Pubblicato il 24/03/2025

N. 02401/2025REG.PROV.COLL.

N. 01782/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1782 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avvocato Daniela Jouvenal e dall’Avvocato Margherita De Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Università degli Studi della Campania “ LU AN ” di OL, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza n. -OMISSIS- del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di OL

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi della Campania “ LU AN ” di OL;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierno appellante, -OMISSIS-, l’Avvocato Daniela Jouvenal e per l’appellata, l’Università degli Studi della Campania “ LU AN ” di OL, l’Avvocato dello Stato Isabella Bruni;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il prof. -OMISSIS-, odierno appellante, è professore di prima fascia alla cattedra di Progettazione Architettonica presso la Facoltà di Architettura della Seconda Università di OL e presta la propria attività accademica e scientifica presso l’Ateneo sopra richiamato da molti anni, partecipando attivamente alla vita universitaria.

1.1. Con la nota protocollata al n. -OMISSIS- del 17 dicembre 2019 - repertorio -OMISSIS- ed inoltrata all’odierno appellante in data 14 gennaio 2020, l’Università degli Studi della Campania “ LU AN ” di OL – di qui in avanti, per brevità, l’Università – gli ha comunicato l’avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti (doc. n. 2 del fascicolo di primo grado).

1.2. In particolare, a seguito di alcuni accertamenti effettuati dalla Guardia di Finanza - Nucleo Polizia Economico - Finanziaria di Caserta, il cui esito è stato reso noto con la comunicazione dell’Ispettorato per la Funzione Pubblica acquisita al protocollo di Ateneo n. -OMISSIS- del 27 novembre 2019, l’Ufficio Personale Docente e Ricercatore dell’Ateneo ha ritenuto che il prof. -OMISSIS- avesse assunto e svolto diversi incarichi retribuiti in violazione della normativa allora vigente in materia di incarichi extraprofessionali.

1.3. Nello specifico, sotto un primo profilo, l’Ufficio ha contestato la violazione dell’art. 6, comma 10, della l. n. 240 del 2010 in ragione della partecipazione da parte del prof. -OMISSIS- come professionista in un’associazione professionale denominata “ -OMISSIS- -OMISSIS- ”, della quale il medesimo appellante risulta aver ricoperto l’incarico di legale rappresentante dal 3 agosto 2010 al 18 dicembre 2015.

1.4. In aggiunta alla contestazione sopra richiamata, l’Ufficio Personale Docente e Ricercatore ha rappresentato che il medesimo prof. -OMISSIS- avesse svolto tre incarichi retribuiti nel periodo di imposta 2012-2016 per un importo pari ad € 28.719,43, in assenza di qualsivoglia richiesta di autorizzazione all’amministrazione competente.

1.5. Nel dettaglio, il prof. -OMISSIS- avrebbe, secondo le contestazioni mossegli:

1) partecipato al concorso internazionale di idee per la realizzazione del Parco Urbano dei “ -OMISSIS- ” sull’area dell’ex Ippodromo promosso dal Comune di -OMISSIS-, nel 2009, per un compenso totale pari a € 20.661,16;

2) assunto l’incarico di consulenza in qualità di coordinatore scientifico di ricerca per il “ Parco storico rurale della città di -OMISSIS- ”, da prestare in favore della Provincia di -OMISSIS- in data 21 settembre 2009, per il quale avrebbe percepito 4.084,97;

3) svolto “ consulenza e collaborazione scientifica per riorganizzazione del nodo multifunzionale di -OMISSIS- e spazi lineari da destinare alla mobilità ciclo-pedonale ”, percependo un compenso totale di € 3.973,30.

1.6. Dalla valutazione globale delle contestazioni sopra esposte, l’Ufficio Personale Docente e Ricercatore della Seconda Università di OL ha ritenuto sussistenti « gli estremi di un’abituale e irregolare condotta che ha comportato, conseguentemente, anche un’abituale mancanza ai doveri d’ufficio », in violazione dell’art. 89, comma 1, lett. b) e c) del R.D. n. 1592 del 1933.

