Pubblicato il 29/04/2025

N. 03609/2025REG.PROV.COLL.

N. 00222/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 222 del 2024, proposto da Volotea S.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ilaria Gobbato e Michele Carpagnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

C.O.D.Ic.I. – Centro per i Diritti del Cittadino, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 14560/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti l’avv. Michele Carpagnano e l’avv. dello Stato Andrea Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 17 maggio 2021 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, previo parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, ha accertato che Volotea S.l., in violazione degli artt. 20, 21, comma1, lettere a) e b), 22, 24 e 25 del codice del consumo, nel periodo successivo al 3 giugno 2020 ha posto in essere le seguenti condotte, tutte connotate da una valenza unitaria, volta ad ostacolare i consumatori nel loro diritto di ricevere il rimborso in denaro dell’importo pagato per l’acquisto del biglietto aereo poi cancellato (v. pag. 21 del provvedimento):

- omissione o diffusione di informative lacunose o ambigue sulle cancellazioni operate e sui diritti/ristori spettanti ai passeggeri, anche in occasione, successivamente al 6 novembre 2020, della rinuncia al volo da parte dei consumatori per motivi legati all’emergenza sanitaria ed alla reintroduzione di limitazioni alla circolazione;

- modalità disomogenee, incongruenti ed intempestive adottate nelle suddette evenienze, per la gestione delle istanze di rimborso, in particolare, la proposta – e la diretta corresponsione – di un voucher sostitutivo quale esclusiva o prioritaria modalità di ristoro per il biglietto annullato rispetto al rimborso in denaro;

- mancato riconoscimento integrale dell’importo pagato per l’acquisto del biglietto;

- difficoltà riscontrate dai consumatori nell’utilizzo integrale del voucher .

L’Autorità ha quindi vietato la prosecuzione della pratica commerciale ingannevole ed aggressiva e ha irrogato nei confronti della società responsabile una sanzione pecuniaria di euro 1.400.000.

Con provvedimento del 31 marzo 2022 l’Autorità ha adottato un ulteriore provvedimento sanzionatorio con cui ha irrogato la sanzione pecuniaria di euro 500.000,00, per non avere la società ottemperato al divieto di prosecuzione delle pratiche accertate con il precedente provvedimento.

In particolare, secondo l’Autorità la società, anche dopo il primo provvedimento, ha continuato a cancellare i voli con la motivazione della emergenza epidemiologica, ha ostacolato l’ottenimento del rimborso dei biglietti relativi ai voli cancellati, l’utilizzo del voucher , il rimborso del voucher e l’impiego del credito residuo in caso di utilizzo parziale del voucher .

Con distinti ricorsi Volotea S.L. ha impugnato davanti al tar Lazio i predetti provvedimenti.

Previa riunione dei giudizi connessi, con sentenza n. 14560/2023 il Tribunale ha rigettato entrambi i ricorsi.

Con atto di appello tempestivamente notificato Volotea S.L. ha impugnato la sentenza deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ex art. 112 c.p.c. e del principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale ex art. 113 Cost. Error in iudicando : insussistenza della pratica commerciale scorretta e violazione e/o falsa applicazione degli artt. 20, 21, comma 1, lett. a) e b), 22, 24 e 25 del codice del consumo; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento di potere, difetto di motivazione, illogicità (I e II motivo del ricorso di primo grado R.G. n. 7797/2021).

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 12, del codice del consumo; violazione del principio del ne bis in idem ; violazione del regolamento CE n. 261/2004; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare falsità dei presupposti, difetto di motivazione e illogicità (I motivo del ricorso di primo grado R.G. n. 6671/2022).

3) illegittimità della sanzione imposta a Volotea per violazione e falsa applicazione dell’art. 27, commi 9 e 13, del codice del consumo; violazione e falsa applicazione dell’art. 11 l. n. 698/1981; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, difetto di motivazione, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, ingiustizia ed irragionevolezza manifeste, sviamento, difetto assoluto dei presupposti per l’irrogazione della sanzione (motivo III del ricorso di primo grado R.G. n. 7797/2021 e motivo II del ricorso di primo grado R.G. n. 6671/2022).

