Pubblicato il 09/06/2025

N. 00349/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00458/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 458 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RE (Federazione Dirigenti e Direttivi – Enti Territoriali e Sanità), alla quale è subentrata in corso di causa ET (Federazione Dirigenti Enti Territoriali e Sanità), ON OR, RA AS, ON AR, RI LA BR, CA LE, Assunta Anna Luisa Palamone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Carmine Medici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RE CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ON AR, HE OL, RO OR IN, ON ON, AL LO, EN Tripaldi, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Confederazione Generale Italiana del Lavoro Funzione Pubblica (Cgil Fp) della Provincia di Potenza, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Santangelo, con domicilio eletto presso il suo studio in Potenza, via Nicola Sole 73;
Unione Italiana del Lavoro-Funzione Pubblica CA - Uil Fpl CA, rappresentata e difesa dall'avvocato ON Di Lena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della deliberazione di G.R. n. 202400387 dell’11/7/2024, con la quale è stata approvata la “Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale”;

- della determinazione n. 11BB.2024/D.00320 del 12/7/2024, con la quale è stato approvato l’avviso per l’acquisizione di manifestazioni di interesse a ricoprire incarichi di Direzione generale della Giunta regionale;

- della determinazione n. 11BB.2024/D.00352 del 22/7/2024, con la quale è stato prorogato il termine per la presentazione delle candidature;

- della deliberazione di G.R. n. 202400506 del 14/8/2024, con la quale sono stati conferiti gli incarichi di Direzione generale;

- della determinazione n. 11BB.2024/D.00414 del 27/8/2024, con la quale è stato approvato l’elenco dei candidati per il conferimento di incarichi di Direzione generale della Giunta regionale;

- della determinazione n. 11BB.2024/D.00426 del 10/9/2024, recante “errata corrige” all’elenco approvato con la determinazione n. 11BB.2024/D.00414 del 27/8/2024;

- di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, conseguente e connesso, per quanto lesivo degli interessi collettivi di cui la Federazione ricorrente costituisce ente esponenziale.

Nonché per l’annullamento e/o la disapplicazione del regolamento regionale di delegificazione del 10 febbraio 2021, n. 1, approvato con deliberazione di G.R. n. 63 del 9/2/2021, e successive integrazioni e modificazioni, recante “Ordinamento amministrativo della Giunta regionale della CA”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da TS e dagli altri ricorrenti il 13/1/2025:

- della deliberazione di G.R. n. 202400617 del 17/10/2024, con la quale la Giunta Regionale ha affidato la responsabilità della Direzione Generale per la Programmazione e la Gestione delle Risorse Strumentali e Finanziarie in favore del dott. AL LO; della scheda A allegata alla predetta deliberazione di G.R. n. 202400617 del 17/10/2024 per costituirne parte integrante e sostanziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ET il 13/1/2025:

- della deliberazione di G.R. n. 202400617 del 17/10/2024, con la quale la Giunta Regionale ha affidato la responsabilità della Direzione Generale per la Programmazione e la Gestione delle Risorse Strumentali e Finanziarie in favore del dott. AL LO, pubblicata nella sezione “Amministrazione trasparente” il 12/11/2024;

- della scheda A allegata alla predetta deliberazione di G.R. n. 202400617 del 17/10/2024 per costituirne parte integrante e sostanziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RE CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Paolo RIno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, depositato in data 28/10/2024, i deducenti - dirigenti di ruolo in servizio presso la RE CA, nonché, quale associazione esponenziale di categoria, la TS - Federazione Dirigenti e Direttivi degli Enti territoriali e Sanità (disciolta in corso di causa, con conseguente subentro nella relativa posizione processuale di ET - Federazione Dirigenti Enti Territoriali e Sanità) – hanno impugnato gli atti regionali specificati in epigrafe riguardanti il procedimento volto al conferimento (in favore dei soggetti controinteressati, non appartenenti al ruolo dei dirigenti regionali) degli incarichi di Direzione generale della Giunta regionale (in particolare, la deliberazione di Giunta regionale n. 202400506 del 14/8/2024, con la quale detti incarichi sono stati effettivamente conferiti), nonché le determinazioni generali ad essi presupposti (quali, il Regolamento regionale di delegificazione n. 1 del 10/2/2021, recante “Ordinamento amministrativo della Giunta regionale della CA” e la deliberazione di Giunta regionale n. 202400387 dell’11/7/2024, con la quale è stata approvata la “Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale”).

