Pubblicato il 29/05/2025

N. 01726/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02422/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IC

sezione staccata di AN (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2422 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AT SO, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Sammartino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AN, via Teocrito, 48;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar della IC Orientale AN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di AN, domiciliataria ex lege in AN, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

Quanto al ricorso introduttivo:

della nota prot. n. 20559 del 22/11/2023 con cui il Segretario Generale dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar della IC Orientale ha dichiarato improcedibili le istanze presentate dal ricorrente per l’ampliamento della superficie della concessione demaniale marittima n. 23/2023;

Quanto al primo ed al secondo ricorso per motivi aggiunti:

- della nota prot. n. 4198 del 28/2/2024 con cui il Segretario Generale dell’Autorità di sistema portuale del mare di IC orientale ha dichiarato inammissibile l’istanza presentata dal ricorrente per l’ampliamento della superficie della concessione demaniale marittima;

Quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti, previa sospensione cautelare:

- della determinazione del Dirigente della Direzione tecnica Manutenzione Servizi Ambiente ed Energia n. 116 dell’11/7/2024 con cui sono stati affidati alla controinteressata i lavori di demolizione di due edifici esistenti nell’area denominata “ex CSI”;

- della perizia tecnica costituita dagli elaborati denominati “Relazione tecnica illustrativa”, “Computo Metrico”, “Quadro economico”, ed “Elaborati Grafici”, citati nella stessa determinazione.

Quanto al quarto ricorso per motivi aggiunti:

-del regolamento d’uso delle aree demaniali marittime nei porti dell’Autorità di sistema portuale del mare di IC orientale, adottato con decreto del Presidente della stessa Autorità n. 73 del 9/8/2024, limitatamente all’art. 18 nella parte in cui disciplina la variazione della concessione in relazione alla durata della stessa; -del citato decreto del Presidente n.73 del 9/8/2024 limitatamente alla stessa parte;

Quanto al quinto ricorso per motivi aggiunti:

dell’avviso dell’8/10/2024, emesso dal Presidente dell’Autorità di sistema portuale del mare di IC orientale, di disponibilità all’assegnazione dell’area “ex Italcompany” per la specifica destinazione di svolgimento delle attività di costruzione, riparazione e lavorazione su mezzi meccanici e motori impiegati nelle diverse fasi del trasporto delle merci e sulle attrezzature utilizzate per la loro movimentazione prioritariamente dalle imprese operanti in porto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar della IC Orientale AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 la dott.ssa Valeria Ventura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo, notificato il 16 dicembre 2023 e depositato il successivo 18 dicembre, il ricorrente ha impugnato la nota prot. n. 20559 del 22.11.2023 con cui l’Autorità di sistema portuale del mare di IC (da ora anche solo “Autorità”) ha dichiarato improcedibili le istanze presentate, ai sensi dell’art. 24 Reg. cod. nav., per la variazione in ampliamento della superficie della concessione demaniale marittima n. 1/2018 (con scadenza al 31.12.2020) nel porto di AN, verso due aree contingue.

Espone, in punto di fatto, il ricorrente, per quanto di interesse, quanto di seguito sintetizzato: a) di aver presentato le istanze sopra indicate al fine di avere sufficiente spazio per l’installazione di un travel-lift, cioè una struttura su rotaie che consente di movimentare con sicurezza imbarcazioni, anche di grandi dimensioni; b) di avere richiesto in data 7 dicembre 2018 l’ampliamento della concessione demaniale marittima sull’area “ex Consorzio Infrastrutture” e, in pendenza della stessa, in data 12 febbraio 2020, anche sull’area “ex Tullio Abbate” (o “ex Italcompany”); c) con nota prot. n. 12359 del 5.11.2020 l’Autorità informava il ricorrente che, ai sensi dell’art. 199, comma 3, lettera b), d.l. n. 34/2020, conv. con modificazioni nella L. n. 77/2020, la concessione era prorogata sino al 31 dicembre 2021; d) in data 21.12.2020, il ricorrente chiedeva all’Autorità il rinnovo della concessione sino al rilascio della nuova per un periodo di almeno sette anni; e) la concessione demaniale n. 1/2018 veniva prorogata ex lege sino al 31.12.2022; f) in data 5.07.2021 parte ricorrente presentava un’ulteriore istanza di rinnovo della concessione demaniale per dieci anni; g) il ricorrente aggiornava i progetti per l'ampliamento in data 9.9.2022 (per l’area “ex Consorzio Infrastrutture”) e in data 11.8.2023 (per l’area “ex Italcompany”; h) in data 29.09.2023, in seguito a procedura comparativa, veniva rilasciata al ricorrente licenza demaniale marittima ex art. 36 cod. nav. per il quadriennio 01.01.2023 – 31.12.2026; i) con il provvedimento impugnato, l’Autorità, premesso che l’iter di rinnovo della concessione demaniale n. 1/2018, a cui dette istanze accedevano, era stata oggetto di “evidenza pubblica” conclusasi soltanto in data 29.09.2023, comunicava che poiché “ entrambe le istanze in epigrafe accedevano ad un titolo concessorio che, alla data della loro presentazione, era ancora in corso di rinnovo e soggetto quindi all’alea sopra rappresentata, entrambe devono considerarsi improcedibili e pertanto sono da intendersi archiviate ”, specificando comunque la possibilità di “ produrre nuova istanza di variazione della concessione n.23/2023 in possesso, sempre nei limiti di durata della stessa, distintamente per le aree sopra indicate ”.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi: 1) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 199 d.l. n. 34/2020 e 24 reg. cod. nav. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per contraddittorietà” , atteso che la concessione n. 1/2018 sarebbe stata pienamente efficace al momento di presentazione delle istanze di ampliamento; 2) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento, falsa causa e illogicità manifesta ” in quanto, stante la sussistenza del titolo concessorio (n. 23/2023) al momento di adozione del provvedimento gravato, l’Autorità avrebbe dovuto ritenere ammissibili le istanze presentate dal ricorrente e, conseguentemente, avrebbe dovuto valutarle.

