N° 6040-19 LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: REGOLAMENTO DI GIURISDIZIONE. PIETRO CURZIO - Primo Pres.te f.f. - CONFERIMENTO DELL'INCARICO DI DIRETTORE DEL PARCO ROBERTA DI - Presidente Sezione - ARCHEOLOGICO DEL COLOSSEO. Ud. 29/01/2019 - CE ANTONIO GENOVESE - Consigliere - CC R.G.N. 5380/2018 MARIA GIOVANNA SAMBITO - Consigliere - ho36040 Rep. - Consigliere - ADRIANA DORONZO Consigliere - ERNESTINO LUIGI BRUSCHETTA Fuic ANTONIO ORICCHIO Consigliere - FABRIZIA GARRI - Consigliere - CE MARIA CIRILLO Rel. Consigliere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 5380-2018 proposto da: MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITÀ CULTURALI E DEL TURISMO, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

- ricorrente -

contro 67 79 RE CE, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BRENTA 2-A, presso lo studio dell'avvocato ISABELLA MARIA STOPPANI, che lo rappresenta e difende;
-controricorrente - nonché

contro

US AL;
- intimata - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 574/2018 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di ROMA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29/01/2019 dal Consigliere CE MARIA CIRILLO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale PAOLA MASTROBERARDINO, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione accolgano parzialmente il proposto regolamento, affermando la giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, nella sola parte della domanda concernente с и l'impugnativa degli atti per conferimento dell'incarico di direttore del к Parco archeologico del Colosseo, ed affermando invece la giurisdizione del giudice amministrativo nella parte concernente l'impugnativa del Decreto del MIBACT del 12.1.2017, istitutivo del Parco archeologico del Colosseo.

FATTI DI CAUSA

1. L'arch. Francesco TT ha impugnato davanti al TAR per il Lazio, chiedendone l'annullamento, il decreto del Ministero per i beni, le attività culturali ed il turismo (MIBACT) 27 febbraio 2017, n. 149, col quale era stata indetta una selezione pubblica internazionale per il conferimento dell'incarico di Direttore del Parco archeologico del Colosseo;
il decreto del medesimo Ministero del 19 aprile 2017, con cui era stata nominata la Commissione di valutazione, con i relativi Ric. 2018 n. 05380 sez. SU ud. 29-01-2019 -2- atti conseguenti;
il provvedimento della Commissione con cui era stata individuata una terna di nomi da sottoporre al Ministero per la scelta;
e, infine, il provvedimento del Ministro col quale l'incarico suindicato era stato conferito alla dott.ssa Alfonsina SO. Il ricorso si è esteso anche all'impugnativa del d.m. 12 gennaio 2017 - da considerare come atto presupposto della menzionata procedura di nomina col quale il medesimo Ministero aveva scorporato il Colosseo, il Palatino, i Fori imperiali, la Domus Aurea e la Meta sudans dalla preesistente Sovrintendenza speciale per il Colosseo e l'area archeologica di Roma. A sostegno del ricorso l'arch. TT ha proposto una serie di censure, fra le quali la mancanza di imparzialità della Commissione, la sperequazione nell'attribuzione dei punteggi, la mancata pubblicazione dei punteggi attribuiti e l'illegittimità del decreto istitutivo del Parco archeologico del Colosseo. Nel giudizio si è costituito il MIBACT, chiedendo il rigetto del ricorso. с 2. Nel corso del giudizio di primo grado il Ministero ha proposto и п regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo a questa Corte di dichiarare che la proposta controversia non appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo quanto, invece, a quella del giudice ordinario. Ha osservato il ricorrente, dopo aver ricapitolato la normativa legislativa e i decreti ministeriali che regolano la procedura in oggetto, che l'art. 63, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, devolve al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi di dirigenza e la responsabilità dirigenziale. Nella specie, la procedura in questione avrebbe carattere meramente «idoneativo», Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 -3- come risulta dal fatto che la selezione non prevedeva prove di esami ma solo una valutazione dei potenziali aspiranti;
la Commissione, infatti, era chiamata ad individuare una terna di nomi da sottoporre al Ministro al quale sarebbe spettata la scelta definitiva, in virtù della particolare natura fiduciaria dell'incarico da conferire. Non a caso, quindi, la procedura stabiliva una distinzione tra la fase di selezione dei curricula, da compiere attraverso i colloqui individuali, rispetto alla successiva fase di individuazione dei candidati da inserire nella terna. Il Ministero ricorrente richiama, a sostegno della propria tesi, la giurisprudenza della Corte regolatrice secondo cui le selezioni per il conferimento degli incarichi dirigenziali di cui all'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 non integrano un concorso in senso tecnico, perché sono destinate a concludersi con una scelta fiduciaria a discrezione dell'amministrazione. Allo stesso modo la procedura in questione, regolata dall'art. 14, comma 2-bis, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modifiche, nella legge 29 luglio 2014, n. с 106, non avrebbe carattere concorsuale e rientrerebbe nella и п giurisdizione ordinaria;
la pubblicità della selezione, quindi, non consentirebbe un'assimilazione al pubblico concorso, trattandosi solo di una modalità finalizzata a garantire la trasparenza della procedura. L'attribuzione della controversia al giudice ordinario deriverebbe, poi, anche da altre ragioni, fra le quali la mancanza di un compenso per i componenti della Commissione, la mancanza di esami e l'assenza di una graduatoria, di un vincitore e di un elenco di idonei.