Si sono costituite in giudizio l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, difendendo la correttezza della sentenza impugnata.

Previo deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il primo motivo di appello, articolato in diverse censure, è infondato.

2.1. Parte appellante, premesso in generale che il Tribunale non avrebbe operato un sindacato pieno sulle argomentazioni proposte dalle parti, ha rappresentato che la sentenza impugnata non ha adeguatamente tenuto conto del legittimo affidamento ingenerato nella società dalla vigenza dell’art. 88 bis d.l. n. 18/2020 che, nel contesto di estrema instabilità causato dalla pandemia, consentiva al vettore che avesse dovuto cancellare il volo, a causa degli effetti derivanti dallo stato di emergenza epidemiologica, di rilasciare un voucher sostitutivo avente inizialmente una validità di dodici mesi, senza necessità di accettazione da parte del passeggero. Secondo l’appellante, tale legittimo affidamento non potrebbe essere escluso dalla raccomandazione della Commissione del 13 maggio 2020 e dalla segnalazione del 28 maggio 2020 rivolta dall’AGCM al Governo ed al Parlamento in ordine al contrasto dell’art. 88 bis con il regolamento CE n. 261/2004 (segnalazione che ha determinato la successiva modifica della predetta disposizione in modo conforme alla disciplina europea), trattandosi di atti non vincolanti e comunque non diretti agli operatori aerei.

Tale profilo di censura è infondato.

In primo luogo, va rilevato che, come affermato anche dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato a proposito dell’illegittima proroga delle concessioni demaniali a scopo turistico – ricreativo (sentenza Cons. Stato, A.P., n. 18 e 19/2021), “secondo il diritto europeo un legittimo affidamento può sorgere solo se un certo numero di condizioni rigorose sono soddisfatte. In primo luogo, rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili, devono essere fornite all’interessato dall’amministrazione. In secondo luogo, tali rassicurazioni devono essere idonee a generare fondate aspettative nel soggetto cui si rivolgono. In terzo luogo, siffatte rassicurazioni devono essere conformi alle norme applicabili”; inoltre, secondo la costante giurisprudenza europea, “qualora un operatore economico prudente e accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio della tutela del legittimo affidamento nel caso in cui detto provvedimento venga adottato” (Corte di Giustizia, 14 ottobre 2010, in C-67/09).

Nel caso in esame tale legittimo affidamento non può ravvisarsi atteso che, anteriormente al periodo oggetto di contestazione: la Commissione europea, con comunicazione del 18 marzo 2020 (orientamenti interpretativi relativi ai regolamenti UE sui diritti dei passeggeri nel contesto dell’evolversi della situazione connessa al Covid – 19), ha ribadito il diritto del passeggero ad ottenere il rimborso, a prescindere dalla causa della cancellazione; la Commissione europea, in data 13 maggio 2020, ha chiaramente indicato, con riguardo ai buoni offerti ai passeggeri e ai viaggiatori come alternativa al rimborso per pacchetti turistici e servizi di trasporto annullati nel contesto della pandemia, che il rimborso avrebbe potuto essere effettuato in denaro o sotto forma di buono e che il rimborso mediante buono sarebbe stato possibile solo in caso di espressa accettazione da parte del passeggero; in data 28 maggio 2020 l’AGCM ha inoltrato al Governo ed al Parlamento una segnalazione in merito alle criticità della disciplina d’emergenza di cui all’art. 88 bis d.l. n. 18/2020.

Tenuto conto del carattere professionale e qualificato dell’operatore (importante società di trasporto aereo operante sul piano internazionale), la stessa avrebbe potuto e dovuto, secondo l’ordinaria diligenza, conoscere i predetti atti, peraltro diffusi mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea o nei bollettini AGCM (v. note 21 e 24 del provvedimento impugnato).