2. Con memoria di stile del 17.01.2024, l’Autorità di Sistema Portuale per la IC orientale si costituiva in giudizio con il ministero dell’Avvocatura dello Stato.

3. Con un primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 2 aprile 2024 e depositato il successivo 4 aprile, parte ricorrente ha impugnato la nota prot. n. 4198 del 28.2.2024 con cui l’Autorità ha dichiarato inammissibile l’istanza presentata in data 29.12.2023, ex art. 24 Reg. cod. nav., per la variazione in ampliamento della superficie della concessione demaniale marittima n. 23/2023 per la durata di anni 15.

Parte ricorrente ha affidato il gravame alle seguenti censure: 1) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 10-bis l. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità ”; 2) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 reg. esec. del c.d.n., 6 d.m. n. 202/2022 e 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà, sviamento e falsa causa ”.

4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 29.05.2024 e depositato in pari data, parte ricorrente, sulla scorta di documentazione sopravvenuta, ha dedotto i seguenti ulteriori vizi della nota prot. n. 4198 del 28.2.2024: 3) “Violazione e falsa applicazione sotto altri profili degli artt. 24 reg. esec. del c.d.n., 6 d.m. n. 202/2022 e 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per disparità di trattamento, sviamento e falsa causa ”; 4) “ Violazione e falsa applicazione sotto ulteriori profili degli artt. 24 reg. esec. del c.d.n., 6 d.m. n. 202/2022 e 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento e falsa causa ”.

5. Con i terzi motivi aggiunti, notificati in data 24.07.2024 e depositati in pari data, parte ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della determinazione del Dirigente della Direzione tecnica Manutenzione Servizi Ambiente ed Energia n. 116 dell’11.7.2024 con cui l’Autorità Portuale ha affidato ex art. 50 co. 1 lett. a) d.lgs. n. 36/2023 i lavori di demolizione di due edifici esistenti nell’area denominata “ex CSI”; nonché il risarcimento dei danni per gli eventuali futuri costi di ricostruzione dell’edificio.

6. Con decreto presidenziale n. 323 del 25.07.2024, il Tribunale, accoglieva l’istanza cautelare ex art. 56 c.p.a. formulata da parte ricorrente e, per l’effetto, sospendeva gli effetti del provvedimento impugnato nei limiti dell’interesse fatto valere; sospensione confermata con l’ordinanza collegiale n. 412 del 02.10.2024.

7. Con un quarto ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 28.08.2024 e depositato in pari data, parte ricorrente ha impugnato il regolamento d’uso delle aree demaniali marittime nei porti dell’Autorità di sistema portuale del mare di IC orientale, adottato con decreto del Presidente della stessa Autorità n. 73 del 9/8/2024, limitatamente all’art. 18 – rubricato “ Presentazione di domanda per variazioni al contenuto della concessione (articolo 24 Reg. Cod. Nav.) ” - nella parte in cui prevede che: « Il concessionario che intenda apportare variazione, sempre e comunque nei limiti della scadenza della concessione che si intende variare, nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio, deve farne preventiva richiesta, al fine dell’ottenimento di autorizzazione o atto di concessione suppletivo. Quest’ultimo ha la medesima scadenza del titolo concessorio principale »; nonché il citato decreto del Presidente n.73 del 9/8/2024 limitatamente alla stessa parte.

8. Con il quinto e ultimo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 26.10.2024 e depositato in pari data, parte ricorrente ha impugnato l’avviso dell’8.10.2024, emesso dal Presidente dell’Autorità di sistema portuale del mare di IC orientale, di disponibilità all’assegnazione dell’area “ex Italcompany” per la specifica destinazione di svolgimento delle attività di costruzione, riparazione e lavorazione su mezzi meccanici e motori impiegati nelle diverse fasi del trasporto delle merci e sulle attrezzature utilizzate per la loro movimentazione prioritariamente dalle imprese operanti in porto.

9. Nel corso del giudizio le parti hanno presentato memorie e documenti per insistere nelle rispettive richieste.

10. All’udienza pubblica del 29.01.2025 il ricorso è stato introitato per la decisione

11. Il Collegio rileva, preliminarmente, la fondatezza dell’eccezione di tardività della memoria conclusiva dell’Avvocatura dello Stato per violazione del termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza per la produzione di memorie previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a..

Si rammenta, infatti, che ai sensi dell’art. 4, comma 4 delle disp. att. del c.p.a. “ È assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24:00 dell'ultimo giorno consentito. Il deposito è tempestivo se entro le ore 24:00 del giorno di scadenza è generata la ricevuta di avvenuta accettazione, ove il deposito risulti, anche successivamente, andato a buon fine. Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo ”.

Si richiama poi il principio di diritto secondo cui se un termine a ritroso scade di sabato, esso non deve essere anticipato al venerdì, dal momento che l’art. 52, comma 5, del d.lgs. n. 104/2010, estende al sabato solo la proroga di cui al comma 3 e non anche il meccanismo di anticipazione di cui al comma 4 (per tutte Consiglio di Stato, IV, 31 gennaio 2024, n. 958).

Ebbene, alla luce del combinato disposto delle predette disposizioni l’Avvocatura avrebbe dovuto depositare la propria memoria entro le ore 12:00 di sabato 28 dicembre 2024; la memoria, prodotta sabato 28 dicembre 2024 alle ore 14:21, è, quindi, da ritenersi tardiva e, conseguentemente, inutilizzabile ai fini del decidere.

12. Tanto premesso, il ricorso introduttivo è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Va al riguardo rilevato che, successivamente alla presentazione del gravame proposto per l’annullamento della nota prot. n. 20559 del 22/11/2023, parte ricorrente, cogliendo l’invito formulato dall’Autorità Portuale in seno alla nota medesima, ha nuovamente presentato l’istanza di rinnovo della concessione demaniale marittima n. 23/2023, chiedendone la variazione in ampliamento, il cui diniego con nota prot. n. 4198 del 28/2/2024 è stato poi gravato con il primo e con il secondo ricorso per motivi aggiunti.

Ne consegue che parte ricorrente non potrebbe trarre alcuna utilità dall’annullamento del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, di guisa che trova applicazione il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui “ si determina una situazione di improcedibilità per carenza di interesse ogni qualvolta sopravvengano provvedimenti che, senza essere satisfattivi della pretesa dedotta in giudizio, e anzi anche quando reiterino o aggravino la lesione, modifichino la situazione di diritto o di fatto, in senso favorevole o no, in guisa da togliere al ricorrente interesse alla rimozione dell'atto originariamente impugnato ” (ex plurimis, Consiglio di Stato sez. V, 02/10/2024, n.7913).

Può, pertanto, affermarsi che l'interesse del ricorrente si è trasferito dall'annullamento dell'atto originariamente impugnato all'annullamento dell'atto sopravvenuto, con conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo, ormai rivolto contro un provvedimento non più efficace e, dunque, non più lesivo, in quanto sostituito ex tunc nella regolazione del rapporto sostanziale.

Il ricorso introduttivo va dunque dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

13. Il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti, proposti avverso la nota prot. n. 4198 del 28.2.2024 con cui l’Autorità Portuale ha dichiarato inammissibile l’istanza presentata dalla ricorrente in data 29.12.2023, ai sensi dell’art. 24 Reg. cod. nav., vanno accolti alla luce della fondatezza dell’assorbente censura di violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/1990.

Preliminarmente osserva il Collegio che, nel caso in esame, al di là del nomen impresso dall’Amministrazione comunale al gravato provvedimento, dal punto di vista sostanziale viene in considerazione un rigetto dell’istanza di variazione in ampliamento avanzata dal ricorrente ai sensi dell’art. 24 Reg. cod. nav. per le plurime ragioni indicate alle lettere a), b), c), d) ed e) del provvedimento medesimo e che, in quanto tale, imponeva la previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda.

La costante giurisprudenza del Consiglio di Stato ha, infatti, a più riprese affermato che gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma anche risalendo alla effettiva volontà dell'amministrazione ed al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris ad essi attribuito al momento della adozione (ex aliis. Cons. St., Sez. IV, n. 1718 del 13 aprile 2017, Cons. St., Sez. IV, 05 agosto 2005, n. 4165; Cons. St., Sez. V, 28 giugno 2004, n. 4756).

Sul punto si è espressa anche l'Adunanza Plenaria con la decisione 23 gennaio 2003, n. 3, affermando che " l'atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola qualificazione che l'autorità, nell'emanarlo, eventualmente ed espressamente gli conferisca ".

Ciò premesso, deve rammentarsi che a seguito della modifica della seconda parte dell'art. 21-octies della L. 241/1990 intervenuta con l'art. 12, comma 1, lett. i), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, ed in particolare con l'aggiunta della previsione per cui " La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis ", l’omissione del preavviso di rigetto non risulta più superabile, in linea generale, a fronte di un provvedimento discrezionale invocando la “ sanatoria processuale ” della seconda parte del secondo comma dell'art. 21-octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, l'inosservanza delle garanzie partecipative prescritte dall'art. 10-bis assume sempre una portata rilevante.

Vertendosi nell’ambito di un’attività discrezionale, è parimenti da escludersi l’operatività del primo periodo della medesima disposizione, il quale concerne i soli atti aventi “natura vincolata”.

L’accoglimento di tale censura, attenendo alla violazione di una norma procedimentale da cui discende la regressione del procedimento e la rimessione in termini dell’istante al fine di presentare le proprie osservazioni, determina l’assorbimento delle altre censure per evidenti e ineludibili ragioni di ordine logico-pregiudiziale, in quanto attinenti al contenuto del provvedimento finale qui censurato che, alla luce di quanto sopra, deve essere annullato e dovrà essere riadottato al termine del procedimento.

14. Va adesso esaminato il terzo ricorso per motivi aggiunti proposto per l’annullamento della determinazione con cui l’Autorità Portuale ha affidato i lavori di demolizione di uno dei due edifici esistenti nell’area denominata “ex CSI”, nonché per il risarcimento dei danni per gli eventuali futuri costi di ricostruzione dell’edificio.

Con il primo motivo parte ricorrente deduce la carenza d’istruttoria e l’inadeguatezza della motivazione; rileva, in particolare, che non risultano referti di analisi tecniche sullo stato dell’edificio e sarebbe anomalo l’importo calcolato per il lavoro di demolizione; deposita, a supporto della censura, una perizia di parte.

Orbene, contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, dall’esame del provvedimento impugnato emerge che la decisione di procedere alla demolizione rinviene il proprio fondamento in una adeguata istruttoria, avendo l’amministrazione basato detta scelta su una dettagliata relazione tecnica sullo stato dei fabbricati che ha accertato, all’esito di esami e misurazioni strutturali (quali le c.d. “prove sclerometriche” sui pilastri dei fabbricati), un grave stato di degrado strutturale dell’edificio tale da giustificarne la demolizione a causa dell’elevato rischio per la pubblica incolumità.

La relazione tecnica, nella parte finale (pagine 8 e 9) riporta, in particolare, che:

- lo stato dei luoghi è caratterizzato dalla presenza di manifestazioni di grave e diffuso degrado che interessa la quasi totalità di pilastri e travi; i pilastri e le travi sono soggetti a un diffuso e profondo degrado al punto che parti di conglomerato cementizio collassano per livelli di sollecitazioni estremamente basse quali ad esempio la semplice pressione di due dita di una mano; stesso dicasi delle barre di armatura (sia i ferri longitudinali sia le staffature) la cui condizione attuale palesa l’esistenza di un aggressivo e irreversibile processo di corrosione che ha comportato la quasi totale perdita degli elementi in acciaio;

- dalle indagini sclerometriche eseguite si desume che i fenomeni di degrado rilevati visivamente trovano riscontro pieno nei dati delle prove strumentali; i risultati ottenuti fanno ritenere che le strutture versano in uno stato tale da non poter assicurare i livelli minimi di sicurezza presentando valori medi di resistenza dei materiali variabili tra 1,00 e 1,38 a fronte dei 28,5 richiesti; la perdita di

qualità e resistenza del conglomerato di pilastri e travi come pure la drastica riduzione dei ferri di armatura portano a ritenere che la struttura attualmente presenti limitatissima capacità resistente nei confronti di dei carichi verticali e nessuna resistenza nei confronti delle azioni orizzontali finanche le

più irrisorie come l’azione del vento o eventi sismici di limitatissima entità.