1.7. All’esito della fase istruttoria, con il decreto del Rettore n. -OMISSIS-del 13 luglio 2020 (doc. 1 del fascicolo di primo grado), in esecuzione della delibera del Consiglio di amministrazione del -OMISSIS-, adottata in conformità al parere del Collegio di disciplina del -OMISSIS-, è stata irrogata al Prof. -OMISSIS- la sanzione della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per un mese, decorrente dal 1° agosto 2020 al 31 agosto 2020, ai sensi dell’art. 87 e 89 del R.D. n. 1592 del 1933, dell’art. 36 del vigente Statuto di Ateneo e dell’art. 10 della l. n. 240 del 2010.

2. Il provvedimento di conclusione del procedimento disciplinare e di contestuale irrogazione della sanzione disciplinare sono stati contestati dall’odierno appellante con il ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di OL (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), per chiedere l’annullamento del D.R. -OMISSIS-del 13 luglio 2020, trasmesso al ricorrente in data 21 luglio 2020 e di tutti gli atti prodromici, connessi e conseguenti.

2.1. Con il predetto ricorso il prof. -OMISSIS- ha chiesto inoltre che, nelle more della definizione del giudizio, venisse disposta la sospensione cautelare di tutti i provvedimenti impugnati.

2.2. In vista della camera di consiglio fissata per l’8 settembre 2020, si è costituita nel primo grado del giudizio l’Università intimata, depositando una serie di documenti e chiedendo il rigetto del ricorso proposto.

2.3. All’esito della predetta camera di consiglio, con ordinanza n. -OMISSIS-, il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare proposta, ritenendo non integrato il requisito dell’attualità « nel dedotto pericolo di danno grave ed irreparabile ».

3. All’udienza di smaltimento del 20 luglio 2023 il ricorso è passato in decisione ed il successivo -OMISSIS- è stata pubblicata la sentenza n. -OMISSIS-, oggetto di odierna impugnazione, con cui il Tribunale ha respinto il ricorso proposto dal prof. -OMISSIS-.

4. Il Tribunale ha dato preliminarmente conto che la censura formale di tardività del provvedimento disciplinare, adottato con decreto rettorale n. -OMISSIS-del 13 luglio 2020, notificato il 21 luglio 2020, è infondata in quanto il termine di 180 giorni decorrente dalla contestazione del 17 dicembre 2019 è rimasto sospeso, ai sensi dell’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020 e dell’art. 37 del d.l. n. 23 del 2020, dal 23 febbraio 2020 al 15 maggio 2020.

4.1. Venendo al merito, il primo giudice ha ritenuto che nel caso in decisione ricorrerebbe senz’altro la violazione del regime di incompatibilità in quanto il prof. -OMISSIS-, dal 2010 al 2015, in costanza di rapporto di impiego a tempo pieno con l’Università, è stato membro e rappresentante legale di un’associazione tra professionisti costituita per l’esercizio di attività professionale.

4.2. Irrilevante sarebbe poi il fatto che dalle indagini del Nucleo speciale anticorruzione della Guardia di finanza, prodromiche all’apertura del procedimento disciplinare, non risulti che il ricorrente abbia in concreto svolto attività professionale, né percepito compensi, in quanto l’appartenenza ad un’associazione di professionisti – il cui scopo tipico è l’esercizio di attività professionale – fonderebbe la presunzione del verificarsi sia dell’una che dell’altra circostanza.

4.3. Parimenti nessuna rilevanza avrebbe il fatto che sia trascorso del tempo fra la cessazione dell’appartenenza del ricorrente all’associazione e la contestazione disciplinare, non essendo provato che l’amministrazione avesse avuto conoscenza di tale circostanza prima della comunicazione del risultato delle indagini svolte dalla Guardia di finanza.

4.4. Infatti, ha rilevato il Tribunale, la tempestività della contestazione all’incolpato, che rileva ai fini della legittimità del procedimento, deve essere valutata con riferimento al momento in cui l’amministrazione ne è venuta a conoscenza, non certo al tempo in cui si sono verificati i fatti oggetto di addebito.

