REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale Ordinario di BI
Il Tribunale in composizione collegiale, in persona dei Magistrati:
Dott. Egidio de Leone Presidente
Dott.ssa Vera Colella Giudice
Dott. Francesco Paolo Grippa Giudice estensore
Ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa civile di I Grado iscritta al R.G. 249/2024 promossa da:

nato ad [...], il [...], ivi residente in [...]
Veterani n. 15, rappresentato e difeso dall'Avv. Prof. Daniele Granara e dall'Avv. Leonardo Guidi ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via Monte Zebio n. 9/11
RICORRENTE

nato a [...], il [...] e residente in BI, Località San Donato, alla Parte_2 via delle Cesane n. 19, appresentato e difeso dall'Avv. Prof. Daniele Granara e dall'Avv. Leonardo
Guidi ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via Monte Zebio n. 9/11
RICORRENTE

nata a [...], il [...] e residente in [...] delle Cesane n. 19, appresentato e difeso dall'Avv. Prof. Daniele Granara e dall'Avv. Leonardo Guidi ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via Monte Zebio n. 9/11
RICORRENTE

Contro

nato ad [...], il [...] ed ivi residente in [...]
n. 15, rappresentato e difeso dall'Avv. Andrea Guidarelli ed elettivamente domiciliato alla p.e.c.
Email_1
RESISTENTE
, in Controparte_3 persona del Prefetto in carica pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato di Ancona ed elettivamente domiciliata in Ancona, Corso Mazzini n. 55;
Controparte_4
RESISTENTE CONTUMACE

COMMISSIONE ELETTORALE CIRCONDARIALE DI BI
RESISTENTE CONTUMACE
Con l'intervento della

PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI BI
OR

Oggetto: Ricorso ex art. 82 D.P.R. 570/1960 ed art. 22 D.Lgs. 150/2011

Conclusioni:
Per parte ricorrente:
“Piaccia all'Ecc.mo Tribunale adito, previ gli incombenti di rito, previa disapplicazione e/o annullamento degli atti di ammissione al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali di BI (PU) dell'8 e del 9 giugno 2024 del candidato AC e di tutti gli atti Controparte_2 presupposti, conseguenti, inerenti e/o comunque connessi, e dell'atto di proclamazione del AC pubblicato il 28 giugno 2024, e previa ogni declaratoria del caso, contrariis Controparte_2 reiectis:
I. In via principale:
1) accertare e dichiarare l'esistenza di causa di incandidabilità in capo al Signor Controparte_2 candidato sindaco alle elezioni comunali di BI (PU) dell'8 e 9 giugno 2024,
2) accertare e dichiarare l'assoluta incandidabilità del Signor candidato AC Controparte_2 alle elezioni comunali di BI (PU) dell'8 e 9 giugno 2024, e, conseguentemente,
3) accertare e dichiarare la nullità dell'ammissione del Signor quale candidato Controparte_2
AC alle elezioni comunali di BI (PU) dell'8 e 9 giugno 2024, e, per l'effetto,
4) ricusare il candidato AC e conseguentemente escluderlo dal procedimento Controparte_2 elettorale preparatorio per le elezioni comunali di BI (PU) dell'8 e 9 giugno 2024, e
5) pronunciare e/o dichiarare la decadenza di dalla carica di AC, eletto Controparte_2 all'esito delle elezioni dell'8 e 9 giugno 2024 e 23 e 24 giugno 2024.
II. In via subordinata:
6) Nella denegata e non creduta ipotesi in cui gli artt. 3 e 4 del D.L. n. 7/2024 siano interpretati nel senso di escludere i capoluoghi di PR con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti (id est, il
Comune di BI) dall'applicazione del limite del secondo mandato consecutivo, sospendere il giudizio e sollevare nanti la Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 1 Legge Cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e dell'art. 23 della Legge 11 marzo 1953, n. 87, questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 del D.L. 29 gennaio 2024 n.7, convertito con modificazioni dalla L. 25 marzo 2024, n. 38, con riferimento ai principi in materia di voto attivo e passivo di cui agli artt. 1,2,3 e 48 Cost ed ai principi fondamentali di riconoscimento e promozione delle autonomie territoriali di cui agli att. 2,5,114 e 117
Cost.
III. Con ogni conseguente necessaria statuizione ed ogni conseguenza di legge.
IV. Con la vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio””
Per la : Controparte_3
“Si conclude
Per il difetto di legittimazione passiva della Controparte_3
”
[...]
Per Controparte_2
“- preliminarmente
- dichiarare la inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso presentato.
- nel merito: in via principale
a) rigettare le richieste come avanzate dagli odierni ricorrenti, in quanto infondate in fatto e in diritto.
b) con vittoria di spese, funzioni ed onorari del presente giudizio”

