reso la somma versata priva di giustificazione causale” (in argomento, tra le molte, Cass., n. 29855/2022;
Cass., ord. n. 28878/2022; Cass., ord. n. 34427/2022).
Un simile onere non è stato assolto dall'appellante incidentale, che non ha articolato mezzi di prova volti ad accertare l'entità dei diritti riscossi e dei costi sostenuti nel periodo oggetto della domanda di ripetizione di indebito e, per questa via, l'inesistenza di una giusta causa dei pagamenti di cui chiede la (integrale) restituzione.
Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello incidentale deve essere rigettato. Le spese del presente grado di giudizio seguono la prevalente soccombenza degli appellanti principali.
Si dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art 13 comma 1 quater T.U 115/2002 in relazione all'appello incidentale e non anche in relazione all'appello principale in quanto, come chiarito da circolari ministeriali in materia, analoga statuizione nei confronti di un'Amministrazione dello Stato si risolverebbe in una partita di giro.

P.Q.M.

La Corte d'Appello di Roma, definitivamente pronunciando nel giudizio di cui al n. 1879/2020 R.G., ogni diversa domanda, deduzione ed eccezione disattese, così provvede:
- rigetta l'appello principale;

- rigetta l'appello incidentale;

- condanna le parti appellanti alla rifusione delle spese del grado in favore della parte appellata che liquida in € 20.000,00 per compensi, oltre rimborso spese generali;

- da' atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art 13 comma 1 quater T.U 115/2002 in relazione all'appello incidentale.
Così deciso in Roma, il 27 novembre 2024.
Il cons. est. Il Presidente
Elena Gelato Diego Rosario Antonio Pinto