1.1. Il gravame è affidato ai seguenti motivi:

- con il primo, è dedotta l’illegittimità della deliberazione di Giunta regionale n. 202400506 del 14/8/2024, di conferimento degli incarichi di direzione generale per cui è causa, per violazione dell’art. 19, co. 6 e 6-ter, del D.lgs. n. 165/2001, dell’art. 16 della L.R. n. 12/1996, dell’art. 2, co. 8, della L.R. n. 31/2010 e dell’art. 8, co. 2, “Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale” (secondo cui: “ Nell’esame delle candidature si procede, in prima fase, all’analisi delle candidature dei dirigenti di ruolo della RE CA e, ferma la necessaria ricorrenza del rapporto fiduciario, qualora non siano rinvenute professionalità adeguate in relazione all’incarico da conferire, si procederà all’esame delle candidature dei soggetti di cui all’articolo 4, lettera b) e lettera c) della Direttiva »; questi ultimi definiti come « soggetti di particolare e comprovata qualificazione professionale non rinvenibile nei ruoli dirigenziali dell’amministrazione regionale ”), essendo stata del tutto omessa ogni attività finalizzata ad accertare la carenza di professionalità interne al ruolo dei dirigenti regionali idonee a ricoprire gli incarichi di direzione generale;

- con il secondo, è dedotta l’illegittimità dell’art. 3, co. 3, del Regolamento regionale n. 1/2021, come modificato dall’art. 1, co. 1, lett. a), del Regolamento regionale n. 3/2021, nella parte in cui ha previsto l’assoggettamento degli incarichi di direzione generale a “ spoil system ” (“ i predetti incarichi di funzione dirigenziale generale cessano se non rinnovati entro novanta giorni dalla data di proclamazione del nuovo presidente della Giunta regionale e, nel corso della legislatura, qualora non rinnovati entro quarantacinque giorni dalla data di sostituzione contestuale di almeno tre assessori secondo quanto previsto dall’articolo 48, comma 1, lettera d) dello Statuto regionale ”), nonché, conseguenzialmente, il richiamato art. 8, co. 2, della deliberazione di Giunta regionale n. 202400387 dell’11/7/2024 (“Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale”), nella misura in cui, in sostanziale corrispondenza con detta previsione regolamentare, avrebbe sancito la natura fiduciaria degli incarichi di direzione generale;

- con il terzo motivo, è ulteriormente dedotta l’illegittimità del citato art. 3, co. 3, del Regolamento regionale di delegificazione n. 1/2021, sull’assunto dell’incostituzionalità della norma primaria di delegificazione di cui all’art. 2, co. 1, della L.R. n. 29/2019, in relazione ai parametri di cui agli artt. 97, co. 1, 121, co. 4, e 123, co. 1 Cost., avendo omesso la legge regionale di delegificazione di stabilire le « norme regolatrici della materia » oggetto del regolamento autorizzato;

- con il quarto motivo, è nuovamente dedotta in via diretta l’illegittimità della deliberazione di Giunta regionale n. 202400506 del 14/8/2024, con riferimento a presunti vizi afferenti alla valutazione degli elementi curriculari dei soggetti esterni destinatari degli incarichi dirigenziali.

2. Si è costituita in giudizio, per resistere all’accoglimento del gravame, la RE CA (eccependo in limine il difetto di giurisdizione e la carenza di legittimazione della ricorrente Federazione Dirigenti e Direttivi degli Enti territoriali e Sanità).

3. Sono successivamente intervenute ad adiuvandum la Confederazione Generale Italiana del Lavoro - Funzione Pubblica e l’Unione Italiana del Lavoro - Funzione Pubblica.

4. Con ordinanza del 20/11/2024, è stata respinta l’incidentale domanda di sospensione cautelare degli atti impugnati, risultando la stessa “ sprovvista del prescritto requisito del periculum in mora, atteso che, in sede di giudizio comparazione tra gli interessi in rilievo, quello privato (in specie, dei dirigenti ricorrenti) appare recessivo rispetto a quello pubblico (connesso alla conservazione dell’efficacia degli atti impugnati), se si considera che gli unici atti dotati di immediata attitudine lesiva sono quelli di conferimento degli incarichi dirigenziali per cui è causa, il cui sindacato, tuttavia, secondo quanto previsto dall’art. 63 del D.lgs. n. 165/2001, è riservato alla giurisdizione ordinaria (dinanzi alla quale è erogabile una tutela piena, tenuto conto del contemplato potere di disapplicazione degli atti organizzativi presupposti) ”.

4.1. Con ordinanza del 21/11/2024, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare proposto avverso tale decisione provvisoria, ai soli fini della rapida fissazione dell’udienza di merito.

5. Con atto di motivi aggiunti, depositato in data 13/1/2025, l’impugnazione degli originari ricorrenti è stata estesa (con causa petendi largamente sovrapponibile a quella del ricorso) alla sopravvenuta deliberazione di Giunta regionale, n. 202400617 del 17/10/2024, di conferimento della titolarità della Direzione Generale per la Programmazione e la Gestione delle Risorse Strumentali e Finanziarie.

5.1. In pari data, è stato depositato l’atto di motivi aggiunti proposto dalla ET - Federazione Dirigenti Enti Territoriali e Sanità, subentrata, a seguito della deliberazione del Consiglio direttivo del 28/10/2024, alla ricorrente TS - Federazione Dirigenti e Direttivi - Enti territoriali e Sanità, diretto ad impugnare tale ultima determinazione regionale, nonché gli atti già gravati con ricorso introduttivo.

6. All’udienza pubblica del 7/5/2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In via liminare, vanno esaminate le questioni di rito.

7.1. L’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa regionale è parzialmente fondata.

Ed invero, il consolidato orientamento giurisprudenziale in subiecta materia (cfr. Cassazione civile, sez. un., 15/1/2021, n. 616; id. 20/11/2020, n. 26500; id. 4/3/2020, n. 6076; id. 28/2/2019, n. 6040; id. 21/12/2018, n. 33212), accogliendo la differenziazione tra gli atti cd. di "macro organizzazione" di cui all'art. 2, co. 1, del D.lgs. n. 165/2001 e gli atti di organizzazione "esecutiva" assunti con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, attribuisce alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie che hanno ad oggetto questi ultimi e alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti i primi (siccome espressione di un potere autoritativo che si compendia nella definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici e dei modi di conferimento della titolarità degli stessi).

Ciò in linea con il disposto dell’art. 5, co. 2, del medesimo decreto, secondo cui le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato, nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'art. 2, co. 1, che sono, invece, mantenuti nel regime di diritto pubblico in quanto riguardano il merito delle scelte organizzative generali e di amministrazione "alta".

Più in particolare, si è ritenuto che rientrano nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie nelle quali, pur chiedendosi la rimozione del provvedimento di conferimento (o di revoca) di un incarico dirigenziale, previa disapplicazione degli atti presupposti, la contestazione operata dal ricorrente investa direttamente (ed essenzialmente) il corretto esercizio del potere amministrativo, assunto come non conforme a legge, estrinsecatosi nell'adozione dei c.d. atti di macro-organizzazione. In tale occorrenza, infatti, “ (…) la contestazione in giudizio della legittimità degli atti di macro-organizzazione implica la deduzione di una posizione di interesse legittimo, nella quale il rapporto di lavoro e la sua gestione non costituiscono l'effettivo oggetto del giudizio ma, in un certo senso, lo sfondo rilevante ai fini di qualificare la posizione soggettiva del ricorrente, perché gli effetti pregiudizievoli discendono direttamente dall'atto presupposto (…) ” (cfr. Cassazione civile, sez. un., 15/1/2021, n. 616).

