REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Salerno, Prima Sezione Civile, in composizione monocratica nella persona del Giudice Dott.ssa Valentina Ferrara, all'udienza del
26/03/2025, allo scadere del termine per il deposito di note in sostituzione di udienza ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c.; lette le note di trattazione scritta;
visto ed applicato l'art. 281 sexies c.p.c. ha pronunciato la seguente:
SENTENZA nella causa civile iscritta nel registro generale affari contenziosi sotto il numero d'ordine 6443/2021
TRA
, nato il [...] a [...], C. F. Parte_1 [...]
, titolare della ditta IDEALEGNO, con sede legale in Sala C.F._1
Consilina (SA) alla via Mezzaniello, P.IVA per questo atto P.IVA_1 elettivamente domiciliato in Sala Consilina (SA) alla via Mezzacapo n. 221/c, presso lo studio dell'avv. NA NA che lo rappresenta e difende in virtù di procura ad litem in calce agli atti.
- ATTORE –
CONTRO
, partita iva in Controparte_1 P.IVA_2 persona del IN p.t. dott. rappresentato e difeso Controparte_2
dall'Avv. Maria Napoliello, in virtù di mandato in calce alla comparsa;

-CONVENUTO-
nato a [...] [...], C.F. , CP_3 C.F._2
residente in [...],
CONVENUTO CONTUMACE-
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
1 Con atto di citazione notificato in data 28.7.2021 , titolare Parte_1
della ditta IDEALEGNO, premetteva che: 1) nel periodo tra gli anni 2009-2012 il Comune di ordinava al sig. , titolare della CP_1 Parte_1
ditta EA, il noleggio di manufatti in legno da utilizzare per l'allestimento nelle manifestazioni natalizie svoltasi nei mesi di dicembre organizzate dal Comune di;
2) per il suddetto servizio Controparte_1
di noleggio venivano sottoscritti quattro contratti di noleggio tra la ditta
EA ed il Comune di NO NO (SA), nella persona del
IN rappresentante legale p.t. dott. , per la somma CP_3
complessiva di 20.220,00 3) in esecuzione dei medesimi contratti di noleggio la ditta EA noleggiava regolarmente i manufatti di legno in favore del
Comune di allestendo le suddette manifestazioni Controparte_1
natalizie, effettuando il trasporto, montaggio e smontaggio dei manufatti secondo le modalità e i termini pattuiti rispettando tutte le condizioni contrattuali negoziate tra le parti 4) per il servizio di noleggio in questione la ditta EA emetteva regolari fatture che rimanevano insolute. Ciò premesso la ditta EA otteneva dal Tribunale di Lagonegro il decreto ingiuntivo n. 199/14 del 31.03.2014, provvisoriamente esecutivo che ingiungeva al il pagamento della somma di Controparte_1
€ 20.220,00, oltre interessi moratori ex D.Lgs. 231/2002 ed alle spese legali di cui alla procedura monitoria. Il opponendosi al prefato decreto CP_1
ingiuntivo incardinava, dinanzi al Tribunale di Lagonegro, il giudizio civile rubricato al n. 929/2014 r.g., eccependo l'inesistenza dei contratti di noleggio in questione in quanto non firmati dal nella Controparte_1
persona del Dirigente e/o Responsabile di servizio gli unici preposti dalla legge ad esternalizzare la volontà dell'Ente, oltre all'assenza di un formale impegno di spesa, chiedendo di conseguenza la nullità e revoca del decreto ingiuntivo opposto per inesistenza del rapporto obbligatorio sotteso. Il
Tribunale di Lagonegro con la sentenza n. 265/2018 del 26.09.2018 accoglieva l'opposizione e per l'effetto revocava l'opposto decreto ingiuntivo n.
199/2014. Parte attrice chiedeva di sentire accogliere le seguenti conclusioni :
“ 1) ACCERTARE E DICHIARARE la responsabilità del dr. , CP_3
derivante dall'inesatto inadempimento contrattuale per le argomentazioni espletate in narrativa;
2) CONDANNARE il dott. al pagamento CP_3
della somma di € 20.220,00 oltre interessi e rivalutazione monetaria in favore
2 dell'attore; 3) ACCERTARE E DICHIARARE che il Controparte_1
si è indebitamente arricchito della somma di €20.220,00 in danno del
[...]