Fermo quanto appena esposto, al fine di escludere la rilevanza dell’art. 88 bis ai fini dell’accertamento della pratica commerciale in esame, è altresì decisivo rilevare che, come rappresentato dall’ENAC già con nota del 18 giugno 2020, la normativa speciale sopra richiamata non avrebbe potuto comunque essere applicata dopo il 3 giugno 2020 (e quindi nel periodo oggetto di contestazione da parte dell’AGCM), data a decorrere dalla quale sono state eliminate le restrizioni alla circolazione delle persone fisiche, ferma restando la possibilità per i vettori aerei di cancellare i voli programmati secondo la normativa generale di cui al reg. CE n. 261/2004. La disposizione di diritto interno, in ragione dei presupposti oggettivi di applicazione, non avrebbe pertanto potuto fornire copertura ad una condotta del vettore diretta a fornire quale unica modalità di ristoro il voucher sostitutivo nel periodo oggetto di contestazione. E d’altronde la stessa società ha dichiarato di non avere applicato l’art. 88 bis quanto meno dal 12 giugno 2020, a seguito della comunicazione dell’ENAC.

2.2. Con un secondo profilo di censura, parte appellante ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui, a pag. 5, ha affermato che “Il riferimento al regolamento n. 261/2004 è stato utilizzato al fine di valutare la condotta del professionista alla luce della normativa settoriale posta dal Codice del Consumo e non per sindacare tecnicamente la cancellazione del volo in sé”.

Secondo la società appellante, infatti, il Tribunale ha frainteso la censura sollevata in primo grado secondo la quale, in presenza della disciplina di cui all’art. 88 bis , l’Autorità non avrebbe dovuto assumere come parametro di diligenza professionale il regolamento n. 261/2004, derogato dalla disposizione nazionale, giacché così facendo avrebbe finito con l’introdurre surrettiziamente misure di regolazione rientranti nella competenza dell’ENAC.

Anche tale profilo di censura è infondato

L’Autorità ha infatti correttamente assunto, quale parametro della diligenza professionale dell’appellante, le disposizioni in materia di tutela del passeggero previste dal reg. CE n. 261/2004.

Ed infatti, come evidenziato dalla Commissione sia nel marzo 2020 che nel maggio 2020, anche con atti resi pubblici, la disposizione di diritto interno non consentiva di derogare al predetto regolamento e, in ogni caso, non avrebbe potuto operare dopo il 3 giugno 2020, data di cessazione dei limiti di circolazione derivanti dall’emergenza epidemiologica.

Ne consegue, quindi, che nel valutare la diligenza professionale l’Autorità ha correttamente fatto riferimento al reg. CE n. 651/2004 ed ai diritti da esso riconosciuti ai passeggeri, il cui richiamo non costituisce pertanto una surrettizia introduzione di misure di regolazione spettanti all’Autorità di settore, ma semplicemente il parametro alla luce del quale verificare la correttezza della condotta tenuta dal vettore nei confronti dei passeggeri in occasione della cancellazione del volo.

2.3. Con un terzo profilo di censura, parte appellante ha contestato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto provata la sussistenza di una pratica commerciale aggressiva senza effettuare un sindacato pieno, trascurando di valutare i tempi della violazione, le misure adottate dalla società già nella fase cautelare e l’insussistenza di un sostanziale vantaggio economico derivante alla società dalla pratica comprovato dalla grave perdita subita nell’esercizio finanziario 2020.

Anche tale profilo di censura è infondato.

Va al riguardo rilevato che ai sensi dell’art. 24 del codice del consumo “è considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica o indebito condizionamento, limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso”. Inoltre, ai sensi dell’art. 18, comma 1, lett. l), del codice del consumo, per “indebito condizionamento” deve intendersi “lo sfruttamento di una posizione di potere rispetto al consumatore per esercitare una pressione, anche senza il ricorso alla forza fisica o la minaccia di tale ricorso, in modo da limitare notevolmente la capacità del consumatore di prendere una decisione consapevole”.

