Pubblicato il 17/06/2025

N. 04576/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01988/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1988 del 2021, proposto da
Casa di Cura “Prof. Dott. Luigi Cobellis S.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Biagio Matera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli via Duomo, n. 61.

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli, via S. Lucia, 81;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli, via Diaz, n. 11;
Asl 111 - Salerno 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gennaro Gallietta ed Emma Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Casa di Cura Villa degli Ulivi, Casa di Cura S. Antimo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a - della delibera di Giunta Regionale della Campania n. 621 del 29.12.2020, pubblicata sul BURC n.18 del 22.02.2021, con la quale sono stati determinati per l'esercizio 2020 e, in via provvisoria, per il 2021, i limiti di spesa per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera erogate dalle case di cura private, in uno ai relativi allegati;

b – di tutti gli atti presupposti, ivi compresi relazioni, pareri, note, resi nell'ambito del procedimento diretto all'emanazione della delibera sub a), non conosciuti, nonché collegati, connessi e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Asl 111 - Salerno 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato il 23 aprile 2021 e depositato il successivo 7 maggio, la Casa di Cura “Prof. Dott. Luigi Cobellis S.r.l.” accreditata con il S.S.R. per l’assistenza ospedaliera nelle branche di Chirurgia, Medicina e Ginecologia, ha impugnato chiedendone l’annullamento i provvedimenti di programmazione della spesa regionale per le annualità 2020 e 2021, sulla base delle censure così rubricate.

I - Violazione di legge (artt. 3, 9 e 10 l. 241/1990) - violazione art.97 Cost.e del principio del buon andamento - eccesso di potere (difetto di istruttoria – perplessità – iniquità – arbitrarietà – contraddittorietà);

II – Violazione di legge (art. 8 – quater l. 502/92 e ss.mm.ii.) - violazione e falsa applicazione della delibera del consiglio dei ministri del 10/7/2017 di nomina del Presidente della Regione quale commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro – in particolare del punto XI – mancata determinazione del fabbisogno assistenziale così come definito dalla sentenza del consiglio di stato 5239/2019 – eccesso di potere (difetto del presupposto - di motivazione);

III – Violazione art 8 – quinquies d. Lgs 502/92 – art 9 d.l. 78/2015 – d.m. 70/2015 – art. 4 d.l. 34/2020 e ss.mm.ii. - mancata attualizzazione del Limite di spesa – eccesso di potere (difetto del presupposto - di motivazione);

IV - violazione e falsa applicazione del deliberato della conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 17 ottobre 2019 e del 27 luglio 2020 – falsa applicazione delle delibere 1510 del 30/11/2020 della Regione Toscana, 614 del 15 settembre 2020 della Regione Lazio, 1222 del 25 agosto 2020 della Regione Veneto eccesso di potere (illogicità – perplessità ed errore nei presupposti- difetto di motivazione);

V - Violazione e falsa applicazione dell’art. 45 – comma 1 ter – del d.l. 24 ottobre 2019 convertito con modificazioni dalla legge 19 dicembre 2019 n. 157 – eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà intrinseca ed estrinseca – difetto di motivazione;

VI - Violazione e falsa applicazione del d.l. 17.3.2020 n. 18 – d.l. 19.05.2020 n.34 – d.l. 149/2020 - Protocollo d’Intesa AIOP/Regione del 28/3/2020 e dell’addendum del 3/4/2020 – della delibera della g.r.c. n. 472 del 29/10/2020 – eccesso di potere – travisamento del fatto – difetto di motivazione

VII - violazione e falsa applicazione dell’art. 45 – comma 1 ter – del d.l. 24 ottobre 2019 convertito con modificazioni dalla legge 19 dicembre 2019 n. 157 – eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà intrinseca ed estrinseca – difetto di motivazione;

VIII - violazione e falsa applicazione della l.449/1997- e dei principi generali in tema di fissazione dei limiti di spesa per la sanità privata accreditata- falsa causa e falso presupposto – perplessità – illogicità manifesta – difetto di motivazione.

2. Si sono costituiti la Regione Campania, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’ASL Salerno 1. In particolare, quest’ultima ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per l’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia del contratto di accreditamento.

Nell'approssimarsi della trattazione del merito le parti hanno presentato memorie ex art. 73 c.p.a.

All'udienza straordinaria del 27 marzo 2025 la causa, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 87 comma 4bis del c.p.a., è stata trattenuta in decisione.

3. Ciò posto, il Collegio reputa fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per effetto dell'avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

La clausola di salvaguardia in discussione (art. 14 del contratto stipulato dalla ricorrente con la Asl Caserta), il cui schema è stato imposto dalla Regione, prevede che "1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto".

4. Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che "in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale "comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)".

5. Da tale angolo visuale, "la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività" (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

6. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

7. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

8. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

9. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

10. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che non svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), neppure è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

11. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all'esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia (come risulta dal contratto prodotto dalla convenuta ASL Salerno) abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

12. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

13. Per quanto sopra il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

14. Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti tenuto conto che l’orientamento giurisprudenziale richiamato si è consolidato dopo la proposizione del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Severini

IL SEGRETARIO