Dr. e condannare l'Ente a pagare in favore dell'attore quanto CP_3
risulterà dovuto a titolo di indebito arricchimento al Dr. ai sensi CP_3
dell'art.2900 c.c., con gli interessi e la rivalutazione monetaria dalle date delle singole prestazioni al soddisfo. 4) CONDANNARE le controparti in solido al pagamento di spese e compenso all'avvocato patrocinante e successive spese occorrente da distrarsi in favore del sottoscritto procuratore antistatario, ex art. 93 c.p.c.”
Con comparsa depositata in data 14.12.2021 si costituiva il Comune eccependo: 1) la totale carenza di legittimazione passiva del
[...]
, non essendo stata espletata alcuna procedura ad Controparte_1
evidenza pubblica, né essendovi alcuna determina a contrarre a firma dell'organo preposto, quale il dirigente del Settore;
2) Inammissibilità della domanda e infondatezza della pretesa creditoria con conseguente insussistenza e/o nullità contratto per la mancanza della forma scritta ad substantiam;
3)inammissibilità dell'azione per difetto del carattere della sussidiarietà, in quanto, ai sensi dell'art. 192 del D.Lgs. 267/2000 la stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa;
4) carenza probatoria essendo state depositate parte attrice le fatture commerciali. Ciò premesso, il CP_1
concludeva chiedendo di dichiarare la totale carenza di legittimazione passiva del e rigettare la domanda così Controparte_1
come proposta nei confronti del perché Controparte_1
inammissibile, improponibile, nonché infondata in fatto ed in diritto e condannare parte attrice al pagamento delle spese, competenze del presente giudizio.
regolarmente citato non si costituiva. CP_3
Instaurato il contradditorio, concessi i termini di cui all'art 183 comma VI cpc, ammesso l'interrogatorio formale e espletata la prova testi, la causa veniva rinviata alla presente udienza per la decisione ai sensi dell'art. 281 sexies cpc con termine fino a 20 giorni prima per il deposito di note conclusive.
La domanda è parzialmente fondata e merita accoglimento per quanto di ragione.
3 E' necessario in parte iniziale di motivazione chiarire quali sono i principi che regolano questa materia. Senza che sia necessario qui richiamare arresti giurisprudenziali del tutto consolidati ed espressivi di un orientamento davvero granitico, che i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta (la quale assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo d'identificare con precisione il contenuto del programma negoziale), ne consegue: da una parte, l'impossibilità di desumere l'intervenuta stipulazione del contratto da una manifestazione di volontà implicita o da facta concludentia ossia da comportamenti di fatto meramente attuativi;
dall'altra parte, la necessità di applicare il principio della forma scritta ab substantiam alla conclusione del contratto. Questo significa che l'esecuzione della prestazione e la ricezione della stessa da parte dell'Ente, in assenza di un valido titolo negoziale, in alcun modo legittima l'azione contrattuale ma solo quella d'indebito arricchimento.
L'amministrazione, nell'ipotesi di stipula di contratti non rispettosi della forma scritta e dello schema procedimentale previsto dalla legge, non può fare propria con successiva ratifica l'attività contrattuale così svolta dall'amministratore, ma soltanto riconoscere a posteriori i debiti fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare di riconoscimento del debito nei limiti dell'accertata utilità e del provato arricchimento dell'amministrazione medesima (in termini Cass. civ. sez. III, n. 8950/06). Il riconoscimento di un debito da parte di un ente locale, pur facendo salvo l'impegno di spesa in precedenza assunto senza copertura contabile, non comporta la sanatoria del contratto eventualmente nullo o comunque invalido, come quello privo della forma scritta 'ad substantiam' (Cass.
7/6/2013 n. 14423); il riconoscimento di debito, infatti, non può costituire esso stesso fonte di obbligazione (Cass. 10/1/2014, n.405; Cass. 27/4/2011 n. 9412).
Gli artt. Art. 191 comma 4 e art. 194, comma 1.Lgs. n. 267 del 2000, e, (T.U.