Ciò premesso, secondo la ricostruzione dell’Autorità, condivisa dal giudice di primo grado, la società appellante ha posto in essere una pratica commerciale aggressiva consistente nell’avere indotto i consumatori ad accettare il voucher sostitutivo in luogo del rimborso del biglietto ad essi spettante. In particolare, tale condotta è stata ben descritta al par. 74 del provvedimento impugnato nel quale l’Autorità ha evidenziato come Volotea proponesse “al consumatore il voucher come prima e più immediata forma di ristoro per il volo da essa cancellato, rimettendo la possibilità di chiedere il rimborso monetario ad una successiva e specifica richiesta da parte del consumatore”.

La valutazione in ordine all’aggressività della pratica commerciale è condivisa anche da questo collegio.

Come emerge chiaramente dagli screenshot riprodotti nel provvedimento impugnato, la società appellante, a fronte della cancellazione di voli e richiamando peraltro la situazione straordinaria connessa all’epidemia (v., non solo la mail di cancellazione del volo del 9 giugno 2020 motivata specificamente dalle restrizioni alla mobilità dovute all’epidemia, ma anche la mail di cancellazione del volo del 22 luglio 2020 nella quale, a prescindere dalle ragioni della cancellazione, è comunque richiamata la situazione straordinaria contingente) offriva, in via prioritaria e con testo evidenziato in grassetto, un buono speciale del 120% immediatamente scaricabile da un link avente caratteri grafici ben più grandi rispetto al resto della comunicazione e, una volta scaricato, irrevocabile. Inoltre, sempre in grassetto era espresso l’auspicio che tale offerta potesse soddisfare le esigenze del passeggero, mentre l’informazione in ordine alla possibilità di richiedere il rimborso del biglietto era indicata con caratteri meno evidenti e comunque non era immediata ma era subordinata ad una procedura di richiesta specifica.

Inoltre dagli script interni a disposizione del servizio clienti, non disconosciuti dalla società, è emerso che il vettore, richiamando sempre le difficoltà connesse alla pandemia, comunicava ai clienti che le procedure di rimborso avrebbero potuto subire un ritardo anche di diversi mesi e sarebbero state comunque soggette alle raccomandazioni finali che le autorità avrebbero potuto emettere, piuttosto mutevoli; nello stesso messaggio, subito dopo la predetta comunicazione, il vettore ricordava la permanente validità del voucher già inviato attivabile con un click sul link contenuto nella precedente mail.

Da tali messaggi si evince chiaramente che la società appellante, facendo leva sulla sua posizione di potere rispetto al consumatore (la cui effettiva tutela economica dipendeva, in prima battuta, dal comportamento della società medesima), ponendo l’accento anche sui ritardi delle procedure di rimborso e addirittura prospettando l’aleatorietà del rimborso medesimo (asseritamente subordinato alle mutevoli scelte delle autorità), induceva il passeggero a preferire il voucher immediatamente attivabile con un semplice click sul link inviato, in luogo del rimborso in denaro ad esso spettante, prospettato come forma di tutela meno agevole.

A ciò si aggiunga che, come evidenziato nel provvedimento principale impugnato, a prescindere dalle effettive ragioni di cancellazione del volo non sindacate dall’Autorità, il riferimento alle contingenze straordinarie connesse alla pandemia, contenuto nelle comunicazioni di cancellazione dei voli, era altresì idonea ad indurre in errore i consumatori in ordine ai diritti ad essi spettanti in conseguenza della cancellazione e alla natura ed al regime dei voucher offerti (anche avuto riguardo alla distinzione, sostenuta dalla società appellante, tra i voucher ex art. 88 bis e i cd. voucher commerciali ed al relativo regime).

A fronte di tali univoci elementi da cui desumere la pratica commerciale aggressiva ed ingannevole, l’illecito non può essere escluso, come sostenuto dall’appellante, in ragione del ridotto periodo dell’infrazione e delle misure adottate dalla società già nella fase cautelare del procedimento in esame, al fine di assicurare l’effettività del diritto al rimborso spettante al passeggero.