Conclude, pertanto, nel senso che: “ L’eventualità di un crollo repentino e improvviso è da ritenersi verosimile. L’attuale condizione rappresenta una condizione di rischio elevato per la pubblica incolumità. L’entità degli interventi da eseguire per la messa in sicurezza delle strutture e dei fabbricati nella loro interezza è maggiore dei costi di demolizione e realizzazione ex novo conformemente alle prescrizioni delle Norme Tecniche per le Costruzioni. Per quanto precede, attesa la posizione dei due fabbricati prospicienti la viabilità pubblica del porto di AN, al fine di assicurare la pubblica incolumità e scongiurare episodi di crolli come quello accaduto al limitrofo magazzino ex Itlacompany, si ritiene necessario procedere alla demolizione dei due fabbricati oggetto della presente relazione ”.

A ben vedere da quanto surriportato emerge la completezza dell’istruttoria e l’adeguatezza della motivazione, potendosi, pertanto, ritenere che l'Autorità resistente abbia fatto un corretto esercizio della propria discrezionalità, seguendo un iter logico coerente basato su valutazioni tecniche attendibili.

A conclusioni diverse non può, peraltro, pervenirsi sulla base della perizia di parte.

È noto il principio di diritto secondo cui le perizie di parte, ancorchè giurate, hanno un valore indiziario e probatorio rimesso al prudente apprezzamento del giudice (cfr. Cons. Stato, II, 24 novembre 2020, n. 633).

Nella specie il tecnico di parte riconosce che il manufatto “ si presenta in abbandono e in cattivo stato di manutenzione ”, ma ritiene che si trovi “ in condizioni di potere essere recuperato, in quanto non si riscontrano lesioni strutturali o cedimenti tali da fare presagire eccentricità che potrebbero rendere instabile l’intero fabbricato con pericolo di crollo ”. Precisa poi che dalla circostanza che la parete confinante con l’edificio demolito è stata rintonacata può “presumersi” che “ se vi fosse stato un dubbio sulla staticità dell’immobile si sarebbe proceduto alla demolizione ” “ piuttosto che rintonacarlo ”.

Trattasi, a ben vedere, di considerazioni non adeguatamente supportate sotto il profilo tecnico che non riescono a intaccare la valutazione sul pericolo di crollo fatta dall’Amministrazione anche sulla base di quanto avvenuto con riferimento al magazzino limitrofo.

Il Collegio non ravvede dunque ragioni per discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “ il sindacato del giudice nel valutare la legittimità di valutazioni frutto di discrezionalità tecnica, è pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo; dinanzi a valutazioni tecniche complesse e opinabili, pertanto, il Giudice amministrativo può ben ripercorrere il ragionamento seguito dall'Amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche con riferimento alla regola adottata, la ragionevolezza, la logicità e la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato; in altri termini, non sono ammissibili le censure che intendono sindacare e rivedere valutazioni per loro natura opinabili, perché sollecitano il Giudice ad esercitare un inammissibile sindacato di merito, sostitutivo a quello dell'Amministrazione " (da ultimo T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 26/04/2024, n. 120). Ed invero, " Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della P.A. può svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo " (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 03/01/2024, n. 127)” (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 02/07/2024, n. 4074).

Per quanto riguarda l’asserita anomalia dell’importo calcolato per il lavoro di demolizione, trattasi di un elemento a cui la stessa parte riconosce valore indiziario che è, però, superato da quanto riportato nella relazione tecnica.

Parimenti infondata è la censura di illegittimità derivata, in quanto tra la contestata determinazione sulla demolizione e il provvedimento con cui è stata dichiarata inammissibile l’istanza di ampliamento non è ravvisabile quello stretto collegamento, nel contenuto e negli effetti, tale da far ritenere che l’atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente; ne consegue che, in mancanza di una necessaria consequenzialità tra i due atti, deve escludersi che la illegittimità ed il conseguente annullamento dell’uno, sulla base di una censura formale e, pertanto, fatta salva la riedizione del potere, si ripercuotano sull’altro travolgendolo o, comunque, inficiandolo.

Ne consegue il rigetto del gravame e della correlata richiesta di risarcimento del danno. Tale esito esonera il Collegio, per evidenti ragioni di economia processuale, dallo scrutinio delle questioni in rito sollevate dall’Avvocatura.