Enti Locali) subordinano l'instaurazione del rapporto con l'ente pubblico al riconoscimento del debito fuori bilancio. Ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 194, tale riconoscimento richiede un'apposita deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, da allegarsi al bilancio di esercizio, con cui quest'ultimo non deve limitarsi a dare atto del vantaggio arrecato dalla prestazione, in relazione all'espletamento di funzioni e servizi di
4 competenza dell'ente, ma deve procedere alla verifica dell'incidenza del corrispettivo sugli equilibri generali di bilancio, e adottare, in caso di alterazione degli stessi, le misure necessarie a ripristinare il pareggio ed a ripianare il debito, in tal modo compiendo una valutazione globale che investe la compatibilità della prestazione ricevuta con la situazione economico-finanziaria dell'ente e con gl'impegni già assunti sulla base delle risorse disponibili, nonchè la reperibilità dei fondi necessari per far fronte ad ulteriori obblighi. A differenza di quella riguardante l'utilità della prestazione, che può emergere anche dall'appropriazione del relativo risultato da parte dell'Amministrazione, tale valutazione non può evidentemente essere desunta dal mero comportamento degli organi rappresentativi, che, in quanto riferibile al singolo rapporto, risulta di per sè insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gl'indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative già compiute.
In mancanza di una formale deliberazione, adottata nelle forme prescritte del cit. D.Lgs. n. 267, art. 193, comma 2 e art. 191, comma 4,si esclude d'altronde la stessa imputabilità dell'obbligazione all'Amministrazione, prevedendo che il rapporto s'instaura direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura, i quali rispondono con il loro patrimonio, con la conseguente esclusione dell'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento, per difetto del requisito della sussidiarietà prescritto dall'art. 2041 c.c., il quale presuppone che nessun'altra azione sia proponibile non solo nei confronti dell'arricchito, ma anche nei confronti di terzi (cfr. Cass., Sez. 1, 30 ottobre 2013, n. 24478; 14 ottobre 2010, n. 21242; 22 maggio 2007, n. 11854). Per effetto di tale disciplina, la questione riguardante l'accertamento dell'utilità della prestazione è destinata a porsi soltanto nel caso in cui l'Amministrazione abbia espressamente provveduto al riconoscimento del debito fuori bilancio, assumendo a suo carico l'obbligazione nei limiti consentiti dalle preminenti esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ovvero nel caso in cui il funzionario, l'amministratore o il dipendente, responsabili nei confronti dell'autore della prestazione, propongano a loro volta l'azione di cui all'art. 2041 c.c., nei confronti dell'Amministrazione (cfr. Cass., Sez. 6, 23 gennaio
2014, n. 1391).
5 Poi l'art. 191 comma 4 TUEL prevede espressamente: “ Nel caso in cui vi è stata
l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'art. 194, comma 1, lettera e ), tra il privato fornitore e
l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.”
Quindi nel caso di opera realizzata in violazione della previsione dell'impegno di spesa ai sensi dell'art. 191 commi 1, 2 e 3, e non riconosciuta ex post dalla stazione appaltante con delibera consiliare emanata ai sensi dell'art. 193 comma 2, si costituisce il rapporto obbligatorio fra privato appaltatore e funzionario, limitatamente alla quota - parte non riconosciuta fra i debiti fuori bilancio.
Questo principio è stato esteso dalla giurisprudenza al di là dell'ipotesi di assenza di delibera approvativa dell'impegno di spesa - esplicitamente prevista dall'art. 191 comma 4 T.U.E.L. - e ritenuto applicabile anche alla diversa fattispecie in cui, pur sussistendo l'impegno contabile dell'ente, il rapporto sia stato comunque eseguito in difetto di un preventivo contratto scritto, nullo per difetto della prescritta forma ad substantiam imposta dal R.
D. n. 2440/1923.
Fermo quanto precede, applicando i principi appena esposti alla fattispecie concreta, nel caso di specie la domanda proposta da parte attrice nei confronti del IN è ammissibile mentre la domanda proposta nei confronti del
è inammissibile per difetto del requisito di Controparte_1
residualità.
In mancanza di contratto scritto e di delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio la società EA ha correttamente introdotto nei confronti del funzionario pubblico l'azione ai sensi dell'art. 191 comma 4 TUEL;

l'azione residuale di ingiustificato arricchimento presuppone l'assenza di altri rimedi tipici. La Corte di Cassazione, con ordinanza 23 settembre 2020,
n. 19958 ha precisato che l'azione di indebito arricchimento non può essere esperita tanto per mancanza del requisito, ormai non più necessario del riconoscimento dell'utilità dell'opera da parte della Pubblica
Amministrazione, quanto piuttosto per mancanza dei presupposti di residualità e sussidiarietà dell'azione di cui all'art. 2041 c.c., in quanto
6 l'impresa doveva piuttosto esperire l'azione nei confronti del funzionario che gli aveva impartito le disposizioni ex art. 191 d.lgs. 267/2000. Pertanto il principio desumibile dall'ordinanza in esame è il seguente: «a fronte di una responsabilità diretta del funzionario o dell'amministratore verso il fornitore o il prestatore con esclusione di ogni rapporto obbligatorio tra quest'ultimo e l'ente, deve essere esclusa sostanzialmente la possibilità giuridica per il prestatore di beni e servizi
o per l'esecutore di lavori di somma urgenza di esperire nei confronti del CP_1
azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. per mancanza di residualità e sussidiarietà dell'azione, ben potendo il creditore aggredire direttamente il patrimonio del funzionario o amministratore che ha ordinato la spesa». Anche la recentissima ordinanza della Corte di cassazione n. 27814 del 28 ottobre 2024 si è occupata della problematica inerente all'esperibilità dell'azione di arricchimento senza causa nei confronti di un Comune in relazione a prestazioni eseguite in assenza di un contratto formale. La Corte ha precisato che: «L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore o funzionario che, ai sensi dell'art.191, c.4, T.U.E.L. abbia consentito l'acquisizione di beni o servizi può essere esperita unicamente quando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e della sua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anche nell'ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussista l'invalidità del contratto concluso dall'ente locale per assenza di forma scritta, non potendo operare, in tali ipotesi, in caso di invalidità del titolo negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbligatorio previsto dalla legge. Ne consegue che il fornitore può in tali circostanze promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti di legge».
Quindi la domanda ex art. 2041 c.c. nei confronti del Controparte_1
è inammissibile.
[...]
Venendo alla domanda proposta dalla società attrice nei confronti di
[...]
, all'epoca dei fatti IN del comune di , si CP_3 Controparte_1
osserva che , per l'allestimento nelle manifestazioni natalizie, svoltasi nei mesi di dicembre negli anni 2009-2012 organizzate dal Comune di sono stati sottoscritti quattro contratti di noleggio tra la Controparte_1 ditta EA ed il NO NO (SA), a firma del CP_1
IN , per la somma complessiva di € 20.220,00 senza che CP_3
preventivamente venisse espletata alcuna procedura ad evidenza pubblica, né essendovi stata alcuna determina a contrarre a firma dell'organo preposto,
7 quale il dirigente del Settore. La determinazione a contrattare prevista dall'art.192 del T.U.E.L ha natura decisionale e programmatica, in quanto presupposto del successivo procedimento contrattuale, ed è volta a verificare la corrispondenza del contratto al perseguimento dello scopo istituzionale dell'ente, è atto amministrativo e, come tale, va soggetto al regime tipico degli atti amministrativi ai fini dell'autotutela, del controllo e della tutela giurisdizionale (T.A.R. Campania n. 1820/03). In questo senso tale atto costituisce il presupposto necessario ai fini della stipula del contratto, in quanto atto decisionale che stabilisce il contenuto del futuro contratto, e conferisce la legittimazione negoziale a contrarre all'organo cui compete la manifestazione della volontà negoziale dell'ente di fronte ad altro contraente, così consentendo il riferimento all'ente della volontà che manifesterà all'esterno l'organo cui spetta tale legittimazione. La sua presenza è comunque necessaria, a prescindere dall'assunzione di un impegno di spesa da parte dell'ente locale anche in considerazione del fatto che la norma non esaurisce tutte le ipotesi in cui un ente locale giunge a contrarre. La mancanza del contratto scritto, il mancato rispetto del vincolo di copertura finanziaria rende il rapporto obbligatorio nullo e non riferibile all'ente cui l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita solo in presenza della deliberazione autorizzata nelle forme di legge. In mancanza dei richiamati presupposti ed in presenza dell'incolpevole affidamento del privato, il rapporto obbligatorio intercorre ai fini della controprestazione tra il privato fornitore e l'amministrazione finanziaria che abbia consentito l'esecuzione degli stessi.
La domanda è risultata provata oltre che mediante la produzione documentale depositata sin dall'atto di citazione rappresentata dai contratti di noleggio recanti il timbro e la firma chiara del IN , anche CP_3 dall'istruttoria orale espletata. In particolare il teste escusso Testimone_1
da questo Giudice in data 8.5.2024 ha confermato la ricostruzione attorea.
Nella sua veste di ex consigliere comunale e assessore alla cultura tra il 2000
e il 2010 ha dichiarato “ in quel periodo il organizzava i mercatini di CP_1
Natale. Tale attività era gestita dallo staff del IN che era nel periodo indicato era
. …ricordo solo che l'evento veniva svolto mediante casette di legno. CP_3
..Che io ricordi non è stata adottata una delibera da parte del per CP_1
l'organizzazione dei mercatini di Natale.”
8 Inoltre il convenuto sebbene regolarmente citato non è comparso per rendere l'interrogatorio formale a lui deferito da parte attrice con le conseguenze che ne derivano ai sensi dell'art. 232 cpc. Tale condotta complessivamente valutata anche alla luce delle chiare risultanze istruttorie induce il tribunale a ritenere come ammessi i fatti dedotti nell'interrogatorio.
Ne consegue che la domanda è fondata e pertanto il convenuto CP_3
va condannato a pagare in favore di parte attrice la somma di euro 20.220, 00 oltre interessi e rivalutazione dalla domanda.
Spese processuali
Le spese processuali seguono la soccombenza. La circostanza che il convenuto sia rimasto contumace non impedisce di prevedere la sua condanna alle spese di lite essendo la condanna una conseguenza della soccombenza;
pertanto, non rilevano, i comportamenti neutri della parte contro cui il giudizio venga promosso, quali il restare inerte e non dedurre nulla in contrario all'accoglimento della domanda dell'attore. Quindi si considera soccombente e sottoposto alla condanna al pagamento delle spese processuali il convenuto contumace ( cfr. Cassazione civile sez. II,
16/10/2023, n.28700).
Le spese nei rapporti tra parte attrice e sono poste a carico di CP_3 quest'ultimo e sono liquidate secondo i parametri medi dello scaglione di riferimento del DM 55/2014 e successive modifiche in complessivi euro 5.077
( di cui euro 919 per la fase di studio, euro 777 per la fase introduttiva, 1680 per la fase istruttoria e euro 1701 per la fase decisionale) oltre euro 237.00 per il C.U. oltre Iva e Cpa come per legge con distrazione in favore dell'avv.
NA NA dichiaratasi antistataria. Invece nei rapporti tra parte attrice e il le spese vanno poste a carico di parte Controparte_1 attrice ma liquidate nei minimi tariffari con riduzione del 50% ai sensi dell'art. 4 comma 9 trattandosi di pronuncia in rito e liquidate in complessivi euro

1.270 anziché euro 2.540 ( euro 460.00 per la fase di studio, euro 389.00 per la fase introduttiva, 840.00 per la fase istruttoria e euro 851.00 per la fase decisionale) oltre Iva e Cpa come per legge

PQM

Il Tribunale di Salerno, Prima Sezione civile, definitivamente pronunciando, così provvede:
9 1) Dichiara inammissibile la domanda nei confronti del CP_1
. Controparte_1
2) Accoglie la domanda attorea nei termini indicati in motivazione e per l'effetto condanna a pagare in favore di parte attrice la CP_3
somma di euro 20.220,00 oltre interessi e rivalutazione dalla domanda e fino all'effettivo soddisfo, il tutto per le causali di cui in motivazione.
3) Condanna al pagamento delle spese processuali liquidate CP_3
euro 5.077 ( di cui euro 919 per la fase di studio, euro 777 per la fase introduttiva, 1680 per la fase istruttoria e euro 1701 per la fase decisionale) oltre euro 237.00 per il C.U. oltre Iva e Cpa come per legge con distrazione in favore dell'avv. NA NA dichiaratasi antistataria.
4) Condanna parte attrice al pagamento delle spese di lite in favore del liquidate in complessivi euro 1.270 Controparte_1
anziché euro 2.540 ( euro 460.00 per la fase di studio, euro 389.00 per la fase introduttiva, 840.00 per la fase istruttoria e euro 851.00 per la fase decisionale) oltre Iva e Cpa come per legge
Salerno, data del deposito Il Giudice
Dott.ssa Valentina
Ferrara

10