Ed infatti, il tempo della violazione potrebbe essere valutato al più come criterio di quantificazione della sanzione e, comunque, l’illecito si è prolungato nel tempo soprattutto con riguardo agli ostacoli frapposti all’utilizzo e al rimborso dei voucher ; inoltre la parziale correzione della condotta illecita, mediante l’adozione del sistema di autogestione, è stata principalmente dovuta alla pronta contestazione da parte dell’Autorità (l’avvio del procedimento istruttorio è stato comunicato in data 3 luglio 2020) ed è stata già condivisibilmente valutata quale circostanza attenuante (v. per questi profili anche il punto 4. della presente motivazione).

Parimenti priva di fondamento è l’affermazione di parte appellante secondo cui la stessa, contrariamente a quanto ritenuto dall’Autorità, non avrebbe conseguito alcun vantaggio economico dall’accettazione da parte del passeggero del voucher sostitutivo e ciò sarebbe confermato dalle ingenti perdite subite nell’esercizio finanziario. Ed infatti è evidente che il vantaggio economico, derivante dall’emissione del voucher in luogo della corresponsione del rimborso, evitava di pregiudicare ulteriormente la liquidità della società, già notevolmente limitata a causa della riduzione dei nuovi introiti, mentre le notevoli perdite subite nell’esercizio finanziario sono riconducibili al blocco dei viaggi e alla contrazione della domanda di biglietti aerei.

3. Anche il secondo motivo di appello, articolato in plurime censure e riguardante specificamente il provvedimento che ha sanzionato l’inottemperanza, è infondato.

In particolare con tale secondo motivo di appello, la società ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui:

- non ha ritenuto violato il principio del ne bis in idem ;

- non ha tenuto conto che, in ragione dell’avvenuta implementazione del sistema di autogestione, la cancellazione del volo per ragioni connesse all’emergenza non avrebbe potuto costituire la prosecuzione della precedente condotta e non determinava in alcun modo una limitazione del diritto di rimborso;

- non ha tenuto conto che Volotea ha sempre offerto, quanto meno dal mese di luglio 2020 nell’ambito del sistema di autogestione tutti i rimedi previsti dal regolamento europeo ed il mancato rimborso ha riguardato limitati casi in cui si è verificato un difetto tecnico del sistema di autogestione (se il volo era stato acquistato mediante l’utilizzo del voucher , il rimborso era effettuato con lo stesso metodo, cioè mediante il rilascio di un altro voucher ); tale difetto è stato tempestivamente risolto mediante l’inserimento di un link che consentiva ai passeggeri di ottenere il rimborso in denaro anche se il biglietto era stato acquistato mediante un voucher /credito erogato a seguito di una precedente cancellazione; inoltre la società ha apprestato misure specifiche consistenti nell’invio di mail personalizzate dirette a ricordare l’importo residuo del buono e la sua scadenza nonché la possibilità del rimborso nel caso di inutilizzo;

- con riguardo al mancato rimborso dei voucher , il Tribunale non avrebbe adeguatamente tenuto conto che dall’11 giugno 2020 sono stati emessi solo voucher commerciali (non ai sensi dell’art. 88 bis ), sottoposti ad accettazione ed a specifiche condizioni (tra cui la non rimborsabilità) e che comunque il voucher indicato nella segnalazione era stato erogato nel periodo oggetto del primo provvedimento sanzionatorio;

- quanto al carattere monouso dei voucher , il Tribunale non avrebbe tenuto conto che, anche a volere prescindere dalla ritenuta natura monouso dei voucher commerciali, a decorrere dal 15 luglio 2021 la società ha modificato le condizioni di utilizzo dei voucher commerciali, rendendoli multiuso anche per il passato.

Tali censure sono infondate.