Fatti di causa

• Il ricorso di e Parte_1 Parte_2 CP_1
Con ricorso depositato il 14 maggio 2024, e Parte_1 Parte_2 CP_1
nella qualità di cittadini elettori del , hanno impugnato gli atti di ammissione
[...] Controparte_4 di attuale AC di BI per il secondo mandato consecutivo, al procedimento Controparte_2 elettorale preparatorio per le elezioni comunali di BI dell'8 e del 9 giugno 2024, contestando la possibilità per quest'ultimo di svolgere la carica di AC per un terzo mandato consecutivo.
I ricorrenti hanno affermato che, a seguito dalla modifica dello Statuto della PR del 23 febbraio 2022, la città di BI è divenuta co-capoluogo di provincia assieme al (la Controparte_5 quale precedentemente, in virtù del previgente Statuto PRle del 18 dicembre 2014, era individuato quale unico capoluogo di PR). Tale circostanza, a detta dei ricorrenti, assume un certo rilievo, dal momento che, in vista delle elezioni comunali per l'anno 2024, è stato emanato il D.L.
7/2024 (convertito con modificazioni dalla L. 38/2024), che all'art. 3 ha previsto che per l'elezione del
AC e del Consiglio Comunale dei Comuni capoluoghi di PR si applicano gli artt. 72 e 73
D.Lgs. 267/2000 (Testo unico in materia di enti locali), indipendentemente dalla relativa dimensione demografica. Il successivo art. 4 D.L. 7/2024, nel modificare l'art. 51 t.u.e.l., ha inoltre previsto che, per i Comuni con popolazione sino a 5.000 abitanti, non vi sono limiti di mandato per la carica di AC, mentre per i Comuni con popolazione da 5.000 sino a 15.000 abitanti, la carica di AC non può essere ricoperta per tre mandati consecutivi, mentre per i Comuni con popolazione superiore a
15.000 abitanti, permane il limite di due mandati consecutivi. Nel caso del , esso Controparte_4 costituisce, nell'intero panorama nazionale, l'unico capoluogo di PR con popolazione inferiore a 15.000 abitanti e dunque è l'unico Comune a cui può applicarsi l'art. 3 D.L. 7/2024 (relativo, come visto, all'applicazione estensiva degli artt. 72 e 73 t.u.e.l.);
Svolta tale premessa in fatto, i ricorrenti hanno in primo luogo affermato di essere titolari della legittimazione e dell'interesse ad agire in giudizio, in qualità di cittadini elettori del Controparte_4
e, dunque, portatori dell'interesse pubblico alla regolarità delle operazioni elettorali e della composizione degli organi collegiali degli enti territoriali, specie nei casi in cui l'accoglimento del ricorso potrebbe portare ad un mutamento dei risultati elettorali.
In punto di diritto, parte ricorrente ha lamentato la violazione e la falsa applicazione degli artt. 3
e 4 D.L. 7/2024 (convertito con L. 38/2024), specificando che le circolari n. 1/2024 e n. 2/2024 del
Segretario Generale del hanno ritenuto inapplicabile il limite di due mandati Controparte_4 consecutivi alla carica di AC dei capoluoghi di PR con popolazione inferiore a 15.000 abitanti (e quindi anche al Comune di BI). Al contrario, l'art. 3 D.L. 7/2024, nel destinare ai capoluoghi di PR le disposizioni inerenti ai Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, non attribuisce alcun rilievo alla dimensione demografica del conseguentemente, CP_4 dovrebbe concludersi nel senso che per tutti i capoluoghi di PR, a prescindere dalla popolazione degli stessi, andrebbe applicato il limite dei due mandati consecutivi tipica dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.
Inoltre, la disposizione in esame prevede l'applicazione al Comune di BI tout court delle norme dei capoluoghi di PR – relative segnatamente al numero di consiglieri (che sono nel numero di 32, ossia circa 1 ogni 432 abitanti), alle strutture apposite per il funzionamento dei Consigli
Comunali, alla Presidenza del Consiglio Comunale (distinta dal AC), al numero (9, anziché 6) ed alla nomina degli Assessori (anche al di fuori dei componenti del Consiglio) fra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di Consigliere Comunale, all'incompatibilità fra Consigliere Comunale (e provinciale) ed Assessore, al metodo proporzionale a doppio turno con eventuale ballottaggio ed alla possibilità di collegamento con più liste – e dunque appare del tutto irragionevole ed irrazionale non applicare altresì il limite di due mandati consecutivi.
La prevalenza della qualifica di capoluogo di PR rispetto al criterio demografico ed all'esigenza di razionalizzazione territoriale emergerebbe chiaramente anche dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 237/2013, con cui è stata dichiarata l'incostituzionalità della norma del D.Lgs.
155/2012, che aveva precedentemente previsto la soppressione del Tribunale di BI, in contrasto con l'art. 1, c. 2, lett. a) L. 148/2011, che viceversa aveva disposto la permanenza dei Tribunali ordinari nei circondari di Comuni capoluoghi di PR alla data del 30 novembre 2011.
La bontà della tesi sostenuta dai ricorrenti si ricaverebbe altresì dalle Istruzioni Ministeriali dell'8 aprile 2024 – che estende le disposizioni dettate per i Comuni con popolazione superiore ai
15.000 abitanti relative ai curricula e al certificato del casellario giudiziale dei candidati anche ai
Comuni capoluoghi di PR – che dimostrano in questo modo che a tali ultimi Comuni si applica tutta la materia elettorale e non solo la disciplina relativa alle operazioni elettorali. Anche l'art. 4 D.L. 7/2024, facendo riferimento in rubrica al concetto generico di “elezione” (“Disposizioni in materia di elezione del sindaco e del consiglio comunale”), confermerebbe implicitamente la volontà del legislatore di estendere ai capoluoghi di PR tutte le cause di incandidabilità, ineleggibilità ed incompatibilità previste per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.
L'applicazione del limite dei due mandati al sarebbe inoltre maggiormente Controparte_4 coerente con la ratio (esaminata dalla giurisprudenza, anche costituzionale, che i ricorrenti citano) che ha introdotto una diversa regolamentazione dei mandati a seconda della dimensione demografica del
Comune che viene in rilievo: se il raggio d'azione e gli interessi da tutelare dei Comuni capoluoghi di
PR sono equiparati ai Comuni maggiormente popolosi, va da sé che per entrambe le categorie vengono in rilievo le medesime esigenze volte a garantire il ricambio della rappresentanza politica, la par condicio fra i candidati e la libertà di voto degli elettori, da cui è nata l'esigenza per il legislatore di prevedere il limite dei due mandati consecutivi.
A ragionar diversamente – e, conseguentemente, qualora ai Comuni capoluoghi di provincia si applicassero solo le disposizioni previste dagli artt. 72 e 73 t.u.e.l. e non anche le norme relative ai limiti di mandato consecutivi per la carica di AC – si creerebbe una irrazionale disparità di trattamento fra i Comuni capoluogo, dal momento che per tutti i Comuni capoluogo si applicherebbe il limite di due mandati consecutivi, mentre il rimarrebbe l'unico capoluogo di Controparte_4
PR a permettere al proprio AC di candidarsi per un terzo mandato consecutivo. D'altro canto, si creerebbe una disparità di trattamento anche con i Comuni non capoluogo di PR con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, posto che BI sarebbe l'unico Comune con questa dimensione demografica a cui si applicherebbero le norme relative al sistema elettorale dei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti. In altri termini, scindere il profilo demografico dal sistema elettorale in senso stretto, comporterebbe una violazione del principio autonomistico e dell'autonomia politica degli enti locali, costituzionalmente garantita all'art. 117, c. 6 Cost., che informa il Testo Unico degli Enti locali.
Per tali motivi, in conclusione, i ricorrenti hanno chiesto di accertare l'esistenza di una causa di incandidabilità in capo a la nullità dell'ammissione alla competizione elettorale di Controparte_2 quest'ultimo e, conseguentemente, l'esclusione dello stesso dal procedimento elettorale, dichiarandolo decaduto dalla carica di AC o Consigliere Comunale;
in via subordinata, i ricorrenti hanno chiesto la sospensione del giudizio, con rinvio dinnanzi alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 D.L. 7/2024, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 5, 48, 114 e 117 Cost..