Facendo applicazione dei principi sopra richiamati (condivisi dal Collegio) e ribadito che il principio della concentrazione delle tutele, come non consente di sottrarre alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo l'impugnazione degli atti di macro-organizzazione (cfr. Cassazione civile, sez. un., 28/2/2019, n. 6040), analogamente non consente di sottrarre al giudice ordinario la cognizione dei soli atti di micro-organizzazione (a prescindere, cioè, dal coinvolgimento di profili macro-organizzativi), deve escludersi che rientri nel perimetro della giurisdizione amministrativa la cognizione della domanda di annullamento degli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali in questione (segnatamente, la deliberazione di Giunta regionale n. 202400506 del 14/8/2024, impugnata con il ricorso e la deliberazione di Giunta regionale n. 202400617 del 17/10/2024, impugnata con i motivi aggiunti, nonché i relativi atti endoprocedimentali), nella parte in cui l’impugnazione degli stessi è affidata a vizi (quelli veicolati nel primo e nel quarto dei motivi di ricorso e degli atti di motivi aggiunti) riguardanti, tenuto conto dell’univoca prospettazione dei relativi libelli, direttamente (ed esclusivamente) l’esercizio dei poteri datoriali di conferimento e non mutuati in alcun modo dai presupposti atti di macro-organizzazione (il Regolamento regionale n. 1/2021 recante “Ordinamento amministrativo della Giunta regionale della CA” e la “Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale”); com’è invece per il secondo ed il terzo dei motivi di gravame.

Di ciò vi è evidente conferma nella considerazione per cui detti atti di macro-organizzazione, nella formulazione dei richiamati motivi, non solo non costituiscono l’obiettivo di alcuna censura, ma sono piuttosto invocati, specificamente la “Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale”, come parametri di legittimità suppostamente violati nell’esercizio dell’avversato potere di conferimento.

Conseguentemente, va dichiarata la parziale inammissibilità del ricorso e dei due atti di motivi aggiunti, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nei sensi indicati. Le relative domande di annullamento (come definite dalla causa petendi desumibile dai ridetti motivi) potranno essere proposte in riassunzione dinanzi al giudice ordinario nei termini e con gli effetti di cui all’art. 11 cod. proc. amm..

Analoga sorte processuale caratterizza gli atti di intervento ad adiuvandum , siccome strettamente collegati all’impugnazione principale cui afferiscono (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen., 11/1/2007, n. 1).

8. Per la restante parte, relativamente cioè alle domande riservate alla cognizione di questo Tribunale (di contestuale annullamento degli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali in questione e delle presupposte norme di macro-organizzazione), l’impugnazione è infondata.

Ed invero, quanto al secondo motivo del ricorso e dei motivi aggiunti, è dirimente rilevare che le relative censure sono tutte incentrate su aspetti che coinvolgono la disciplina regionale dello spoil system (afferente naturaliter alla fase della cessazione degli incarichi dirigenziali), nell’erroneo convincimento dell’esistenza di un parallelismo (invero arbitrario e non supportato da persuasivi argomenti logico-giuridici) tra detta fase e quella, centrale nel presente giudizio, che attiene al differente momento di conferimento di detti incarichi.

In tale prospettiva, le ipotizzate violazioni di legge si presentano ictu oculi non pertinenti ed eccentriche rispetto all’odierno thema decidendum , come delineato nell’impostazione ricorsuale.

In ogni caso, merita evidenziare che l’avversata norma organizzativa (in specie, l’art. 8, co. 2, della deliberazione di Giunta regionale n. 202400387 dell’11/7/2024, “Direttiva per il conferimento degli incarichi di direttore generale della Giunta regionale”), secondo cui “ Nell’esame delle candidature si procede, in prima fase, all’analisi delle candidature dei dirigenti di ruolo della RE CA e, ferma la necessaria ricorrenza del rapporto fiduciario (…) ”, nel limitarsi a richiamare la natura fiduciaria degli incarichi di Direzione generale, si presenta del tutto coerente con il pertinente paradigma normativo (rinvenibile nell'art. 19, co. 6, del D.lgs. n. 165/2001), come interpretato in sede giurisprudenziale, dove è stato condivisibilmente rilevato che “ L’incarico a dirigenti esterni ai sensi dell'art. 19, co. 6, del D.lgs. n. 165 del 2001, per struttura normativa, è eccezionalmente radicato in una scelta fiduciaria della P.A. ” (cfr. Cassazione civile, sez. lav., 9/8/2024, n. 22645), dovendosi rinvenire la matrice fiduciaria di detti incarichi nella funzione di stretto raccordo dei ruoli apicali della dirigenza amministrativa con gli organi di decisione politica (cfr. Corte Costituzionale, 21/2/2019, n. 20; Consiglio di Stato sez. V, 20/2/2024, n.1710; id. sez. III, 22/6/2018, n. 3856).