3.1. In primo luogo, con riguardo alla violazione del ne bis in idem va premesso che secondo la giurisprudenza europea “la condizione «idem» richiede che i fatti materiali siano identici. Invece, il principio del ne bis in idem non trova applicazione quando i fatti di cui trattasi non sono identici, bensì soltanto analoghi. Infatti, l’identità dei fatti materiali deve essere intesa come un insieme di circostanze concrete derivanti da eventi che sono, in sostanza, gli stessi, in quanto coinvolgono lo stesso autore e sono indissociabilmente legati tra loro nel tempo e nello spazio” (v. sentenza della Corte di Giustizia, 22 marzo 2022, in C-117/20, punti 36 e 37 della motivazione).

Nel caso in esame i fatti materiali contestati con il secondo provvedimento, ancorché in parte analoghi, non sono identici a quelli oggetto del primo provvedimento. I fatti contestati con il secondo provvedimento, infatti, non sono indissolubilmente legati ai fatti contestati con il primo provvedimento da un medesimo contesto spazio temporale, in quanto commessi anche a distanza di mesi nei confronti di soggetti diversi, e comunque sono successivi all’inibitoria pronunciata dall’Autorità, la cui inottemperanza costituisce proprio l’oggetto dell’addebito del secondo procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 27, c. 12, del codice del consumo.

Peraltro, contrariamente a quanto dedotto dalla società appellante, va rilevato che con il provvedimento per l’inottemperanza l’Autorità ha sempre contestato una condotta di ostacolo al godimento o al rimborso del voucher commessa in data posteriore all’inibitoria, anche quando sono venuti in rilievo voucher rilasciati in data anteriore.

3.2. L’inottemperanza al provvedimento principale non può essere di per sé esclusa dall’implementazione del sistema di autogestione.

Ed infatti, tale sistema, pur agevolando l’esercizio del diritto al rimborso, si è comunque rivelato inidoneo ad assicurare il rimborso in denaro nel caso in cui l’acquisto del biglietto del volo poi cancellato fosse avvenuto con un voucher (v. punto successivo della motivazione).

Inoltre, l’implementazione del sistema di autogestione non consentiva comunque di escludere la prosecuzione delle condotte relative alla fruizione e al rimborso dei voucher già emessi, tanto è vero che, già nel procedimento principale, tale sistema è stato valorizzato solo in relazione agli ostacoli frapposti alla richiesta di rimborso ma non anche in relazione agli ostacoli frapposti alla fruizione integrale del voucher ed al rimborso del voucher scaduto, condotte che erano state ritenute ancora in corso alla data di adozione del primo provvedimento e sulle quali si è principalmente soffermato il provvedimento che ha sanzionato l’inottemperanza (v. punto 90 del provvedimento del 17 maggio 2021).

3.3. Per quanto attiene alle contestazioni relative al mancato rimborso, la stessa società ha ammesso che, nel caso in cui il cliente avesse acquistato il biglietto con un voucher ed il volo fosse stato successivamente cancellato, il ristoro avveniva esclusivamente nella medesima forma del pagamento e cioè con l’emissione di un nuovo voucher .

Tale condotta, limitativa del rimborso in denaro, costituisce inottemperanza all’inibitoria precedente in base alla quale il professionista avrebbe dovuto cessare le condotte limitative del diritto al rimborso e non può essere esclusa dalla circostanza che si tratterebbe di un mero disguido tecnico relativo ad un numero esiguo di clienti.

Ed infatti, l’operatore professionale avrebbe dovuto diligentemente assicurarsi che il sistema di autogestione, rientrante nella sua organizzazione e sottoposto al suo controllo, consentisse il rimborso in tutti i casi in cui tale diritto è riconosciuto al cliente dalla disciplina di settore, mentre il numero asseritamente esiguo di clienti effettivamente coinvolti non è idoneo ad escludere l’illecito pacificamente qualificato come di pericolo (v. da ultimo Cons. Stato, sez. VI, n. 3050/2025).