4.5. Avuto riguardo al regime dell’esclusività della prestazione lavorativa in favore dell’amministrazione datrice di lavoro, gli incarichi oggetto del bando del 19 gennaio 2009 e della convenzione del 15 settembre 2013 sottoscritta dal ricorrente e dalla Provincia di -OMISSIS- avrebbero dovuto, quanto meno, essere preventivamente comunicati all’Università, ai sensi della circolare n. 27647 del 3 agisti 2011 che espressamente prescrive al personale docente di comunicare al Preside di facoltà lo svolgimento delle « attività che possono essere svolte liberamente ».

4.6. La rilevanza disciplinare della condotta del ricorrente è infatti ricondotta, nel parere del Collegio di disciplina, al fatto che esse sono state svolte “in assenza di comunicazione”. 4.7. Nel caso di specie l’obbligo di comunicazione dell’assunzione degli incarichi, che si contesta al ricorrente di non aver osservato, è sancito anche dall’art. 46 dello Statuto di Ateneo del 2012, richiamato nella relazione prodotta dalla difesa della resistente.

4.8. Non si tratterebbe, come invece sostenuto dal ricorrente, di un’inammissibile motivazione postuma, ma della conferma dell’obbligo, già previsto dalla citata circolare, la cui violazione gli è stata ritualmente contestata.

4.9. Non potrebbe infine dirsi sproporzionata l’entità della sanzione.

4.9.1. Non hanno infatti rilievo, ai fini della graduazione della sanzione, il tempo trascorso fra i fatti contestati e l’avvio del procedimento disciplinare, perché, come detto, l’Università ne è venuta a conoscenza solo con l’informativa della Guardia di finanza, né il prestigio che lo svolgimento delle attività contestate avrebbe arrecato allo stesso Ateneo, perché il regime dell’esclusività della prestazione lavorativa non tutela la reputazione, ma l’efficienza dell’amministrazione datrice di lavoro, né, infine, il fatto che il ricorrente non si sia reso responsabile di violazione dei doveri d’ufficio o di atti lesivi della dignità del ruolo rivestito.

4.9.2. La sanzione è stata infatti irrogata, come previsto dall’art. 89, comma 1, lett. c) del R.D. n. 1592 del 1933 richiamato in motivazione, a causa dell’abituale mancanza ai doveri d’ufficio e dell’abituale irregolarità della condotta, insite rispettivamente nell’aver reiteratamente omesso di comunicare all’Università l’assunzione degli incarichi conferiti dal Comune e dalla Provincia di -OMISSIS- e nell’esercizio per circa cinque anni di attività professionale assolutamente incompatibile con il rapporto a tempo pieno.

4.9.3. Nel caso in decisione è incontestato, e risulta dai verbali delle audizioni del Collegio di disciplina, che il ricorrente non ha mai presentato la comunicazione prescritta per alcuno degli incarichi oggetto di rilievo disciplinare.

4.9.4. Ne conseguirebbe che la sanzione della sospensione di un mese, la più lieve fra quelle previste per la “ abituale irregolarità di condotta ”, si giustificherebbe in pieno anche solo in relazione a detta ripetuta omissione.

4.10. Non ricorrerebbe poi alcun vizio di motivazione perché il provvedimento disciplinare e gli atti ai quali esso rinvia per relationem , in particolare il parere del Collegio di disciplina versato in atti dalla resistente, contengono puntuali e dettagliati riferimenti sia ai fatti contestati, sia alle disposizioni violate, sia infine alle dichiarazioni rese dal ricorrente in sede di audizione personale.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello il prof. -OMISSIS-, lamentandone l’erroneità per le ragioni che di seguito saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma.

5.1. Si è costituita l’Università appellata per chiedere la reiezione del gravame.

5.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

5.3. Nella pubblica udienza dell’11 marzo 2025 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

6. L’appello è fondato per le assorbenti ragioni che seguono.

7. Anzitutto, confutando il primo motivo dell’appello con cui il prof. -OMISSIS- torna in questa sede a contestare la tardività nella conclusione del procedimento disciplinare, osserva il Collegio che, contrariamente a quanto assume l’appellante, la sospensione dei termini disciplinari prevista dall’art. 103, comma 5, del d.l. n. 18 del 2020, conv. con mod. in l. n. 27 del 2020 (e poi prorogata dall’art. 37, comma 1, del d.l. n. 23 del 2020, conv. con mod. in l. n. 40 del 2020), ha legittimamente dispiegato i propri effetti anche con riguardo al caso di specie, nel quale, come ha rilevato il primo giudice, il termine di 180 giorni decorrente dalla contestazione della sanzione è stato sospeso fino al 15 maggio 2020.

7.1. Non rileva in senso contrario quanto eccepito dall’appellante, secondo cui emergerebbe chiaramente come il Collegio di disciplina sia stato in grado di riunirsi e deliberare e si sia in effetti riunito ed abbia deliberato sugli addebiti a carico del prof. -OMISSIS- nelle sedute del 23 dicembre 2019, 16 gennaio 2020, 5 febbraio 2020, 20 febbraio 2020, 23 aprile 2020 e -OMISSIS-, nonostante l’emergenza pandemica in corso.

7.2. Nel caso di specie, dunque, non vi sarebbe stata alcuna interruzione/sospensione dell’attività amministrativa, di talché il Collegio di disciplina ben avrebbe potuto rispettare il termine di 180 giorni imposto dalla normativa.

7.3. Si tratta di rilievo infondato perché la sospensione in parola opera indipendentemente dalla possibilità, per la singola amministrazione, di operare in concreto, riguardando la sospensione dei termini, in via generale, e non dell’attività amministrativa, singolarmente considerata ed eventualmente in parte svolta dalla stessa Università anche in pendenza di essa, con la conseguenza che la conclusione del procedimento, nel caso di specie, risulta tempestiva, tenuto conto di detta sospensione.

8. Sono invece fondati, con efficacia assorbente, i rilievi con cui l’odierno appellante deduce che difetterebbero i presupposti per l’irrogazione della sanzione disciplinare, nel caso di specie.

9. Invero, e anzitutto con riferimento alla partecipazione all’associazione tra professionisti “ -OMISSIS- -OMISSIS- ”, della quale sarebbe stato altresì legale rappresentante dal 3 agosto 2010 al 18 dicembre 2015, è condivisibile – e comunque incontestato – il dirimente rilievo dell’appellante secondo cui egli non ha mai svolto alcuna attività libero-professionale e, in ogni caso, manca la seppur minima (effettiva) prova e/o presunzione di svolgimento di tale tipo di attività.

9.1. Che il prof. -OMISSIS- non abbia mai svolto attività incompatibile con la propria carica di professore universitario a tempo pieno, e censurabile in sede disciplinare, è circostanza pacifica perché, come deduce l’appellante, le indagini svolte dalla Guardia di Finanza hanno, invero, escluso l’esercizio di attività libero-professionale, circostanza, questa, riconosciuta dallo stesso primo giudice.

9.2. Come questo Consiglio di Stato ha chiarito nella sentenza n. 4380 del 2 maggio 2023, del resto, deve anche nel caso presente concludersi nel senso che, fermo il principio secondo cui lo svolgimento di attività libero-professionali è incompatibile con la docenza a tempo pieno sulla base dell’art. 6, comma 9, della l. n. 240 del 2010 (e salvo quanto specificato, ora, dall’art. 9, comma 2- bis , d.l. n. 44 del 2023, conv. in l. n. 74 del 2023, per l’attività di consulenza, dal cui esame si può qui prescindere), deve però precisarsi che la sola prova della mera partecipazione ad una associazione professionale non costituisce la prova dello svolgimento della attività libero-professionale, la quale va dimostrata in concreto attraverso l’allegazione di condotte materiali suscettibili di divenire oggetto di appositi riscontri oggettivi.

