Pubblicato il 16/06/2025

N. 01922/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01150/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1150 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Medical System S.a.s., A.B.L. Analisi Biomediche Lenzo S.a.s., Laboratorio Diagnostico Dott. Ri Sebastiano e Claudio Canfora S.r.l., Azienda Sanitaria Polidiagnostica Kennedy S.r.l., “S. Stefano Uni.Lab” S.r.l., Puglia Maria Pia S.r.l., La Diagnostica S.c.a.r.l., 2010 Group Diagnostica Clinica Associata S.c.a.r.l., Laboratorio di Analisi Eva S.r.l., Studio Diagnostico Igea S.c.a.r.l., Emmi Lab. Diagnostica, Genovese Hub e Emolab Dott. A. Sindoni S.a.s. di Lo Presti Norma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Nunziatina Starvaggi e Paolo Starvaggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandra Franza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Analisi Cliniche Calispera Dott. Currò Giacomo S.r.l. e Laboratorio Analisi Cliniche Dr. Carmelo Saitta, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1. del procedimento per la contrattazione del budget e del conseguente contratto definitivo di attribuzione del budget per l’annualità 2022, ed in particolare:

- del contratto del 23 marzo 2023 della struttura “Medical System S.a.s.”;

- del contratto del 23 marzo 2023 della struttura “A.B.L. Analisi Biomediche Lenzo S.a.s.”;

- del contratto del 13 aprile 2023 della struttura “Laboratorio Diagnostico Dott.ri Sebastiano e Claudio Canfora S.r.l.”;

- del contratto del 13 aprile 2023 della struttura “Azienda Sanitaria Polidiagnostica Kennedy S.r.l.”;

- del contratto del 30 marzo 2023 della struttura “S. Stefano Uni.Lab S.r.l.”;

- del contratto del 23 marzo 2023 della struttura “Puglia Maria Pia S.r.l.”;

- del contratto del 11 aprile 2023 della struttura “La Diagnostica S.c.a.r.l.”;

- del contratto del 11 aprile 2023 della struttura “2010 Group Diagnostica Clinica Associata S.c.a.r.l.”;

- del contratto del 23 marzo 2023 della struttura “Laboratorio di Analisi Eva S.r.l.”;

- del contratto del 23 marzo 2023 della struttura “Studio Diagnostico Igea S.c.a.r.l.”;

- del contratto del 11 aprile 2023 della struttura “Emmi Lab. Diagnostica”;

- del contratto del 11 aprile 2023 della struttura “Genovese Hub”;

- del contratto del 23 marzo 2023 della struttura “Emolab dott. A. Sindoni S.a.s. di Lo Presti Norma”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4/12/2023:

2. del procedimento per la contrattazione del budget e del conseguente contratto definitivo di attribuzione del budget per l’annualità 2023;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 la dott.ssa Manuela Bucca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le strutture sanitarie, odierne ricorrenti, espongono:

- di essere accreditate per l’erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale in favore degli assistiti del Servizio Sanitario Regionale nell’ambito territoriale dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina;

- di essere state assegnatarie, per gli anni 2022 e 2023, di un budget inferiore rispetto a quello spettante secondo la disciplina di riferimento.

In conseguenza, con il ricorso introduttivo, ritualmente notificato e depositato, vengono impugnati i singoli contratti di attribuzione del budget per l’annualità 2022, lamentandosi violazioni procedimentali nella determinazione dei budgets nonché l’illegittimità di alcune clausole negoziali, quali:

- l’art. 2, laddove dispone che l’ammontare del budget attribuito alla struttura è determinato “ al lordo dei contributi previdenziali, laddove dovuti ”;

- l’art. 3, commi 1, 2 e 3, inerente ai c.d. “ flussi M ”;

- l’art. 10, riguardante la c.d. “ clausola di salvaguardia ”;

- l’art. 11, sulla sospensione dell’accreditamento nell’ipotesi di mancata emissione delle note di credito nei termini stabilite dall’art. 5 del contratto.

Nello specifico, le ricorrenti articolano avverso gli atti impugnati i seguenti motivi di censura:

I. LL DELLA PROCEDURA SEGUITA DALL’A.S.P. DI MESSINA NELLA DETERMINAZIONE DEL BUDGET ASSEGNATO ALLE STRUTTURE RICORRENTI - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 241/90 E DELLA LEGGE REGIONALE N. 10/91. CONSEQUENZIALE LL DELLA CONVOCAZIONE – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 7,8,9 E 10 DELLA LEGGE N. 241/1990 – VIOLAZIONE DELL’ART. 5 COMMA 15 DELLA LEGGE REGIONALE N. 9 DEL 2020. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E/O OMESSA MOTIVAZIONE NELLA ESTERNAZIONE DELLE MODALITÀ DI DETERMINAZIONE DEI SINGOLI BUDGET ;

II. ECCESSO DI POTER PER CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE SULLE MODALITÀ DI DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2022 E DI APPLICAZIONE DEI CRITERI DETTATI DAI RELATIVI D.D.A.A. DI DETERMINAZIONE DEGLI AGGREGATI DI SPESA PER CIASCUNA BRANCA SPECIALISTICA PER GLI ANNI 2020-2023 (DA N. 428/2022 PER LA BRANCA A VISITA, DA N. 431 PER LA BRANCA DI ODONTOSTOMATOLOGIA) ;