3. Nel procedimento davanti a questa Corte si è costituito con controricorso l'arch. TT, chiedendo che venga affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. Osserva la parte privata che la selezione pubblica in questione possiede, in realtà, tutte le caratteristiche del concorso pubblico, trattandosi di una procedura aperta anche a candidati esterni Ric. 2018 n. 05380 sez. SU ud. 29-01-2019 -4- all'amministrazione e divisa in tre fasi, la prima di valutazione generale dei candidati, la seconda di svolgimento dei colloqui orali con i dieci candidati prescelti e l'ultima costituita dalla formazione della terna da sottoporre alla scelta finale del Ministro. Alla Commissione esaminatrice, del resto, è riconosciuto il potere di attribuire punteggi e di stabilire gli ulteriori criteri per la scelta del vincitore, in tal modo esercitando un potere discrezionale. Nessun paragone potrebbe essere istituito, quindi, con le procedure di nomina compiute dalle ASL, perché nel caso in esame il giudizio della Commissione è decisivo anche per individuare i limiti entro i quali il Ministro può compiere la sua scelta. Rileva infine il professionista che il ricorso del Ministero non tiene in considerazione la circostanza per cui è stato oggetto di impugnazione anche il decreto di istituzione di una nuova direzione generale, atto ministeriale da considerare di macro organizzazione;
il che confermerebbe la sussistenza della giurisdizione in capo al giudice amministrativo. с и 4. Il Procuratore generale presso questa Corte ha rassegnato le п sue conclusioni scritte, ai sensi dell'art. 380-ter cod. proc. civ., chiedendo che venga affermata la giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, quanto alla sola parte della domanda che riguarda l'impugnativa degli atti per il conferimento dell'incarico di direttore del Parco archeologico del Colosseo, dichiarando invece la giurisdizione del giudice amministrativo quanto all'impugnazione del decreto col quale è stato istituito il menzionato Parco archeologico. Il P.M. ha osservato che la procedura di selezione in questione non ha natura concorsuale, come risulta dalle modalità del suo svolgimento e dalla mancanza di una graduatoria finale;
per cui il provvedimento di nomina della dott.ssa SO dovrebbe essere considerato come un atto «compreso tra le determinazioni assunte Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 -5- dal MIBACT con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato, di fronte ai quali sono configurabili solo diritti soggettivi». Al contrario, l'impugnazione del decreto 12 gennaio 2017 istitutivo del Parco archeologico del Colosseo è atto di grande organizzazione, per cui in relazione a tale parte della domanda dovrebbe essere riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. La risoluzione del presente regolamento richiede, innanzitutto, una premessa in fatto e cioè che l'arch. TT ha impugnato davanti al giudice amministrativo - come risulta dal ricorso al quale questa Corte ha accesso, data la natura del giudizio - i seguenti atti (in ordine logico): 1) il d.m. 12 gennaio 2017, il cui art. 3 ha istituito il Parco archeologico del Colosseo (comprensivo del Colosseo, dell'Arco di Costantino, della Domus aurea, del Foro romano, del Palatino e della Meta sudans); 2) tutti gli atti relativi alla procedura di nomina del Direttore del neoistituito Parco archeologico, costituiti dal с decreto del MIBACT n. 149 del 20 febbraio 2017 di indizione della и К selezione, il decreto del MIBACT n. 184 del 2017 di nomina della Commissione di valutazione, il verbale di prima riunione di tale Commissione, l'atto di individuazione della terna di nomi da proporre al Ministro e, in ultimo, il decreto col quale il Ministro ha proceduto alla nomina della concorrente dott.ssa Alfonsina SO. L'impugnazione del complesso di questi atti è da leggere alla luce della previsione di cui all'art. 14, comma 2-bis, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modifiche, nella legge 29 luglio 2014, n. 106, il quale ha stabilito che gli incarichi dirigenziali dei poli museali e degli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale «possono essere conferiti, con procedure di selezione pubblica, per una durata da tre a cinque anni, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale (...) anche in deroga ai Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 -6- contingenti di cui all'art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165». Disposizione, questa, che è stata attuata dal successivo d.P.C.m. 29 agosto 2014, n. 171. È perciò da considerare, per comprendere il contesto nel quale la vicenda si colloca, che il ricorrente ha premesso di essere sovrintendente dell'area archeologica estesa per tutto il perimetro delle mura aureliane della città di Roma e di essersi ritrovato, in conseguenza dell'espletamento della contestata procedura, titolare della sola sovrintendenza speciale per Roma, privata di tutti i fondamentali monumenti suindicati. Ciò vuol dire che l'arch. TT ha contestato in primo luogo la stessa istituzione del Parco archeologico del Colosseo che veniva evidentemente a - sottrargli una parte cospicua del patrimonio della sua sovrintendenza e, in secondo luogo, tutti gli atti della procedura che hanno condotto alla nomina, nel posto di Direttore del Parco suddetto, di una candidata a lui contrapposta. кис La duplicità degli obiettivi che il ricorrente si prefigge va tenuta ben presente per stabilire il corretto riparto della giurisdizione.