Quanto sopra a prescindere dal differente profilo, che, come detto, non investe l’ambito cognitivo del giudice amministrativo, attinente al quid e al quomodo di detta scelta fiduciaria, in relazione al rispetto dei presupposti e dei limiti che devono connotare il suo concreto dispiegarsi, tra cui i principi di imparzialità, buon andamento e del giusto procedimento discendenti dagli artt. 97 e 113 della Costituzione.

Parimenti infondato, per le medesime ragioni dianzi esposte, è il terzo motivo del ricorso e dei motivi aggiunti.

D’altra parte, la dedotta questione di costituzionalità dell’art. 2, co. 1, della L.R. n. 29/2019 risulta sprovvista di qualsivoglia rilevanza nel giudizio, non essendo in alcun modo dimostrato in quali termini e sotto quale specifico profilo l’ipotizzata illegittimità della norma di delegificazione di cui all’art. 2, co. 1, della L.R. n. 29/2019 (da cui è promanato il Regolamento regionale di delegificazione n. 1/2021, concernente l’organizzazione degli Uffici regionali) possa spiegare una diretta incidenza ai fini di causa, tenuto conto che la specifica norma regolamentare in contestazione (l’art. 3, co. 3, del citato Regolamento, secondo cui “ i predetti incarichi di funzione dirigenziale generale cessano se non rinnovati entro novanta giorni dalla data di proclamazione del nuovo presidente della Giunta regionale e, nel corso della legislatura, qualora non rinnovati entro quarantacinque giorni dalla data di sostituzione contestuale di almeno tre assessori secondo quanto previsto dall’articolo 48, comma 1, lettera d) dello Statuto regionale ”), come già ribadito, si occupa di un profilo (la disciplina del c.d. spoil system degli incarichi dirigenziali generali) estraneo all’oggetto del giudizio.

Sul punto, merita comunque precisare che l’impugnazione autonoma e diretta del Regolamento regionale di delegificazione n. 1 del 10/2/2021 (recante “Ordinamento amministrativo della Giunta regionale della CA”), ove intesa a prescindere dal vincolo di presupposizione con i gravati atti di conferimento degli incarichi dirigenziali in contestazione, si appalesa irricevibile per tardività e, dunque, non può in alcun modo contribuire ad assegnare ai ventilati profili di incostituzionalità una qualche rilevanza rispetto all’oggetto del giudizio.

In ogni caso, è opinione del Collegio che la contestata norma di legge regionale contenga l’inequivoca determinazione delle « norme regolatrici della materia » oggetto del regolamento autorizzato, come si desume dalla sua piana formulazione (“ La Giunta regionale è autorizzata a disciplinare con regolamento il proprio ordinamento amministrativo, sentita la commissione consiliare competente per materia, in attuazione dei principi di organizzazione amministrativa che si ricavano dagli articoli 46, 47, 59, 60 e 61 dello Statuto e in osservanza dei seguenti criteri generali: a) imparzialità, buon andamento dell'amministrazione regionale, trasparenza dell'azione amministrativa e semplificazione degli adempimenti per gli utenti; b) razionalizzazione organizzativa, contenimento e controllo della spesa, anche mediante accorpamento e soppressione delle strutture esistenti; c) perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità nell'esercizio dei compiti e delle funzioni assegnate alle strutture organizzative individuate; d) realizzazione della più ampia flessibilità nell'organizzazione degli uffici della Giunta regionale”; e) rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi politico amministrativi impartiti dagli organi di governo ”), certamente idonea a ricomprendere, nel perimetro delegato, anche la disciplina delle modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali generali.

9. In considerazione della novità delle questioni trattate e della natura degli interessi in rilievo, sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara in parte inammissibili per difetto di giurisdizione nei sensi esposti in parte motiva, per il resto li respinge.

Analogamente deve disporsi in relazione agli atti di intervento adesivi dell’Unione Italiana del Lavoro – Funzione Pubblica e della Confederazione Generale Italiana del Lavoro - Funzione Pubblica.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere

Paolo RIno, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo RIno	Fabio Donadono

IL SEGRETARIO