In ogni caso, va rilevato che l’Autorità ha adeguatamente preso in considerazione, ai fini della commisurazione della sanzione, la complessiva minore gravità della condotta contestata con il secondo provvedimento rispetto agli addebiti di cui al provvedimento principale (v. punto n. 67 del provvedimento del 31 marzo 2022).

Anche la circostanza che la società abbia posto rimedio alla propria precedente condotta, modificando il sistema di autogestione nella parte in cui non consentiva il rimborso qualora il biglietto del volo cancellato fosse stato acquistato con un voucher , non costituisce spontanea ottemperanza al primo provvedimento inibitorio, trattandosi di misura adottata solamente dopo la comunicazione di avvio del procedimento per inottemperanza (nel dicembre 2021, con messa a punto in data 19 gennaio 2022).

3.4. Per quanto attiene, infine, alle contestazioni relative all’utilizzo dei voucher , si osserva quanto segue.

Con riguardo al diniego di rimborso alla scadenza del voucher , contrariamente a quanto sostenuto dalla società appellante, molte delle segnalazioni riguardano non i voucher cd. commerciali bensì i voucher emessi ai sensi dell’art. 88 bis d.l. n. 18/2020 per cancellazioni dovute a limiti di circolazione imposti nei mesi marzo – maggio 2020 e il cui rimborso alla scadenza è previsto per legge (v. ad esempio punti 25, 26, 30 del provvedimento del 31 marzo 2022).

Ciò vale anche con riguardo alla natura monouso del voucher , che la società appellante ha continuato a riconoscere, dopo il provvedimento inibitorio, non solo ai voucher commerciali ma anche a quelli emessi ai sensi dell’art. 88 bis d.l. n. 18/2020 (v. punto 34 del provvedimento del 31 marzo 2022).

Fermo restando quanto appena esposto, il collegio condivide peraltro la considerazione svolta dall’autorità e avallata dal giudice di primo grado, secondo cui l’eventuale circostanza che il voucher non fosse emesso ai sensi dell’art. 88 bis (cd. voucher commerciali) non sarebbe di per sé idoneo a giustificare il diverso regime applicato (non rimborsabilità alla scadenza e carattere monouso), tenuto conto che, anche in considerazione dei frequenti riferimenti all’emergenza epidemiologica nelle comunicazioni di cancellazione dei voli inoltrate ai clienti (v. punto 2.3. della presente motivazione con riguardo al provvedimento principale e punto 17 del provvedimento di inottemperanza), il professionista impediva ai passeggeri di distinguere chiaramente ed adeguatamente le due tipologie di voucher ed il relativo regime.

Infine, anche in tale caso le misure adottate dalla società e dalla stessa prospettate come risolutive sono per lo più successive alla contestazione dell’inottemperanza al provvedimento principale e non hanno comunque interamente eliminato le conseguenze, come dimostrato dal susseguirsi, seppure meno intenso, delle segnalazioni.

4. Anche il terzo motivo di appello, relativo alla ritenuta congruità delle sanzioni applicate con i due provvedimenti impugnati è infondato.

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado nella parte in cui, ritenendo corretta l’applicazione e la quantificazione della sanzione, non ha adeguatamente valutato le seguenti circostanze: l’implementazione del sistema di autogestione sin dal luglio 2020 avrebbe dovuto escludere la stessa offensività della condotta; la situazione emergenziale avrebbe dovuto essere valutata quale causa di esclusione dell’antigiuridicità della condotta e ai fini della ponderazione dello standard di diligenza esigibile, mentre è stata valutata contraddittoriamente sia come elemento costitutivo dell’illecito sia come circostanza attenuante; non sarebbe stata in alcun modo considerata la copertura normativa di cui all’art. 88 bis d.l. n. 18/2020; la sanzione sarebbe sproporzionata rispetto a quella applicata ad altre imprese del settore con fatturato e numero di passeggeri maggiori; la durata della violazione dovrebbe essere ridotta, tenuto conto che prima dell’emanazione della nota ENAC la società non avrebbe potuto conformarsi allo standard preteso dall’Autorità e che comunque dal 31 luglio 2020 ha implementato il sistema di autogestione per i ristori.