9.3. D’altronde, diversamente opinando, si finirebbe per far gravare su colui il quale è assoggettato all’azione disciplinare l’onere della prova (in negativo) dei fatti costitutivi, onere che è invece positivamente posto a carico del datore di lavoro, secondo l’ordinario criterio di riparto di cui all’art. 2697 c.c.

9.4. Nel caso di specie, non vi è alcuna prova che l’odierno appellante abbia svolto qualsivoglia attività libero-professionale, con la conseguente infondatezza dell’addebito disciplinare in questione, assorbita ogni ulteriore questione dall’appellante qui sollevata.

10. Ancora, anche con riferimento alla mancata comunicazione dei tre incarichi svolti, che per la loro esiguità non si ritiene comunque possano integrare il requisito dell’abitualità della condotta, colgono nel segno le censure dell’appellante, secondo cui l’inosservanza di un adempimento meramente formale non giustifica assolutamente la sanzione inflitta al prof. -OMISSIS- e, comunque, una sanzione così severa.

10.1. A tutto voler concedere, sostiene l’appellante, un provvedimento del genere sarebbe stato giustificato, nel caso di specie, solo qualora – a prescindere dall’invio della ridetta comunicazione – l’Ateneo avesse accertato, anche con valutazione postuma a seguito della conoscenza avuta dall’informativa della Guardia di Finanza, la violazione da parte del prof. -OMISSIS- dei due limiti invalicabili stabiliti dalle disposizioni vigenti rispetto allo svolgimento di attività liberamente esercitabili (i.e. il mancato assolvimento dei compiti didattici e la presenza di conflitto di interessi con l’Università).

10.2. Solo a seguito di tale verifica – assente nel caso di specie, ma che ove fosse stata correttamente effettuata avrebbe accertato all’esclusione delle violazioni dei predetti limiti – si sarebbe potuto giustificare un provvedimento disciplinare a carico del prof. -OMISSIS-, che, l’appellante in questa sede ribadisce, nel caso concreto, è stato invece irrogato a seguito della sterile verifica di una mancata comunicazione.

10.3. Anche questi rilievi meritano accoglimento.

10.4. Come questo Consiglio di Stato ha chiarito nella sentenza n. 2578 del 18 marzo 2024, infatti, anche per gli incarichi contestati all’odierno appellante, come per quelli esaminati da detta sentenza, « la violazione è formale, avendo ad oggetto la mancata previa comunicazione di detti incarichi, che però rientrano, come afferma lo stesso Collegio di disciplina, nel novero delle attività liberamente esercitabili, sicché il controllo eventualmente attivato dalla p.a. all’esito della comunicazione (se questa vi fosse stata) non si sarebbe potuto tradurre nel divieto per il docente di svolgere l’attività stessa ».

10.5. Richiamandosi dunque anche qui le pertinenti motivazioni di detto precedente, che pienamente si attagliano al caso di specie, non può che rilevarsi l’infondatezza anche della contestazione disciplinare in ordine alla mancata comunicazione degli incarichi per lo svolgimento di incarichi che comunque non esano soggetti ad autorizzazione, indipendentemente da ogni questione pure sollevata dal prof. -OMISSIS-, e a questo punto irrilevante, in ordine alla sussistenza, o meno, anche di tale semplice adempimento formale della comunicazione in capo all’odierno appellante.

11. In conclusione, per ragioni esposte assorbenti di ogni altra questione, l’appello del prof. -OMISSIS- deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere annullata la sanzione disciplinare impugnata in primo grado, con tutti gli atti connessi, anche essi gravati.

12. Le spese del doppio grado del giudizio, per la particolarità della vicenda esaminata, possono essere interamente compensate tra le parti.

12.1. L’Università, comunque soccombente, deve essere condannata a rimborsare in favore del prof. -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da -OMISSIS-, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla la sanzione disciplinare impugnata in primo grado e tutti gli atti connessi.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Condanna l’Università degli Studi della Campania “ LU AN ” di OL a rimborsare in favore di -OMISSIS- il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 196 del 2003 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità di -OMISSIS-.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.