15. Con il quarto ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato il Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime nei porti dell’Autorità di sistema portuale del mare di IC orientale, adottato con decreto del Presidente della stessa Autorità n. 73 del 9/8/2024, limitatamente all’art. 18 – rubricato “ Presentazione di domanda per variazioni al contenuto della concessione (articolo 24 Reg. Cod. Nav.) ” - nella parte in cui prevede che il titolo con cui viene autorizzata la variazione in ampliamento di una concessione “ ha la medesima scadenza del titolo concessorio principale ”.

Secondo il ricorrente, detto divieto di superamento della durata della concessione originaria non troverebbe fondamento in alcuna disposizione normativa, anzi contrasterebbe con l’art. 3, comma 3, lettera g) e comma 5, nonché con l’art. 6, comma 2 del Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti 28/12/2022 n. 202, ai sensi del cui combinato disposto sarebbe, invece, possibile la variazione in aumento della superficie in concessione, con proroga dei termini di scadenza della stessa.

La censura è infondata.

Tale esito esonera il Collegio, per evidenti ragioni di economia processuale, dallo scrutinio della questione in rito, circa la sussistenza della legittimazione a ricorrere, sollevata dalla difesa erariale.

Ad avviso del Collegio la previsione regolamentare contestata, nella parte in cui prevede una scadenza temporale unitaria per concessione principale e variazioni in ampliamento è, contrariamente a quanto ritenuto da parte ricorrente, del tutto coerente con il quadro normativo di riferimento e, segnatamente, con l’art. 24 Reg. cod. nav., potendo qui richiamarsi quanto già esposto al paragrafo 13.3. circa la natura accessoria e dipendente della modifica rispetto alla concessione originaria.

A ciò si aggiunga che la limitazione temporale è anche funzionale a garantire il rispetto dei principi di concorrenza, atteso che le norme che consentono (come l’art. 24 citato) proroghe o estensioni delle concessioni demaniali devono essere interpretate restrittivamente per evitare di creare barriere all'ingresso per nuovi operatori economici; in ultima analisi, occorre anche rammentare l’ampia discrezionalità di cui gode, comunque, l’Amministrazione nella regolamentazione delle concessioni demaniali.

Inconferente è poi il richiamo al Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti 28/12/2022 n. 202, il quale si riferisce al rilascio delle concessioni demaniali di cui all'articolo 18 della legge n. 84 del 1994, cioè alle concessioni di aree demaniali e banchine alle imprese di cui all'articolo 16, comma 3, per l'espletamento delle “operazioni portuali”, e non, anche, al rilascio della concessione demaniale marittima richiesta dal ricorrente.

16. Il quinto ricorso per motivi aggiunti - proposto per l’annullamento dell’avviso pubblico, in data 8 ottobre 2024, “ per il rilascio di una concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 36 cod. nav. relativa all’area denominata “Ex Italcompany” ubicata presso il Porto di AN ” - è anch’esso infondato.

16.1. Infondato è il primo motivo di ricorso (violazione artt. 8 L. 84/1994 e 3 L. 241/1990) atteso che gli avvisi pubblici per l'assegnazione di aree demaniali, in quanto atti amministrativi a contenuto generale, non sono soggetti all'obbligo di motivazione previsto dall'art. 3 della L. 241/1990.

Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, infatti, per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale l'onere motivazionale si intende assolto con la mera indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte amministrative, senza necessità di una puntuale motivazione. (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 24/11/2023, n. 10080; sez. V, 4 dicembre 2020, n. 7696).

Nel caso di specie, ad avviso del Collegio, l'Autorità Portuale ha pienamente assolto tale onere minimo attraverso il richiamo agli artt. 36 e 37 cod. nav. e 18 reg. cod. nav., manifestando così la volontà di attribuire il bene in concessione.

Rientra infatti nella discrezionalità dell'Autorità, ai sensi dell'art. 37 cod. nav., la scelta in ordine alla specifica destinazione da imprimere al bene demaniale, purché la stessa risulti compatibile con le previsioni del Piano Regolatore Portuale.

Tale impostazione trova conferma nella L. n. 84/1994 di riordino della legislazione in materia portuale che, all'art. 5, comma 1-ter, stabilisce che " nei singoli porti amministrati dalle Autorità di sistema portuale l'ambito e l'assetto delle aree portuali e retro-portuali, individuati e delimitati nel DPSS, sono disegnati e specificati nel piano regolatore portuale (PRP), che individua analiticamente anche le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree interessate ".