2. Tanto premesso in punto di fatto, il Collegio rammenta che l'art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 ha stabilito la devoluzione al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, di tutte le controversie aventi ad oggetto i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. medesimo, ivi comprese quelle relative al conferimento ed alla revoca degli incarichi dirigenziali;
ed ha contestualmente disposto che il giudice ordinario possa, qualora vengano in questione atti amministrativi presupposti», procedere alla disapplicazione degli stessi, se illegittimi. Il comma 4 del medesimo art. 63 ha invece attribuito alla giurisdizione del giudice amministrativo «le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni». Per cui può dirsi che in tema di Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 -7- lavoro pubblico la giurisdizione del giudice ordinario costituisce ormai la regola e quella del giudice amministrativo l'eccezione (così, tra le altre, la recente sentenza 13 novembre 2018, n. 29081).

3. La giurisprudenza di queste Sezioni Unite ha costantemente affermato che la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, che va identificato non tanto in funzione della pronuncia che in concreto si chiede al giudice, quanto, piuttosto, della causa petendi, cioè «della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati»> (così la citata sentenza n. 29081 del 2018, nonché l'ordinanza 21 dicembre 2018, n. 33212). Per quanto attiene, nell'ambito delle controversie di lavoro pubblico, alle procedure concorsuali, è stato detto che spettano alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie nelle quali, pur chiedendosi la rimozione del provvedimento di conferimento di un incarico dirigenziale, previa disapplicazione degli atti presupposti, la contestazione investa c e direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo, mediante n la deduzione della non conformità a legge degli atti di macro organizzazione attraverso cui le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici ed i modi di conferimento della titolarità degli stessi;
sicché non può operare, in tal caso, il potere di disapplicazione del giudice ordinario (sentenza 27 febbraio 2017, n. 4881, conforme alla precedente ordinanza 31 maggio 2016, n. 11387). Rientrano, invece, nella fattispecie di cui all'art. 63, comma 1, cit., e sono perciò devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, anche se la procedura comporti l'assunzione a termine di soggetti esterni, purché la selezione del destinatario non abbia carattere concorsuale (così l'ordinanza 30 Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 -8- settembre 2014, n. 20571, e l'ordinanza 8 giugno 2016, n. 11711). Ciò in quanto in simili casi la pubblica amministrazione opera con i poteri di un datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, del d.lgs. n 165 del 2001). In conformità a tali principi si è ritenuto, ad esempio, che fosse devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia relativa alla procedura di interpello per il conferimento di incarichi dirigenziali generali priva di natura concorsuale, sebbene aperta a soggetti esterni, in difetto della previsione di una commissione esaminatrice, della formazione di una griglia di punteggi riferita ai titoli prescritti e della formazione di una graduatoria finale di merito, sicché la valutazione comparativa dei candidati assumeva carattere discrezionale (così l'ordinanza 5 aprile 2017, n. 8799).

4. Alla luce di tale inquadramento sistematico, occorre procedere al riparto della giurisdizione esaminando le modalità di svolgimento della procedura di selezione per la nomina del Direttore del Parco in esame, allo scopo di verificare se si tratti o meno di una procedura с е concorsuale. п Dalla lettura del d.m. 27 febbraio 2017, n. 149, di indizione della relativa procedura, emerge che è prevista la nomina di una commissione di valutazione (art. 4), la quale in prima convocazione deve individuare i criteri e provvedere ad attribuire i punteggi tra i vari criteri (art. 5, comma 2). Dopo di che, la commissione seleziona, sulla base dei curricula e delle lettere di motivazione, fino a un massimo di dieci candidati e li convoca per un colloquio. In base all'esito del colloquio la commissione individua una terna di nomi fra i quali la scelta spetta poi al Ministro (art. 5, commi 3 e 4). Appare evidente perciò, che, pur essendo prevista una commissione esaminatrice che è tenuta ad un'opera di selezione e scrematura dei candidati in modo da individuarne prima un numero massimo di dieci e poi una terna non c'è una graduatoria con i punteggi;
e la Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 -9- nomina finale, sia pure sulla base della terna individuata dalla commissione, è frutto di una scelta discrezionale del Ministro (sebbene, in effetti, il Ministro non scelga su tutto il plafond dei candidati, ma solo sulla terna frutto della scrematura operata dalla commissione). Non c'è, insomma, una procedura concorsuale vera e propria. Il caso odierno, quindi, è in tutto coincidente con quello di cui alla recentissima ordinanza 18 gennaio 2019, n. 1413, che aveva ad oggetto una controversia proposta nei confronti del MIBACT per la procedura di nomina dei direttori dei musei archeologici nazionali di Napoli, Taranto e Reggio Calabria. Anche in quel caso, infatti, era prevista una fase di selezione dei curricula, una fase di colloqui orali e la formazione di una terna di nominativi nel cui ambito il Ministro operava la scelta. Va quindi affermato, dando seguito a quest'ultima pronuncia, che la fase finale della procedura «conferisce il carattere sostanzialmente с non concorsuale alla procedura d'interpello, attribuendo la relativa c и l п cognizione giudiziale all'Autorità giudiziaria ordinaria». u F Occorre quindi, in accoglimento parziale del ricorso del Ministero, stabilire che nel caso in esame deve essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, la cognizione di quella parte della domanda che ha ad oggetto l'impugnazione della sequela procedimentale degli atti che hanno condotto alla nomina del Direttore del Parco archeologico del Colosseo.

5. A differenza, però, di quanto disposto nella citata ordinanza n. 1413 del 2019, nella quale l'attribuzione alla giurisdizione del G.O. degli atti della procedura di selezione assorbiva l'intero contenuto della domanda, nel caso odierno, come si è detto, il ricorso dell'arch. TT non si limita all'impugnazione degli atti della procedura di selezione, ma coinvolge anche l'atto presupposto, cioè quello di creazione del Parco archeologico del Colosseo tramite scorporo -10- Ric. 2018 n. 05380 sez. SU - ud. 29-01-2019 dell'area da quella della Sovrintendenza speciale per il Colosseo e l'area archeologica di Roma. È vero che l'art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 consente al giudice ordinario il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo;
ed è altrettanto vero che la giurisprudenza di queste Sezioni Unite ha riconosciuto che il principio della concentrazione delle tutele funge da criterio guida nel riparto della giurisdizione, per evitare «che sul medesimo rapporto abbiano a pronunciarsi due giudici diversi» (ordinanza n. 33212 del 2018, ribadita dall'ordinanza n. 1413 del 2019). Nel caso in esame, tuttavia, assume un peso decisivo l'impugnazione dell'atto di macro organizzazione col quale l'amministrazione ha stabilito di istituire il Parco archeologico del Colosseo, perché è questa scelta organizzativa che il ricorrente ha inteso contestare in principalità. Rispetto a tale contestazione, l'impugnazione degli atti della procedura selettiva di nomina viene, c per così dire, in un secondo momento e discende come conseguenza e r inevitabile dell'atto di macro organizzazione. F Ritengono pertanto queste Sezioni Unite, in accoglimento della richiesta del Procuratore generale, che l'obiettivo della concentrazione delle tutele debba, in questo caso, cedere di fronte alla particolarità della richiesta del ricorrente, che ha lamentato la lesione della sua posizione di interesse legittimo conseguente all'esercizio di un potere autoritativo da parte dell'amministrazione. Si deve, perciò, attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo l'impugnazione del d.m. 12 gennaio 2017 del MIBACT, col quale fu decisa l'istituzione del contestato Parco archeologico del Colosseo.

6. La complessità delle questioni trattate e l'esito parzialmente favorevole a ciascuna delle parti giustifica l'integrale compensazione delle spese del presente regolamento. Ric. 2018 n. 05380 sez. SU ud. 29-01-2019 -11-

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione amministrativo in ordine alla controversia avente ad oggetto l'impugnazione del d.m. 12 gennaio 2017, n. 15, di istituzione del Parco archeologico del Colosseo;
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, in relazione alla controversia avente ad oggetto gli atti relativi alla procedura di nomina del Direttore del Parco archeologico suddetto, costituiti dal decreto del MIBACT n. 149 del 20 febbraio 2017 di indizione della selezione, il decreto del MIBACT n. с 184 del 2017 di nomina della Commissione di valutazione, il verbale и т di prima riunione di tale Commissione, l'atto di individuazione della terna di nomi da proporre al Ministro e, in ultimo, il decreto col quale il Ministro ha proceduto alla nomina della concorrente dott.ssa Alfonsina SO;
compensa integralmente le spese del presente regolamento. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 29 gennaio 2019. Din presieIl Pres idente Lio X CORT DEPOSITATO IN CANCELLERIA E oggi 2.8 FEB 2019....... N O ** Funzionario Giudiziario J dette biza I Il Funzionario Giudiziario U P R S E Dott.ssa Sabrina Racitti - Ric. 2018 n. 05380 sez. SU ud. 29-01-2019 -12-