• La costituzione della . Controparte_3
In data 21 giugno 2024, si è costituita in giudizio la Controparte_3
, che si è limitata ad eccepire il suo difetto di legittimazione passiva, sul presupposto
[...] che la domanda avanzata dai ricorrenti sarebbe destinata esclusivamente a dichiarare l'incandidabilità di Parte resistente ha aggiunto che i procedimenti concernenti l'esclusione dai Controparte_2 candidati dalla competizione elettorale sono di esclusiva competenza della Commissione Elettorale
Circondariale, che costituisce ente dotato di autonomia ed indipendenza non assoggettato al sindacato della;
infine, la ha riferito che, salva l'impugnabilità dei provvedimenti della CP_3 CP_3
Commissione Elettorale Circondariale, qualsiasi atto inerente al procedimento elettorale svolto successivamente alla convocazione dei comizi elettorali dovrebbe essere impugnato solo a conclusione del procedimento elettorale ed unitamente all'atto di proclamazione degli eletti.
• La costituzione di Controparte_2
Da ultimo, in data 24 giugno 2024, si è costituito in giudizio che, premessa Controparte_2 la giurisdizione del Giudice Ordinario per le controversie aventi ad oggetto l'eleggibilità e la decadenza in materia elettorale, ha eccepito che la norma su cui si fonda il ricorso, ossia l'art. 82 D.P.R. 570/1960, presuppone l'adozione di una delibera da parte del Consiglio Comunale in materia di eleggibilità; provvedimento amministrativo questo che, nel caso in esame, non è mai stato emanato, dal momento che manca una proclamazione e una dichiarazione di elezione di a AC della Controparte_2 città di BI. L'impianto normativo che viene in rilievo, infatti, coinvolgerebbe, oltre l'art. 82 D.P.R.
570/1960 già citato, anche gli artt. 9 bis D.P.R. 570/1960 e l'art. 70 t.u.e.l.: mentre la prima norma disciplina l'ineleggibilità e la decadenza da AC a seguito dell'elezione, la seconda norma disciplina l'azione popolare;
in ogni caso, entrambe le norme presuppongono che vi sia stata l'elezione o la proclamazione del AC o del Consigliere Comunale. Tanto premesso, il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile, dal momento che questo è stato proposto quando le operazioni elettorali dovevano ancora prendere avvio e, dunque, in assenza del presupposto fondamentale dell'avvenuta elezione di Controparte_2
Nel merito, ha riferito che l'art. 3 D.L. 7/2024 richiama esclusivamente gli Controparte_2 artt. 72 e 73 t.u.e.l., che non disciplinano i limiti di mandato della carica di AC, che viceversa sono regolati dall'art. 51 t.u.e.l.. Se il legislatore avesse voluto sottoporre tutti i capoluoghi di PR al limite di mandato previsto per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, avrebbe potuto disporre in tal senso in modo espresso;
viceversa, il mancato richiamo all'art. 51 t.u.e.l. ed il rinvio ai soli artt. 72 e 73 t.u.e.l. sono sintomatici della voluntas legis di rendere applicabile al Comune di
BI (e, più in generale, a tutti i capoluoghi di PR) esclusivamente la normativa relativa alle operazioni elettive previste per i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti. ha inoltre affermato che, a ben vedere, l'applicazione degli artt. 72 e 83 Controparte_2
t.u.e.l. ai Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti era già possibile prima dell'introduzione del D.L. 7/2024: l'art. 37 t.u.e.l. già determina, per tutti i capoluoghi di PR, a prescindere dalla loro dimensione demografica, un numero di consiglieri comunali pari a 32; l'art. 39, c. 1 t.u.e.l. permette ai Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti di disporre, con apposita statuizione contenuta nello Statuto Comunale, la scissione fra la figura del AC e quella del Presidente del
Consiglio Comunale (scissione questa già prevista all'art. 9 bis dello Statuto Comunale del CP_4
); l'art. 47, c. 4 t.u.e.l. attribuisce ai Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti la
[...] facoltà di nominare Assessori anche cittadini non facenti parte del Consiglio Comunale, purché in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità con la carica di Consigliere
Comunale. Inoltre, con delibera del Consiglio Comunale n. 9 del 24 febbraio 2024, è stato interamente recepito il D.L. 7/2024, abrogando tutte le disposizioni del precedente Statuto Comunale, specie in relazione all'incompatibilità fra Consigliere Comunale, PRle ed Assessore nella medesima giunta. Né potrebbero enuclearsi profili di contrasto delle disposizioni di cui agli artt. 3 e 4 D.L. 7/2024 con le norme costituzionali: al contrario, la Corte Costituzionale, con la sent. 60/2023, ha chiarito che spetta all'esclusiva discrezionalità del legislatore individuare limiti al diritto di elettorato passivo (limiti enunciati, appunto, nell'art. 51 t.u.e.l.), nella ricerca di un bilanciamento con altri interessi altrettanto meritevoli di tutela.
Per tali motivi, ha chiesto, in rito, la dichiarazione di inammissibilità del Controparte_2 ricorso e, nel merito, il rigetto del ricorso.
• Lo svolgimento del processo.
All'udienza del 4 luglio 2024 è stata disposta l'integrazione del contraddittorio nei confronti della Procura della Repubblica presso il Tribunale di BI, in conformità al disposto dell'art. 22
D.Lgs. 150/2011.
Con ordinanza del 19 settembre 2024 è stata dichiarata la contumacia del e Controparte_4 della Commissione elettorale circondariale di BI e, ritenuta la causa matura per la decisione, è stata fissata udienza di discussione per il 3 dicembre 2024 (poi spostata, con successivo decreto del 2 dicembre 2024, al 4 febbraio 2024), con termine di 30 giorni prima dell'udienza per il deposito delle note di precisazione delle conclusioni e di un ulteriore termine di 15 giorni prima dell'udienza per il deposito di note conclusionali.
Con le note depositate il 18 novembre 2024, ha eccepito l'inammissibilità Controparte_2 della documentazione depositata dai ricorrenti dopo l'introduzione della causa e senza alcuna autorizzazione da parte del Giudice, nonché della proposizione in sede di precisazione delle conclusioni di una domanda nuova, volta ad ottenere la disapplicazione o l'annullamento della proclamazione del
AC del 28 giugno 2024. Per il resto, nel riportarsi a quanto già dedotto nella Controparte_2 memoria costituzione, parte resistente ha rappresentato che il Senato della Repubblica ha approvato un
Ordine del Giorno, n. G3.100 al D.D.L. 977, con cui ha impegnato i Governo a fornire indicazioni alle
Commissioni elettorali e Sottocommissioni elettorali nel senso di prevedere che i limiti di mandato per la carica di AC, previsti dall'art. 51 t.u.e.l. (così come modificati dall'art. 4, c. 1 D.L. 7/2024), trovano applicazione solo in relazione alla consistenza demografica ed a prescindere dal sistema elettorale applicabile.
I ricorrenti, con le note depositate il 18 novembre 2024, nel riportarsi a quanto dedotto nell'atto introduttivo del giudizio, hanno precisato di aver proposto domanda volta all'accertamento dell'incandidabilità della carica di AC di previo annullamento e/o Controparte_2 disapplicazione dei verbali e delle determinazioni della Commissione elettorale Circondariale di
BI, rese note dallo stesso in data 11 maggio 2024, con i quali “è stato ammesso Controparte_4 al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali di BI (PU) dell'8 e 9 giugno 2024 il candidato AC , aggiungendo altresì che, nel caso di elezione di Controparte_2 alla carica di AC, dovesse essere dichiarata anche la decadenza da tale carica. È Controparte_2 proprio la Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 60/2023 già citata, ha rilevato che il pregresso svolgimento di due mandati da AC è oggi causa di incandidabilità e non di ineleggibilità, sicché essa è rilevabile prima dello svolgimento delle elezioni. All'udienza del 4 febbraio 2025, celebrata innanzi al Collegio con la partecipazione della presso il Tribunale di BI, le parti hanno discusso oralmente la causa e si Parte_3 sono riportate ai loro scritti difensivi;
all'esito, la causa è stata incamerata per la decisione.
Ragioni della decisione