Nel caso in esame, la scelta di destinare l'area allo svolgimento delle attività di costruzione, riparazione e lavorazione su mezzi meccanici e motori impiegati nelle diverse fasi del trasporto delle merci e sulle attrezzature utilizzate per la loro movimentazione, prioritariamente dalle imprese operanti in porto, risulta pienamente coerente con le caratteristiche di destinazione funzionale previste dal PRP attualmente vigente, il quale individua la zona in oggetto come area demaniale " per l'edilizia ed impianti al servizio delle attività portuali" .

16.2. Sul secondo motivo di ricorso – con cui il ricorrente asserisce che l’Autorità non avrebbe la disponibilità del bene demaniale oggetto dell’avviso pubblico, poichè sull’area interessata sarebbe ancora pendente un altro procedimento di carattere concorsuale, indetto dall’allora Autorità Portuale di AN in data 10.08.2012, e mai portato a termine, – osserva il Collegio quanto segue.

Deve ritenersi che l'avviso emesso dall'Autorità Portuale di AN in data 10.08.2012, il quale si proponeva, come testualmente indicato nell’avviso medesimo, di “ prequalificare ogni eventuale partecipante al fine di individuare specifiche competenze professionali nel settore cantieristico e diportistico”, rappresenti una fase preliminare e propedeutica rispetto alla procedura competitiva per l'assegnazione di una concessione demaniale marittima, in quanto volto ad individuare e selezionare preliminarmente operatori qualificati che potranno successivamente partecipare alla vera e propria procedura di cui all’art. 37 del Codice della Navigazione.

Ne consegue, pertanto, che la mera pendenza di un procedimento di c.d. “prequalifica” non possa determinare, ex sé, un vincolo per l'amministrazione tale da impedire l'avvio di nuove procedure sulla medesima area, soprattutto se tale procedimento, come nel caso di specie, è rimasto inattivo per un lungo periodo.

Ad ogni buon conto, si evince dalla documentazione in atti che, in seno all’avviso del 9.11.2024 recante “ proroga termini avviso pubblico dell’8.10.2024 ” - avviso rimasto inoppugnato e del quale si sono, pertanto, ormai definitivamente stabilizzati gli effetti - l’Autorità ha affermato che “ l’avviso del 10.08.2012 è da intendersi radicalmente invalido, vertendo su un’area coincidente con quella del presente avviso, di cui all’epoca questa Autorità non aveva la disponibilità giuridica ”, con la conseguenza che ogni contestazione sulla procedura di “prequalifica” avviata dall’Autorità nel 2012 deve, pertanto, ormai ritenersi preclusa.

16.3. Il terzo motivo di ricorso, con cui il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 3 L. 241/1990, nonché la manifesta irragionevolezza della scelta di destinare ad officina meccanica un’area che, in quanto dispone dello sbocco sul mare, sarebbe più efficacemente impiegabile per scopi direttamente connessi con la navigazione, è anch’esso privo di pregio.

Ed invero, come già esposto, la destinazione impressa dall’Autorità Portuale all'area de qua ad officina meccanica per la “ costruzione, riparazione e lavorazione su mezzi meccanici e motori impiegati nelle diverse fasi del trasporto delle merci e sulle attrezzature utilizzate per la loro movimentazione prioritariamente dalle imprese operanti in porto ” risulta, per un verso, coerente con le previsioni del Piano Regolatore Portuale, che destina l'area " per l'edilizia ed impianti al servizio delle attività portual i”, e per altro verso, conforme a criteri di ragionevolezza e proporzionalità tenuto conto delle esigenze complessive del porto.

Peraltro, osserva il Collegio che, nella valutazione delle scelte di destinazione delle aree portuali, l'interesse particolare del singolo operatore deve necessariamente recedere di fronte alle esigenze di interesse pubblico generale, quali l'efficiente organizzazione delle attività portuali nel loro complesso.

In ordine, infine, all’asserito pregiudizio che deriverebbe agli utenti del porto di AN dalla mancata realizzazione del travel lift che il ricorrente intenderebbe realizzare in detta area demaniale, è sufficiente evidenziare la circostanza - riferita dall’Avvocatura erariale e non contestata da parte ricorrente – che:

- nel Porto di AN operano già numerosi concessionari che svolgono attività di cantieristica navale, in grado dunque di soddisfare le esigenze dell’utenza (ASSIMAR S.R.L., NAVALNAUTICA ANFUSO S.R.L., COOPERATIVA CANTIERE ORLANDO, SEAMAR S.R.L., NAVIMEC S.R.L., DIESEL MARE S.R.L., CF NAUTICA, FG NAVALMECCANICA S.R.L.);

- l'Autorità ha programmato, nel Piano Regolatore Portuale in corso di approvazione, la destinazione di un'intera nuova infrastruttura alla cantieristica navale e al rimessaggio, in diversa area idonea all'uso e munita di adeguate banchine.

Risulta, pertanto, evidente che l'Autorità, nell'esercizio delle sue esclusive prerogative di amministrazione del demanio marittimo, attraverso l'indizione della procedura concorrenziale oggetto di impugnazione, ha perseguito un duplice obiettivo di interesse pubblico: da un lato, garantire un utilizzo dell'area pienamente conforme alla destinazione stabilita dal vigente PRP, dall'altro, assicurare, considerata la significativa durata decennale della concessione, la piena compatibilità con le linee di sviluppo e le prospettive infrastrutturali delineate nel redigendo Piano Regolatore Portuale. Tale scelta, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, appare quindi pienamente rispondente ai canoni di razionalità e coerenza della programmazione portuale, oltre che conforme al consolidato principio giurisprudenziale per cui “ l’Autorità marittima gode, nell’esercizio delle funzioni amministrative di gestione del demanio marittimo attribuitele dagli artt. 30 e 36 del codice della navigazione, di un potere ampiamente discrezionale in ordine alla valutazione ed alla scelta di quale tra i vari usi del bene demaniale si presenti più proficuo e conforme all’interesse della collettività … La giustificazione dell’ampiezza del potere in questione, altresì caratterizzato da forti connotati di discrezionalità tecnica, è facilmente individuabile nella natura primaria degli interessi pubblici da tutelare,..” (ex multis T.A.R. Campania, Napoli, VII sezione, n. 3498 del 2024).

Deve infine essere rigettata anche la censura che deduce un preteso sviamento di potere che avrebbe caratterizzato l'attività svolta dall'Amministrazione.

Al riguardo si deve rammentare che, secondo la consolidata giurisprudenza, “ la figura sintomatica dell'eccesso di potere per sviamento si configura quando il provvedimento è preordinato a perseguire finalità diverse da quelle enunciate dalla norma attributiva del potere stesso, se non addirittura finalità egoistiche, come si desume dal precetto oggi codificato nell'art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, per cui l'attività amministrativa deve perseguire i fini determinati dalla legge . Pertanto, stante la gravità della censura incentrata sullo sviamento di potere, la stessa deve essere supportata da precisi e concordanti elementi di prova, idonei a dare conto delle divergenze dell'atto dalla sua tipica funzione istituzionale, non bastando mere supposizioni od indizi che non si traducano nella dimostrazione dell'illegittima finalità perseguita in concreto dall'Amministrazione; né il vizio in questione è ravvisabile allorquando gli atti o i comportamenti asseritamente viziati risultano comunque posti in essere nel rispetto delle norme che ne disciplinano la forma e il contenuto e risultano, altresì, in piena aderenza al fine pubblico al quale sono istituzionalmente preordinati.”. (ex multis, Consiglio di Stato sez. V, 08/08/2023, n.7665, T.R.G.A. Trento, 2 febbraio 2024, n. 15; 1° giugno 2021, n. 92).

Al riguardo la parte ricorrente, anche alla luce del suesposto approfondimento dei vari motivi di doglianza, non ha in alcun modo fornito elementi probatori concreti che dimostrano la deviazione dell'esercizio dei poteri affidati all’Autorità di Sistema Portuale dalla causa tipica propria di ciascuno di essi, limitandosi a contestare la scelta discrezionale dell'Amministrazione.

Per contro, deve ribadirsi che nel caso di specie: -la destinazione prevista nell’avviso pubblico è risultata pienamente coerente con il Piano Regolatore Portuale; -detta scelta risponde ad un preciso interesse pubblico, connesso alla prevalente destinazione commerciale del Porto ed alle esigenze operative delle imprese portuali per la movimentazione delle merci; -la decisione assunta rientra, inoltre, nella piena discrezionalità dell'Autorità Portuale ed è stata supportata da adeguata motivazione, inserendosi in una più ampia programmazione che tiene conto delle diverse esigenze portuali.

17. In conclusione, il ricorso introduttivo è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; i primi ed i secondi motivi aggiunti sono fondati in relazione alla dedotta violazione dell’art. 10 bis della L. 241/1990; mentre i terzi, i quarti ed i quinti motivi aggiunti vanno rigettati.

18. Considerata la soccombenza parziale e reciproca, sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IC sezione staccata di AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- accoglie il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti nei sensi e limiti di cui in motivazione;

- rigetta il terzo, il quarto ed il quinto ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

Valeria Ventura, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Ventura	Aurora Lento

IL SEGRETARIO