III. ERRONEA DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2022 (e 2023) AT DALLA ERRATA DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2019. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI ESPRESSI DAL GIUDICE AMMINISTRATIVO SULLA ILLEGITTIMITA’ DEL D.A. N. 2087/2018, CON LE SENTENZE N. 970/2021 E N. 994/2021, IN MERITO ALLA ILLEGITTIMITA’ DEI CRITERI DI DETERMINAZIONE DEL BUDGET PER LE ANNUALITA’ 2018 E 2019. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO E DI IRRETROATTIVITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ;

IV. ILLOGICITÀ ED IRRAZIONALITA’ DEL CRITERIO DI DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2022, DETERMINATO IN MISURA DEL 50% SULLA BASE DEL “FABBISOGNO DI DISTRETTO” E DEL CRITERIO DELLA SPESA STORICA PER IL RESTANTE 50% ;

V. ILLEGITTIMA FISSAZIONE DI UN BUDGET INFERIORE AL FATTURATO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO. RITARDATA FISSAZIONE DEI TETTI DI SPESA.VIOLAZIONE DI LEGGE. ERRATA VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA CHE FISSA IN 200.000 IL NUMERO MINIMO DELLE PRESTAZIONI SPECIALISTICHE CHE CISCUNA STRUTTURA DI LABORATORIO DEVE EROGARE CON CADENZA ANNUALE ;

VI. SULLA ILLETTIMITA’ DELLE DIVERSE CLAUSOLE NEGOZIALI: ILLEGITTIMITA’ DELL’ART 2. DEL CONTRATTO DI ATTRIBUZIONE DEL BUDGET, LADDOVE DISPONE CHE L’AMMONTARE DEL BUDGET ATTRIBUITO ALLA STRUTTURA È “AL LORDO DEI CONTRIBUTI PREVIDENZIALI, LADDOVE DOVUTI”. VIOLAZIONE E/O ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART 1, COMMI 39 E 40 DELLA LEGGE 243/2004 ;

VII. LL DELL’ART. 3 COMMA 1, 2 E 3 DEL CONTRATTO, INERENTE AI C.D. FLUSSI M – VIOLAZIONE DELL’ART. 50 COMMA 3 E DELL’ART. 18 DELLA LEGGE REGIONALE N. 6 DEL 1981 ;

VIII. LL DELL’ ART. 10 DEL CONTRATTO, INERENTE LA “CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA” – LEGITTIMITÀ AD AGIRE IN GIUDIZIO DELLE STRUTTURE SANITARIE ;

IX. ILLEGITTIMITA’ DELL’ART. 11 DEL CONTRATTO PER L’ATTRIBUZIONE DEL BUDGET, CHE DISPONE LA SOSPENSIONE DELL’ACCREDITAMENTO NELL’IPOTESI DI MANCATA EMISSIONE DELLE NOTE DI CREDITO NEI TERMINI STABILITI ALL’ART. 5 DEL CONTRATTO ;

X. LL AT – L’IMPATTO DEI D.A. N. 366 DEL 9 MAGGIO 2022 E DEL D.A. N. 409 DEL 27 MAGGIO 2022 ;

XI. I PROCEDIMENTI PENDENTI DINNANZI AL T.A.R. PALERMO – MANCATA EVASIONE DI DOCUMENTAZIONE NECESSARIA PER OTTEMPERARE ALL’OBBLIGO DI CONCERTAZIONE IMPOSTO DALLA LEGGE REGIONALE N. 5 DEL 2009 ;

XII. IMPUGNAZIONE DA N. 429/2022 DI DETERMINAZIONE DEGLI AGGREGATI DI SPESA PER LA BRANCA DI “LABORATORIO ANALISI”. LL AT ;

Con motivi aggiunti, ritualmente notificati e depositati, le strutture sanitarie ricorrenti impugnano i contratti di assegnazione del budget per l’anno 2023, proponendo censure sulla falsariga di quelle già dedotte con il ricorso introduttivo.

In particolare, le ricorrenti formulano i seguenti motivi di doglianza (anche in questo caso riportati con numerazione corretta):

I. LL DELLA PROCEDURA SEGUITA DALL’A.S.P. DI MESSINA NELLA DETERMINAZIONE DEI SINGOLI BUDGET ASSEGNATI ALLE STRUTTURE RICORRENTI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 241/90 E DELLA LEGGE REGIONALE N. 10/91. CONSEQUENZIALE LL DELLA CONVOCAZIONE – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 7,8,9 E 10 DELLA LEGGE N. 241/1990 – VIOLAZIONE DELL’ART. 5 COMMA 15 DELLA LEGGE REGIONALE N. 9 DEL 2020. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E/O OMESSA MOTIVAZIONE SULLA ESTERNAZIONE DELLE MODALITÀ DI DETERMINAZIONE DEI SINGOLI BUDGET ;

II. ECCESSO DI POTER PER CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE SULLE MODALITÀ DI DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2022-2023 E DI APPLICAZIONE DEI CRITERI DETTATI DAL D.A. N. 429/2022;

III. ERRONEA DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2022 E 2023 AT DALLA ERRATA DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2019. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI ESPRESSI DAL GIUDICE AMMINISTRATIVO SULLA ILLEGITTIMITA’ DEL D.A. N. 2087/2018, CON LE SENTENZE N. 970/2021 E N. 994/2021 DEL CAGRS, IN MERITO ALLA ILLEGITTIMITA’ DEI CRITERI DI DETERMINAZIONE DEL BUDGET PER LE ANNUALITA’ 2018 E 2019. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO E DI IRRETROATTIVITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ;

IV. ILLOGICITÀ ED IRRAZIONALITA’ DEL CRITERIO DI DETERMINAZIONE DEL BUDGET 2022-2023, DETERMINATO IN MISURA DEL 50% SULLA BASE DEL FABBISOGNO DI DISTRETTO E DEL CRITERIO DELLA SPESA STORICA PER IL RESTANTE 50%. VIOLAZIONE DEL DECRETO 19 DICEMBRE 2022 SU “VALUTAZIONE IN TERMINI DI QUALITÀ, SICUREZZA ED APPROPRIATEZZA DELLE ATTIVITÀ EROGATE PER L’ACCREDITAMENTO E PER GLI ACCORDI CONTRATTUALI CON LE STRUTTURE SANITARIE. VIOLAZIONE DELL’ART. 106 TFUE ;

V. ILLEGITTIMA FISSAZIONE DI UN BUDGET INFERIORE AL FATTURATO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO. RITARDATA FISSAZIONE DEI TETTI DI SPESA.VIOLAZIONE DI LEGGE. ERRATA VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA CHE FISSA IN 200.000 IL NUMERO MINIMO DELLE PRESTAZIONI SPECIALISTICHE CHE CISCUNA STRUTTURA DI LABORATORIO DEVE EROGARE CON CADENZA ANNUALE ;

VI. SULLA ILLETTIMITA’ DELLE DIVERSE CLAUSOLE NEGOZIALI: ILLEGITTIMITA’ DELL’ART 2. DEL CONTRATTO DI ATTRIBUZIONE DEL BUDGET, LADDOVE DISPONE CHE L’AMMONTARE DEL BUDGET ATTRIBUITO ALLA STRUTTURA È “AL LORDO DEI CONTRIBUTI PREVIDENZIALI, LADDOVE DOVUTI”. VIOLAZIONE E/O ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART 1, COMMI 39 E 40 DELLA LEGGE 243/2004 ;

VII. LL DELL’ART. 3 COMMA 1, 2 E 3 DEL CONTRATTO, INERENTE AI C.D. FLUSSI M – VIOLAZIONE DELL’ART. 50 COMMA 3 E DELL’ART. 18 DELLA LEGGE REGIONALE N. 6 DEL 1981 ;

VIII. LL DELL’ ART. 10 DEL CONTRATTO, INERENTE LA “CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA” – LEGITTIMITÀ AD AGIRE IN GIUDIZIO DELLE STRUTTURE SANITARIE ;

IX. ILLEGITTIMITA’ DELL’ART. 11 DEL CONTRATTO PER L’ATTRIBUZIONE DEL BUDGET, CHE DISPONE LA SOSPENSIONE DELL’ACCREDITAMENTO NELL’IPOTESI DI MANCATA EMISSIONE DELLE NOTE DI CREDITO NEI TERMINI STABILITI ALL’ART. 5 DEL CONTRATTO ;

X. LL AT – L’IMPATTO DEI D.A. N. 366 DEL 9 MAGGIO 2022 E DEL D.A. N. 409 DEL 27 MAGGIO 2022 ;

XI. I PROCEDIMENTI PENDENTI DINNANZI AL T.A.R. PALERMO – MANCATA EVASIONE DI DOCUMENTAZIONE NECESSARIA PER OTTEMPERARE ALL’OBBLIGO DI CONCERTAZIONE IMPOSTO DALLA LEGGE REGIONALE N. 5 DEL 2009 ;

XII. IMPUGNAZIONE D.A N. 429/2022 DI DETERMINAZIONE DEGLI AGGREGATI DI SPESA PER LA BRANCA DI “LABORATORIO ANALISI”. LL AT .

Le ricorrenti formulano, altresì, domanda risarcitoria per i danni subiti in conseguenza all’illegittimo operato dell’Amministrazione.

Si costituisce in giudizio l’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina, eccependo l’incompetenza di questo Tribunale in favore della sede di Palermo in ragione della impugnazione di atti ad efficacia regionale e sostenendo l’infondatezza nel merito del gravame.

All’udienza pubblica del 5 giugno 2025, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, ritiene il Collegio che non possa trovare accoglimento l’eccezione d’incompetenza della sede staccata di Catania rispetto a quella centrale di Palermo sollevata dall’Amministrazione resistente, in quanto parte ricorrente non formula censure dirette avverso il D.A. n. 429/2022, il quale - per stessa dichiarazione di parte ricorrente - è stato impugnato in altra sede giudiziaria ed essendo, piuttosto, oggetto dell’odierno giudizio le determinazioni che l’A.S.P. di Messina ha adottato facendo applicazione dei predetti atti assessoriali.

Ritiene questo Collegio che non possa nemmeno trovare accoglimento l’istanza di sospensione del giudizio, formulata da parte ricorrente in ragione della pendenza dinnanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della questione sollevata ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E. dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza n. 130 del 27 febbraio 2025, inerente - tra l’altro - al possibile contrasto con l’art. 3, comma 3, T.U.E. e con gli artt. 3, par. 1, lett. b), 106, 116, 117, par. 1, T.F.U.E. del criterio della “ spesa storica ”, adottato dal D.A. n. 366/2022, unitamente a quello del “ fabbisogno standard di distretto da privato ”, ai fini dell’assegnazione dei budgets .

Ciò in quanto: da un lato, l’odierno giudizio ha ad oggetto i contratti di assegnazione del budget stipulati dalle singole strutture ricorrenti e non i decreti assessoriali con cui sono stati fissati i criteri di assegnazione delle risorse pubbliche; dall’altro lato, il giudizio iscritto al n. rg. 1014/2022, proposto avverso i DD.AA. nn. 366/2022 e 409/2022, risulta definito con la sentenza di rigetto n. 301, pubblicata dal T.A.R. Palermo (Sicilia) in data 6 febbraio 2025, allo stato non impugnata.

Tanto premesso, il Collegio procede all’esame congiunto dei motivi di ricorso proposti con il ricorso introduttivo del giudizio e con il ricorso per motivi aggiunti, stante la sostanziale identicità delle censure prospettate da parte ricorrente.

Entrambi i ricorsi non sono meritevoli di accoglimento, ragion per cui si ritiene di poter prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni in rito formulate dall’Amministrazione resistente.

Col primo motivo del ricorso introduttivo (coincidente col primo motivo del ricorso per motivi aggiunti), parte ricorrente deduce che l’Azienda intimata, prima di determinare il budget da assegnare alla singola struttura, avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento ed instaurare il contraddittorio procedimentale con la parte interessata.

La censura è priva di pregio.

Come più volte chiarito dalla giurisprudenza amministrativa:

- “ la programmazione sanitaria è connotata da precipui vincoli di natura finanziaria, che si riverberano sulla conseguente contrattazione con le strutture private interessate: “il principio cardine della programmazione generale di che trattasi risiede nel riconoscimento del potere-dovere della Regione di determinare in conformità delle previsioni di legge e delle risorse sussistenti, gli aggregati di spesa per i singoli settori di intervento, in ordine sia al loro ammontare complessivo, sia alla loro ripartizione provinciale, nonché i tetti di spesa fissati: l’obiettivo primario di tale programmazione, in atto, è quello di procedere alla drastica riduzione della spesa sanitaria in ossequio alle norme e ai principi nazionali e eurocomunitari, secondo una visione di “governo” (come tale inevitabilmente sottratta al sindacato giurisdizionale) volta al mantenimento dell’equilibrio finanziario dell’intero sistema pur garantendo livelli sufficienti di assistenza e cura per i cittadini, senza che ciò possa determinare alcuna violazione del principio dell’affidamento” (ex multis, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 4 del 2012; CGA, 8 giugno 2021, n. 515; id. 14 giugno 2021, n. 531) ”;

- “ sempre la giurisprudenza, in considerazione delle limitazioni (direttive regionali e vincoli di bilancio) che il legislatore ha previsto, l’attività di cui all’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. in termini diversi da quelli di una libera contrattazione privatistica tra soggetti operanti su un mercato concorrenziale, ritenendo che la partecipazione procedimentale sia quella svolta dalle associazioni di categoria nella c.d. negoziazione preventiva; che non necessariamente deve sfociare in un accordo, potendosi anche risolvere nella constatazione del suo mancato raggiungimento senza che ciò precluda alla parte pubblica di determinare autoritativamente il budget generale e specifico, per branca e singole strutture (CGA, 20 novembre 2012, n. 187; T.a.r. Sicilia-Palermo, Sez. III, n. 2084/2017; Cons. Stato, sez. III, 19 luglio 2016, n. 3202)” ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 17 febbraio 2025, n. 376).

Nel caso di specie, l’adozione dei decreti sulla cui base sono stati determinati i singoli budgets è stata preceduta dal confronto con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative.

Tanto è sufficiente a respingere la doglianza inerente alla violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale nella fase dell’attribuzione dei budgets alle singole strutture, considerato l’avvenuto coinvolgimento delle associazioni di categoria nella fase (a monte) dell’individuazione dei criteri per la quantificazione degli aggregati di spesa (cfr. T.A.R. Sicilia - Palermo, sez. I, 31 ottobre 2022, n. 3053).

Né le ricorrenti esplicitano il contributo che avrebbero potuto apportare, tenuto conto del contenuto vincolante dei predetti DD.AA. (cfr. Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 20 gennaio 2023, n. 81).

La funzione programmatoria regionale ha, invero, carattere autoritativo, vincolante e di imprescindibilità, “ atteso che la fissazione dei limiti di spesa rappresenta per le regioni l’adempimento di un preciso e ineludibile obbligo, dettato da insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 1582/2014), in modo da assicurare l’esigenza che i vari soggetti operanti nel sistema sanitario possano svolgere la loro attività in coerenza e nell’ambito di una programmazione finanziaria rigorosa...

“nell’esercizio della c.d. funzione programmatoria, costituente espressione del potere di determinare la politica sanitaria (e dunque espressione di vera e propria attività politica), l’Assessore della Sanità non ha alcun obbligo di attribuire valore preferenziale o prevalente alla cura (né, comunque, di tener conto) degli interessi privati e delle aspirazioni lucrative dei titolari delle Case di Cura, essendo la sua azione di governo rivolta alla scelta di soluzioni atte a contemperare l’esigenza di migliorare (o quantomeno di assicurare) l’efficienza dell’Amministrazione nell’erogazione del servizio sanitario con l’esigenza di contrarre la spesa pubblica (o di evitare spese inutili rispetto al conseguimento di risultati utili) ” (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 2 gennaio 2025, n. 6).

In ogni caso, dagli atti prodotti nel presente procedimento si evince che, non solo, in sede regionale sia stata rispettata l’interlocuzione istituzionale con i rappresentanti sindacali di categoria, ma anche in sede locale, nell’ambito dell’ iter applicativo dei rispettivi pertinenti decreti assessoriali, si sia regolarmente insediata presso l’A.S.P. di Messina la c.d. Commissione Intersindacale, composta anche dai rappresentanti sindacali messinesi.

Con riferimento al secondo motivo di ricorso del ricorso introduttivo (coincidente col secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti), destituiti di fondamento sono i profili di asserita illegittimità dei provvedimenti impugnati per difetto d’istruttoria e di motivazione, non avendo l’Amministrazione indicato, nell’atto di convocazione per la sottoscrizione del contratto, le modalità di calcolo applicate per l’individuazione del budget .

A tal riguardo, giova precisare che, una volta che si sia preso atto delle esigenze di contenimento e rientro della spesa sanitaria regionale, non occorre alcuna motivazione nell’esternazione dei calcoli posti a base della riduzione del budget , trattandosi dell’applicazione di parametri automatici di riduzione, necessaria per garantire la copertura finanziaria delle prestazioni erogate (cfr. Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 2 gennaio 2025, n. 5; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 4 novembre 2022, n. 1145; Cons. giust. amm. Sicilia sez. riun., 16 aprile 2013 n. 377; Cons. giust. amm. Sicilia sez. riun., 12 aprile 2017, n. 295).

Col terzo motivo del ricorso introduttivo (coincidente col terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti sostengono che l’A.S.P. di Messina, in attuazione delle indicazioni dell’Assessorato Regionale, avrebbe utilizzato il criterio della spesa storica per la determinazione dei singoli tetti di spesa, nonostante il giudice amministrativo ne abbia dichiarato l’illegittimità, annullando in parte qua il D.A. n. 2087/2018, che ne faceva applicazione.

La censura è inammissibile, riguardando le scelte compiute dall’Amministrazione regionale con l’adozione del D.A. n. 366/2022, di cui i contratti impugnati in questa sede costituiscono attuazione.

In ogni caso, la doglianza è infondata in quanto il D.A. n. 366/2022 ha superato, seppure in misura percentuale, il criterio del c.d. “ costo storico ”, quale unico parametro per la ripartizione del budget di spesa sanitaria, e ha introdotto il criterio del “ fabbisogno standard di distretto da privato ”, che occupa il 50% del budget .

Col quarto motivo del ricorso introduttivo (coincidente col quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti contestano i due criteri - della spesa storica e del fabbisogno distrettuale - utilizzati ai fini della determinazione dei budgets .

Ritiene il Collegio che la censura sia:

- inammissibile, in quanto attinente ai DD.AA. presupposti;

- infondata, posto che “ la scelta discrezionale del superamento, seppure in misura percentuale, dell’utilizzo del criterio del c.d. “costo storico”, quale unico parametro per la ripartizione del budget di spesa sanitaria, mediante l’introduzione del criterio del “fabbisogno standard di distretto da privato”, che occupa il 50% del budget, appare coerente con i principi richiamati dalla giurisprudenza di questo Tribunale (v. sentenza n. 2967 del 22 dicembre 2020) ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 6 febbraio 2025, n. 301).

In particolare, “ Sin dalle sentenze della Sez. III, 7 marzo 2012, nn. 1289 e 1291, nonché 30 novembre 2012, n. 6136 (pure richiamate nella sentenza già menzionata del T.A.R. Catanzaro), il Consiglio di Stato ha ritenuto del tutto legittimo la sostituzione del criterio del “fatturato storico” con una molteplicità di elementi:

- sia di carattere oggettivo, come la potenzialità dei singoli distretti, determinata dalla popolazione residente e dalle prestazioni richieste (è il caso di specie) ;

- sia di carattere soggettivo, con la ripartizione delle risorse secondo apposite griglie di valutazione che tengono conto di molteplici fattori qualitativi come dotazioni; unità di personale e tipologia del rapporto di lavoro; collegamento al CUP; accessibilità della struttura; correttezza del rapporto con l’utenza; rispetto degli istituti contrattuali; ulteriori standard finalizzati all’accoglienza, quali sale d’attesa, biglietto elimina code, riscaldamento e climatizzazione, apertura al sabato e misura degli spazi ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 22 dicembre 2020, n. 2967).

Peraltro, trattandosi di valutazioni di merito afferenti alle scelte di opportunità e convenienza riservate all’Amministrazione, esse sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, salvo che risultino viziate da illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento del fatto, circostanze quest’ultime non riscontrabili nella fattispecie in esame.

Né parte ricorrente può lamentare la lesione di legittime aspettative (cfr., T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 4 novembre 2024, n. 3019), costituendo il procedimento e il provvedimento di assegnazione definitiva del budget che ha portato le strutture ricorrenti alla sottoscrizione del contratto con l’A.S.P. “ attività vincolata attuativa delle disposizioni assessoriali che hanno determinato in via definitiva gli aggregati provinciali di spesa inerenti alle prestazioni sanitarie da erogarsi…e fissato i parametri in applicazione dei quali l’Azienda ha poi proceduto al calcolo dei singoli budget ” (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 11 giugno 2021, n. 527).

A ciò aggiungasi che:

- “ in linea generale, gli investimenti strutturali e strumentali finalizzati all’ottimizzazione delle prestazioni sanitarie erogate costituiscono un preciso obbligo per gli operatori privati che vogliano ottenere e mantenere l’accreditamento istituzionale, essendo uno dei principali obiettivi dell’intero settore quello di “assicurare standard elevati alle prestazioni rese ”;

- inoltre, “ Le Case di cura private accreditate non sono...obbligate a stipulare accordi con le Aziende sanitarie locali, qualora non reputino remunerativi o economicamente congrui i budget assegnati, potendo continuare a operare sul mercato come liberi operatori economici. La determinazione dei limiti e delle condizioni delle prestazioni che l’Azienda sanitaria è disposta ad acquistare costituisce un vincolo contrattuale che il soggetto accreditato può liberamente accettare o rifiutare. In tale contesto, “non sussiste possibilità alcuna per costringere uno dei contraenti (nella specie, l’Azienda sanitaria) a rinegoziare somme superiori rispetto alle risorse già accettate e assegnate ” (T.A.R. Catania, (Sicilia) sez. IV, 4 gennaio 2024, n. 67).

Col quinto motivo del ricorso introduttivo (coincidente col quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti lamentano il ritardo nella determinazione dei tetti di spesa e la violazione del principio d’irretroattività nella determinazione dei budgets .

Sul punto, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui:

- “ la determinazione tardiva del budget, come affermato dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 3/2012, non val (e) , di per sé, a inficiare la legittimità dell’assegnazione del limite di spesa sopravvenuta nel corso dell’anno (Cons. Stato, sez. III, 12 aprile 2018, n. 2213), in considerazione tanto del momento di assegnazione della quota di bilancio che dei tempi di interlocuzione con le organizzazioni sindacali rappresentative di strutture sanitarie e professionisti accreditati ”;

- “ la retroattività dell’atto di determinazione dei tetti di spesa non impedisce agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività, atteso che, in un sistema in cui è fisiologica la sopravvenienza del provvedimento determinativo della spesa in epoca successiva all’inizio dell’erogazione del servizio, i medesimi possono aver riguardo, sinché non intervenga il provvedimento, all’entità delle somme contemplate nell’anno precedente, diminuite della riduzione della spesa sanitaria prevista dalle norme finanziarie dell’anno in corso (C.G.A., sez. riun., 18 ottobre 2016, n. 1069/2015 e ivi ampi richiami a partire da Cons. St., ad. plen. 2 maggio 2006, n. 8)” (cfr. Cgras, parere n. 132/2018, Adunanza delle Sezioni riunite del 14 novembre 2017; v. anche Cons. Stato, sez. III, 1° febbraio 2019, n. 807; nello stesso senso, T.a.r. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. III, 13 aprile 2018, n. 879)...” (cfr. C.G.A., parere n. 151/2024 cit., punto 9.3) ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 6 novembre 2024, n. 3032).

Né, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la tardiva adozione delle suddette determinazioni potrebbe costituire titolo giustificativo di rimborsi fuori contratto, anche a titolo extracontrattuale, posto che “ l’extra-budget non può diventare titolo giustificativo di rimborso fuori contratto, ma solo motivo per l’eventuale redistribuzione delle economie residuate dopo i corrispettivi negoziali, previsti per l’intera categoria dei laboratori convenzionati e previa valutazione discrezionale dell’amministrazione ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 4 novembre 2024, n. 3020).

Col sesto motivo del ricorso introduttivo (coincidente col sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti sostengono l’illegittimità dell’art. 2 del contratto sottoscritto, nella parte in cui assegna allo specialista un importo calcolato “ al lordo degli oneri fiscali e previdenziali ”.

La doglianza è infondata, posto che “ gli aggregati di spesa determinati dalla Regione costituiscono limite invalicabile per l’Amministrazione e, conseguentemente, per il privato accreditato; detti aggregati non possono pertanto essere incrementati con oneri ulteriori, anche se integranti spese obbligatorie perché previste dalla legge o da altre fonti normative. Con il corollario che il tetto di spesa delle prestazioni sanitarie erogabili dai soggetti accreditati deve intendersi al lordo degli oneri accessori, ivi comprese le prestazioni previdenziali, quali i contributi ENPAM ” (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 27 febbraio 2025, n. 133).

Col settimo motivo del ricorso introduttivo (coincidente col settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti censurano l’art. 3 del contratto di attribuzione del budget , inerente ai flussi informativi, in quanto:

- sarebbe richiesto alle strutture la trasmissione dei dati relativi al fatturato e al flusso M (prestazioni erogate nel privato) in tempi stringenti, pena la sospensione del pagamento delle prestazioni effettuate;

- in particolare, sarebbe richiesto alle strutture interessate di “ridurre” i dati relativi al fatturato, al fine di garantirne l’allineamento al numero di prestazioni effettivamente riconosciute e liquidabili (occultando, dunque, il numero di prestazione rese nella realtà, di gran lunga più elevate rispetto a quelle comunicate con i previsti riepiloghi statistici).

Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, ritiene il Collegio che trattasi di previsione legittima, essendo la tracciabilità delle prestazioni erogate dai singoli convenzionati necessaria per consentire all’A.S.P. la verifica di congruità tecnico-formale.

In caso analogo, è stato, altresì, osservato che “ la difesa del Dipartimento regionale ha evidenziato come la formulazione di detto articolo sia sostanzialmente “identica a quella contenuta negli omologhi schemi di contratto allegati ai decreti di determinazione degli aggregati di spesa assunti dalla Regione negli anni precedenti, per questo profilo mai gravati, che almeno fin dal 2014 (D.A. n. 1535 del 26 settembre 2014, G.U.R.S. 10 ottobre 2014, parte I, n. 43) hanno previsto l’obbligo dello specialista e/o della struttura specialistica di trasmettere all’ASP la fatturazione ed il Flusso “M”, entro il decimo giorno successivo al mese di riferimento, garantendo l’allineamento del fatturato alle prestazioni effettivamente riconosciute ed economicamente liquidabili, prevedendo, anche, che il rispetto della tempistica di invio dei dati e il loro allineamento sono condizioni vincolanti per la liquidazione delle prestazioni”. Inoltre, tale disposizione va letta in combinato disposto con l’art. 5, rubricato “Flussi finanziari”, che prevede che, a fronte delle prestazioni erogate, rendicontate e fatturate, l’ASP corrisponderà alla struttura privata mensilmente un importo non superiore a 1/12 del budget assegnato, previa effettuazione di tutte le verifiche previste dalle norme vigenti ai fini della liquidazione, prevedendo che il diritto al pagamento dei suddetti importi maturerà entro sessanta giorni dalla fine del mese a cui si riferiscono o, se successivi, dalla data di avvenuta acquisizione da parte dell’ASP dei flussi delle prestazioni e delle relative fatture.

Pertanto, gli schemi di contratto, già da diversi anni, prevedono l’obbligo per le strutture di garantire l’allineamento del fatturato alle prestazioni effettivamente riconosciute ed economicamente liquidabili, ovvero alle prestazioni la cui valorizzazione concorre a determinare il dodicesimo del budget assegnato, fermo restando tutto quanto previsto in materia di controlli di regolarità delle prestazioni erogate.

Ne consegue che è onere delle strutture private contrattualizzate dalle Aziende sanitarie provinciali fatturare mensilmente, a titolo di acconto, le suddette prestazioni erogate e rendicontate e, quindi, ove si avesse una produzione pari o superiore a tale importo, nella misura di un dodicesimo dell’intero budget assegnato, mentre in caso di produzione inferiore al dodicesimo del budget, nella medesima misura delle prestazioni erogate. L’amministrazione spiega in modo convincente che operando in tal modo, l’eventuale minore produzione che si dovesse verificare in taluni mesi rispetto al dodicesimo liquidabile troverà compensazione, entro l’anno, nella quota di corrispettivo non liquidata in quei mesi nei quali si dovesse verificare una eventuale maggiore produzione rispetto al predetto dodicesimo liquidabile.

Inoltre, si prevede che ciascuna struttura privata, oltre a inviare mensilmente i flussi comprendenti tutte le prestazioni erogate e le fatture emesse secondo le predette modalità, sia tenuta anche a comunicare all’ASP competente l’importo delle prestazioni erogate oltre il dodicesimo fatturato (differenza tra i flussi complessivi e l’importo della fattura). E ciò perché al momento dei conguagli infra annuali o annuali, che dovranno essere effettuati su tutte le prestazioni comprese nei flussi e non soltanto su quelle fatturate, si potranno operare le necessarie compensazioni scaturenti dall’eventuale disallineamento verificatosi tra le fatturazioni/liquidazioni mensili e le prestazioni erogate, rendicontate e riconosciute, sempre nei limiti massimi del tetto di spesa/budget assegnato a ciascuna struttura nell’anno e, conseguentemente, le strutture private emetteranno i documenti contabili corrispondenti agli eventuali saldi da liquidare ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 4 novembre 2024, n. 3020).

Con l’ottavo motivo del ricorso introduttivo (coincidente con l’ottavo motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti sostengono l’illegittimità della c.d. clausola di salvaguardia, inserita all’art. 10 del contratto di assegnazione del budget , implicante la rinuncia a qualsiasi azione proposta o proponibile per contestare il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione del tetto di spesa.

Il Collegio - nonostante le diverse indicazioni del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la regione Siciliana espresse con il decreto presidenziale n. 162 del 17 maggio 2023 e confermate con l’ordinanza collegiale n. 214 del 30 giugno 2023 - ritiene di non discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo Tribunale, che ritiene legittime le clausole di salvaguardia inserite nei contratti stipulati dalle strutture private con le Aziende.

Come rilevato anche dalla recentissima giurisprudenza del Consiglio di Stato:

- “ gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata.

chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato.

6.6. La cd. clausola di salvaguardia è, quindi, “meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività...Non vi è dubbio, infatti, che l’assenso alla stipulazione di un accordo - che ponga un provvedimento ipoteticamente lesivo a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico - si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’Amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ”;

- “ la legittimità delle clausole di salvaguardia...è stata più volte affermata per essere dette pattuizioni essenzialmente funzionali alla tutela del diritto alla salute, quale bene superiore costituzionalmente garantito, e per essere le stesse clausole niente affatto foriere di una indebita compressione del diritto di agire in giudizio dell’operatore privato, il quale ben può valutare il proprio interesse a coltivare il contenzioso in atto e, quindi, a non sottoscrivere la clausola e l’intero accordo, fermo restando che anche sottoscrivendo la clausola manterrebbe intatto il proprio diritto d’azione in giudizio, costituzionalmente garantito, in relazione alle sopravvenienze (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8676 del 2021 e sez. III, n. 6662 del 2019) ” (Consiglio di Stato sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9825).

Applicando tali consolidati e condivisi principi al caso in esame, non può che conseguire la piena legittimità della clausola di salvaguardia, il cui annullamento d’altro canto - una volta ritenuto legittimo il meccanismo di assegnazione del budget nel rispetto degli ineludibili vincoli finanziari - non apporterebbe alla parte contraente alcuna concreta utilità (cfr. T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 15 novembre 2023, n. 3362).

Col nono motivo del ricorso introduttivo (coincidente col nono motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti lamentano l’illegittimità della previsione di cui all’art. 11 del contratto, inerente alla sospensione dell’accreditamento in caso di mancata emissione delle note di credito.

Ritiene il Collegio che la doglianza sia infondata in quanto “ ferma la possibilità per il privato di ricorrere alla tutela giurisdizionale - la previsione della sospensione a fronte dell’inadempienza del privato risponde ad un’opportuna esigenza di regolamentazione puntuale del rapporto economico tra le parti e della regolarità contabile con riguardo alla liquidazione del saldo annuale cui le note di credito si riferiscono; e tanto, anche considerando che tale regolamentazione attiene specificamente alle note di rettifica richieste dall’Azienda a seguito dei risultati dei controlli di regolarità delle prestazioni rese nell’anno di riferimento (v. art. 5 del contratto, cui rinvia l’art. 10, corrispondenti agli stessi articoli dello schema di contratto) ” (T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 22 novembre 2024, n. 324).

Con il decimo motivo del ricorso introduttivo (coincidente col decimo motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti contestano il budget assegnato, essendo stato determinato sull’aggregato stanziato con DD.AA. oggetto di impugnativa (ossia, il D.A. 9 maggio 2022, n. 366 e il D.A. 27 maggio 2022, n. 409).

In realtà, la censura non può essere ritenuta fondata, atteso che parte ricorrente non ha dimostrato il buon esito delle impugnative proposte in altre sedi giudiziarie avverso i suddetti DD.AA. mentre il giudizio indicato in ricorso, iscritto al n. rg. 1014/2022, è stato definito dal T.A.R. Palermo (Sicilia), con la sentenza di rigetto n. 301 del 6 febbraio 2025.

Con l’undicesimo motivo del ricorso introduttivo (coincidente con l’undicesimo motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti formulano un’istanza istruttoria finalizzata all’esibizione di documentazione utile a comprendere le motivazioni, le scelte politico-amministrative e tutti i criteri seguiti per la determinazione degli aggregati di spesa.

Ritiene, tuttavia, il Collegio di non poter accogliere la richiesta di parte ricorrente, in quanto non necessaria ai fini della decisione della causa.

Col dodicesimo motivo del ricorso introduttivo (coincidente col dodicesimo motivo del ricorso per motivi aggiunti), le ricorrenti rappresentano l’avvenuta impugnazione del D.A. n. 429/2022, con conseguente invalidità in via derivata dei contratti di assegnazione dei budgets che ne fanno applicazione.

Anche in questo caso, la censura non può essere ritenuta fondata, atteso che parte ricorrente non ha dimostrato l’accoglimento dei gravami proposti.

In definitiva, per le ragioni esposte, il ricorso, integrato con motivi aggiunti, deve essere rigettato.

All’accertata legittimità dell’attività amministrativa consegue l’infondatezza della domanda risarcitoria proposta.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato con motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente, liquidate in complessivi € 4.500,00, oltre alle spese generali nella misura del 15%, nonché IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

Manuela Bucca, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Manuela Bucca	Giuseppa Leggio

IL SEGRETARIO