• Il riparto di giurisdizione in materia di contenzioso elettorale.

Occorre premettere che la materia elettorale rappresenta un punto in cui convergono situazioni giuridiche soggettive di natura meramente privatistica e di stampo più strettamente pubblicistico, tanto ciò vero che da sempre si ritiene che il contenzioso elettorale possa avere ad oggetto tanto diritti soggettivi che interessi legittimi.
La natura proteiforme della materia si riverbera anche in punto di riparto di giurisdizione, dal momento che la materia elettorale viene destinata in parte alla cognizione del Giudice ordinario (si veda, ad es., l'art. 82 D.P.R. 570/1970 e l'art. 70 t.u.e.l.) ed in parte alla cognizione del Giudice amministrativo (come dimostrato da un'apposita regolamentazione processualistica di tale contenzioso agli artt. 126 e ss. c.p.a.).
Dovendo necessariamente tratteggiare la linea di demarcazione che separa le due sfere di giurisdizione, è opportuno chiarire che l'orientamento della giurisprudenza costituzionale e di legittimità si è ormai cristallizzato nel senso di distribuire la giurisdizione a favore del Giudice ordinario in tutti i casi in cui viene in rilievo il profilo vertente al diritto di elettorato attivo e passivo
(comprese evidentemente anche le controversie relative all'incandidabilità, ineleggibilità ed incompatibilità, che si atteggiano ad elementi ostativi al diritto soggettivo di elettorato passivo), assegnando viceversa la giurisdizione a favore del Giudice amministrativo in materia di operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei Comuni, delle Province, delle Regioni ed all'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia (art. 126 c.p.a.). Ha a tal proposito eloquentemente affermato la Cassazione che, in assenza di una giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia elettorale (non essendo tale materia citata nell'art. 133 c.p.a.), “la giurisdizione che tali disposizioni assegnano al giudice amministrativo ha ad oggetto le sole
«operazioni elettorali», ossia la regolarità delle forme procedimentali di svolgimento delle elezioni, alle quali fanno capo nei singoli posizioni che hanno la consistenza dell'interesse legittimo, non del diritto soggettivo. E benché tali operazioni non si esauriscano nelle attività di votazione, ma si estendano al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni regionali e comprendano tutti gli atti del complesso procedimento, dall'emanazione dei comizi elettorali sino alla proclamazione degli eletti, resta tuttavia attribuita all'autorità giudiziaria ordinaria la cognizione delle controversie nelle quali si fanno valere posizioni di diritto soggettivo, quali quelle che si riconnettono al diritto di elettorato attivo o che concernono ineleggibilità, decadenze e incompatibilità” (Cass. SS.UU. 21262/2016, che richiama altresì Cass. SS.UU. 8084/1992 e Corte Cost. 110/2015).
Tanto premesso, la presente controversia sorge a seguito del ricorso di Parte_1
e volto a dichiarare l'incandidabilità e la decadenza dalla carica di Parte_2 CP_1 AC di sicché, vertendosi in materia di elettorato passivo, nessun dubbio Controparte_2 sussiste riguardo alla giurisdizione del Giudice ordinario e del presente Tribunale.

• Le azioni popolari in materia di contenzioso elettorale.

Accertata la regolare introduzione della controversia innanzi al Giudice munito di giurisdizione e territorialmente competente, appare opportuno fornire un quadro esaustivo dell'impianto normativo su cui si innestano i fatti dedotti dai ricorrenti nel proprio atto introduttivo.
In considerazione dell'importanza della materia elettorale – che rappresenta il nucleo fondante del sistema democratico espressivo della volontà popolare – e della pregnanza e l'estensione degli interessi di cui è portatore l'intera comunità chiamata ad esprimere la propria preferenza elettorale, il legislatore ha introdotto la possibilità per chiunque abbia un interesse a contestare la regolarità delle elezioni la possibilità di adire l'organo giurisdizionale. Lo strumento mediante il quale è stato garantito tale diritto di azione è quello della c.d. azione popolare (nella duplice tipologia dell'azione c.d. suppletiva e dell'azione c.d. correttiva) che, com'è noto, rappresenta una rilevante estensione della legittimazione ad agire in giudizio, riconoscendo a chiunque sia portatore di un interesse diffuso la possibilità di agire in giudizio per ottenere un controllo giurisdizionale sull'osservanza della legge, sulla tutela della legalità e sull'eventuale correzione di situazioni di illegittimità venute ad esistenza.
La manifesta efficacia di tale rimedio giurisdizionale atipico all'interno della materia elettorale ha evidentemente spinto il legislatore a prevedere due differenti azioni popolari, che meritano disgiunto esame.
La prima delle due norme è quella prevista all'art. 82 D.P.R. 570/1960 che, all'esito delle modifiche più recenti, al primo comma prevede che “Le deliberazioni adottate in materia di eleggibilità dal Consiglio comunale possono essere impugnate da qualsiasi cittadino elettore del
Comune, o da chiunque altro vi abbia diretto interesse, dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria”.
Sebbene tale norma sembri apparentemente fare riferimento ad un giudizio di impugnazione di una delibera del la Corte di Cassazione (Cass. 9533/2012, Cass. 21202/2009, Cass. Parte_4
4591/1986, Cass. 3723/1975) ha avuto più volte modo di chiarire che il Giudice ordinario non esercita una giurisdizione di annullamento e che la delibera consiliare a cui fa riferimento la norma non è
l'oggetto del giudizio, ma un mero presupposto di questo e dunque deve necessariamente preesistere al momento della proposizione della domanda, essendo altrimenti l'azione del tutto inammissibile;
proprio perché assurto a presupposto dell'azione, la domanda sarebbe inammissibile anche nel caso in cui la deliberazione sopravvenisse nel corso del giudizio. In altri termini, l'azione popolare di cui si discute rimane strettamente connessa alla delibera del Consiglio Comunale con cui dichiara l'ineleggibilità degli eletti (art. 41 t.u.e.l.) o ne convalida l'elezione, tanto che l'art. 22 D.Lgs.
150/2011, nel disciplinare ex novo il rito applicabile a tale azione, ha previsto che il ricorso deve essere proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla data finale di pubblicazione della deliberazione consiliare o dalla data di notificazione della stessa. È la stessa casistica portata all'attenzione della Corte di Cassazione che conferma quanto sino ad ora evidenziato: ex multis, Cass.
9533/2012 si è pronunciata su di un ricorso volto a dichiarare la decadenza di un Consigliere Regionale convalidata dal Consiglio Regionale, mentre Cass. 21202/2009 si è pronunciata su di un'azione popolare esperita per far dichiarare la convalida dell'elezione di un candidato che era stato ritenuto ineleggibile con delibera del Consiglio Comunale.
La seconda azione popolare in materia è quella prevista dall'art. 70 t.u.e.l., a mente del quale
“La decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale può essere promossa in prima istanza da qualsiasi cittadino elettore del comune, o da chiunque altro vi abbia interesse davanti al tribunale civile” e che, data la formulazione letterale, ricalca il previgente art. 9 bis D.P.R. 570/1960 ormai abrogato. Sebbene anche tale azione sia assoggettata al rito delineato dall'art. 22 D.Lgs. 150/2011, si tratta di un rimedio giurisdizionale ben diverso da quello portato dall'art. 82 D.P.R. 570/1960: invero, tale seconda azione popolare è sganciata da qualsiasi delibera consiliare e dunque permette a qualsiasi interessato di agire in giudizio, senza la necessità di rispettare alcun termine decadenziale, per sentire decaduto dalla carica un soggetto che non aveva diritto all'elezione (si veda, in questo senso, Cass. 20092/2008, che a sua volta richiama Cass.
15104/2005). La ratio di tale differenza rispetto al simile rimedio già esaminato e disciplinato dal
D.P.R. 570/1960 va rintracciata nella necessità di evitare il consolidamento di situazioni potenzialmente dannose all'ente pubblico di riferimento e come opportunità data al privato cittadino a tutela da deliberazioni consiliari che possono essere assoggettate a logiche politiche di maggioranza in difesa dei propri esponenti (in tal modo si esprime Cass. 15104/2005 già citata).
• La carenza di legittimazione passiva della Controparte_3
.
[...]

Va in primo luogo esaminata l'eccezione di carenza di legittimazione passiva della
[...]
, da quest'ultima sollevata con l'atto di costituzione Controparte_3 nel presente giudizio.
Le operazioni relative all'esclusione delle liste o dei candidati siano di esclusiva competenza della Commissione Elettorale Circondariale, che, nonostante sia presieduta dal Prefetto o da un suo delegato (art. 21 D.P.R. 223/1967), è ente autonomo ed indipendente dalla Prefettura ed ha importanti funzioni anche in relazione all'ammissione delle candidature alle operazioni elettorali (art. 30 e 33
D.P.R. 570/1960).
Sia l'art. 82 D.P.R. 570/1960 che l'art. 70 t.u.e.l. prevedono che l'azione possa essere promossa anche dalla Prefettura territorialmente competente, alla quale va riconosciuta dunque la legittimazione attiva, al pari di qualunque altro soggetto che vanti un interesse in tal senso. Tuttavia, nessuna norma prevede espressamente che la sia litisconsorte necessaria. Né può ritenersi che il rapporto CP_3 giuridico sostanziale dedotto in giudizio abbia carattere plurisoggettivo (e, dunque, natura concettualmente unitaria od inscindibile) o che la pronuncia conclusiva del presente giudizio produca effetti nei confronti della . Controparte_3
Emerge quindi chiaramente come la non abbia alcun interesse alla partecipazione del CP_3 presente giudizio e sia estranea all'oggetto del giudizio, sicché deve dichiararsene la carenza di legittimazione passiva. • L'eccezione di inammissibilità del ricorso avanzata da e la Controparte_2 riqualificazione della domanda dei ricorrenti.
L'inquadramento sistematico delle norme poc'anzi delineato rappresenta il terreno su cui si innesta la domanda degli attori, volta, come visto nella descrizione della parte in fatto, ad ottenere la dichiarazione di incandidabilità di e, conseguentemente, la nullità dell'ammissione Controparte_2 alla competizione elettorale, l'esclusione dalla stessa e la decadenza dello stesso dalla carica di AC
o di Consigliere Comunale.
Nel costituirsi, ha eccepito l'inammissibilità della domanda, sostenendo che Controparte_2 sia l'art. 82 D.P.R. 570/1960 che l'art. 70 t.u.e.l. presuppongono che ci sia stata una delibera del
Consiglio Comunale di convalida della proclamazione alla carica di AC o di consigliere comunale e sostenendo che, in questo caso, al momento dell'introduzione del giudizio tale delibera fosse del tutto assente.
In effetti, i ricorrenti hanno inquadrato le relative istanze facendo leva sull'art. 82 D.P.R. 570/1960, domandando la previa disapplicazione o l'annullamento degli atti di ammissione (nonché degli atti presupposti, conseguenti, inerenti o comunque connessi) del AC al Controparte_2 procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali di BI dell'8 e 9 giugno 2024. L'azione è stata quindi introdotta in un momento in cui la procedura elettorale era ancora in fase di avvio, ossia prima che si fossero tenute le operazioni elettorali e che, quindi, venisse eletto il nuovo
AC ed il nuovo Consiglio Comunale;
in altri termini, i ricorrenti hanno adito il Tribunale in un'ottica di tutela “preventiva”, al fine di escludere dalle operazioni elettorali, Controparte_2 salvaguardando in questo modo la regolarità delle procedure di suffragio locale.
Non può tuttavia sottacersi che la domanda di e Parte_1 Parte_2 CP_1
se inquadrata nel perimetro dell'art. 82 D.P.R. 570/1960, dovrebbe dichiararsi inammissibile.
[...]
Come visto, l'orientamento maturato dalla giurisprudenza di legittimità in relazione a tale norma ha concluso che, nonostante non possa ritenersi che la disposizione in esame dia vita ad un giudizio impugnatorio tipico della giurisdizione amministrativa, la delibera del Consiglio Comunale è il necessario presupposto della domanda, in assenza della quale la domanda non può essere neanche considerata ammissibile. Citando espressamente la Corte di Cassazione, infatti, “In tema di contenzioso elettorale, ai fini della impugnativa giurisdizionale da parte dei cittadini elettori o di qualunque altro interessato ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, richiamato dall'art. 70, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n, 267, la deliberazione di convalida dell'eletto costituisce presupposto processuale della domanda nei suoi confronti, la cui mancanza non solo rende inammissibile l'azione, ma preclude anche la possibilità di una domanda di mero accertamento della ineleggibilità del candidato volta ad ottenere una sentenza dichiarativa, per l'eventualità che gli venga in futuro attribuita la carica. Nè assume rilievo la circostanza che la deliberazione sopravvenga nel corso del giudizio, trattandosi di requisito indispensabile per proporre l'azione giudiziaria che deve necessariamente sussistere al momento della proposizione della domanda” (Cass. 21202/2012).
Ebbene, non può non rilevarsi che i ricorrenti abbiano domandato la disapplicazione non già di una delibera del Consiglio Comunale, ma della Commissione Elettorale Circondariale di BI e dunque di uno o più atti del tutto diversi da quelli menzionati nella norma in esame (e che, a ben vedere, non hanno neanche versato in atti). Tale circostanza non è irrilevante, posto che la ratio dell'art. 82 D.P.R. 570/1960 è esclusivamente quella di offrire una tutela successiva alla proclamazione delle cariche di AC o di Consigliere Comunale ed alla convalida del risultato elettorale;
in altri termini, l'azione popolare di cui si discute mira a contestare la presunta illegittimità della condotta del Consiglio Comunale che, ai sensi dell'art. 41 t.u.e.l., deve vigilare sulla regolarità delle operazioni elettorali ed, eventualmente, dichiarare la decadenza degli eletti che si trovano in situazioni di ineleggibilità od incandidabilità od incompatibilità, così come delineate dagli artt. 55 e ss. t.u.e.l..
Così ricostruita la funzione di tale norma, appare evidente che non vi sia spazio per una tutela
“anticipata”, che possa produrre i suoi effetti in un momento antecedente a quello della convalida del risultato elettorale da parte dell'assemblea comunale, non potendo ammettersi una interpretazione nomopoietica di matrice processuale, che non è consentita in una materia speciale come quella elettorale, caratterizzata da azioni popolari da ritenersi del tutto speciali e di stretta interpretazione. Del resto, ammettere la possibilità di impugnare atti diversi da quelli del Consiglio Comunale stravolgerebbe anche la ratio della norma, permettendo a chiunque sia titolare di un interesse diffuso di contrastare anche condotte od atti “atipici”, peraltro afferenti ad altri organi od enti amministrativi diversi dall'assemblea comunale, che il legislatore non menziona espressamente nel testo della disposizione e per cui possa ritenersi del tutto ingiustificata, anche in un'analisi economica del diritto, l'attribuzione di un'azione popolare.
A ciò si aggiunga, come ben evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità già citata, che la sopravvenienza della delibera consiliare nel corso del giudizio (circostanza questa dedotta dai ricorrenti, che hanno riferito che è stato rieletto AC di BI, e mai contestata) Controparte_2
è del tutto irrilevante, trattandosi di un presupposto processuale – del pari degli altri presupposti processuali, quali la giurisdizione e la competenza del Giudice adito – che deve necessariamente preesistere alla domanda giudiziale promossa.
Tali considerazioni non sono tuttavia ostative dell'esame del ricorso da parte del Tribunale, previa riqualificazione quale azione ex art. 70 t.u.e.l. (si veda, a proposito del potere di riqualificazione, la recente Cass. 10402/2024). Invero, come già affermato, diversamente dalla norma da ultima citata,
l'art. 70 t.u.e.l. non presuppone alcuna delibera da parte del Consiglio Comunale, permettendo viceversa a chiunque abbia interesse di domandare, senza alcun termine decadenziale, la declaratoria di decadenza dalla carica di AC o di Consigliere Comunale.
Nel caso in esame, a fronte della medesima causa petendi e del medesimo petitum – ovverosia la decadenza dalla carica di AC di dovuta alla presunta incandidabilità per aver Controparte_2 questi già svolto due mandati quale AC – la riqualificazione ai sensi dell'art. 70 t.u.e.l. è certamente possibile.
• L'interesse ad agire dei ricorrenti anche se la domanda è stata proposta prima della proclamazione di a AC. Controparte_2
La riqualificazione della domanda impone in ogni caso di vagliare l'ammissibilità della stessa, alla luce dell'eccezione in tal senso sollevata dal resistente, secondo cui anche l'art. 70 t.u.e.l. presuppone che vi sia stata l'elezione e la proclamazione alla carica di AC che, come già detto, era del tutto assente al momento dell'introduzione della domanda. L'affermazione è condivisibile, posto che l'art. 70 t.u.e.l. si esprime con il termine di “decadenza”, che beninteso presuppone logicamente che ci sia stato il conferimento di un incarico e che, nella fattispecie, il AC abbia assunto le funzioni a seguito delle procedure elettorali che lo hanno visto vittorioso.
Può tuttavia dubitarsi che la mancanza di tale elemento implicito possa riverberarsi in un'inammissibilità della domanda, del pari di quanto visto in relazione all'art. 82 D.P.R. 570/1960, in tutti i casi in cui l'assunzione del munus pubblico sia avvenuta nel corso del giudizio. Né può ritenersi che, al momento della presentazione della domanda, i ricorrenti non fossero titolari di un interesse ad agire al momento dell'introduzione della domanda, per il sol fatto che le competizioni elettorali dovevano ancora avere luogo. Il tema merita di essere adeguatamente approfondito.
Le azioni popolari, come visto, si caratterizzano per un allargamento del concetto di legittimazione ad agire, che deve riconoscersi in capo a chiunque sia titolare dell'interesse diffuso tutelato dalla norma (in questo caso, la legalità dell'operato della Pubblica Amministrazione in relazione alla normativa elettorale); a fronte di ciò, l'ammissibilità della domanda deve essere vagliata soppesando maggiormente il concetto di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., che, nel caso di domanda volta ad ottenere la decadenza dalla carica di AC o di Consigliere Comunale, sussiste certamente al momento della proclamazione e della seguente convalida del risultato elettorale da parte del Consiglio
Comunale.
Tuttavia, non sarebbe corretto affermare che l'interesse ad agire sia del tutto assente nei casi in cui la domanda ai sensi dell'art. 70 t.u.e.l. sia promossa prima della conclusione delle operazioni elettorali, ossia allorché le candidature siano già state avanzate ed in prima istanza vagliate dalla
Commissione Elettorale competente, e nel corso del giudizio intervenga il provvedimento amministrativo di convalida alla carica di AC o di Consigliere Comunale.
Tale conclusione è in primo luogo corroborata dall'art. 51 t.u.e.l. che, nella formulazione successiva alla L. 35/2022, prevede che non è “immediatamente ricandidabile” chi ha già svolto due mandati in qualità di AC, mentre precedentemente specificava che, in presenza di tali presupposti, il candidato non fosse “immediatamente rieleggibile”. Il riferimento contenuto oggi nella norma, evocando il concetto di “incandidabilità” (precedentemente regolato all'art. 58 t.u.e.l. e poi abrogato dal D.Lgs. 235/2012, che ne ha delineato una più corposa e puntuale disciplina), anziché di
“eleggibilità”, ha notevolmente anticipato il momento in cui si configura una ragione ostativa al conferimento della carica pubblica, dal momento che chi ha svolto già due mandati da AC non potrebbe neanche partecipare nuovamente alle successive competizioni elettorali. Tale circostanza riverbera i suoi effetti anche riguardo l'interesse ad agire in capo a chi agisce con l'azione popolare per ripristinare il pieno rispetto della legalità dell'operato della Pubblica Amministrazione circa le operazioni elettorali: infatti, se chi ha svolto due mandati da AC non può ricandidarsi alla successiva tornata elettorale, appare logico ritenere che l'interesse a contestare l'ammissione alla competizione elettorale si configuri sin dal momento in cui la candidatura viene formalmente alla luce.
Chi agisce con l'azione popolare prima della conclusione delle elezioni mantiene quindi un interesse ad agire meramente “potenziale”, essendo in ogni caso possibile che il candidato ammesso alle elezioni, non ottenendo il numero di voti necessario a vincere la competizione, rimanga soccombente e, conseguentemente, non si configuri alcun reale nocumento verso il buon andamento della Pubblica
Amministrazione, tale da giustificare l'attivazione del rimedio giurisdizionale di cui all'art. 70 t.u.e.l.. Viceversa, l'interesse ad agire meramente “potenziale” assume le forme della piena consistenza al momento in cui il candidato ritenuto incandidabile venga proclamato AC, configurandosi senz'altro in questo caso un interesse pieno e attuale ad agire ai sensi dell'art. 70 t.u.e.l.. In altri termini, la domanda deve ritenersi ammissibile in tutti i casi in cui tale interesse ad agire pieno, concreto ed attuale risulti esistente al momento della decisione, essendo viceversa sufficiente che lo stesso sia meramente “potenziale” al momento dell'introduzione della domanda.
È la stessa giurisprudenza di legittimità che, negli ultimi anni, ha dimostrato di accogliere una concezione c.d. dinamica dell'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., affermando che il momento in cui esso assume la massima rilevanza e in cui dunque deve essere vagliato, è quello della decisione. In recenti precedenti, la Corte di Cassazione ha infatti sostenuto che “Questa condizione dell'azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n.
9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione” (Cass. SS.UU. 26283/2022) e che “L'interesse ad agire in un'azione di mero accertamento non implica necessariamente l'attualità della lesione di un diritto, essendo sufficiente uno stato di incertezza oggettiva, anche non preesistente al processo, in quanto sorto nel corso di giudizio a seguito della contestazione sull'esistenza di un rapporto giuridico o sull'esatta portata dei diritti e degli obblighi da esso scaturenti, che non sia superabile se non con
l'intervento del giudice” (Cass. 16262/2015).
Ritenuto pertanto sussistente l'interesse ad agire dei ricorrenti e considerata quindi la domanda ammissibile in rito, occorre procedere all'esame del merito.
• La differente ratio dei limiti di mandato (art. 51 t.u.e.l.) e dell'applicazione ai capoluoghi di PR delle norme sulle operazioni elettorali dei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti (art. 3 D.L. 7/2024).
Nel merito, il ricorso non può essere accolto.
Nei loro scritti difensivi, i ricorrenti hanno lamentato una presunta aporia del sistema normativo, che applicherebbe al Comune di BI (che presenta una popolazione inferiore a 15.000 abitanti), che invero è capoluogo di PR al pari del Comune di , solo talune delle norme CP_5 relative ai Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e non, invece, l'intero costrutto legislativo destinato a regolare i Comuni di maggiore dimensione. La doglianza, tuttavia, non ha ragione di trovare accoglimento, per i motivi che ci si appresta a prospettare.
In primis, all'art. 3 D.L. 7/2024, il legislatore non richiama l'art. 51 t.u.e.l., che è la norma che regolamenta il limite dei mandati consecutivi della carica di AC, limitandosi viceversa ad estendere la portata applicativa solo degli artt. 72 e 73 t.u.e.l. ai Comuni capoluoghi di PR, a prescindere dalla loro dimensione demografica. Del resto, gli artt. 72 e 73 t.u.e.l. sono collocati nel
Capo III del D.Lgs. 267/2000, recante la disciplina del sistema elettorale, mentre l'art. 51 t.u.e.l. è posto sotto il Capo I, rubricato “Organi di governo del comune e della provincia”, sicché l'estensione ai Comuni capoluoghi di PR della normativa relativa ai limiti di mandato applicabile ai Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti avrebbe richiesto un'apposita disposizione da parte del legislatore. L'assenza di un richiamo esplicito contenuto nell'art. 3 D.L. 7/2024 all'art. 51 t.u.e.l. è dunque sintomatica della volontà del legislatore di mantenere il limite di mandati anche per i Comuni capoluoghi di PR, a seconda dell'entità della popolazione residente. L'intento del legislatore emerge anche da taluni atti preparatori dell'iter legis: nel documento di analisi tecnico-normativa del D.L. 7/2024, si legge infatti che “Il decreto legge in oggetto si pone inoltre l'obiettivo di garantire uniformità di disciplina in tutto il territorio nazionale sia in materia di individuazione dei capoluoghi di provincia (per la quale viene introdotta una riserva di legge statale), sia con riferimento al relativo sistema elettorale che, indipendentemente dal numero di abitanti, sarà quello previsto dagli artt. 72 e 73 del TUOEL. Si interviene, infine, in materia di elezioni del sindaco e del consiglio comunale, dettando una nuova disciplina in tema di terzo mandato consecutivo del sindaco per i comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti, nonché agevolando il raggiungimento del quorum di partecipazione al voto per le elezioni amministrative del 2024 laddove sia stata ammessa e votata una sola lista, salvaguardando la validità della consultazione elettorale, l'efficacia dell'espressione della volontà popolare manifestata dalle collettività locali e, conseguentemente, la regolare costituzione degli organi politici di governo dell'ente.”. Tale voluntas legis è stata esplicitata anche successivamente all'emanazione del D.L. 7/2024, allorché il Senato della Repubblica, con Ordine del Giorno n. G3.100 al DDL n. 997, ha impegnato il
Governo “a fornire alle Commissioni e Sottocommissioni elettorali indicazioni in merito alle disposizioni sui mandati dei sindaci introdotte dall'articolo 4, comma 1, del decreto legge del 29 gennaio 2024, n. 7, che modifica l'articolo 51, comma 2, primo periodo del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nel senso che trovano applicazione esclusivamente in relazione alla consistenza demografica prevista dal predetto articolo 51, a prescindere dal sistema elettorale applicabile.”. In secondo luogo, non si ravvisa alcuna patologica antinomia fra l'art. 3 del D.L. 7/2024 (che prevede l'applicazione degli artt. 72 e 73 t.u.e.l. ai capoluoghi di PR a prescindere dalla dimensione demografica del Comune) ed il mancato richiamo dei limiti di mandato previsti dall'art. 51
t.u.e.l., come riferito dai ricorrenti.
Nella disamina della normativa applicabile, occorre partire dalla considerazione per cui i capoluoghi di PR, in ragione di tale status amministrativo, godono di una serie di eccezioni rispetto alla disciplina dei Comuni ordinari: si pensi, a titolo meramente esemplificativo, all'art. 37 t.u.e.l., che prevede un numero di consiglieri comunali pari a 32 “nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti o che, pur avendo popolazione inferiore, siano capoluoghi di provincia”, all'art. 47 t.u.e.l., che prevede che le giunte comunali siano composte da un numero di assessori “non superiore a 10 nei comuni con popolazione compresa tra 100.001 e 250.000 abitanti e nei capoluoghi di provincia con popolazione inferiore a 100.000 abitanti”, all'art. 208 t.u.e.l., secondo cui il servizio di tesoreria può essere affidato “per i comuni capoluoghi di provincia, le province, le città metropolitane, ad una banca autorizzata” o all'art. 254 t.u.e.l., che in materia di enti locali dissestati, stabilisce che “L'organo straordinario di liquidazione provvede all'accertamento della massa passiva mediante la formazione, entro 180 giorni dall'insediamento, di un piano di rilevazione. Il termine è elevato di ulteriori 180 giorni per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti o capoluogo di provincia e per le province”. L'eccezionalità di una regolamentazione parzialmente derogatoria per i capoluoghi di PR si spiega principalmente alla luce delle funzioni amministrative che vengono devolute a tale categoria di Comuni, presso cui solitamente hanno sede enti ed organi amministrativi e privati che erogano servizi che in altri Comuni della provincia non sono garantiti: si pensi ai servizi sanitari (nei capoluoghi di PR si colloca quasi sempre la struttura ospedaliera più importante della PR), e relativi all'amministrazione della giustizia (dal momento che presso ciascun capoluoghi di PR vi è la sede di un Tribunale, salvo rarissime eccezioni) ed alla presenza di importanti istituzioni (vista la presenza di una Prefettura in ogni capoluogo di PR); inoltre, i capoluoghi di PR sono sedi degli organi provinciali e sovente rivestono anche una particolare importanza dal punto di vista storico ed artistico (il di BI, nella specie, ne è un lapalissiano esempio). Alla luce di tali CP_4 circostanze, è apparso opportuno al legislatore estendere ai capoluoghi di PR, a prescindere dalle dimensioni demografiche, talune delle norme destinate ai Comuni di maggiori dimensioni, permettendo così di incardinare un'amministrazione della res pubblica – nei confini delle funzioni che questi
Comuni esercitano – più rispettosa delle esigenze e degli interessi a cui gli organi amministrativi devono far fronte.
È in questo quadro che si innesta anche l'art. 3 del D.L. 7/2024, che ha esteso anche la portata degli artt. 72 e 73 t.u.e.l. ai Comuni capoluogo di PR (che disciplinano esclusivamente le operazioni di voto per le elezioni del AC e dei membri del Consiglio Comunale nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti), a prescindere dal numero degli abitanti in esso residenti. La novella si pone senz'altro in linea con quanto sopra riferito circa l'esigenza di garantire una parificazione dei Comuni capoluoghi di PR con i Comuni ordinari di maggiori dimensioni.
Da tale novella emerge l'intento del legislatore di caducare la discrasia esistente fra la composizione degli organi consiliari e le funzioni amministrative concretamente esercitate dall'ente comunale, da un lato, e la disciplina delle operazioni elettorali, dall'altro, evitando in tal modo l'irrazionalità di un sistema elettorale, come quello altrimenti operante per il , in cui Controparte_4 nonostante il numero di Consiglieri Comunali sia pari a quello dei Comuni di popolazione sino a
100.000 abitanti (art. 37 t.u.e.l.) e nonostante le rilevanti funzioni amministrative esercitate dall'ente comunale, si sarebbero altrimenti applicate le norme relative alle elezioni nei Comuni di minori dimensioni, comprese, ad es., quelle relative all'elezione diretta del AC (art. 71 t.u.e.l., che prevede il ballottaggio solo in casi eccezionali e residuali), all'impossibilità di praticare il c.d. voto disgiunto ed al c.d. premio di maggioranza dei 2/3 dei seggi assegnati alla lisa collegata al candidato
AC risultata più suffragata (disposizione questa che non si applica per i Comuni di maggiori dimensioni, in cui, ai sensi dell'art. 73, c. 10 può essere assegnato il 60% dei seggi alla lista più Pt_5 votata collegata al candidato AC, solo se quest'ultimo sia stato eletto al primo turno e la suddetta lista abbia ottenuto il 40% dei voti validi, a condizione tuttavia che nessuna altra lista abbia superato il
50% dei voti validi).
Il limite dei mandati consecutivi alla carica di AC, invece, risponde ad altra e diversa esigenza. Va premesso che la norma di riferimento in tale materia è l'art. 51 t.u.e.l., nella nuova formulazione introdotta a seguito dell'art. 4 D.L. 7/2024, secondo cui per i Comuni sino a 5.000 abitanti non vi sono limiti di mandato per la carica di AC, mentre per i Comuni con popolazione fra 5.001 abitanti e 15.000 abitanti si applica il limite di tre mandati consecutivi e per i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti si applica il limite di due mandati consecutivi.
Il limite di mandato alla carica di AC è stato previsto per la prima volta con la L. 81/1993 quale controbilanciamento dell'introduzione contestuale dell'elezione diretta della carica di AC, tanto che è stato affermato che esso si presenta quale “punto di equilibrio tra il modello dell'elezione diretta dell'esecutivo e la concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva”, che può produrre “effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite di posizione” (C.d.S. 2765/2008). Tale limitazione ha lo scopo di tutelare “il diritto di voto dei cittadini, che viene in questo modo garantito nella sua libertà, e l'imparzialità dell'amministrazione, impedendo la permanenza per periodi troppo lunghi nell'esercizio del potere di gestione degli enti locali, che possono dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo” (Cass. 6128/2015) e serve a “favorire il ricambio ai vertici dell'amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell'uso del potere dell'amministratore locale” (Cass. 3383/2008) e ad “evitare fenomeni di sclerotizzazione della situazione politico amministrativa locale” (Cass. 21100/2007). Recentemente anche la Corte Costituzionale si è pronunciata sull'art. 51 t.u.e.l., precisando che
“Attraverso l'art. 51, comma 2, TUEL, il legislatore statale ha ritenuto di introdurre una limitazione al diritto di elettorato passivo giustificata dal concorrere di ulteriori interessi, tutti parimenti meritevoli di considerazione. La previsione del numero massimo dei mandati consecutivi – in stretta connessione con l'elezione diretta dell'organo di vertice dell'ente locale, a cui fa da ponderato contraltare – riflette infatti una scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali diritti e principi costituzionali: l'effettiva par condicio tra i candidati, la libertà di voto dei singoli elettori e la genuinità complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio della rappresentanza politica e, in definitiva, la stessa democraticità degli enti locali. Tali ulteriori interessi costituzionali sono destinati ad operare in armonia con il principio presidiato dall'art. 51 Cost., in base ad uno specifico punto di equilibrio la cui individuazione deve essere lasciata nelle mani del legislatore statale” (Corte Cost. 60/2023).
Se dunque questa è la ratio del limite dei due mandati consecutivi per la carica di AC nei
Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, dalla lettura degli atti parlamentari emerge altresì chiaramente il motivo per cui il limite diventa più largo per i Comuni con popolazione superiore a

5.000 abitanti ed inferiore a 15.000 abitanti (tre mandati consecutivi). Invero, è stato detto che “come è noto, vi è sempre più difficoltà a trovare figure di candidati in questi comuni, per criticità legate alla responsabilità, all'indennità, alla carenza di personale e, non da ultimo, allo spopolamento […].
Consentire, in questo caso, il terzo mandato significa affrontare con realismo la situazione che viviamo ogni giorno sui territori” (Atti parlamentari, XVIII legislatura, Camera dei deputati, seduta n. 590 dell'8 novembre 2021). Le difficoltà di trovare figure di candidati è ancora più accentuata nei Comuni con popolazione sino a 5.000 abitanti, tanto che per questi (che invero costituiscono una notevole percentuale nel nostro Paese) non è previsto alcun limite di mandato: circostanza questa confermata anche dalla relazione di analisi dell'impatto della regolamentazione allegata al D.L. 7/2024, dove si legge che “La difficoltà di reperire candidati all'incarico di sindaco nei piccoli comuni ha reso necessaria l'eliminazione del vincolo di mandato per i comuni inferiori a 5.000 abitanti e la possibilità del terzo mandato consecutivo nei comuni compresi tra 5.001 e 15.000 abitanti”.
Alla luce di quanto sino ad ora affermato e delle differenti ratio a cui rispondono rispettivamente gli artt. 72 e 73 t.u.e.l. e l'art. 51 t.u.e.l., non può in alcun modo ravvisarsi una irrazionalità nella scelta legislativa di mantenere i limiti di mandato alla carica di AC, basati effettivamente sull'entità demografica del Comune, anche ai Comuni capoluoghi di PR. Si tratta, invero, di una scelta discrezionale del legislatore, che ha ritenuto opportuno non estendere in toto a tutti i capoluoghi di PR lo status normativo dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, ritenendo viceversa che l'esigenza di garantire un terzo mandato consecutivo al AC fosse meritevole di tutela. Conseguentemente, appare manifestamente infondata (ai fini dell'art. 23 L.
87/1953) la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 D.L. 7/2024 in relazione agli artt. 1,
2, 3, 5, 48, 114 e 117 Cost. avanzata dai ricorrenti.
Sulla base delle ragioni sino ad ora esposte, il ricorso deve essere rigettato.
• Le spese di giudizio.
Data la totale soccombenza dei ricorrenti, questi devono essere condannati in solido al pagamento delle spese del giudizio in favore di entrambi i resistenti costituiti. Le spese vanno liquidate in conformità del D.M. 55/2014, secondo i parametri per le cause di valore indeterminabile e di complessità media ed applicando, in relazione alla posizione di i valori medi per Controparte_2 tutte le fasi di giudizio. Riguardo la posizione della , viceversa, le spese Controparte_3 vanno liquidate applicando i valori medi limitatamente alle fasi di studio e di introduzione della causa, dal momento che, dopo essersi costituita, tale resistente di fatto non ha più compiuto alcuna attività processuale.


P.Q.M.


Il Tribunale, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:

1. Dichiara la carenza di legittimazione passiva della Controparte_3
;
[...]

2. Rigetta integralmente il ricorso;

3. Condanna i ricorrenti in solido alle spese di lite, che liquida in €10.860,00, oltre spese generali, c.p.a. ed i.v.a., a favore di ed in €3.543,00, oltre spese generali, c.p.a. ed Controparte_2
i.v.a. a favore della . Controparte_3
BI, 31 marzo 2025
Il Giudice estensore Il Presidente
Dott. Francesco Paolo Grippa Dott. Egidio de Leone