Tali censure sono infondate.

Quanto all’implementazione del sistema di autogestione e alla soluzione caso per caso di alcune segnalazioni va rilevato che, ai sensi dell’art. 11 l. n. 689/1981, l’opera svolta dall’agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione può valere, come effettivamente è valsa, quale circostanza attenuante e non quale causa di esclusione della non punibilità, atteso peraltro che si tratta di condotte poste in essere solo dopo la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio

Anche il contesto – operativo ed economico – eccezionale in cui la società ha operato per il diffondersi della pandemia è stato correttamente considerato come circostanza attenuante e non come causa di esclusione della colpevolezza. La situazione emergenziale, infatti, non era tale da rendere inesigibile la condotta del professionista, anche alla luce dello standard di diligenza che è imposto ai primari operatori del settore in ragione della loro elevata professionalità. Non è poi contraddittorio considerare l’emergenza sanitaria sia come elemento dell’illecito sia come circostanza attenuante; infatti, come recentemente affermato da questa sezione in un caso in cui il professionista aveva approfittato della situazione emergenziale, non può escludersi che la pandemia abbia effetti ambivalenti e possa essere considerata quindi, oltre che come elemento dell’illecito, anche come circostanza attenuante(Cons. Stato, sez. VI, n. 3511/2025, punto 4.7 della motivazione).

Quanto alla copertura normativa rappresentata dall’art. 88 bis d.l. n. 18/2020, può richiamarsi quanto sopra esposto in ordine al prevedibile contrasto di tale disposizione con il diritto europeo e, comunque, alla non applicabilità dello stesso nel periodo oggetto di contestazione.

Per quanto attiene, ancora, alla sproporzione della sanzione rispetto a quella irrogata ad altri operatori del settore va rilevato che, come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento in presenza di decisioni discrezionali dell’amministrazione può essere contestata solo se esiste un’identità assoluta tra le situazioni di fatto e una conseguente e assoluta irragionevole diversità nel trattamento fornito” che è onere del ricorrente dimostrare (v. tra le molte Cons. Stato, sez. VI, n. 430/2025). Nel caso in esame parte appellante, già nel ricorso introduttivo di primo grado, ha formulato una censura generica e non ha in alcun modo allegato e provato l’identità delle situazioni di fatto prese in esame nei diversi provvedimenti sanzionatori e, in particolare, degli addebiti contestati e delle circostanze idonee ad incidere sulla commisurazione della sanzione.

Con riguardo, infine, alla durata della condotta va rilevato che: l’Autorità ha correttamente fatto decorrere la violazione dal 3 giugno 2020 giacché da quella data l’operatore, in considerazione della riapertura del traffico aereo, non avrebbe più potuto avvalersi dell’art. 88 bis (in ogni caso prevedibilmente contrastante con il diritto europeo per le ragioni precedentemente esposte) e avrebbe pertanto dovuto consentire il rimborso del biglietto in caso di cancellazione del volo.

Quanto alla data finale della violazione l’Autorità, con riguardo alla condotta consistente nella proposta del solo voucher quale forma di ristoro, ha indicato la data del 31 luglio 2020 (data di implementazione del sistema di autogestione) proprio come sostenuto nell’atto di appello (v. punto 90. del provvedimento, salvo poi verificare nel procedimento per inottemperanza la non piena adeguatezza del predetto sistema di autogestione), mentre con riguardo all’utilizzo dei voucher la condotta è stata correttamente considerata ancora in corso alla data di adozione del provvedimento, in ragione delle più recenti segnalazioni proseguite anche dopo l’adozione del primo provvedimento (non a caso le difficoltà nella fruizione e nel rimborso dei voucher hanno rappresentato i principali profili di inottemperanza al provvedimento inibitorio).

5. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello deve essere rigettato con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore dell’Autorità appellata della somma di euro 8.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO